Álit

I.

Hinn 26. nóvember 1997 leitaði til umboðsmanns Alþingis B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A, og kvartaði yfir úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 14. júlí 1997, þar sem vísað var frá kæru hans vegna samþykktar byggingarnefndar Reykjavíkur frá 17. mars 1997. Samþykktin var gerð í tilefni af kröfu A um að byggingarnefnd og byggingarfulltrúi hlutuðust til um að tilteknar breytingar yrðu gerðar á sameign hússins að X-götu 12.

II.

1.

Með bréfi til umhverfisráðuneytisins, dags. 8. desember 1994, kærði B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A, þá ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. nóvember 1994 að leyfa uppsetningu veggja og hurða við setustofu í húsinu nr. 12 við X, en setustofa þessi er í nágrenni við íbúð A. Þá var þess farið á leit við ráðuneytið að það legði fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að „nefndin hlutist til um að umhverfi íbúðar [A] verði komið í það horf sem samþykkt teikning sagði til um þegar [A] keypti íbúðina á árinu 1985“. Var þess sérstaklega óskað að ráðuneytið tæki afstöðu til þess að settur hefði verið upp bar og vínskápar í sameign hússins án þess að tilskilinna leyfa hefði verið aflað.

Með úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 1. mars 1995, var framangreint leyfi byggingarnefndar til uppsetningar á veggjum og hurðum fellt úr gildi, en ekki var tekin afstaða til þess hluta kærunnar er sneri að tilvist barinnréttinga. Í forsendum úrskurðarins segir um þetta atriði:

„Í framangreindri ákvörðun byggingarnefndar er ekki sérstaklega fjallað um bar- eða afgreiðsluborð og læsta smáskápa, enda hefur ekki verið sótt um leyfi fyrir þeim framkvæmdum til byggingarnefndar. Ráðuneytið getur því ekki, sbr. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga, tekið afstöðu til þessara innréttinga að öðru leyti en því að það fellst ekki á þann skilning kæranda að þær séu á gangvegi sem hann eigi meira tilkall til en aðrir íbúar hússins. Kærandi á ekki að þurfa að fara í gegnum rými sem öllum íbúum í húsinu nr. 10. 12 og 14 við [X] er jafnfrjálst til afnota, til að komast að og frá íbúð sinni með gesti sína og aðdrætti.“

Hinn 27. mars 1995 endurupptók umhverfisráðuneytið mál þetta að kröfu húsfélagsins X … Staðfesti ráðuneytið fyrri niðurstöðu sína í málinu með úrskurði, dags. 21. júlí 1995. Leitaði húsfélagið þá til dómstóla í því skyni að fá úrskurðina ógilta. Með dómi Hæstaréttar frá 23. október 1997 var kröfum húsfélagsins um ógildingu hafnað (Hrd. 1997:2918).

2.

Í framhaldi af úrskurði þessum mun húsfélagið að X … hafa látið fjarlægja þá veggi og þær hurðir, sem sett höfðu verið upp samkvæmt hinu ógilta byggingarleyfi, og mat byggingarfulltrúinn í Reykjavík þá breytingu nægjanlega með tilliti til úrskurðar umhverfisráðuneytisins.

Með bréfi, dags. 17. janúar 1996, fór lögmaður A þess á leit við byggingarfulltrúann í Reykjavík að embætti hans hlutaðist til um að veggbútum, er verið höfðu til staðar í húsnæðinu, áður en hinar umdeildu framkvæmdir hófust, yrði aftur komið fyrir á upphaflegum stað. Í bréfinu kemur fram það viðhorf að í úrskurði ráðuneytisins felist að koma verði hinu umdeilda rými í upprunalegt horf og því hafi húsfélagið ekki farið að úrskurðinum í öllu, svo sem haldið sé fram í úttekt byggingarfulltrúans.

Erindi þessu var hafnað með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 23. janúar 1996, með vísan til þess að með úrskurði ráðuneytisins hafi eingöngu verið lagt fyrir byggingarnefnd að hlutast til um að skilrúm yrðu fjarlægð að gættum reglum um brunavarnir.

Með bréfi, dags. 12. febrúar 1996, sem ítrekað var 11. júní 1996, óskaði lögmaður A eftir endurupptöku ákvörðunar byggingarfulltrúa. Þeirri beiðni var hafnað með bréfi byggingarfulltrúa, dags. 19. ágúst 1996. Eftir nokkur frekari bréfaskipti milli lögmannsins og byggingaryfirvalda í Reykjavík ritaði lögmaðurinn umhverfisráðuneytinu bréf, dags. 23. september 1996. Þar var þess krafist, að ráðuneytið hlutaðist til um að byggingarnefnd Reykjavíkur framfylgdi fyrirmælum í áðurnefndum úrskurði ráðuneytisins. Er í erindinu ítarlega rakið það orðalag í fyrrgreindum úrskurði og aðrir málavextir sem lögmaðurinn taldi eiga að leiða til þess að byggingarfulltrúa væri skylt að ljá atbeina sinn til þess að framangreindir veggbútar yrðu reistir að nýju.

Ráðuneytið svaraði erindi þessu með svohljóðandi bréfi, dags. 13. nóvember 1996:

„Ráðuneytið vísar til bréfs yðar til ráðuneytisins, dags. 23. september 1996, þar sem þér krefjist þess fyrir hönd [A], að ráðuneytið hlutist til um að byggingarnefnd Reykjavíkur framfylgi í hvívetna fyrirmælum í úrskurðum ráðuneytisins, dags. 1. mars og 21. júlí 1995.

Ráðuneytið hefur ekki beinar lagaheimildir til að krefjast fullnustu á úrskurðunum né dóminum, en hefur ritað byggingarfulltrúa bréf þess efnis að framfylgt verði þeim fyrirmælum sem fram koma í úrskurðunum og dóminum (sjá afrit). Ef byggingarfulltrúi verður ekki við tilgreindum fyrirmælum ráðuneytisins verður ekki annað séð en að eini möguleiki umbjóðanda yðar sé að krefjast fullnustu dómsins með atbeina sýslumanns samkvæmt 11. kafla laga nr. 90/1989 um aðför.“

Jafnhliða þessu ritaði ráðuneytið byggingarfulltrúanum í Reykjavík bréf með því orðalagi að ráðuneytið „legði áherslu á“ að byggingarfulltrúi framfylgdi fyrirmælum þeim, sem fram kæmu í úrskurðum ráðuneytisins og dómi héraðsdóms Reykjavíkur, sem staðfesti niðurstöðu úrskurðanna að efni til.

3.

Með bréfi, dags. 30. janúar 1997, fór lögmaður A á ný þess á leit við byggingarfulltrúann í Reykjavík, að hann hlutaðist til um að umræddir veggbútar yrðu að nýju settir upp. Jafnframt var gerð sú krafa, að byggingarfulltrúi hlutaðist til um að fjarlægt yrði barborð ásamt læstum smáskápum, sem ekki væri gert ráð fyrir á gildandi uppdrætti að húsinu.

Erindi þessu var svarað af hálfu byggingarfulltrúa 17. mars 1997. Var kröfu varðandi uppsetningu veggbúta enn hafnað með vísan til fyrri afstöðu byggingarfulltrúa. Þeirri kröfu, er laut að barinnréttingu, var hafnað með þeim rökum að fyrirkomulag slíkra innréttinga félli utan valdsviðs byggingarnefndar og byggingarfulltrúa.

framangreind niðurstaða var kærð af hálfu lögmanns A til umhverfisráðuneytisins með bréfi, dags. 8. apríl 1997. Sú kæra var dregin til baka með bréfi lögmannsins, dags. 23. apríl 1997, og jafnframt lögð fram ný kæra í hennar stað, dags. sama dag. Í síðarnefndri kæru segir m.a.:

„Kæra umbjóðanda míns til umhverfisráðuneytisins [frá 8. desember 1994] sem fyrr er nefnd, var í raun tvíþætt. Annars vegar var kærð ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur sem fyrr er greind, og felld var úr gildi. Hins vegar var eftirgreint kæruefni: „Ennfremur er þess krafist að ráðuneytið leggi fyrir byggingarnefnd að nefndin hlutist til um að umhverfi íbúðar umbjóðanda míns verði komið í það horf sem samþykkt teikning sagði til um þegar umbjóðandi minn keypti íbúðina 1985.

Kröfur sínar rökstyður umbjóðandi minn með því að hann hafi mátt gera ráð fyrir að samþykktum teikningum af nánasta umhverfi íbúðar hans í sameign yrði ekki breytt gegn vilja hans, honum til ama og baga, sbr. 11. og 14. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, sbr. l. br. 47/1990.[“]

Úrskurðir ráðuneytisins, sem fyrr er getið náðu ekki til þessa tiltekna kæruefnis þannig að fram komi í úrskurðarorði. Kann það að vera vegna þess að byggingarnefnd Reykjavíkur hafði ekki formlega áður fjallað um þetta tiltekna kæruefni.

Með bréfi dags. 17. janúar 1996 var þetta kæruefni þ.e. að setja upp veggstubba sem aðskilur gang og setustofu og að barinnréttingar og smáskápar á gangi fyrir framan íbúð umbjóðanda míns, verði fjarlægðir og ganginum komið í það horf sem gildandi uppdráttur gerir ráð fyrir, sent bygginganefnd Reykjavíkur til úrlausnar. Með svarbréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík dags. 23. janúar 1996 var kæruefni umbjóðanda míns hafnað á forsendum sem umbjóðandi minn telur rangar. Endanleg synjun byggingarnefndar Reykjavíkur á að fjalla um umkvörtunarefni kæranda barst loks að undangengnum bréfaskiptum 17. mars sl.

Samþykktir aðaluppdrættir gera ráð fyrir smáverslun (kiosk) þar sem nú hefur verið reistur stærðar bar ásamt smáskápum til geymslu áfengis. Hvort tveggja, uppsetning þessara innréttinga svo og sú starfsemi sem tiltekinn hópur manna stundar á þessu svæði, brýtur alvarlega í bága við rétt umbjóðanda míns til sams konar aðgengis að sinni íbúð og aðrir íbúar njóta.

Þess er því krafist að umhverfisráðuneytið leggi fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur að sjá til þess að umræddar innréttingar verði fjarlægðar og næsta nágrenni íbúðar umbjóðanda míns komið í það horf sem samþykktar teikningar kveða á um. […]“

Umhverfisráðuneytið vísaði erindi þessu frá 14. júlí 1997 með svohljóðandi rökstuðningi:

„Vísað er til kærubréfa yðar, dags. 8. og 23. apríl sl. sem ítrekuð voru með bréfi yðar 2. júní sl.

Ráðuneytið skilur kærubréf yðar frá 23. apríl sl. með aðstoð fylgigagna svo að þér séuð, á grundvelli þess að byggingarnefnd hafi ekki uppfyllt kröfur sem fólust í úrskurðum ráðuneytisins frá 1. mars og 21. júlí 1995, að krefjast þess að ráðuneytið leggi fyrir byggingarnefnd að setja upp veggstubba sem áður aðskildu gang og setustofu í [X] 10–14 og að fjarlægja barinnréttingar og smáskápa á gangi fyrir framan íbúð umbjóðanda yðar, [A], en kröfu um það hafi byggingarfulltrúi endanlega hafnað með bréfi dags. 17. mars sl.

Af framangreindu tilefni er yður tjáð eftirfarandi:

Með úrskurði ráðuneytisins uppkveðnum 1.3.1995 var að kröfu yðar felld úr gildi ákvörðun byggingarnefndar frá 10.11.1994, um að samþykkja umsókn frá húsfélagi […] og [C] um leyfi til að setja upp veggi og hurðir við setustofu í húsinu nr. 12 á lóðinni nr. 10–14 við [X] og lagt fyrir nefndina að hlutast til um að skilrúmin verði fjarlægð.

Í niðurstöðu úrskurðarins er tekið fram að í framangreindri ákvörðun byggingarnefndar hafi ekki verið fjallað sérstaklega um bar- eða afgreiðsluborð og læsta smáskápa, enda ekki verið sótt um leyfi fyrir þeim framkvæmdum til byggingarnefndar og ráðuneytið geti því ekki, sbr. 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga, tekið afstöðu til þeirra innréttinga að öðru leyti en því að það fallist ekki á þann skilning kæranda að þær séu á gangvegi sem hann eigi meira tilkall til en aðrir íbúar hússins.

Yður hefði verið opin leið þegar eftir uppkvaðningu úrskurðarins að gera kröfu til byggingarnefndar um að bar- eða afgreiðsluborðið og læstu smáskáparnir yrði fjarlægt t.d. á þeim forsendum að þessar innréttingar hefðu verið settar upp án leyfis eða andstætt samþykktum uppdráttum og kæra þá viðbrögð byggingarnefndar við þeirri kröfu, ef þau hefðu ekki verið umbjóðanda yðar í vil, til ráðuneytisins sem hefði þá tekið á málinu efnislega.

Nú eru hins vegar kærufrestir til ráðuneytisins samkvæmt [8.] mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 og 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 vegna umræddra innréttinga liðnir og verður því ekki skorið úr um réttmæti þeirra nema hjá dómstólum.

Með því að ráðuneytið hefur ekki eftir lögmæltum kæruleiðum tekið afstöðu til hvort veggstubbar sem áður skildu að setustofu og gang í húsinu nr. 12 við [X] skuli settir upp að nýju og til þess hvort uppsetning bar- eða afgreiðsluborðs og læstra smáskápa bryti í bága við ákvæði laga og reglugerða brestur það lagaheimild til að verða við kröfum yðar.“

Með bréfi, dags. 26. nóvember 1997, kvartaði lögmaður A til umboðsmanns Alþingis vegna framangreindrar afstöðu ráðuneytisins. Eru þar málavextir að nokkru raktir. Um framangreindan úrskurð ráðuneytisins segir í kvörtuninni:

„Í [bréfi ráðuneytisins] var talið að kærufrestir til ráðuneytisins skv. [8.] mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 og 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 „vegna umræddra innréttinga“ væru liðnir. Í báðum umræddum lagagreinum er mælt fyrir um almennan þriggja mánaða frest til að bera ákvörðun stjórnvalds undir æðra stjórnvald.

Umbjóðandi minn lítur svo á að endanleg niðurstaða bygginganefndar Reykjavíkur varðandi erindi hans hafi fyrst formlega legið fyrir 17. mars 1997 (sbr. tvö bréf byggingafulltrúans í Reykjavík, dags. þann dag) og því hafi kæran til [umhverfisráðuneytis] verið innan þriggja mánaða frestsins hvort sem miðað er við 8. eða 23. apríl sl.“

III.

Umboðsmaður Alþingis ritaði umhverfisráðuneytinu bréf 17. desember 1997 sem hann ítrekaði 27. janúar og 27. febrúar 1998. Þar kom fram að af gögnum málsins mætti ráða að kæra A til umhverfisráðuneytisins hafi varðað synjun byggingarnefndar Reykjavíkur á tveimur aðskildum kröfum.

Í fyrsta lagi hafi verið um að ræða kröfu um að byggingarfulltrúi hlutaðist til um að veggbútar, sem áður skildu að gang og setustofu í húsinu nr. 10, 12 og 14 við X, yrðu settir upp að nýju. Hafi sú krafa komið fram í bréfi lögmanns A til byggingarfulltrúans í Reykjavík frá 17. janúar 1996.

Í öðru lagi hafi verið um að ræða kröfu þess efnis að byggingarfulltrúi og byggingarnefnd Reykjavíkur hlutuðust til um að fjarlægðar yrðu tilteknar innréttingar úr húsnæðinu. Sú krafa hafi fyrst verið sett fram með bréfi lögmannsins til byggingarfulltrúa frá 30. janúar 1997.

Umboðsmaður Alþingis óskaði þess, að ráðuneytið skýrði nánar það viðhorf sitt að kærufrestir til ráðuneytisins, vegna ákvarðana byggingarnefndar í ofangreindum málum, hafi verið liðnir þegar kærubréf lögmanns A, dags. 8. og 23. apríl 1997, bárust ráðuneytinu.

Svar ráðuneytisins barst umboðsmanni Alþingis 2. apríl 1998. Þar segir m.a.:

„Í tilefni erindis yðar skal tekið fram að miðað er við uppkvaðningu úrskurðar ráðuneytisins eða 1. mars 1995 sbr. það sem segir í bréfi ráðuneytisins til [B], hrl., 14. júlí 1997 að honum hafi verið opin leið þegar eftir uppkvaðningu úrskurðarins að gera kröfu til byggingarnefndar um að bar- eða afgreiðsluborðið og læstu smáskáparnir yrðu fjarlægðir t.d. á þeim forsendum að þessar innréttingar hefðu verið settar upp án leyfis eða andstætt samþykktum uppdráttum og kæra þá viðbrögð byggingarnefndar við þeirri kröfu, ef hún hefði ekki verið umbjóðanda hans í vil, til ráðuneytisins, sem hefði þá tekið á málinu efnislega.“

Hinn 11. maí 1998 bárust umboðsmanni Alþingis athugasemdir lögmanns A við framangreint bréf ráðuneytisins.

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 30. desember 1998, segir:

„1.

Álitaefni þessa máls lýtur að því við hvaða tímamark beri að miða upphaf kærufrests til umhverfisráðuneytisins vegna tveggja aðskildra ákvarðana byggingarfulltrúans í Reykjavík. Annars vegar synjun um að ljá atbeina sinn til þess að veggbútar í sameiginlegu rými hússins X nr. 10, 12 og 14 yrðu settir upp að nýju, og hins vegar synjun um að hlutast til um að tilteknar innréttingar á sama stað verði fjarlægðar.

2.

Á þeim tíma, er atvik máls þessa gerðust, var kæruheimild til umhverfisráðuneytisins vegna ákvarðana byggingarnefnda sveitarfélaga að finna í 8. mgr. 8. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978, sbr. 15. gr. laga nr. 47/1990. Samkvæmt þeirri grein var þeim sem taldi rétti sínum hallað með ályktun byggingarnefndar eða sveitarstjórnar heimilt að skjóta máli sínu til úrskurðar umhverfisráðherra innan þriggja mánaða frá því að honum varð kunnugt um ályktunina. Skyldi ráðherra kveða upp úrskurð sinn um ágreininginn innan þriggja mánaða frá áfrýjun að fengnum umsögnum hlutaðeigandi sveitarstjórnar, eða byggingarnefndar, og Skipulagsstjórnar ríkisins. Var hér um að ræða almenna heimild til að kæra ákvarðanir byggingarnefnda eða sveitarstjórna á sviði byggingarlaga.

Krafa um að byggingarfulltrúi hlutaðist til um það að hinir umdeildu veggbútar yrðu settir upp að nýju var í fyrsta sinn sett fram við byggingarfulltrúa með bréfi lögmanns A frá 17. janúar 1996. Taldi lögmaðurinn það felast í úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 1. mars 1995 að setja bæri veggbúta þessa upp að nýju. Byggingarfulltrúi og síðar byggingarnefnd féllust ekki á þessa túlkun á framangreindum úrskurði og höfnuðu því kröfunni og eftirfarandi beiðni um endurupptöku málsins, eins og áður er rakið.

Hinn 23. september 1996 fór lögmaður A þess á leit við umhverfisráðherra að ráðuneyti hans hlutaðist til um að byggingarnefnd Reykjavíkur „[framfylgdi] fyrirmælum í úrskurðum ráðuneytisins, dags. 1. mars og 21. júlí 1995, í hvívetna“. Er þar byggt á hinum sama skilningi að í úrskurði ráðuneytisins frá 1. mars 1995 hafi falist að veggbútarnir skyldu settir upp að nýju.

Í svari ráðuneytisins til lögmannsins er ekki berum orðum tekið á því álitaefni, hvort umrædd framkvæmd hafi átt að felast í fyrri úrskurði þess. Hins vegar sendi ráðuneytið byggingarfulltrúanum í Reykjavík bréf, þar sem ítrekað var að hann framfylgdi fyrirmælum þeim, er kæmu fram í úrskurðum ráðuneytisins og dómi héraðsdóms Reykjavíkur frá 2. júlí 1996, þar sem úrskurðir ráðuneytisins voru staðfestir. Ekki er tiltekið í bréfi ráðuneytisins hvaða fyrirmæli sé átt við.

Að svo komnu máli sneri lögmaður A sér á nýjan leik til byggingarfulltrúans í Reykjavík með sömu kröfu og fyrr með bréfi, dags. 30. janúar 1997. Í svari byggingarfulltrúa, dags. 17. mars 1997, var vísað til fyrri afstöðu byggingarfulltrúa hvað snerti þetta atriði. Þessa úrlausn erindisins kærði lögmaðurinn, ásamt öðru, til ráðuneytisins með kærum, dags. 8. og 23. apríl 1997.

Frávísun ráðuneytisins á þessum hluta kærunnar er á því byggð að þar sem ráðuneytið hafi ekki eftir lögmæltum kæruleiðum tekið afstöðu til þess, hvort veggirnir skyldu settir upp að nýju, brysti það lagaheimild til að verða við kröfunni.

3.

Skilyrði þess að stjórnsýslukæra verði tekin til efnislegrar meðferðar af hálfu æðra stjórnvalds, lúta meðal annars að því að fyrir liggi ákvörðun lægra stjórnvalds, sem kærð hefur verið innan tilskilins frests, enda sé um kærusamband milli æðra og lægra stjórnvalds að ræða. Í þessu máli var deilt um ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur er laut að því hvernig bæri að framkvæma fyrri úrskurð umhverfisráðuneytisins frá 1. mars 1995. Sú ákvörðun var stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem með henni var mælt fyrir um rétt A í ákveðnu, fyrirliggjandi stjórnsýslumáli. Því var honum heimilt að skjóta þessari ákvörðun til umhverfisráðuneytisins sem æðra stjórnvalds samkvæmt hinni almennu heimild í 8. mgr. 8. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978.

Ég tel því að umhverfisráðuneytinu hafi borið að fara með erindi það, er lögmaður A ritaði því 23. september 1996, sem stjórnsýslukæru og leysa efnislega úr þeim ágreiningi sem risið hafði milli A og byggingarfulltrúa um það, hvort reisa bæri á ný veggbúta í sameiginlegu rými hússins að X 10, 12 og 14. Afgreiðsla ráðuneytisins uppfyllti hins vegar ekki skilyrði 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um úrskurðarform. Þá uppfyllti úrskurður ráðuneytisins ekki það efnisskilyrði að vera bæði ákveðinn og skýr um niðurstöðu málsins þar sem ráðuneytið tók ekki á því, hvort uppsetning veggbúta hefði falist í úrskurði þess frá 1. mars 1995. Þess í stað sendi ráðuneytið byggingarfulltrúa erindi þar sem hann var brýndur á því að framfylgja hinum fyrra úrskurði án þess að skýrt hafi verið mælt fyrir um það, hvort í því fælist að sjá til þess að hinir umdeildu veggbútar yrðu settir upp að nýju. Þó virðist ráðuneytið með þessu hafa talið að úrskurðinum hafi ekki verið réttilega framfylgt á því tímamarki.

Þrátt fyrir þetta hélt byggingarfulltrúinn í Reykjavík enn fast við synjun sína um frekari afskipti af málinu. Kærum lögmannsins frá 8. og 23. apríl 1997 vegna þeirrar synjunar var vísað frá af hálfu ráðuneytisins með þeim rökum að ráðuneytið hafi ekki „eftir lögmæltum kæruleiðum“ tekið afstöðu til þess deiluefnis, hvort veggbútarnir skyldu settir upp að nýju.

Ég tel að verulegir ágallar hafi verið á meðferð umhverfisráðuneytisins á erindi lögmanns A frá 23. september 1996, og var ákvörðun ráðuneytisins ekki nógu afmörkuð og skýr til að binda endi á ágreining aðila. Af þeim sökum er það skoðun mín að ráðuneytinu hafi borið að taka kærur lögmanns A frá 8. og 23. apríl 1997 til efnismeðferðar.

Þá fær sú niðurstaða ráðuneytisins ekki staðist, að það varði frávísun kæru að ráðuneytið hafi ekki áður tekið afstöðu til þess, hvort veggirnir skyldu settir upp að nýju. Ég minni á að kæruréttur til æðra stjórnvalds byggist meðal annars á yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum hins æðra stjórnvalds gagnvart hinu lægra setta. Tilgangur stjórnsýslukæru er að fá endurskoðun hins æðra setta stjórnvalds á ákvörðun tekinni af hinu lægra setta. Stjórnsýslukæru verður því aldrei vísað frá með þeim rökum að úrlausnarefnið hafi ekki þegar komið til kasta hins æðra stjórnvalds.

4.

Kröfu „um að ráðuneytið tæki afstöðu til“ barborðs og hinna læstu smáskápa var hreyft í kæru lögmanns A til umhverfisráðuneytisins 8. desember 1994. Í úrskurði sínum frá 1. mars 1995 tekur ráðuneytið fram að ekki sé unnt að „taka afstöðu til“ bar- eða afgreiðsluborðs eða læstra smáskápa, þar sem sú framkvæmd hefði aldrei hlotið umfjöllun byggingarnefndar. Var því kröfum kæranda er þetta snertir vísað frá.

Krafa um að innréttingar þessar yrðu fjarlægðar var síðan sett fram við byggingarfulltrúa í áðurnefndu bréfi lögmanns A, dags. 30. janúar 1997. Afstaða byggingarnefndar um þessa kröfu kom fram í bréfi nefndarinnar, dags. 17. mars 1997.

Hinn 8. apríl 1997 var þessi ákvörðun byggingarnefndar kærð til umhverfisráðherra af hálfu A í samræmi við ákvæði 8. mgr. 8. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978. Kæran var síðan dregin til baka og ný kæra lögð fram í hennar stað 23. apríl 1997.

Með úrskurði uppkveðnum 14. júlí 1997 vísaði ráðuneytið kærunni frá. Af hálfu ráðuneytisins virðist á því byggt að A hafi borið, þegar eftir úrskurð ráðuneytisins 1. mars 1995, að gera kröfu til byggingarnefndar um að barborðið og hinir læstu skápar yrðu fjarlægðir. Það hefði hann hins vegar ekki gert. Af þessum sökum virðist ráðuneytið telja að kærufrestur hafi verið liðinn er lögmaður A bar fram kæru fyrir hans hönd 8. apríl 1997.

Í 8. mgr. 8. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978 var kveðið á um kærufrest til umhverfisráðherra á þeim tíma er atvik máls þessa gerðust. Þar kemur fram að skjóta skuli máli til umhverfisráðherra „innan þriggja mánaða, frá því honum varð kunnugt um ályktunina“, þ.e. ályktun byggingarnefndar. Þegar afstaða byggingarnefndar hafði verið birt A með bréfi, dags. 17. mars 1997, hófst hinn þriggja mánaða langi kærufrestur til umhverfisráðherra. Kæra lögmanns A vegna þessa atriðis var því send ráðuneytinu innan kærufrests, hvort sem miðað er við dagsetningu upprunalegrar kæru eða hinnar leiðréttu kæru. Í þessu sambandi skal áréttað að ekki er heimilt að líta til þess, hvort um tómlæti hafi verið að ræða hjá aðila við að bera mál undir byggingarnefnd, þegar kærufrestur varðandi ákvörðun byggingarnefndar er reiknaður út skv. ákvæðum 8. mgr. 8. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, eins og skýra verður þau í ljósi 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Annað mál er að slíkt tómlæti getur í ákveðnum tilvikum haft þýðingu við efnisúrlausn byggingarmála. Eins og mál þetta er vaxið er aftur á móti ekki ástæða til þess að ég taki afstöðu til efnisúrlausnar þess.

Samkvæmt framansögðu tel ég að umhverfisráðuneytinu hafi verið óheimilt að vísa kærunni frá þar sem hún barst ráðuneytinu innan lögmælts kærufrests.

V.

Það er niðurstaða mín að frávísun á stjórnsýslukæru A frá 8. og 23. apríl 1997 hafi verið ólögmæt. Þá tel ég að meðferð umhverfisráðuneytisins á fyrra erindi A frá 23. september 1996 hafi verið verulega áfátt, bæði um form og efni.

Eftir að umfjöllun umhverfisráðuneytisins um mál þetta lauk hafa tekið gildi ný skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Samkvæmt þeim lögum er úrskurðarvald á æðra stjórnsýslustigi í málum er varða skipulags- og byggingarmál fært frá umhverfisráðuneytinu til sérstakrar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sbr. 8. gr. laga nr. 73/1997. Hin nýju skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997 kveða eigi á um hver skuli úrskurða sem æðra stjórnvald eftir gildistöku laganna um ákvarðanir byggingarnefnda sem teknar voru fyrir það tímamark eða um það, hvert beina skuli ósk um endurupptöku mála sem úrskurðuð voru af umhverfisráðuneytinu fyrir gildistöku laganna. Það er hins vegar meginregla, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að aðili máls skuli eiga þess kost að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt, nema annað leiði af lögum. Það eru því tilmæli mín til umhverfisráðuneytisins að það sjái til þess að mál A verði endurupptekið af til þess bærum aðila, komi fram ósk um það frá honum, og að meðferð þess verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu. Ég legg í því efni áherslu á að meginreglum um rétt borgaranna til endurskoðunar á stjórnvaldsákvörðun fyrir æðra stjórnvaldi verði gætt, þrátt fyrir framangreindan skort á lagaskilareglum.“

VI.

Í tilefni af framangreindu áliti mínu barst mér bréf úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 30. apríl 1999, en bréfinu fylgdi afrit af bréfi til B, hæstaréttarlögmanns, f.h. A þar sem tilkynnt var um ákvörðun úrskurðarnefndarinnar um endurupptöku á máli A á grundvelli álits míns.

Úrskurður gekk í málinu hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála 4. febrúar 2000. Úrskurðarorð er svohljóðandi:

„Hafnað er kröfu kæranda um að lagt verði fyrir byggingarfulltrúann í Reykjavík að hann hlutist til um að reistir verði á ný veggbútar í sameiginlegu rými hússins að [X-götu] 10, 12 og 14 og að hann sjái til þess að barborð og læstir smáskápar í sameiginlegur rými í húsinu verði fjarlægðir.

Kröfu húsfélagsins [Z] um að nefndin úrskurði að íbúð kæranda skuli tilheyra húsinu nr. 14, í stað nr. 12, við [X-götu] er vísað frá úrskurðarnefndinni.“