A og B báru fram kvörtun vegna breyttrar nýtingar landspildu á Arnarneshæð samkvæmt aðalskipulagi Garðabæjar fyrir árin 1995–2015, sem umhverfisráðuneytið hafði staðfest. Töldu A og B að bæjaryfirvöldum hefði verið óheimilt að taka umrætt svæði undir blandaða íbúða- og stofnanabyggð.
Í bréfi umboðsmanns til kvartenda kom fram að gögn málsins sýndu að fyrir lægi samningur milli eigenda Arnarnesslands og Garðahrepps um gatnagerð o.fl. Með því að kvartendur voru ekki aðilar að samningnum gátu þeir ekki borið fram kvörtun vegna vanefnda á honum.
Á þeim tíma er hin umdeilda skipulagstillaga var lögð fram og staðfest voru í gildi skipulagslög nr. 19/1964, með síðari breytingum. Umboðsmaður rakti ákvæði 5. mgr. 18. gr. þeirra laga og 7. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, um það að skipulag teljist bindandi, bæði fyrir stjórnvöld og almenning, þegar það hafi orðið til og verið birt. Hann vísaði til þess að lög og stjórnvaldsreglur gerðu ráð fyrir að aðalskipulag sætti endurskoðun í samræmi við breyttar þarfir. Því væri ekki haldið fram í kvörtun A og B að skilyrði um þörf á endurskoðun hefði ekki verið fullnægt eða að ákvörðun um breytta nýtingu svæðisins í endurskoðuðu skipulagi hefði byggt á ólögmætum sjónarmiðum. Taldi umboðsmaður því ekki tilefni til frekari athugunar á grundvelli kvörtunarinnar eða til athugasemda við þá ákvörðun umhverfisráðuneytisins að staðfesta endurskoðað aðalskipulag fyrir Garðabæ 1995–2015.
Í bréfi mínu, dags. 3. júní 1998, sagði svo:
„I.
Ég vísa til kvörtunar þeirrar, sem þér og B, í Garðabæ, hafið lagt fram varðandi breytta nýtingu landspildu á Arnarneshæð samkvæmt aðalskipulagi Garðabæjar fyrir árin 1995–2015, sem umhverfisráðuneytið staðfesti 17. nóvember 1997. Ég skil kvörtun yðar svo, að þér kvartið yfir þeirri ákvörðun umhverfisráðuneytisins, að staðfesta skipulagið, þar sem þér teljið, að bæjaryfirvöldum hafi verið óheimilt að taka umrætt svæði undir blandaða íbúða- og stofnanabyggð.
Ég hef kannað gögn málsins. Þar kemur fram, að 8. ágúst 1963 hafi verið gerður samningur milli eigenda Arnarnesslands og Garðahrepps um gatnagerð o.fl. Í samningi þessum er meðal annars svofellt ákvæði:
„Landeigendur láti af hendi endurgjaldslaust það land, sem samkvæmt skipulagsuppdrætti er ætlað undir skóla og dagheimili, svo og götur, leikvelli og opin svæði. [...]“
Í gögnum málsins kemur einnig fram, að samkvæmt skipulagsuppdrætti, sem fylgdi afsölum að byggingarlóðum, hafi efst á Arnarnesi verið gert ráð fyrir skóla, leikskóla, íþróttasvæði og opnu svæði. Við síðari breytingar á aðalskipulagi hafi hins vegar nýtingu umrædds svæðis verið breytt á þann veg, að sífellt stærri hluti þess hafi verið tekinn undir blandaða íbúða- og stofnanabyggð, nú síðast með endurskoðuðu aðalskipulagi fyrir árin 1995–2015.
II.
Eins og áður greinir, byggist ráðstöfunarheimild Garðabæjar á landi Arnarneshæðar á samningi þeim, er gerður var milli landeigenda Arnarness og Garðahrepps, þegar landið var skipulagt og því ráðstafað til íbúðabyggðar. Þar sem þér eða aðrir kaupendur lóða á Arnarnesi eruð ekki aðilar að samningi þessum, verður ekki séð, að þér getið borið fram kvörtun vegna meintra vanefnda á honum. Eru því ekki uppfyllt lagaskilyrði þess, að ég geti tekið þennan þátt kvörtunar yðar til umfjöllunar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og 2. mgr. 4. gr. laganna.
III.
Víkur þá að því álitaefni, hvort Garðabæ hafi samkvæmt almennum reglum verið heimilt að breyta nýtingu umræddrar landspildu frá því, sem upprunalegt skipulag gerði ráð fyrir.
Á þeim tíma, sem hin umdeilda skipulagstillaga var lögð fram og staðfest, voru í gildi skipulagslög nr. 19/1964, með síðari breytingum. Samkvæmt þeim lögum var stjórnvöldum veitt heimild til þess að skipuleggja framtíðarþróun byggðar og landnotkun með sérstökum fyrirmælum, sem nefnd eru skipulag. Skipulag er bindandi bæði fyrir stjórnvöld og almenning, hafi það orðið til með lögskipuðum hætti og verið birt í Stjórnartíðindum, sbr. 5. mgr. 18. gr. laga nr. 19/1964 og 7. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda.
Hönnun og bygging mannvirkja er meðal annars reist á forsendum, sem koma fram í skipulagi. Verður almenningur því að geta treyst því, að festa sé í framkvæmd skipulags og að því verði almennt ekki breytt, nema veigamiklar ástæður mæli með því. Ber þar að taka tillit til réttmætra hagsmuna þeirra, er breyting skipulags varðar.
Um breytingu og endurskoðun skipulags var fjallað í 19. gr. laga nr. 19/1964. Samkvæmt 1. mgr. 19. gr. sættu slíkar breytingar á staðfestu skipulagi að meginstefnu til sömu málsmeðferð og nýjar skipulagstillögur, þ. á m. varðandi andmælarétt. Í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, með síðari breytingum, sem sett var með stoð í skipulagslögum nr. 19/1964, eru nánari ákvæði um gerð aðalskipulags. Í grein 3.2 er mælt svo fyrir, að tímabil aðalskipulags skuli að jafnaði vera 20 ár. Í grein 3.5 í reglugerðinni er hins vegar mælt fyrir um það, að aðalskipulag skuli endurskoða eigi sjaldnar en á fimm ára fresti. Meti skipulagsstjórn eða sveitarstjórn það svo, að forsendur skipulags hafi breyst að því marki, að áætla verði þarfir að nýju, skal gera nýja áætlun um aðalskipulag, sem sætir sömu meðferð og ný aðalskipulagstillaga.
Lög og stjórnvaldsreglur gera samkvæmt framansögðu ráð fyrir því, að aðalskipulag sæti endurskoðun í samræmi við breyttar þarfir. Sveitarstjórnum er því formlega heimilt að láta fara fram endurskoðun á gildandi aðalskipulagi, að uppfylltu því skilyrði, að forsendur fyrra skipulags séu breyttar. Við slíka endurskoðun aðalskipulags er sveitarstjórn almennt ekki bundin við fyrri ákvörðun sína um nýtingu tiltekins landsvæðis. Mat á nauðsyn þess, að skipulagi sé breytt, þarf þó að vera byggt á lögmætum sjónarmiðum. Vegast þar á þörfin fyrir stöðugleika í skipulagsmálum og breyttar þarfir innan skipulagssvæðis hverju sinni.
Því er ekki haldið fram í kvörtun yðar, að skilyrðum um þörf á endurskoðun hafi ekki verið fullnægt né heldur að ákvörðun um breytta nýtingu svæðisins í hinu endurskoðaða aðalskipulagi hafi verið byggð á ólögmætum sjónarmiðum. Gögn málsins gefa heldur ekki tilefni til að ætla, að sú hafi verið raunin. Tel ég því ekki tilefni til frekari könnunar af minni hálfu varðandi þá ákvörðun um breytta nýtingu lands á Arnarneshæð, sem felst í hinu endurskoðaða aðalskipulagi.
Ég tek fram, að ég hef enga afstöðu tekið til þess, hvort hin breytta notkun landsins á Arnarneshæð kunni að varða bæjarfélagið skaðabótaskyldu, til dæmis vegna verðrýrnunar á fasteignum í nágrenninu.
IV.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að ekki sé tilefni til athugasemda af minni hálfu við þá ákvörðun umhverfisráðuneytisins að staðfesta endurskoðað aðalskipulag fyrir Garðabæ 1995–2015. Er því umfjöllun minni um kvörtun yðar lokið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.“