Álit

I. Kvörtun.

Hinn 9. september 1992 bar A, fram kvörtun út af því, hvernig landbúnaðarráðuneytið tók á athugasemdum hans við reikninga héraðsdýralæknis X. Þá kvartaði A einnig yfir meðferð yfirdýralæknis og verðlagsstofnunar á erindi hans til verðlagsstofnunar vegna málsins.

Forsaga málsins er sú, að A fékk dýralækni í fimm vitjanir í febrúarmánuði 1991, en um sömu kú var í öllum tilvikum að ræða. Var A ósáttur við reikninga héraðsdýralæknisins, einkum liðina "meðhöndlun við doða" og "akstur". Taldi hann, að héraðsdýralæknirinn sundurliðaði ekki nægilega reikninga sína og reiknaði akstursgjald fyrir torfæruakstur.

II. Málavextir.

Að ósk A sendi Búnaðarsamband X landbúnaðarráðuneytinu bréf, dags. 24. apríl 1991, þar sem óskað var umsagnar ráðuneytisins um reikninga dýralæknisins og þá einkum eftirfarandi atriði:

1. Að meðhöndlun á kú vegna doða sé samkvæmt reikningi kr. 1.758,00.

2. Að endurteknar vitjanir vegna sama grips virðist samkvæmt reikningi vera á sama gjaldi.

3. Ferða- og aksturskostnað.

Landbúnaðarráðuneytið svaraði erindinu með bréfi, dags. 1. júlí 1991, en þar sagði svo:

"Kvörtun yðar snýst annars vegar um ofgreiðslu vegna meðhöndlunar á kú vegna doða sem er skv. reikningi kr. 1.758 þann 14. febrúar sl. Þessi reikningur er réttur skv. gjaldskrá dýralækna [nr. 204/1990]. Skv. gjaldskránni segir í 3. gr. [VII.] kafla að fyrir endurteknar aðgerðir á sama sjúklingi komi hálft gjald. Því telur ráðuneytið að hálft aðgerðargjald skuli koma fyrir síðari vitjanir og ber dýralækni að leiðrétta reikninga sína skv. því.

Hins vegar snýst kvörtun yðar um ferða- og aksturskostnað þessa sama dýralæknis. Ráðuneytið vill í því sambandi benda yður á reglur ferðakostnaðarnefndar sem eru gefnar út reglulega. Jafnframt bendir ráðuneytið á reglur í núverandi gjaldskrá um skiptingu tímagjalds og ferðakostnaðar sé um fleiri vitjanir að ræða í sömu ferð. Ráðuneytið er ekki í aðstöðu til að meta einstök tilvik en þær reglur sem um ræðir eru það skýrar, ætti ekki að þurfa að koma til ágreinings vegna þeirra."

Með bréfi, dags. 25. júlí 1991, óskaði Búnaðarsamband X einnig eftir því við Stéttarsamband bænda, að það athugaði hvort reikningar héraðsdýralæknisins væru réttir. Landbúnaðarráðuneytið svaraði erindi frá stéttarsambandinu vegna þessa með bréfi, dags. 11. desember 1991, þar sem fram kemur, að í gjaldskrá fyrir dýralækna sé skýrt tekið fram, að akstur skuli greiddur samkvæmt reglum, sem settar séu af ferðakostnaðarnefnd ríkisins. Í bréfinu eru síðan raktar reglur þær, sem giltu um aksturskostnað. Tekur ráðuneytið fram, að ekki sé heimilt að taka svokallað torfærugjald, nema fyrir akstur utan vega og á vegleysum. Eigi þetta einkum við um starfsmenn Landsvirkjunar og Orkustofnunar, sem starfa mikið á hálendinu. Þegar komið hafi upp vafaatriði, sem snerti akstursreikninga dýralækna, hafi ráðuneytið ætíð vísað til reglna ferðakostnaðarnefndar, sem séu tvímælalausar. Því sé dýralæknum, undir öllum venjulegum kringumstæðum, óheimilt að taka sér torfærugjald fyrir akstur.

Með bréfi, er barst verðlagsstofnun 21. nóvember 1991, óskaði A eftir því við stofnunina að hún athugaði, hvort umræddir reikningar héraðsdýralæknis X væru í samræmi við gjaldskrá. Verðlagsstofnun framsendi erindi A til yfirdýralæknis, sem svaraði erindinu með bréfi, dags. 8. janúar 1992. Þar er tekið undir það sjónarmið, að svo virtist sem notaður hefði verið torfærugjaldstaxti. Í bréfinu er vinna dýralæknis sundurliðuð og tekið fram, að þar sem um endurteknar aðgerðir hefði verið að ræða, beri að lækka reikningana sem því nemi. Í kvörtun A kemur fram, að hann telji óeðlileg vinnubrögð af hálfu verðlagsstofnunar að hafa sent erindi hans til umsagnar yfirdýralæknis, þar sem hann geti ekki talist óháður aðili.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi, dags. 1. október 1992, óskaði ég eftir því við A, að hann upplýsti, hvort einhverjar leiðréttingar eða breytingar hefðu verið gerðar á umræddum reikningum í framhaldi af bréfum landbúnaðarráðuneytisins frá 1. júlí og 11. desember 1991.

A svaraði erindi mínu með bréfi, dags. 20. október 1992. Í bréfinu segir, að héraðsdýralæknirinn hafi fallist á að lækka um helming þann hluta gjalds fyrir fyrstu tvær vitjanirnar, sem kvartað var yfir, í samræmi við túlkun landbúnaðarráðuneytisins á gjaldskrá dýralækna. Dýralæknirinn hafi ekki fallist á að lækka reikningana fyrir þrjár síðustu vitjanirnar, þar sem ekki hefði verið um að ræða meðferð vegna sama sjúkdóms og áður. Ekki náðist frekara samkomulag milli A og héraðsdýralæknisins um greiðslu reikninganna.

Fyrir liggur að héraðsdýralæknir X höfðaði mál gegn A fyrir Héraðsdómi [...] til innheimtu umræddra reikninga.

IV.

Hinn 12. nóvember 1992 ritaði ég landbúnaðarráðuneytinu bréf og óskaði eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látin í té gögn málsins. Einnig óskaði ég eftir því, að ráðuneytið upplýsti, hvort líta bæri svo á, að með bréfum sínum frá 1. júlí og 11. desember 1991 hefði ráðuneytið úrskurðað um lögmæti umræddra reikninga.

Með bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 7. janúar 1993, bárust mér gögn málsins. Í bréfi ráðuneytisins sagði svo:

"Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga nr. 77 1. október 1981 um dýralækna, fá dýralæknar greiðslur fyrir störf sín og ferðir fyrir einstaklinga og hið opinbera samkvæmt gjaldskrá, sem sett er af landbúnaðarráðherra. Dýralækni er samkvæmt ákvæði þessu óheimilt að taka hærri greiðslu fyrir störf sín en kveðið er á um í gjaldskrá. Gildandi gjaldskrá er nr. 204 25. apríl 1990, en hefur tekið breytingum með auglýsingum nr. 223/1991, 371/1991 og 392/1992.

Í svarbréfi ráðuneytisins til Búnaðarsambands [X] dags. 1. júlí 1991 er úrskurðað um réttmæti tiltekinna reikninga frá [Y] héraðsdýralækni að því er varðar aðgerðir á umræddum grip. Var það gert að höfðu samráði við Dýralæknafélag Íslands og yfirdýralækni. Í bréfi Búnaðarsambandsins er jafnframt óskað umsagnar ráðuneytisins um ferða- og aksturskostnað viðkomandi héraðsdýralæknis, en í því sambandi vísaði ráðuneytið á reglur ferðakostnaðarnefndar sem starfar á vegum fjármálaráðuneytisins.

Í bréfi ráðuneytisins til Stéttarsambands bænda dags. 11. desember 1991 er á hinn bóginn að finna svör ráðuneytisins við fyrirspurn Stéttarsambandsins um tiltekin atriði í bréfi þess frá 9. desember s.á., sem hér fylgir í ljósriti. Er fyrirspurn Stéttarsambandsins augljóslega sprottin af umfjöllun í Búnaðarblaðinu Frey sem snerti kvörtun [A] vegna kostnaðar fyrir dýralæknaþjónustu, sem hann beindi á sínum tíma til Búnaðarsambands [X], sem beindi umkvörtunarefninu til ráðuneytisins annars vegar og Stéttarsambands bænda hins vegar. Þrátt fyrir það telur ráðuneytið sig hafa úrskurðað um réttmæti umræddra reikninga héraðsdýralæknisins, a.m.k. að svo miklu leyti sem ráðuneytið taldi á sínu færi að úrskurða í málinu."

Ég gaf A kost á að gera athugasemdir við bréf landbúnaðarráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér 5. febrúar 1993.

Ég ritaði landbúnaðarráðherra á ný bréf, dags. 2. mars 1993, en þar sagði svo:

"Samkvæmt gögnum málsins var málinu skotið til landbúnaðarráðuneytisins af hálfu Búnaðarsambands [X], f.h. [A], með bréfi, dags. 24. apríl 1991. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins 7. janúar 1993 segir, að með bréfi ráðuneytisins, dags. 1. júlí 1991, hafi ráðuneytið "úrskurðað um réttmæti tiltekinna reikninga frá [Y] héraðsdýralækni að því er varðar aðgerðir á umræddum grip". Hins vegar kemur fram í bréfi Búnaðarsambands [X], dags. 24. apríl 1991, að kæruefnið hafi verið þríþætt, þ. á m. "3. Ferða- og aksturskostnaður".

Samkvæmt 8. tl. 9. gr. reglugerðar nr. 96/1969 um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, fer landbúnaðarráðuneytið með málefni, er snerta dýralækna. Samkvæmt 5. gr. laga nr. 77/1981 um dýralækna, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 54/1989, setur landbúnaðarráðherra gjaldskrá, að fengnum tillögum stéttarfélags dýralækna, og er dýralæknum óheimilt að taka hærri greiðslu fyrir störf sín en þar er kveðið á. Í V. kafla og 6. tl. VII. kafla gjaldskrár nr. 204/1990 fyrir dýralækna, sem sett er af landbúnaðarráðherra, eru meðal annars ákvæði um ferðakostnað. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins 1. júlí 1991 er ekki úrskurðað um réttmæti þeirra liða umræddra reikninga, er lúta að ferðakostnaði, þrátt fyrir að það hafi verið borið undir ráðuneytið með bréfi Búnaðarsambands [X], dags. 24. apríl 1991, eins og áður segir. Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins 7. janúar 1993 segir, að ráðuneytið telji sig hafa úrskurðað um réttmæti umræddra reikninga héraðsdýralæknis "a.m.k. að svo miklu leyti sem ráðuneytið taldi á sínu færi að úrskurða í málinu".

Af ofangreindu tilefni er þess óskað, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar skýri viðhorf sitt til kvörtunar [A]. Sérstaklega er óskað eftir því að landbúnaðarráðuneytið upplýsi, hvers vegna ekki var úrskurðað um réttmæti þeirra liða umræddra reikninga, er lúta að ferðakostnaði, og í því sambandi, hvort landbúnaðarráðuneytið telji sig ekki hafa úrskurðarvald um þá liði gjaldskrár nr. 204/1990 fyrir dýralækna, sem lúta að ferðakostnaði."

Bréf þetta ítrekaði ég 13. maí og 12. júlí 1993. Landbúnaðarráðuneytið svaraði erindi mínu með bréfi, dags. 6. ágúst 1993, en þar segir svo:

"Eins og fram kemur í bréfi yðar eru ákvæði um ferðakostnað í gjaldskrá fyrir dýralækna nr. 204/1990. Í 7. lið VII. kafla er ákvæði sem taka til ferðakostnaðar dýralækna þegar þeir sinna beint störfum á vegum hins opinbera. Þar er skýrt tekið fram að akstur skuli greiðast samkvæmt reglum ferðakostnaðarnefndar, enda er ríkisstofnun óheimilt að greiða akstur samkvæmt annarri viðmiðun. Á hinn bóginn verður orðalag 6. liðar sama kafla ekki skilið á þann veg að dýralæknir skuli fortakslaust miða aksturskostnað við reglur ferðakostnaðarnefndar. Í síðarnefnda ákvæðinu kemur fram að dýralækni beri ókeypis flutningur á ferðum hans. Leggi dýralæknir sér til farkost sjálfur, ber þeim aðila eða aðilum, er hann ferðast fyrir, að endurgreiða dýralækni þann kostnað, enda sé haldin akstursbók samkvæmt reglum ferðakostnaðarnefndar. Dýralækni ber að auki ókeypis fæði á ferðum, og gisting, eða greiðsla fyrir það, svo og annan útlagðan kostnað.

Samkvæmt þessu er ljóst að gjaldskrá fyrir dýralækna gerir greinarmun á því hvort dýralæknir rækir störf fyrir hið opinbera eða aðra. Eigi 6. liður VII. kafla við, eins og hér um ræðir, fæst ekki annað séð en greiðsla fyrir akstur dýralæknis geti byggst á samkomulagi við þann aðila sem kaupir þjónustu hans. Sé aksturskostnaður dýralæknis hærri en nemur almennri viðmiðun ferðakostnaðarnefndar er það skoðun ráðuneytisins að dýralæknir verði að færa sönnur á réttmæti þess. Noti dýralæknir venjulegt ökutæki við störf sín verður ekki séð að aksturskostnaður þurfi að vera hærri en segir í reglum ferðakostnaðarnefndar, sbr. nánar bréf ráðuneytisins til Stéttarsambands bænda dags. 11. desember 1991. Aðstæður geta þó verið með þeim hætti að dýralæknir geti sýnt fram á hið gagnstæða, t.d. vegna slæmrar færðar og tafa sem af því kann að leiða.

Að mati ráðuneytisins er kvörtun [A] byggð á þeim misskilningi að dýralæknir sé fortakslaust bundinn af reglum ferðakostnaðarnefndar, en eins og áður er komið fram lítur ráðuneytið svo á að sú niðurstaða verði ekki leidd af ákvæðum 6. liðar VII. kafla gjaldskrárinnar, þegar um er að ræða aðra en opinbera aðila.

Með vísan til ofangreindra sjónarmiða ráðuneytisins skal tekið fram að ráðuneytið leit svo á að það væri ekki á þess valdi að fella úrskurð um ágreining þann sem reis um réttmæti þeirra liða í reikningum [Y], héraðsdýralæknis, sbr. nánar bréf ráðuneytisins til yðar dags. 7. janúar s.l. A.m.k. var málið ekki lagt fyrir ráðuneytið með þeim hætti af hálfu Búnaðarsambands [X] að ráðuneytið væri í aðstöðu til að staðfesta eða hnekkja réttmæti reikninganna að því leyti. Sama má segja um kvörtun þá er fylgdi bréfi yðar dags. 2. mars s.l."

Ég gaf A kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins með bréfi 10. ágúst 1993. Athugasemdir hans bárust mér 20. september 1993.

V. Álit umboðsmanns Alþingis.

Niðurstaða álits míns, dags. 20. desember 1993, var svohljóðandi:

"Mál þetta lýtur að kvörtun A vegna úrlausnar stjórnvalda í tilefni athugasemda hans við reikninga héraðsdýralæknis X. Að ósk A bar Búnaðarsamband X upp erindi við landbúnaðarráðuneytið, þar sem óskað var afstöðu ráðuneytisins til gjalds fyrir læknisvitjun vegna kýr, sem haldin var doða, fyrir endurteknar vitjanir vegna sama grips og fyrir ferða- og aksturskostnað. Þá bar A málið undir verðlagsstofnun. Telur A að þessi stjórnvöld hafi ekki fjallað um málið lögum samkvæmt.

1. Heimild til að kæra til landbúnaðarráðuneytisins.

Mál þetta lýtur öðrum þræði að úrlausn landbúnaðarráðuneytisins um ferða- og aksturskostnað héraðsdýralæknis X og málskotsrétti A til ráðuneytisins út af kostnaði. A telur umfjöllun ráðuneytisins áfátt að þessu leyti.

Í bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 1. júlí 1991, segir um ferða- og aksturskostnað umrædds dýralæknis, að ráðuneytið vísi til reglna ferðakostnaðarnefndar og gjaldskrár nr. 204/1990 fyrir dýralækna. Síðan segir, að ráðuneytið sé "ekki í aðstöðu til að meta einstök tilvik en þær reglur sem um ræðir eru það skýrar, ætti ekki að þurfa að koma til ágreinings þeirra vegna." Í bréfi ráðuneytisins til Stéttarsambands bænda, dags. 11. desember 1992, er á ný vísað til reglna ferðakostnaðarnefndar, en tekið almennt fram, að dýralæknum sé "óheimilt að taka sér torfærugjald fyrir akstur undir öllum venjulegum kringumstæðum". Í bréfum ráðuneytisins til mín, dags. 7. janúar 1993 og 6. ágúst 1993, segir síðan, að ráðuneytið hafi úrskurðað í málinu að því leyti sem það hafi talið sér fært eða á sínu valdi. Samkvæmt þessu liggur fyrir, að landbúnaðarráðuneytið hefur ekki úrskurðað um umrædda reikninga héraðsdýralæknis X vegna ferða- og aksturskostnaðar, heldur einungis fjallað almennt um heimild til innheimtu slíks kostnaðar og vísað til gildandi reglna að þessu leyti.

Samkvæmt 8. tl. 9. gr. reglugerðar nr. 96/1969, um Stjórnarráð Íslands, fer landbúnaðarráðherra með mál, er varða dýralækna. Samkvæmt 3. og 4. mgr. 5. gr. laga nr. 77/1981 um dýralækna skulu dýralæknar "fá greiðslu fyrir störf sín og ferðir fyrir einstaklinga og hið opinbera samkvæmt gjaldskrá sem landbúnaðarráðherra setur... og er þeim óheimilt að taka hærri greiðslur fyrir störf sín en þar er kveðið á um". Á grundvelli þessarar lagaheimildar setti landbúnaðarráðherra gjaldskrá nr. 204/1990, en þar eru í V. kafla og 6. og 7. tl. VII. kafla reglur um ferða- og aksturskostnað.

Að mínum dómi er ótvírætt, að samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar um málskot til æðra stjórnvalds sé unnt að skjóta til landbúnaðarráðherra ágreiningi um, hvort reikningar dýralækna séu í samræmi við gjaldskrá, sem ráðherra hefur sjálfur sett. Í því sambandi er ekki undanskilinn ferða- og aksturskostnaður dýralæknis, enda verður heimild til innheimtu slíks kostnaðar að byggjast á gjaldskrá, staðfestri af landbúnaðarráðherra, svo sem beinlínis er tekið fram í 3. mgr. 5. gr. laga nr. 77/1981. Samkvæmt umræddu lagaákvæði er dýralæknum óheimilt án heimildar í gjaldskrá, að taka greiðslur fyrir störf sín, þar með talinn kostnað vegna ferða og aksturs. Verður ekki talið girða fyrir mál-skotsrétt, þótt dýralæknar væru að einhverju eða öllu leyti bundnir af reglum ferðakostnaðarnefndar um not af eigin bifreið.

Þar sem kæruheimild var fyrir hendi, var landbúnaðarráðuneytinu skylt að úrskurða í málinu, að undangenginni nauðsynlegri rannsókn. Geta æðri stjórnvöld ekki vikið sér undan því að fjalla um mál, þó það hafi ekki upphaflega verið lagt fyrir í því horfi, að æðra stjórnvald hafi talið sér fært að úrskurða í því, eins og fram kemur af hálfu landbúnaðarráðuneytisins í bréfi, dags. 6. ágúst 1993.

2. Rökstuðningur landbúnaðarráðuneytisins.

Með bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 1. júlí 1991, tók ráðuneytið afstöðu til annarra umkvörtunaratriða, sem til þess var skotið. Telur A, að sú úrlausn ráðuneytisins sé ekki nægjanlega rökstudd.

Í umræddu bréfi ráðuneytisins kemur fram, að reikningur að fjárhæð 1.758,- vegna meðhöndlunar doða, sé "réttur skv. gjaldskrá dýralækna". Þá kemur einnig fram, að ráðuneytið telji, að hálft aðgerðargjald skuli koma fyrir síðari vitjanir og því beri dýralækni að leiðrétta reikninga sína að þessu leyti. Er síðargreint rökstutt með vísan til 3. gr. VII. kafla gjaldskrár nr. 204/1990 um dýralækna. Frekari rökstuðning er ekki að finna fyrir niðurstöðu landbúnaðarráðuneytisins, hvað varðar þessi atriði.

Heimild til að fá mál endurskoðað af æðra stjórnvaldi er almennt grundvölluð á sjónarmiðum um aukið réttaröryggi, réttarvernd borgaranna og ýmsu hagræði af slíkri málsmeðferð. Verður því að gera kröfu um að málsmeðferð æðra stjórnvalds sé vönduð, svo að málskot fullnægi þeim markmiðum, sem liggja til grundvallar þessu réttarúrræði. Í því sambandi er nauðsynlegt að niðurstaða æðra stjórnvalds í máli, sem skotið er til þess, sé rökstudd. Hve ítarlegur rökstuðningur þarf að vera í hverju tilfelli, er mismunandi eftir því málefni, sem er til úrlausnar og þeirri réttarheimild, sem liggur til grundvallar. Almennt ber að ganga út frá því, að í rökstuðningi skuli greina þær réttarheimildir, sem ákvörðun er byggð á. Ef ákvörðun byggist á lögskýringu, sem ekki er almennt þekkt á umræddu sviði, ber stuttlega að gera grein fyrir henni. Að því leyti sem ákvörðun byggist á mati, ber að greina þau meginsjónarmið, sem matið byggist á, og loks, þegar ástæða er til, ber að rekja í stuttu máli þær upplýsingar um málsatvik, sem þyngst hafa vegið á metunum, og þá sérstaklega þegar staðreyndir máls eru umdeildar. Ber að miða við það, að rökstuðningur sé það greinargóður, að almennt megi gera ráð fyrir að aðili fái skilið af lestri hans, hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú, sem raun ber vitni.

Á grundvelli þessara sjónarmiða tel ég, að landbúnaðarráðuneytinu hafi borið að rökstyðja nánar þá niðurstöðu sína, að umræddur reikningur að fjárhæð 1.758,- væri réttur. Hefði í því sambandi verið nægjanlegt að vísa til viðeigandi ákvæða í gjaldskrá nr. 204/1990.

3. Málsmeðferð annarra stjórnvalda.

Hvað varðar kvörtun A um málsmeðferð verðlagsstofnunar og yfirdýralæknis, tel ég ekki ástæðu til athugasemda, þar sem málskotsréttur var til landbúnaðarráðuneytisins og því bar að fella úrskurð í málinu.

4. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að A hafi átt rétt á úrskurði landbúnaðarráðuneytisins um réttmæti framangreindra reikninga héraðsdýralæknis X fyrir ferða- og aksturskostnað. Bar landbúnaðarráðuneytinu að leggja rökstuddan úrskurð á það mál á þann hátt sem að framan er lýst.

Ég árétta, að í áliti þessu hefur engin afstaða verið tekin til efnislegrar niðurstöðu landbúnaðarráðuneytis til reikninga héraðsdýralæknis X."

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 20. júlí 1994, var mér tilkynnt að 18. júlí 1994 hefði verið, að beiðni A, kveðinn upp úrskurður í málinu.