Álit

I.

Í tilefni af athugunum mínum á tveimur kvörtunum, sem ég hafði fjallað um, ákvað ég, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að taka að eigin frumkvæði til athugunar tiltekin ákvæði laga nr. 105/1996, um breytingu á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, einkum atriði, sem varða birtingu laganna og ákvæði þeirra um gildistöku.

II.

Með lögum nr. 105/1996 var breytt ákvæðum laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sem snertu veiðar krókabáta. Í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 105/1996 var svo fyrir mælt, að eigandi krókabáts skyldi tilkynna Fiskistofu „fyrir 1. júlí 1996“, hvort hann hygðist stunda veiðar tiltekinn fjölda sóknardaga eða miðað við þorskaflahámark. Hefði eigandi krókabáts ekki tilkynnt um val sitt fyrir nefnt tímamark, skyldi báturinn stunda veiðar með þorskaflahámarki. Um gildistöku laga nr. 105/1996 segir í 8. gr. þeirra, að þau öðlist gildi 1. september 1996, nema ákvæði 2. gr., sem skuli þegar öðlast gildi. Frumvarp það, sem varð að lögum nr. 105/1996, var samþykkt sem lög frá Alþingi 5. júní 1996. Þau voru síðan undirrituð af handhafa valds forseta 19. júní 1996 og birt í Stjórnartíðindum 27. júní 1996. Við birtingu laganna í Stjórnartíðindum urðu þau mistök, að nafn forseta Íslands var prentað undir lögin, þótt þau hefðu verið undirrituð af handhöfum valds forseta. Um það atriði verður ekki fjallað frekar í þessu áliti.

III.

Með bréfi til forseta Alþingis, dags. 12. júní 1997, óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að skrifstofa Alþingis léti mér í té tiltæk gögn og upplýsingar um, hvenær og með hvaða hætti frumvarp það, er síðar varð að lögum nr. 105/1996, hefði verið afgreitt frá Alþingi, eftir að frumvarpið hafði verið samþykkt sem lög þaðan. Þá ritaði ég sjávarútvegsráðherra þann sama dag bréf og óskaði eftir því, að sjávarútvegsráðuneytið léti í té tiltæk gögn um, hvenær og með hvaða hætti ráðuneytinu hefði verið tilkynnt um, að frumvarp það, er síðar varð að lögum nr. 105/1996, hefði verið samþykkt sem lög frá Alþingi. Jafnframt óskaði ég eftir tiltækum gögnum og upplýsingum um, hvernig staðið hefði verið að undirbúningi að staðfestingu forseta Íslands á frumvarpi því, er varð að lögum nr. 105/1996, sbr. 26. gr. stjórnarskrárinnar, og að birtingu þeirra í Stjórnartíðindum. Enn fremur óskaði ég eftir því með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. sama dag, að ráðuneytið léti mér í té tiltæk gögn og upplýsingar um, hvenær nefnd lög, er hlotið höfðu staðfestingu forseta Íslands, hefðu borist skrifstofu Stjórnartíðinda til birtingar í Stjórnartíðindum.

IV.

Bréfi mínu til forseta Alþingis var svarað með bréfi, dags. 19. júní 1997. Í svarbréfi skrifstofu Alþingis segir þetta:

„Með tilvísun til bréfs yðar dags. 12. júní 1997 skal upplýst að umrædd lög nr. 105/1996, samþykkt á Alþingi 5. júní 1996, voru send sjávarútvegsráðuneytinu þ. 11. júní 1996, eins og fram kemur á hjálögðu ljósriti af bréfi Alþingis til sjávarútvegsráðuneytisins.“

Með bréfinu til mín fylgdi ljósrit af tilvitnuðu bréfi Alþingis til sjávarútvegsráðuneytisins.

Bréfi mínu til sjávarútvegsráðuneytisins var svarað með bréfi, dags. 20. júní 1997. Þar kemur meðal annars þetta fram:

„Ráðuneytinu var send tilkynning um samþykkt téðra laga með bréfi forseta Alþingis dags. 11. júní 1996. Bréfið er í hefðbundnu formi og sendist hjálagt í myndriti ásamt texta laganna er því fylgdi.

Hinn 19. júní er ríkisráðsritara send tillaga handhafa valds forseta Íslands um staðfestingu laganna, sbr. hjálagt myndrit. Ástæða fyrir því að 4–5 virkir dagar líða frá því að ráðuneytinu barst tilkynning um samþykkt laganna þar til þau voru send til staðfestingar virðist m.a. vera sú að sjávarútvegsráðherra dvaldist erlendis frá 11.–17. júní 1996. Handhafar forsetavalds féllust á staðfestingartillögu sjávarútvegsráðherra 19. júní og tilkynnti ríkisráðsritari ráðuneytinu það samdægurs sbr. hjálagt myndrit.

Í samræmi við venju sendi ríkisráðsritari ritstjóra Stjórnartíðinda myndrit af undirskriftum og dagsetningu staðfestingar. Mun þessi staðfesting hafa borist Stjórnartíðindum 21. júní en texti laganna berst beint frá Alþingi til Stjórnartíðinda.

Hinn 24. júní ritaði ráðuneytið Stjórnartíðindum bréf með ósk um að m.a. nefnd lög yrðu birt hið fyrsta. Er það bréf hjálagt í myndriti.“

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið svaraði erindi mínu með bréfi, dags. 2. júlí 1997. Í svarbréfinu kemur meðal annars þetta fram:

„1. Með símbréfi kl. 15.34 21. júní 1996 [...] barst afrit af staðfestingu handhafa valds forseta Íslands, en texti laganna hafði áður borist frá Alþingi, annars vegar í prentuðu formi boðsent frá skjalavörslu Alþingis til skrifstofu Stjórnartíðinda og hins vegar í tölvupósti beint til prentsmiðju (Steinsdórsprent Gutenberg).

2. Af hagskvæmniástæðum er sá háttur hafður á við útgáfu laga, þegar tilskilin gögn hafa borist (þ.e. lagatextinn og afrit af staðfestingu forseta Íslands), að reynt er að safna saman nokkrum málum, þannig að fylli a.m.k. 16 bls. (þ.e. eina örk) í útgáfu nema gildistökuákvæði eða fyrirmæli ráðuneytis sem fer með viðkomandi mál gefi tilefni til skjótari birtingarhátta.

3. Með símbréfi kl. 15.20 mánudaginn 24. júní 1996 [...] óskaði sjávarútvegsráðuneytið eftir að umrædd lög um breytingu á lögum nr. 38 15. maí 1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, yrðu birt hið fyrsta og eigi síðar en fyrir lok vikunnar.

4. Fimmtudaginn 27. júní 1996 [...] voru umrædd lög gefin út í A-deild Stjórnartíðinda nr. 105 19. júní 1996, sbr. meðfylgjandi [...]

5. Þau mistök komu í ljós í tilefni af þessari fyrirspurn nú, að misræmi er milli fylgiskjala 1 og 4 þannig að í útgáfu Stjórnartíðinda er ranglega birt nafn forseta Íslands í stað nafna handhafa valds forseta Íslands. Hef ég nú þegar gert ráðstafanir til að láta endurprenta bls. 337–352 í A-deild Stjórnartíðinda 1996 til þess að leiðrétta þessi mistök.“

V.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 14. maí 1998, segir:

„Rétt þykir að gera hér grein fyrir þeim ákvæðum laga nr. 105/1996, sem hér koma til athugunar.

Í athugasemdum, sem fylgdu frumvarpi því, er síðar varð að lögum nr. 105/1996 (Alþt. 1995–96, A-deild, bls. 3623), kemur fram, að meginmarkmið frumvarpsins hafi verið að stuðla að breytingum á aðstöðu krókabátaútgerða, sem væru til þess fallnar að einfalda reglur og auðvelda þann atvinnurekstur, án þess að hvikað yrði frá því að geta haft tök á að halda veiðunum innan viðmiðana um heildarafla. Markmið frumvarpsins var að setja reglur um stjórn á veiðum krókabáta. Þar var gert ráð fyrir, eins og áður hafði verið, að krókabátar stunduðu áfram veiðar með þorskaflahámarki eða tiltekinn fjölda sóknardaga, en sú breyting var lögð til, að sóknardagahóparnir yrðu tveir í stað eins áður, þannig að öðrum hópnum yrði eingöngu heimilað að stunda veiðar með handfærum, en hinum með handfærum og línu. Frumvarpið var samþykkt sem lög frá Alþingi 5. júní 1996.

Í 3. gr. laganna eru fyrirmæli, sem lúta að vali krókabátaeigenda milli nefndra kosta. Í 2. mgr. 3. gr. segir meðal annars þetta:

„Krókabátum gefst frá og með fiskveiðiári því sem hefst 1. september 1996 kostur á að velja milli þess að stunda veiðar með þorskaflahámarki skv. 4.–5. mgr. og þess að stunda veiðar í tiltekinn fjölda sóknardaga eftir annarri hvorra þeirra aðferða sem nánar er lýst í 6.–10. mgr. Eigandi krókabáts skal tilkynna Fiskistofu um val sitt fyrir 1. júlí 1996. Innan sama frests getur eigandi krókabáts komið fram athugasemdum við Fiskistofu um útreikning á þorskaflahámarki. Velji eigandi krókabáts ekki fyrir tilskilinn tíma skal bátur stunda veiðar á þorskaflahámarki. Sætti eigandi sig ekki við úrskurð Fiskistofu um þorskaflahámark getur hann, innan mánaðartíma frá því að úrskurður liggur fyrir, skotið málinu til sérstakrar kærunefndar sem ráðherra skipar. [...]“

Í 8. gr. laganna segir svo um gildistöku þeirra:

„Lög þessi öðlast gildi 1. september 1996, nema ákvæði 2. gr. sem öðlast þegar gildi.“

Eins og fyrr segir, var frumvarpið samþykkt sem lög frá Alþingi 5. júní 1996. Hinn 11. júní 1996 sendi skrifstofa Alþingis lögin til sjávarútvegsráðherra. Hinn 19. júní 1996 var ríkisráðsritara send tillaga sjávarútvegsráðherra til handhafa valds forseta um staðfestingu laganna. Fallist var á tillögu sjávarútvegsráðherra samdægurs. Í samræmi við venju sendi ríkisráðsritari ritstjóra Stjórnartíðinda myndrit með undirskriftum handhafa valds forseta og dagsetningu staðfestingar, en texti laganna hafði áður borist beint frá Alþingi. Hinn 24. júní 1996 óskaði sjávarútvegsráðuneytið eftir því að lögin yrðu birt hið fyrsta. Lögin voru síðan birt í A-deild Stjórnartíðinda sem lög nr. 105/1996 27. júní 1996. Samkvæmt því voru lögin birt fjórum dögum áður en frestur sá, sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 3. gr., rann út.

VI.

Sem fyrr segir, er tilefni álits þessa tvær kvartanir, sem mér höfðu borist. Í fyrri kvörtuninni var kvartað yfir þeirri ákvörðun Fiskistofu, að tiltekinn krókabátur skyldi stunda veiðar með þorskaflahámarki. Athugun mína í tilefni af kvörtun þessari einskorðaði ég við það, hvort þeirri reglu 2. mgr. 3. gr. laga nr. 105/1996, að eigendur krókabáta skyldu tilkynna Fiskistofu fyrir 1. júlí 1996, hvort þeir hygðust stunda veiðar með sóknardögum, yrði beitt fyrir 1. september 1996. Í svari mínu, dags. 16. maí 1997, taldi ég, að ekki væru skilyrði til þess að ég hefði frekari afskipti af málinu, þar sem dómsmál væri fyrir Héraðsdómi Reykjavíkur þar sem sama álitaefni væri til umfjöllunar. Vísaði ég af þessu tilefni til 2. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, og 4. tölul. 3. gr. reglna nr. 82/1988, um umboðsmann Alþingis. Niðurstaða mín varðandi síðari kvörtunina varð sú sama.

Dómsmál það, sem fyrr er nefnt, var höfðað á hendur sjávarútvegsráðherra og fjármálaráðherra. Dómur í málinu var kveðinn upp 6. janúar 1988. Í málinu var þess krafist, að ógiltur yrði með dómi úrskurður sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 18. október 1996, þar sem synjað var umsókn stefnanda um að fá að stunda veiðar samkvæmt sóknardagakerfi. Enn fremur var þess krafist, að ríkissjóður yrði dæmdur til greiðslu skaðabóta. Byggði stefnandi á því annars vegar, að lögin hefðu ekki tekið gildi fyrr en 1. september 1996 og því væri ekki unnt að beita dagsetningunni 1. júlí 1996, og hins vegar á því, að tíminn, sem leið frá birtingu laganna og þar til frestur til að tilkynna um val rann út, hefði verið of skammur. Í dómi héraðsdóms var kröfum stefnanda hafnað. Í niðurlagi forsendna dómsins segir þetta:

„Fallist er á með stefndu, að skilja beri orðalag 2. mgr. 3. gr. laga nr. 105/1996 þannig, að ákvæðið hafi tekið gildi við birtingu laganna 27. júní 1996, því að öðrum kosti væru þau marklaus. Frá og með 27. júní til 1. júlí eru fjórir dagar. Og enda þótt að frestur fyrir stefnanda til að tilkynna um val sitt hafi þannig að sönnu verið naumur, verður umdeildum stjórnvaldsúrskurði ekki hnekkt á þeirri forsendu. [...]“

VII.

Í 27. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands segir svo:

„Birta skal lög. Um birtingarháttu og framkvæmd laga fer að landslögum.“

Samkvæmt þessu ákvæði er það ófrávíkjanleg regla, að birta skuli lög. Gert er ráð fyrir, að nánari fyrirmæli um birtingarháttinn og framkvæmd birtingar komi fram í lögum. Í eldri stjórnskipunarlögum var gert ráð fyrir því, að konungur annaðist „birting laga og framkvæmd“. Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því, er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 33/1944, segir:

„Hér er boðið, að birta skuli lög, og felst í því, að landslýður skuli ekki fara eftir óbirtum lögum. Gert er ráð fyrir, að um birtingarháttu og framkvæmd laga sé kveðið á í landslögum, og er það réttara en það, sem nú segir, þar sem vitað er, að hvorki birting né almenn framkvæmd laga hefur í raun og veru verið í höndum konungs. Á það skal bent, að brýn nauðsyn er til, að lagaákvæðin um birtingu laga verði endurskoðuð og samin á ný.“ (Alþt. 1944, A-deild, bls. 15.)

Litið er svo á, að birting laga heyri til stjórnsýslu, þar sem hún komi til eftir að hinu eiginlega löggjafarstarfi er lokið, sbr. 26. gr. stjórnarskrárinnar. Að baki áskilnaði stjórnarskrárinnar um birtingu laga felst ekki að sérhver skuli þekkja lögin, heldur það sjónarmið, að almenningur skuli eiga kost á að kynna sér lögin, enda verður almenningi ekki gert að fara eftir óbirtum lögum, eins og segir í tilvitnuðum skýringum. Auðsæ sjónarmið um réttaröryggi leiða til þess, að menn verða að eiga kost á því, að kynna sér efni og tilvist réttarreglna og þar með gæta hagsmuna sinna í skiptum sín á milli eða við stjórnvöld.

Stjórnarskrárákvæðið segir ekki til um, hvernig birtingu skuli hagað, heldur er almenna löggjafanum falið að mæla fyrir um það, eins og fram kemur í 27. gr. stjórnarskrárinnar. Nánari fyrirmæli um birtingu laga er að finna í lögum nr. 64 frá 16. desember 1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, sbr. lög nr. 22/1962 um breytingu á þeim lögum:

Í 1. gr. laga nr. 64/1943, með síðari breytingum, segir þetta:

„Í A-deild Stjórnartíðinda skal birta lög öll, tilskipanir, opin bréf, auglýsingar og aðrar tilkynningar almenns efnis, sem út eru gefnar af æðsta handhafa framkvæmdarvaldsins, svo og reglur, sem sameinað Alþingi kann að setja um framkvæmd almennra málefna í þingsályktunum.“

Í 2. gr. laganna segir:

„Í B-deild Stjórnartíðinda skal birta reglugerðir, erindisbréf, samþykktir og auglýsingar, sem gefnar eru út eða staðfestar af ráðherra, umburðarbréf, ákvarðanir og úrlausnir ráðuneyta, sem almenna þýðingu hafa, veitingar opinberra starfa og lausn frá þeim, er handhafi æðsta framkvæmdarvalds eða ráðherra fer með, reikninga sjóða, ef svo er mælt í staðfestum skipulagsákvæðum þeirra, úrslit alþingiskosninga, skrá yfir félög, firmu og vörumerki sem tilkynnt hafa verið á árinu, heiðursmerki, nafnbætur og heiðursverðlaun sem ríkisstjórnin veitir. Einnig skal þar birta reglur sem opinberum stjórnvöldum og stofnunum, öðrum en ráðuneytum er falið lögum samkvæmt að gefa út.“

Í 7. gr. laga nr. 64/1943 segir þetta:

„Fyrirmælum, er felast í lögum, auglýsingum, tilskipunum, reglugerðum, opnum bréfum, samþykktum eða öðrum slíkum ákvæðum almenns efnis, má eigi beita, fyrr en birting samkvæmt 1. og 2. gr. laga þessara hefur farið fram, nema þau geymi ákvæði algerlega einkamálaeðlis og aðilar hafi komið sér saman um það, að skipti þeirra skuli fara eftir óbirtum fyrirmælum. Birt fyrirmæli skulu binda alla frá og með 1. degi þess mánaðar, er liðnir eru 3 almanaksmánuðir hið skemmsta frá útgáfudegi þess blaðs Stjórnartíðinda, er fyrirmælin voru birt, nema þau geymi aðrar ákvarðanir um gildistöku sína.“

Í almennum athugasemdum í greinargerð sem fylgdi frumvarpi til laga nr. 64/1943 segir svo:

„Rétt þykir að setja heildarlög um birtingu laga og annarra ákvarðana og um útgáfu Stjórnartíðinda og Lögbirtingablaðs. Svo þykir og henta, að sett verði glögg fyrirmæli um það, hvenær fara megi að beita fyrirmælum laga o.s.frv. og hvenær allir verði að hlíta þeim. Er með því skorið úr ágreiningi meðal fræðimanna um þessi efni, með því að sumir telja rétt að beita óbirtum fyrirmælum gagnvart þeim sem þekkja þau. Aðalatriðið virðist vera það, að fyrirmælin séu birt með þeim hætti, að almenningur geti aflað sér vitneskju um þau. Og eftir það verði allir að sæta ákvæðunum, en enginn fyrr. Með því skapast mest réttaröryggi.

Gleggra sýnist að binda gildistöku ákvarðana við tiltekinn mánaðardag en reikna í vikum frá útkomudegi B-deildar Stjórnartíðinda, eins og segir í lögum nr. 11 1877.“ (Alþt. 1943, A-deild, bls. 224–225.)

Frumvarp það, er varð að lögum nr. 64/1943, geymdi ekki skýringar við einstök ákvæði, heldur einungis þær almennu athugasemdir, sem hér var vitnað til.

Lög nr. 64/1943 hafa enn fremur að geyma fyrirmæli um útgáfu Stjórnartíðinda og Lögbirtingablaðs. Er útgáfan í höndum dóms- og kirkjumálaráðherra, sbr. 5. gr. laganna. Með lögum nr. 22/1962 voru gerðar breytingar á 1. og 2. gr. laga nr. 64/1943. Fólu breytingarnar í sér, að auk A- og B-deilda Stjórnartíðinda skyldi gefa út C-deild Stjórnartíðinda, en þar skyldi „birta samninga við önnur ríki, svo og auglýsingar varðandi gildi þeirra“.

Verulegar breytingar hafa orðið á íslensku samfélagi frá því að lög nr. 64/1943 voru sett. Með nýjum aðferðum, einkum á sviði tölvutækni, hefur orðið gerbylting við miðlun upplýsinga. Þrátt fyrir það gilda enn þær röksemdir, er búa að baki þeim áskilnaði stjórnarskrárinnar um birtingu lagareglna, að menn skuli eiga kost á að kynna sér lögin, og ákvæðum um að mönnum sé ekki skylt að fara eftir óbirtum lögum.

Hér er enn fremur rétt að víkja að grundvallarreglum réttarríkisins og tengslum þeirra við löggjafarstarf og birtingu laga.

Mannréttindasáttmáli Evrópu var lögtekinn hér á landi með lögum nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu. Í upphafi þess sáttmála leggja aðildarríkin áherslu á grundvallarreglur réttarríkisins. Að því er til mannréttinda tekur, leiðir af þessum grundvallarreglum ákveðnar kröfur til löggjafar, sem snertir mannréttindi.

Í mörgum ákvæðum Mannréttindasáttmála Evrópu er aðildarríkjunum með vissum skilyrðum heimilað að setja mannréttindum ákveðnar skorður. Má hér einkum vísa til 8.–11. gr. sáttmálans, 1. gr. 1. samningsviðauka og 2. gr. 4. samningsviðauka. Meðal nefndra skilyrða er sú ófrávíkjanlega krafa, að umræddar skorður séu ákveðnar í lögum. Með hliðsjón af grundvallarreglum réttarríkisins verða lögin ennfremur að vera reist á sjónarmiðum réttaröryggis. Gera verður þá kröfu, að þau séu skýr og almenningi aðgengileg.

Framangreind viðhorf til skýringar á Mannréttindasáttmála Evrópu hafa komið fram í fjölmörgum úrlausnum Mannréttindanefndar Evrópu og Mannréttindadómstóls Evrópu. Dæmi um það eru úrlausnir um takmarkanir á tjáningarfrelsi. Þar hefur verið lögð áhersla á, að það skilyrði í 2. mgr. 10. gr., að lög mæli fyrir um takmörkun, feli meira í sér en það eitt, að takmörkunin sé í samræmi við landslög. Það taki einnig til verðleika laganna, þar sem þau verði að samrýmast meginreglum formála mannréttindasáttmálans um réttarríkið (sjá dóm í máli Silver o.fl. gegn Bretlandi frá 25. mars 1983, Ser. A No. 61, § 90, og dóm í máli Golder gegn Bretlandi frá 21. febrúar 1975, Ser. A No. 18, § 34). Þau lög, sem í hlut eiga, verða að vera nægilega aðgengileg í þeim skilningi, að borgarinn verður að eiga kost nægilegra upplýsinga um, miðað við alla málavexti, hvaða lagareglur eigi við. Til laga teljast með öðrum orðum aðeins fyrirmæli, sem eru það skýr, að borgarinn sé fær um að breyta samkvæmt þeim, eftir atvikum að fenginni nauðsynlegri ráðgjöf, og sjá fyrir, eftir því sem eðlilegt er að ætlast til eftir atvikum hverju sinni, hvaða afleiðingar sú athöfn, sem um er að ræða, hafi í för með sér (sjá dóm í máli Sunday Times gegn Bretlandi frá 26. apríl 1979, Ser. A No. 30, § 49). Í þessari kröfu felst, að landsréttur á að veita vissa vörn gegn handahófskenndum afskiptum handhafa opinbers valds af mannréttindum, sem verndar njóta (sjá dóm í máli Malone gegn Bretlandi frá 2. ágúst 1984, Ser. A No. 82, § 67).

Að mínum dómi verða framangreindar kröfur til laga ekki aðeins leiddar af Mannréttindasáttmála Evrópu, sem nú er lög í landinu, heldur verði þær einnig byggðar á stjórnskipun Íslands sem réttarríkis. Þær réttarreglur, sem fjallað er um í áliti þessu, verða því að fullnægja þeim skilyrðum, sem nefnd grundvallarsjónarmið réttarríkisins útheimta samkvæmt framansögðu.

VIII.

Ég hef athugað ákvæði laga nr. 105/1996, einkum ákvæði þeirra um birtingu og gildistöku, út frá ákvæðum stjórnarskrár, reglum laga nr. 64/1943 og þeim sjónarmiðum um mannréttindi og réttaröryggi, sem þau eru augljóslega reist á og að framan eru rakin. Athugasemdir mínar eru tvenns konar. Í fyrsta lagi lúta þær að gildistökuákvæði laga nr. 105/1996 og hins vegar að þeim fresti, sem líður frá því að lögin eru birt og þar til að reynir á gildi þeirra.

Að því er fyrra atriðið varðar skal bent á, að í 8. gr. laganna, sem fjallar einvörðungu um gildistöku laganna, segir, að þau öðlist gildi 1. september 1996, nema 2. gr., sem öðlist þegar gildi. Þrátt fyrir þetta er gert ráð fyrir því í 2. mgr. 3. gr., að frestur fyrir eigendur krókabáta til að tilkynna til Fiskistofu, hvort þeir vilja stunda veiðar með þorskaflahámarki eða á sóknardögum, renni út 1. júlí, eða tveimur mánuðum, áður en lögin eiga að öðru leyti að taka gildi. Þetta var að mínum dómi til þess fallið að valda ruglingi um eiginlega gildistöku laganna, meðal annars um það, hvort unnt væri að beita fresti þeim, sem mælt er fyrir um í 2. mgr. 3. gr. Þeim mun frekar var hætta á misskilningi um þetta efni, þar sem gert er ráð fyrir því í 8. gr., er lýtur að gildistöku laganna, að ákvæði 2. mgr. taki gildi þegar í stað. Á hinn bóginn var tekið fram í 8. gr., að ákvæði 2. gr. laganna skyldi öðlast þegar gildi. Var því nærtækt að gagnálykta út frá ákvæðum 8. gr., að önnur ákvæði laganna en fram koma í 2. gr. tækju því ekki gildi fyrr en 1. september 1996. Þótt það geti ekki talist alls kostar heppilegt að einstök ákvæði laga taki gildi á mismunandi tímum, hefði verið skýrara að taka þetta einnig sérstaklega fram um 2. mgr. 3. gr., ef ætlunin var sú, að það ákvæði öðlaðist einnig þegar gildi. Þessir lagasetningarhættir samræmast að mínum dómi illa þeim meginsjónarmiðum um réttaröryggi og skýrleika laga, sem ákvæði stjórnarskrár um birtingu laga og lög nr. 64/1943 eru reist á. Var þeim mun ríkari ástæða til að vanda til lagasetningarinnar að þessu leyti, þegar haft er í huga, að lög nr. 105/1996 snerta mikilsverð atvinnuréttindi manna og svigrúm mjög lítið til að breyta fyrri ákvörðun, eftir að tilkynningarfrestur rennur út.

Síðara atriðið varðar þann tíma, sem líður frá því að lögin voru birt og þar til frestur samkvæmt 2. mgr. 3. gr. rann út. Lög nr. 105/1996 voru birt í A-deild Stjórnartíðinda 27. júní 1996. Frestur fyrir eigendur krókabáta til að tilkynna, hvort þeir hygðust stunda veiðar samkvæmt þorskaflahámarki eða sóknardögum rann út 1. júlí 1996. Samkvæmt þessu liðu aðeins fjórir dagar frá því að lögin voru birt og þar til fresturinn rann út, og er þá birtingardagurinn talinn með. Jafnvel þótt fallist yrði á, að unnt væri að beita ákvæði 2. mgr. 3. gr. að því er frestinn varðar, tel ég, að með þessu hafi eigendum krókabáta verið ætlaður mjög stuttur frestur, frá því að lögin gátu í fyrsta lagi tekið gildi, til að taka ákvörðun um það, með hvaða hætti þeir hygðust stunda veiðar. Í þessu sambandi ber að árétta, að í sumum tilvikum þurfti nokkurrar athugunar við, hvor kosturinn væri hagkvæmari eiganda krókabáts. Ég tel, að þessa lagasetningarhætti sé erfitt að samræma þeim meginsjónarmiðum um birtingu laga og gildistöku, sem að framan eru rakin, sérstaklega þegar haft er í huga, að hér var um að ræða ákvörðun, sem snerti mikilvæga atvinnuhagsmuni eigenda krókabáta, og svigrúm til að breyta henni síðar var mjög lítið. Ég tel, að sú sérstaka kynning, sem lögin fengu meðal þeirra, sem þau varða mest, hafi verið til bóta, en breyti þó ekki framangreindri niðurstöðu minni.

Samkvæmt framansögðu eru það tilmæli mín til Alþingis og þeirra stjórnvalda, sem standa að undirbúningi laga og birtingu þeirra, að gætt verði þeirra sjónarmiða, sem lýst hefur verið hér að framan í áliti þessu, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tek fram, að ég hef ekki í áliti þessu tekið neina afstöðu til þess, hver kunni að vera réttaráhrif þeirra annmarka, sem fjallað er um í álitinu og snerta lög nr. 105/1996.“