Álit

I.

Þann 8. janúar 1998 bar X, héraðsdómslögmaður, fram kvörtun fyrir hönd A, vegna úrskurðar sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 10. október 1997, þar sem staðfest var ákvörðun Fiskistofu um að svipta skipið B leyfi til veiða í atvinnuskyni frá og með 8. september til og með 21. september 1997.

II.

Í kvörtuninni kemur meðal annars fram, að 14. ágúst 1997 hafi skipið B landað humarafla í Sandgerði. Skipverjar hafi hirt skemmdan humar, sem að öðru jöfnu hefði verið hent fyrir borð. Þessi frákastshumar hafi verið aðskilinn frá öðrum lönduðum afla og honum hafi verið landað sérstaklega á pallbíl. Síðan segir í kvörtuninni:

„Pallbílnum er ekið að humarvinnslu H.B. í Keflavík, þar sem skipstjóri bátsins átti erindi, og kom þá í ljós að eftirlitsmaður Fiskistofu, sá hinn sami og fylgdist með lönduninni, hafði fylgt pallbílnum eftir. Eftirlitsmaður Fiskistofu gerði kröfu til þess að allur afli væri veginn, en skipstjóri bátsins sagði eftirlitsmanni að um væri að ræða humar er venjulega væri hent. Löggiltur vigtunarmaður H.B. staðfestir að þessum afla hefði að öllu jöfnu verið hent. Eftir eitthvað þref féllst skipstjóri bátsins á það að þessi afli yrði veginn.“

Með bréfi, dags. 20. ágúst 1997, tilkynnti Fiskistofa A, útgerðarmanni bátsins, að fyrirhugað væri að svipta skipið B leyfi til veiða í atvinnuskyni með vísan til 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Þá yrði hinn umdeildi humarafli færður bátnum til kvóta. Í bréfinu segir meðal annars:

„Samkvæmt skýrslu veiðieftirlitsmanns Fiskistofu var hluti þess humarafla, sem [skipið B] landaði í Sandgerði þann 14. ágúst s.l., fluttur þaðan á bifreiðinni [M], án þess að hafa áður verið vigtaður á hafnarvog í löndunarhöfn. Fyrir atbeina eftirlitsmannsins var aflinn vigtaður í Humarvinnsluhúsi HB, Hafnargötu 2 í Keflavík og reyndist vera um 227 kg af humarskottum að ræða.

[...]

Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 618/1994, um vigtun sjávarafla, skal allur afli skips veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans og skal skipstjóri tryggja að það sé gert, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 og 38. gr. reglugerðar nr. 618/1994.

Fiskistofa telur, að með því að láta hjá líða að vigta ofannefndan humarafla [...] á hafnarvog í löndunarhöfn hafi verið brotið gegn tilvitnuðum laga- og reglugerðarákvæðum. Slík brot sæta opinberri meðferð, sbr. 25. gr. laga nr. 57/1996 og hefur Fiskistofa því óskað eftir, að lögregla taki málið til meðferðar.

Samkvæmt 15. gr. laga nr. 57/1996 skal Fiskistofa svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laganna. Við fyrsta brot skal leyfissvipting ekki standa skemur en tvær vikur og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skal svipting ekki standa skemur en sex vikur og ekki lengur en eitt ár.

Áður en Fiskistofa tekur ákvörðun um veiðileyfissviptingu [skipsins B] er yður gefinn kostur á að koma athugasemdum yðar á framfæri við Fiskistofu. Það skal gert skriflega og eigi síðar en 29. ágúst 1997.

[...]“

Að fengnum athugasemdum A var skipið B svipt veiðileyfi frá og með 8. september til og með 21. september 1997. Var þetta tilkynnt með bréfi Fiskistofu til A, dags. 1. september 1997. Lögmaður A kærði þá ákvörðun til sjávarútvegsráðuneytisins með stjórnsýslukæru, dags. 19. september 1997. Í kærunni er ítrekað, að um óvinnsluhæfan afla hafi verið að ræða, og þar sem heimilt hefði verið að henda aflanum, hafi A talið, að ekki væri skylt að vigta hann. A hafi á engan hátt reynt að dylja þennan afla og hafi því ekki verið um neinn brotavilja að ræða. Er vísað til þess, að ákvæði laga nr. 57/1996 feli í sér refsikennd viðurlög, sem beri að túlka þröngt. Það megi teljast óljóst, hvort skylt sé að vigta humar, sem heimilt sé að henda skv. 2. mgr. 2. gr. laganna. Þó svo yrði talið, væri í mesta lagi um gáleysi af hálfu A að ræða. Loks er bent á, að brot hafi í raun aldrei verið framið, þar sem aflinn hafi verið veginn á þeim stað þar sem vigta eigi slitinn humar, samkvæmt sérstöku leyfi humarvinnslu H.B. í Keflavík.

Með úrskurði sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 10. október 1997, var fyrrgreind ákvörðun Fiskistofu um sviptingu veiðileyfis staðfest. Í úrskurðinum segir meðal annars:

„Af málsatvikum má með vissu ráða að umræddum afla var ekið óvigtuðum frá Sandgerði til Keflavíkur. Ráðuneytið mun fyrst taka afstöðu til þess hvort að skylt sé að vigta afla sem komið er með að landi, jafnvel þótt heimilt sé að varpa honum fyrir borð skv. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar. Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 618/1994 um vigtun sjávarafla segir að allur afli skuli veginn. Önnur mgr. 2. gr. laganna heimilar að tilteknum afla sé varpað fyrir borð en gerir samkvæmt orðan sinni ekki ráð fyrir förgun afla með öðrum hætti. Í ljósi orðalags 2. mgr. 2. gr. og þar sem ógerningur er að fylgja því eftir að afla sem landað hefur verið sé fargað, verður að telja að með orðunum „allur afli“ í 1. mgr. 6. gr. framangreindra laga sé átt við allan afla skips sem ekki hefur verið varpað fyrir borð áður en afla er landað. Kæranda var því skylt að vega umræddan humarafla og er ekki nauðsynlegt að taka afstöðu til þess hvort um afla hafi verið að ræða sem heimilt var að farga skv. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996. Þess má þó geta að einungis er heimilt að varpa frá borði tegundum sem sæta takmörkunum á leyfðum heildarafla ef aflinn er sýktur, selbitinn eða skemmdur á annan hátt sem ekki hefði verið unnt að komast hjá á þeim veiðum sem um var að ræða. Ef skilyrði þessi eru ekki uppfyllt er ekki heimilt að varpa slíkum afla frá borði og skiptir þá ekki máli hvort aflinn er verðlaus eða ekki. Ráðuneytið telur að reglur framangreindra laga- og reglugerðarákvæða um vigtun afla séu skýr og að kærandi hafi því mátt vita að vigta átti umræddan afla, sérstaklega þegar litið er til þess að ekki stóð til að farga aflanum.

Þá verður ráðuneytið að taka afstöðu til þeirra málsraka kæranda að ekki hafi verið um brot að ræða þar sem heimilt hafi verið að vega aflann hjá humarvinnslu H.B. í Keflavík. Samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 618/1994 um vigtun sjávarafla ber að vigta afla á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans. Undantekningu frá ákvæði 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 er að finna í 2. mgr. sömu greinar. Þar segir að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. geti Fiskistofa að tilteknum skilyrðum uppfylltum veitt einstökum aðilum leyfi til vigtunar án þess að afli sé veginn á hafnarvog. Samkvæmt 14. gr. reglugerðar nr. 618/1994 er ekki heimilt að veita undanþágu frá 3. gr. reglugerðarinnar þegar um er að ræða vigtun humars og er því ávallt skylt að vigta humarafla í löndunarhöfn. Samkvæmt upplýsingum frá Fiskistofu hefur Fiskistofa ekki veitt humarvinnslu H.B. slíka undanþágu enda hafi Fiskistofa ekki heimild til þess lögum samkvæmt. Þá gaf Fiskistofa ráðuneytinu þær upplýsingar að Fiskistofa hafi ekki haft vitneskju um að slitinn humar kæranda var vigtaður hjá humarvinnslu H.B. núliðið sumar.

Af framansögðu er ljóst að brotið var gegn 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 618/1994 er keyrt var með umræddan afla frá löndunarhöfn án þess að hann væri fyrst vigtaður. Samkvæmt 1. mgr. sbr. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 bar Fiskistofu því að svipta [skipið B] veiðileyfi í a.m.k. tvær vikur.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir þá ákvörðun Fiskistofu að svipta [skipið B] veiðileyfi í tvær vikur fyrir brot á 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 618/1994.“

Með bréfi, dags. 30. október 1997, fór lögmaður A fram á endurupptöku kærumálsins. Með bréfinu fylgdi yfirlýsing löggiltra vigtarmanna Sandgerðishafnar þess efnis að framkvæmd humarvigtunar við Sandgerðishöfn hefði verið hagað með þeim hætti, að við löndun hafi einungis verið gefin upp áætluð vigt landaðs afla, sem síðan hafi verið ekið á vinnslustað og hann veginn þar. Aflinn hafi ekki verið veginn á hafnarvog í löndunarhöfn. Í yfirlýsingunni er fullyrt, að þannig sé framkvæmd háttað í flestum höfnum. Í bréfi lögmannsins til ráðuneytisins segir, að svo virðist sem vigtarmenn Sandgerðishafnar miði í starfi sínu við 2. gr. reglugerðar nr. 261/1992 um vigtun humars. Ekki sé unnt að gera kröfu um að útgerðaraðili beiti öðrum aðferðum við vigtun en löggiltir vigtarmenn óska eftir.

Með bréfi, dags. 7. nóvember 1997, hafnaði sjávarútvegsráðuneytið endurupptökubeiðninni með vísan til þess, að af 9. gr. laga nr. 57/1996 og 38. gr. reglugerðar nr. 618/1994 megi ráða, að skipstjóri fiskiskips beri ábyrgð á því að afli skips sé veginn samkvæmt gildandi reglum. Telji ráðuneytið því ekki ástæðu til að endurskoða fyrri úrskurð sinn.

III.

Ég ritaði sjávarútvegsráðherra bréf 6. febrúar 1998, þar sem ég óskaði eftir því, með vísan í 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Sérstaklega óskaði ég eftir því, að ráðuneytið upplýsti, hvort við afgreiðslu beiðni um endurupptöku kærumálsins hefði verið könnuð sú staðhæfing, að í flestum höfnum landsins væri humarafli almennt ekki vigtaður á hafnarvog. Þá óskaði ég upplýsinga um það, hvort reglugerð nr. 261/1992, um vigtun á humri, hefði aldrei formlega verið numin úr gildi.

Svar ráðuneytisins ásamt gögnum málsins barst mér 10. mars 1998. Segir þar meðal annars:

„Áður en vikið er að einstökum þáttum úrskurðar ráðuneytisins og efni kvörtunar er rétt að rekja þær reglur sem gilda um vigtun humarafla. Í III. kafla laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar eru ákvæði um vigtun sjávarafla. Í 1. ml. 1. mgr. 6. gr. segir: „Allur afli skal veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans.“ Er um að ræða meginreglu sem aðeins fáar undantekningar eru á. Þær er að finna í 2. ml. 1. mgr. og 2. mgr. laganna og eiga ekki við í því máli sem hér um ræðir.

Gildandi reglugerð um vigtun humarafla er nr. 618/1994 um vigtun sjávarafla. Í IV. kafla eru þau ákvæði sem lúta sérstaklega að humri. Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. gildir 3. gr. reglugerðarinnar um vigtun á humri. Í 1. ml. 1. mgr. 3. gr. segir: „Allur afli skal veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans.” Samkvæmt 2. mgr. 14. gr. er heimilt að veita endurvigtunarleyfi á humri. Um endurvigtun er fjallað í 7. gr. Þar segir að fiskvinnsluhúsi eða fiskmarkaði sé heimilt að sjá um endanlega vigtun afla, hafi viðkomandi fengið til þess endurvigtunarleyfi sem Fiskistofa gefur út. Einungis sé heimilt að endurvigta afla, hafi hann áður verið vigtaður á hafnarvog.

Samkvæmt ofangreindu eru ákvæði um skyldu til að vigta allan afla sem komið er með að landi afar skýr og hefur sú skylda verið fyrir hendi um langt árabil. Með hliðsjón af fyrirspurn yðar um gildi reglugerðar nr. 261/1992 um vigtun á humri er rétt að taka fram að sama regla gilti samkvæmt þeirri reglugerð, sbr. 1. sbr. 5. gr. reglugerðarinnar. Reglugerð nr. 261/1992 var leyst af hólmi með reglugerð nr. 427/1993 um vigtun sjávarafla þar sem sérákvæði um vigtun humars voru tekin inn í reglugerðina. Reglugerð nr. 261/1992 um vigtun á humri var ekki formlega felld úr gildi. Ráðuneytið lítur þó svo á að reglugerð nr. 261/1992 hafi í raun fallið úr gildi með setningu reglugerðar nr. 427/1993 þar sem yngri reglur byggja út eldri reglum um sama efni.

Eins og rakið er í úrskurði ráðuneytisins er samkvæmt 2. gr. laga nr. 57/1996 skylt að hirða allan afla og koma með hann að landi. Undantekningar frá því eiga aðeins við um sýktan, selbitinn eða skemmdan afla eða fisktegundir sem ekki sæta takmörkunum á leyfilegum heildarafla enda hafi viðkomandi tegund ekki verðgildi. Þá er samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 350/1996 heimilt að varpa frá borði tilteknum fiskúrgangi enda verði hann ekki nýttur með arðbærum hætti. Allan afla sem ekki má henda fyrir borð eða er ekki hent fyrir borð samkvæmt framansögðu ber að koma með að landi og vigta. Enga undantekningu er að finna í lögum eða reglum vegna úrkasts. Er það eðlilegt og sanngjarnt. Framkvæmd vigtunar og eftirlits með veiddu magni yrði afar erfið enda geta vigtunarmenn og eftirlitsmenn Fiskistofu ekki skoðað allan þann afla sem komið er með að landi og metið hvort honum hefði mátt henda fyrir borð eða ekki. Heimild til að varpa afla fyrir borð miðast við verðlausan afla og úrgang og hefur útgerð því ekki hagsmuni af því að koma með hann að landi.

Í lögum nr. 57/1996 og reglugerð nr. 618/1994 eru ríkar skyldur lagðar á skipstjóra. Í 9. gr. laganna segir að skipstjóra skips sé skylt að láta vigta hverja tegund sérstaklega. Þá segir í 38. gr. reglugerðar nr. 618/1994 að skipstjóri fiskiskips beri ábyrgð á að afli skipsins sé veginn samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar. Hin ríka skylda skipstjóra hefur nú verið staðfest fyrir Hæstarétti sbr. dómur þann 18. desember 1997 […].

Í því máli sem hér um ræðir var ekið með óvigtaðan humar fram hjá hafnarvog í Sandgerðishöfn og til Humarvinnslu H.B. í Keflavík. Kærandi hélt því fram í kæru sinni til ráðuneytisins að óljóst sé hvort vigta beri afla sem heimilt sé að henda. Ekki hafi verið reynt að dylja aflann og hafi Fiskistofu því mátt vera ljóst að enginn brotavilji hafi verið til staðar. Þá segir að brotið hafi aldrei verið framið þar sem aflinn hafi verið veginn á þeim stað þar sem vigta á slitinn humar og aflinn hafi verið skráður í lóðs.

Þegar ráðuneytinu barst kæra þann 19. september 1997 hafði ráðuneytið þegar samband við Fiskistofu og óskaði þeirra gagna sem stofan hefði undir hendi. Auk þeirra bréfa sem kærandi hefur þegar sent yður fékk ráðuneytið sendan útreikning varðandi aflamarksstöðu [B], lista yfir landanir [B] frá 22. maí 1997 til 31. ágúst 1997, lögregluskýrslu [Y] eftirlitsmanns Fiskistofu dags. 14. ágúst 1997 og vigtarnótur dags. 14. ágúst 1997, skýrslu [Y], eftirlitsmanns Fiskistofu til deildarstjóra landeftirlits, ódags. og bréf Fiskistofu til skipstjóra [B] dags. 1. september 1997. Gögnin fylgja bréfi þessu.

Þar sem í gildi eru skýrar reglur þess efnis að vigta beri allan afla sem landað er og rík skylda hvílir á skipstjóra að sjá til þess að það sé gert var ekki þörf á að taka afstöðu til þess hvort um afla var að ræða sem heimilt hefði verið að kasta fyrir borð. Ráðuneytinu þykir miður ef kærandi hefur túlkað orðalag úrskurðarins þar sem segir „verður að telja að með orðunum „allur afli“ í 1. mgr. 6. gr. framangreindra laga sé átt við allan afla skips sem ekki hefur verið varpað fyrir borð áður en afla er landað“ svo að reglur þar að lútandi séu ekki skýrar. Með orðalaginu „verður að telja“ var þvert á móti verið að leggja áherslu á skýrleika reglnanna, þ.e. að ekki væri unnt að skilja þær öðruvísi en svo að vigta beri allan afla sem komið er með að landi. Á þessum skilningi ráðuneytisins var hnykkt með því að segja: „Ráðuneytið telur að reglur framangreindra laga- og reglugerðarákvæða um vigtun afla séu skýrar og kærandi hafi því mátt vita að vigta átti umræddan afla, sérstaklega þegar litið er til þess að ekki stóð til að farga aflanum.“ Ráðuneytið var með framangreindu ekki að mynda óljósa reglu. Reglan er skýr og hefur eins og framan er rakið gilt um langt árabil.

Ekki var ástæða til þess að taka afstöðu til þess hvort eftirlitsmaður Fiskistofu var staddur á svæðinu er umræddum afla var landað. Eftirlitsmaður Fiskistofu hafði að mati ráðuneytisins ekki ástæðu til afskipta fyrr en afla var ekið framhjá hafnarvoginni. Hóf eftirlitsmaður Fiskistofu eftirför þegar er það var gert.

15. gr. laga nr. 57/1996 um umgengni um nytjastofna sjávar er skýr og án undantekninga. Fiskistofu ber samkvæmt ákvæðinu að svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laganna. Við fyrsta brot skal sviptingin ekki standa skemur en tvær vikur. Þess má ennfremur geta að brot gegn lögunum varða refsingu hvort sem brot eru framin af gáleysi eða ásetningi. Sakarmat er því strangt og er ástæða til beita sama mati þegar ákvörðun er tekin um leyfissviptingu. Ráðuneytið telur því ekki að um brot á meðalhófsreglu stjórnsýslunnar hafi verið að ræða. Fiskistofa beitti vægustu sviptingu sem henni var heimilt lögum samkvæmt.

Með bréfi dagsettu 30. október 1997 óskaði kærandi eftir því að úrskurður ráðuneytisins yrði endurskoðaður. Í beiðni sinni um endurskoðun studdi kærandi við endurvigtunarleyfi Humarvinnslu H.B. og yfirlýsingu vigtarmanna Sandgerðishafnar 29. október 1997 þess efnis að humarafli sé ekki veginn á hafnarvog. Ráðuneytið hafði samband við Fiskistofu vegna yfirlýsingarinnar. Fiskistofa veitti ráðuneytinu þær upplýsingar að um afar alvarlegt mál væri að ræða ef vigtarmenn Sandgerðishafnar færu ekki að lögum og reglum við vigtun afla. Tjáði Fiskistofa ráðuneytinu að henni væri ókunnugt um slíka framkvæmd. Rétt er að benda á að listi yfir landanir [B] þann 1. maí 1997 til 23. september ber með sér að humar hafi verið vigtaður á hafnarvog. Fiskistofa sendi hafnarstjóra Sandgerðishafnar [...] bréf, dags. 6. nóvember 1997, þar sem skyldur vigtunarmanna voru áréttaðar. Ráðuneytið taldi ekki ástæðu til frekari athugunar vegna þessa enda lítur ráðuneytið svo á að skylda skipstjóra til að vigta allan afla hvíli á honum óháð framkvæmd vigtunarmanna. Brot vigtunarmanna í starfi dregur að mati ráðuneytisins ekki úr ábyrgð skipstjóra.“

Með bréfum, dags. 23. mars og 14. apríl 1998, bárust mér athugasemdir og frekari upplýsingar af hálfu lögmanns A. Í fyrra bréfinu segir meðal annars:

„Í flestum eða öllum höfnum landsins er humarafli (humarskott, sem er meginuppstaða landaðs humars), ekki veginn á hafnarvog. Verður að telja að samkvæmt skilningi sjávarútvegsráðuneytis hafa allir humarbátar landsins, vegna gáleysis skipstjórnarmanna, er farið hafa eftir upplýsingum löggiltra hafnarvigtarmanna, brotið gegn ákvæðum laga 57/1996. Ef jafnræðis væri gætt hefði Fiskistofa átt að svipta alla humarbáta veiðileyfi, sem lönduðu slitnum humri beint til humarvinnslu. [...]“

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 20. júlí 1998, segir:

„Ég lít svo á, að úrlausnarefnið í máli þessu sé þríþætt. Í fyrsta lagi það, hvort skylt sé að vigta skemmdan afla, sem hirtur er í stað þess að kasta honum fyrir borð, eins og heimilað er í 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Ef talið yrði, að skylt hefði verið að vigta aflann, þarf að taka afstöðu til þess, hvort rétt hafi verið staðið að vigtun í þessu tilviki. Loks þarf að kanna, hvort Fiskistofu hafi verið rétt að ákveða veiðileyfissviptingu undir þessum tilteknu kringumstæðum.

1.

Í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996 er sett fram sú meginregla, að skylt sé að hirða og koma með að landi allan afla. Í 2. mgr. 2. gr. er að finna þá undantekningu, að heimilt sé að varpa fyrir borð vissum tegundum af skemmdum afla. Í kvörtuninni er á því byggt, að hinn umdeildi humarafli hafi fallið undir þetta ákvæði, og hefur því ekki verið sérstaklega mótmælt af hálfu Fiskistofu eða sjávarútvegsráðuneytisins, enda ákvörðun um sviptingu veiðileyfis öðru fremur á því byggð, að vigta beri allan afla, sem komið er með að landi, óháð ásigkomulagi.

III. kafli laganna geymir ákvæði um vigtun sjávarafla. Í 1. mgr. 6. gr. er svo fyrir mælt, að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun. Síðari málsgreinar 6. gr. geyma nokkrar undanþágur frá þessu fyrirkomulagi. Ávallt er þó gert að skilyrði, að landaður afli sé veginn með tryggilegum hætti. Ekki er að finna í lögunum neina ráðagerð um undantekningu frá skilyrði um vigtun, jafnvel þó að um verðlausan afla sé að ræða.

Á sama hátt er á því byggt í reglugerð nr. 350/1996, um nýtingu afla og aukaafurða, sem sett er með heimild í 2. gr. laga nr. 57/1996, að skylt sé að „hirða og koma með að land“ allan afla nema þann, sem tilgreindur er í reglugerðinni, en honum má varpa fyrir borð.

Í athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 57/1996, kemur fram, að nauðsynlegt hafi þótt að grípa til aðgerða til þess að koma í veg fyrir að fiski sé varpað fyrir borð og að fiski sé landað fram hjá vigt. Reglur um veiðar og umgengni um auðlindina þurfi að vera einfaldar og skýrar og veiðieftirlit markvisst. Ætlunin með frumvarpinu hafi verið að kveða skýrar á um ýmsar reglur, sem lúta að umgengni um auðlindir sjávar, og gera þær markvissari (Alþt. 1995–96, A-deild, þskj. 371, bls. 2011–12).

Einnig er vikið að því í athugasemdum með frumvarpinu, að mikilvægt sé, að upplýsingar um afla og aflasamsetningu séu sem gleggstar. Skipti þetta einkum máli við mat á ástandi og afrakstursgetu fiskistofna.

Með hliðsjón af þeim meginreglum um meðferð afla, sem settar eru fram í 2. mgr. 2. gr. og 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, sem og þeim sjónarmiðum, sem löggjöfin byggir á samkvæmt framansögðu, verður ekki annað séð en að ávallt sé skylt að láta vigta allan þann afla, sem landað er, óháð verðmæti aflans. Ég tel því ekki ástæðu til athugasemda við þá niðurstöðu sjávarútvegsráðuneytisins, að skylt hafi verið að láta vega allan þann afla, sem skipið B kom með að landi umrætt sinn.

2.

Samkvæmt meginreglu 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 er skylt að vega allan afla á hafnarvog þegar við löndun. Hins vegar heimilar 2. mgr. 6. gr., sbr. 1. gr. gildandi reglugerðar nr. 618/1994, um vigtun sjávarafla, að einstökum aðilum sé veitt leyfi til vigtunar án þess að afli sé veginn á hafnarvog, svokallað heimavigtunarleyfi. Í gögnum málsins kemur fram, að humarvinnsla H.B. í Keflavík hafði ekki slíkt leyfi, heldur svokallað endurvigtunarleyfi. Endurvigtunarleyfi veitir hins vegar aðeins rétt til að láta endanlega vigtun afla fara fram hjá leyfishafa, að undangenginni vigtun á hafnarvog, sbr. 1. gr. áðurnefndrar reglugerðar. Vigtun hjá humarvinnslu H.B. gat því ekki komið í stað hinnar lögboðnu vigtunar á hafnarvog.

3.

Í máli þessu hefur því verið haldið fram, að löggiltir vigtarmenn við Sandgerðishöfn hafi ekki gætt ákvæða laga nr. 57/1996 og reglugerðar nr. 618/1994, um vigtun sjávarafla. Ég tel ekki ástæðu til að taka afstöðu til þeirrar fullyrðingar, en tel engu að síður rétt að taka til athugunar, ef út frá því væri gengið, að hún væri rétt, hvort það ætti að leiða til þess, að ekki teldist rétt að ákveða veiðileyfissviptingu skv. 15. gr. laga nr. 57/1996 vegna brota á 1. mgr. 6. gr. laganna, eða til þess að tímalengd sviptingar verði færð niður úr því lágmarki, sem boðið er með 2. mgr. 15. gr. laganna.

Lög nr. 57/1996 hafa að geyma tvöfalt viðurlagakerfi vegna brota gegn ákvæðum laganna. Annars vegar er um eiginleg refsiviðurlög að ræða, sbr. 23.–25. gr. laganna, og skal refsað fyrir brot drýgð af ásetningi eða gáleysi, jafnframt því sem gera má lögaðila sektir án þess að sök sannist á þá, sem í þágu hans starfa. Brot samkvæmt lögunum sæta meðferð opinberra mála.

Hins vegar er um að ræða refsikennd viðurlög, sem Fiskistofa beitir og um er fjallað í 14.–20. gr. laganna. Þar á meðal er ákvæði 15. gr., sem kveður á um skyldu Fiskistofu til þess að svipta skip veiðileyfi, ef útgerð, áhöfn skips eða aðrir þeir, er í þágu útgerðar starfa, hafa brotið gegn ákvæðum laganna. Skal leyfissvipting vegna fyrsta brots eigi standa skemur en tvær vikur.

Með 9. gr. laganna er skipstjóra lögð sú skylda á herðar að halda afla skips aðgreindum eftir tegundum og láta vigta hverja tegund sérstaklega. Einnig er í lögunum kveðið sérstaklega á um skyldur ökumanna, sem flytja óveginn afla (10. gr.), og löggiltra vigtarmanna (7. gr.), varðandi framkvæmd vigtunar. Í framsöguræðu sjávarútvegsráðherra, er hann mælti fyrir frumvarpi því, sem varð að lögum nr. 57/1996, sagði um þetta atriði:

„Annar höfuðþáttur frv. lýtur að vigtun sjávarafla og í ákvæðum er lúta að því viðfangsefni er kveðið skýrar á um skyldur og ábyrgð þeirra aðila sem koma að vigtun sjávarafla, svo sem skipstjóra, ökumanna flutningstækja, starfsmanna hafnarvoga og kaupenda. Þeir bera allir hver fyrir sig ábyrgð á því að rétt sé staðið að málum.“ (Alþt. 1995–96, B-deild, dálkar 2785–86.)

Orðalag þeirra ákvæða laganna, sem fjalla um ábyrgð þeirra, er að vigtun koma, sem og framangreind ummæli framsögumanns frumvarpsins, benda til þess, að ábyrgð hvers þessara aðila um sig sé sjálfstæð og óháð. Dómaframkvæmd bendir og í þá átt, að skylda skipstjóra til að sjá til þess að afli sé veginn, haldist óháð því, hvort aðrir aðilar kunni að hafa brotið gegn ákvæðum laganna. Dæmi um þetta má finna í dómi Hæstaréttar frá 18. desember 1997, sem vitnað er til í bréfi sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 6. mars 1998. Ég tel, að túlka verði ákvæðin með sama hætti hvað þetta atriði varðar, hvort sem um er að ræða refsiábyrgð samkvæmt 23.–24. gr. laganna eða sviptingu veiðileyfis skv. 15. gr. Að framansögðu virtu tel ég ekki, að háttsemi löggiltra vigtarmanna geti leyst skipstjóra undan ábyrgð í þessu máli. Samkvæmt 15. gr. laga nr. 57/1996 er Fiskistofu skylt að ákvarða sviptingu veiðileyfis, ef staðreynt er, að brotið hafi verið gegn ákvæðum laganna. Svipting skal við fyrsta brot ekki standa skemur en tvær vikur. Ákvæðið gerir ekki greinarmun á því, hvort brot er framið af ásetningi eða gáleysi. Þá er ekki til að dreifa neinum heimildum til að falla frá sviptingu veiðileyfis eða til að ákvarða sviptingu um skemmri tíma en tvær vikur. Í athugasemdum með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 57/1996, segir meðal annars um sviptingu veiðileyfa:

„[...] Með tilliti til jafnræðisreglunnar er lagt til að reglur um það hvenær til leyfissviptingar verði gripið og hversu lengi svipting skuli vara verði í senn fortakslausar og ítarlegar þannig að allir sitji að þessu leyti við sama borð. [...]“ (Alþt. 1995–96, A-deild, bls. 2017.)

Löggjafinn virðist ekki hafa gert ráð fyrir því, að farið væri niður úr því lágmarki, sem um getur í 2. mgr. 15. gr., ef á annað borð hefur verið staðreynt, að um brot gegn ákvæðum laganna sé að ræða. Fiskistofu hefði því ekki, eins og hér stóð á, verið heimilt að ákveða leyfissviptingu í skemmri tíma en boðið er skv. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996. Ég tel því ekki ástæðu til athugasemda við ákvörðun Fiskistofu um sviptingu veiðileyfis í þessu máli.

4.

Reglugerð nr. 261/1992, um vigtun á humri, var ekki numin úr gildi með formlegum hætti, þegar efnisreglur um vigtun humars voru teknar upp í nýja reglugerð um vigtun sjávarafla nr. 427/1993, sbr. nú reglugerð nr. 618/1994 um sama efni. Í þessu sambandi minni ég á nauðsyn þess, að skýrt sé kveðið á um það í reglugerðum, hvaða eldri reglugerðir séu numdar úr gildi með þeim. Er þetta sérstaklega mikilvægt á sviðum, þar sem reglugerðarbreytingar eru tíðar. Í því tilviki, sem hér um ræðir, bar sérstaka nauðsyn til að þessa væri gætt, þar sem ákvæði í sérstakri reglugerð um vigtun humars voru leyst af hólmi með ákvæðum í almennri reglugerð um vigtun sjávarafla. Ég tel því, að sjávarútvegsráðuneytinu hafi borið að taka það skýrt fram í reglugerð nr. 427/1993, að með henni væri úr gildi fallin reglugerð nr. 261/1992, um vigtun humars.

V.

Samkvæmt framansögðu tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þá ákvörðun sjávarútvegsráðuneytisins, að staðfesta ákvörðun Fiskistofu um að svipta skipið B veiðileyfi.“