Álit

I.

Á grundvelli 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, ákvað ég að taka til athugunar, hvernig tilteknum atriðum í framkvæmd 61. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, væri háttað.

II.

Hinn 26. júní 1997 ritaði ég Félagsmálastofnun Akureyrar, Félagsmálastofnun Hafnarfjarðar, Félagsmálastofnun Kópavogs og Félagsmálastofnun Reykjavíkurborgar samhljóða bréf, þar sem sagði meðal annars svo:

„Af ofangreindu tilefni er þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að mér verði veittar upplýsingar um eftirfarandi:

1. Hvort skriflegar leiðbeiningar um að unnt sé að vísa ákvörðun til félagsmálanefndar fylgi ákvörðunum Félagsmálastofnunar [...], sem tilkynntar eru skriflega.

2. Hvernig tryggt sé, að aðilar séu upplýstir um, að unnt sé að vísa ákvörðun til félagsmálanefndar, þegar ákvarðanir félagsmálastofnunar eru tilkynntar þeim munnlega.

3. Hvort skriflegar leiðbeiningar um málskotsrétt til úrskurðarnefndar félagsþjónustu fylgi tilkynningum um ákvarðanir félagsmálanefndar [...].“

Svar Félagsmálastofnunar Hafnarfjarðar barst mér 11. júlí 1997. Því fylgdu sýnishorn af þeim eyðublöðum, sem notuð eru hjá stofnuninni. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Því er til að svara, að nýlega hefur verið tekið í notkun [...] eyðublað (umsókn um fjárhagsaðstoð), sem aðilar undirrita um leið og þeir sækja um fjárhagsaðstoð, og er þar vakin athygli á málskotsrétti þeirra, bæði til félagsmálaráðs og til úrskurðarnefndar félagsþjónustu. Yfirleitt eru ákvarðanir stofnunarinnar tilkynntar munnlega, og ef um synjun er að ræða, er fólki enn bent á málskotsrétt sinn.

Tilkynningar um synjanir félagsmálaráðs eru alltaf sendar skriflega, og í þeim bréfum bent á málskotsrétt til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.“

Svar Félagsmálastofnunar Reykjavíkurborgar barst mér einnig 11. júlí 1997. Þar er spurningum mínum svarað með svofelldum hætti:

„1. Öllum umsóknum um fjárhagsaðstoð er svarað skriflega, annað hvort með staðfestingu á því að aðstoð verði veitt samkvæmt samþykktum reglum eða með synjunarbréfi þar sem synjun er rökstudd og bent á „áfrýjunarrétt“ til félagsmálaráðs. Allir umsækjendur geta fengið skriflegar reglur um fjárhagsaðstoð. Bæklingur um rétt til fjárhagsaðstoðar hefur verið gefinn út og er aðgengilegur öllum og oft sendur til viðtalsbeiðenda fyrirfram. Vegna nýsamþykktra breytinga á reglunum er bæklingurinn í endurprentun.

2. Reglulega er brýnt fyrir starfsmönnum Félagsmálastofnunar, bæði munnlega og skriflega, að allir umsækjendur um þjónustu stofnunarinnar eigi rétt á að leggja fram umsókn jafnvel þótt þeir eigi ekki skýlausan rétt til þjónustunnar samkvæmt reglum sem stofnuninni hafa verið settar. Starfsmönnum ber því að hvetja umsækjendur til að leggja fram skriflega umsókn og fá skriflegt svar einkum ef afgreiðslan er neikvæð eða íþyngjandi. Ég tel að fullyrða megi að starfsmenn eru mjög meðvitaðir um málskotsrétt til félagsmálaráðs og þá upplýsingaskyldu sem þeir hafa í því efni.

Undanfarið ár hefur lögfræðingur [...] unnið með félagsmálastjóra og félagsmálaráði m.a. við að endurbæta reglur um afgreiðslur einstaklingsmála, t.d. með gerð handbókar um vinnureglur og með því að fræða starfsmenn um stjórnsýslulög.

[...]

Verið er að leggja lokahönd á vinnu við tölvuvæðingu á húsnæðisumsóknum þannig að allir umsækjendur um leiguhúsnæði sem stofnunin úthlutar fái skrifleg svör um hvernig farið verði með umsóknina t.d. um líklegan afgreiðslutíma og hvort umsóknin hafi farið á svokallaðan forgangslista.

Umsóknum um félagslega heimaþjónustu hefur oftast ekki verið svarað skriflega enda hefur fram til þessa verið reynt að mæta allri þörf fyrir þjónustu. Með breyttu vinnuumhverfi með ströngum fjárhagsrömmum fyrir stofnunina og takmörkuðu fjármagni er nú frekar en áður farið að meta þjónustuþörf og forgangsraða verkefnum. Það kallar aftur á skýrari svör til umsækjenda og með tilvísun til málskotsréttar. Búið er að koma slíku vinnufyrirkomulagi á í heimaþjónustu fyrir aldraða og verið að undirbúa það fyrir yngri aldurshópinn.

3. Öllum umsóknum sem fara til félagsmálaráðs er svarað skriflega, en það eru einungis mál sem hafa áður hlotið afgreiðslu starfsmanna. Sé afgreiðsla félagsmálaráðs neikvæð eða íþyngjandi er umsækjendum ávallt sent skriflegt og rökstutt svar með upplýsingum um málskotsrétt til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.

Er það í verkahring lögfræðings stofnunarinnar eða félagsmálastjóra að ganga frá svarbréfum félagsmálaráðs.“

Svar barst mér frá ráðgjafardeild félags- og fræðslusviðs Akureyrarbæjar hinn 14. júlí 1997. Þar sagði svo:

„1. Sjaldgæft er að ákvarðanir byggðar á lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga séu kynntar skriflega.

2. Lögð er rík áhersla á það við starfsmenn að kynna málskotsrétt t.d. þegar um er að ræða umsókn um fjárhagsaðstoð. Í slíkum tilvikum skrifar umsækjandi undir umsókn þar sem sérstaklega er vakin athygli á rétti til að skjóta afgreiðslu ráðgjafardeildar til úrskurðarnefndar félagsþjónustu í félagsmálaráðuneytinu.

3. Einstaklingar fá alltaf skriflega bókun félagsmálaráðs, þegar ráðið hefur fjallað um erindi viðkomandi. Í fjárhagsmálum hefur það verið almenna reglan að benda skriflega á málskotsrétt til úrskurðarnefndar en hins vegar í húsnæðismálum þ.e. þegar tilkynnt er bréflega að viðkomandi hafi ekki fengið húsnæði þá hefur sú regla ekki verið viðhöfð.“

Svar Félagsmálastofnunar Kópavogs barst mér 16. júlí 1997. Þar sagði meðal annars svo:

„Liður 1.

Umsóknir um almenna þjónustu sem veitt er af Félagsmálastofnun Kópavogs eru skriflegar.

Innan fjölskyldudeildar er einkum um að ræða umsóknir um fjárhagsaðstoð annars vegar og liðveislu við fatlaða hins vegar.

Eyðublöð vegna fjárhagsaðstoðar eru tvenns konar og á báðum þeirra eru leiðbeiningar um á hvern hátt unnt er að áfrýja afgreiðslu starfsmanna annars vegar og félagsmálaráðs hins vegar [...]

Að afgreiðslu umsókna um fjárhagsaðstoð eða liðveislu lokinni er ávallt sent bréf til umsækjenda ef umsókn er hafnað. Í bréfinu koma fram ástæður höfnunar svo og réttur til áfrýjunar [...]. Rétt er að taka fram að samsvarandi bréf er sent umsækjanda að lokinni afgreiðslu Félagsmálaráðs á áfrýjun á afgreiðslu starfsmannafundar.

Innan öldrunardeildar er einkum um að ræða umsóknir um heimilisþjónustu. Þær umsóknir eru ætíð skriflegar og koma fram á umsóknareyðublaði leiðbeiningar um áfrýjunarrétt annars vegar til Félagsmálaráðs og hins vegar til úrskurðarnefndar félagsþjónustu.

Ef umsókn er hafnað fær viðkomandi bréf þar sem koma fram ástæður höfnunar svo og réttur til áfrýjunar. Innan öldrunardeildar fá umsóknir um lækkun/niðurfellingu á gjaldi fyrir heimilisþjónustu sömu meðferð. Meðfylgjandi er afrit af umsóknareyðublöðum.

Liður 2.

Synjun er eins og að framan kemur ekki einvörðungu tilkynnt munnlega heldur ætíð skriflega og þar gerð grein fyrir rétti til áfrýjunar.

Þess er rétt að geta að í viðtölum starfsmanna við þá er leita þjónustu stofnunarinnar koma stundum fram óskir um aðstoð sem vitað er að ekki yrði samþykkt. Er þeim í viðtalinu gerð grein fyrir því en einnig ítrekaður í viðtalinu réttur til umsóknar svo og áfrýjunar.

Liður 3.

Sjá svar við lið 1 [...].“

III.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 9. júní 1998, segir:

„1.

Ákvæði 61. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, er svohljóðandi:

„Kynna skal aðila sérstaklega rétt hans til málskots.“

Ákvæði þetta hefur verið óbreytt í lögum nr. 40/1991 frá setningu þeirra. Vegna breytinga, sem gerðar voru á lögunum með lögum nr. 34/1997, er það nú í 61. gr., en var í 63. gr., er lögin voru sett.

Í almennum athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því, er varð að lögum nr. 40/1991, segir, að ákveðið hafi verið að rammalöggjöf hentaði vel, þegar um væri að ræða löggjöf um félagsþjónustu sveitarfélaga. Ein forsendan fyrir slíkri löggjöf sé: „Eftirlitshlutverk ráðuneytis sé tryggt, vandað verði til leiðbeininga af þess hálfu og málskotsréttur tryggður“. (Alþt. 1990–1991, A-deild, bls. 3173.) Þá segir svo um málskotsrétt í athugasemdum með frumvarpinu:

„Einn þáttur í ábyrgð ríkisins á félagsþjónustu sveitarfélaga felst í því að fólki sé veittur réttur til að skjóta málum sínum til aðila á vegum ríkisins.

Samkvæmt frumvarpinu er lagt til að gangur mála verði með þeim hætti að meðferð máls hefjist hjá starfsmanni eða félagsmálanefnd. Ákvörðunum starfsmanna megi ávallt vísa til félagsmálanefndar sem ber ábyrgð á framkvæmd félagsþjónustunnar í sveitarfélaginu. Sá sem ekki vill una ákvörðun félagsmálanefndar geti síðan skotið ákvörðun hennar til sérstaks úrskurðaraðila, úrskurðarnefndar félagsþjónustu, og er þar um hið eiginlega málskot að ræða.

Hafi undirnefnd félagsmálanefndar verið falið ákvörðunarvald verður ákvörðun hennar skotið beint til úrskurðarnefndar félagsþjónustu, enda vinnur undirnefnd í umboði félagsmálanefndar.

Málskot til óháðs aðila á vegum ríkisins er ein forsenda þess að rammalög um félagsþjónustu sveitarfélaga veiti nægjanlega réttarvernd og vísast um þetta atriði til umfjöllunar um rammalög hér að framan.

Um nánari rök fyrir því að komið verði á fót sérstökum úrskurðaraðila vísast til athugasemda við 68. gr.“ (Alþt. 1990–1991, A-deild, bls. 3180.)

Í athugasemdum við 66. gr. frumvarpsins (sem nú er 61. gr. laganna) segir svo, að mikilvægt sé „að starfsmenn félagsmálanefnda upplýsi aðila um rétt hans til málskots. [Sé] þetta sérlega brýnt ekki síst með það í huga að í frumvarpinu [sé] lagt til að skjóta megi ákveðnum málum til sérstakrar úrskurðarnefndar. [Sé] þar um nýmæli að ræða sem kynna [þurfi] sérstaklega í hverju einstöku máli“. (Alþt. 1990–1991, A-deild, bls. 3201.) Samkvæmt framansögðu er ljóst, að við setningu laga nr. 40/1991 var það talið vera forsenda þess að lögin veittu mönnum nægilega réttarvernd, að unnt yrði að kæra ákvarðanir teknar af félagsmálastofnunum og félagsmálanefndum á grundvelli laganna og að öllum umsækjendum yrði það ljóst.

2.

Stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda samkvæmt 1. gr. þeirra um stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Þau gilda, þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Telja verður, að ákvarðanir um það, hvort veita skuli félagslega þjónustu á grundvelli laga nr. 40/1991, séu í flestum tilvikum stjórnvaldsákvarðanir í þessum skilningi.

Í 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er almennt ákvæði um birtingu ákvörðunar og leiðbeiningar. 2. og 3. mgr. ákvæðisins hljóða svo:

„Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal veita leiðbeiningar um:

1. heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda,

2. kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru.

3. frest til þess að bera ákvörðun undir dómstóla ef slíkur frestur er lögákveðinn. Fylgi rökstuðningur ákvörðun þegar hún er tilkynnt skal veita leiðbeiningar skv. 2. og 3. tölulið 2. mgr.

Ekki þarf þó að veita leiðbeiningar skv. 2. og 3. mgr. þegar ákvörðun er tilkynnt hafi umsókn aðila verið tekin til greina að öllu leyti.“

Í 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um það, að ákvæði annarra laga, sem hafi að geyma strangari málsmeðferðarreglur en stjórnsýslulögin mæli fyrir um, haldi gildi sínu. Reglur stjórnsýslulaga eru því lágmarksreglur. Það verður samkvæmt framansögðu við það að miða, að um leiðbeiningarskyldu starfsmanna félagsmálastofnana og félagsmálanefnda fari eftir reglum stjórnsýslulaga að svo miklu leyti sem ákvæði þeirra gera meiri kröfur til málsmeðferðar eða útfæra þær nánar en lög nr. 40/1991. Að því leyti sem 61. gr. laga nr. 40/1991 felur í sér strangari málsmeðferðarreglur en ákvæði stjórnsýslulaga gildir hins vegar það ákvæði.

3.

Svör félagsmálastofnana Akureyrar, Hafnarfjarðar, Kópavogs og Reykjavíkur eru rakin hér að framan. Þar kemur fram, að því er varðar fyrirspurn mína um það, hvort kæruleiðbeiningar fylgi ákvörðunum félagsmálastofnana, sem tilkynntar eru skriflega, að sé synjun umsóknar tilkynnt skriflega, sé bent á kæruheimild. Þar kemur hins vegar einnig fram, að stundum sé látið við það sitja, að kæruleið sé kynnt á eyðublaði, sem umsækjendur þurfa að fylla út. Samkvæmt 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, sem rakin er hér að framan, er skylt, þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega, að kynna aðila kæruheimild og fleiri atriði, sem að kæru lúta. Með hliðsjón af þessari grein getur ekki talist nægilegt að gerð sé grein fyrir kæruheimild á eyðublaði, sem umsækjendur fylla út, heldur er skylt að láta einnig kæruleiðbeiningar fylgja ákvörðun, sem birt er umsækjanda skriflega.

Í svörum félagsmálastofnananna við fyrirspurn minni, sem snýr að því, hvernig tryggt sé að veittar séu kæruleiðbeiningar, þegar ákvörðun er tilkynnt munnlega, kemur fram, að víðast hvar sé starfsfólki kunnugt um, að veita verði kæruleiðbeiningar, þegar umsókn er synjað. Þó kemur einnig fram, að þetta sé nokkuð mismunandi eftir því, hvers kyns þjónustu sé sótt um, og að fyrir komi, að leiðbeining á umsóknareyðublaði sé látin nægja. Í áliti þessu mun ég ekki taka afstöðu til þess, hvort lögmætt sé eða heppilegt, að ákvarðanir, sem byggjast lögum nr. 40/1991, séu tilkynntar munnlega. Ég árétta aðeins, að það er meginregla í stjórnsýslurétti, að hver sá, sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald, á almennt rétt á að fá skriflegt svar, nema þess sé ekki vænst. Séu ákvarðanir tilkynntar munnlega, er það hins vegar skoðun mín, að það samrýmist betur vönduðum stjórnsýsluháttum, að mönnum sé leiðbeint um kæruheimildir um leið og ákvörðun er kynnt þeim. Það, að menn séu upplýstir um kæruréttinn, þegar þeir hafa fengið ákvörðun félagsmálastofnunar í hendur og haft tækifæri til að kynna sér efni hennar, samrýmist einnig betur þeirri stefnu laga nr. 40/1991, að kæruleið sé greið og öllum ljós.

Þá árétta ég, að í 61. gr. laga nr. 40/1991 er enginn greinarmunur gerður á því, hvers kyns þjónustu sótt er um, þannig að það er skylt að upplýsa menn um kæruleiðir, óháð því hvers konar þjónustu þeir hafa sótt um.

Í svörum félagsmálastofnananna við fyrirspurn minni um leiðbeiningar, er félagsmálanefnd hefur tekið ákvörðun í máli, kemur fram, að slíkar ákvarðanir séu oftast tilkynntar skriflega og að þeim fylgi oftast kæruleiðbeiningar. Ég ítreka í þessu sambandi það, sem rakið hefur verið hér að framan um það, að leiðbeiningarskyldan er óháð því, hvers konar þjónustu sótt er um.

IV.

Samkvæmt framansögðu tel ég, að athugun mín gefi tilefni til þess að árétta, að samkvæmt 61. gr. laga nr. 40/1991 er skylt að upplýsa fólk um rétt þess til málskots óháð því, hvers konar þjónustu það sækir um og hvort ákvörðun er tilkynnt munnlega eða skriflega. Þetta er í samræmi við þá áherslu, sem lögð var á það við setningu laga nr. 40/1991, að unnt yrði að kæra ákvarðanir félagsmálanefnda til „aðila á vegum ríkisins“ og að öllum yrði sú kæruleið ljós.“