Álit

Í bréfi mínu, dags. 19. febrúar 1998, sagði:

„1.

Ég vísa til kvörtunar yðar frá 4. október s.l. yfir uppsögn yðar úr starfi við leikskólann X og þeirri niðurstöðu borgarstjórans í Reykjavík, að ekki væri ástæða til þess að hann hefði afskipti af málinu.

2.

Í 1. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 segir, að starfsmenn við stjórnsýslu sveitarfélaga hafi réttindi og skyldur opinberra starfsmanna. Um starfskjör annarra starfsmanna fari eftir kjarasamningum.

Til þess að ljóst yrði, hvort þér hefðuð haft réttindi og borið skyldur opinberra starfsmanna, ritaði ég borgarstjóranum í Reykjavík bréf 15. október s.l. og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu látin í té nauðsynleg gögn og skýringar um starfskjör yðar. Jafnframt óskaði ég eftir því, að mér yrði látið í té eintak af reglum um réttindi og skyldur starfsmanna Reykjavíkurborgar og að upplýst yrði, hvernig staðið hefði verið að birtingu þeirra.

Svar starfsmannaþjónustu Reykjavíkurborgar barst mér 20. nóvember 1997. Þar segir meðal annars svo:

„[A] var ráðin til starfa á dagheimilið [X] 11. september 1990 sem ófaglærður starfsmaður. Ófaglærðir starfsmenn leikskóla borgarinnar eru í Starfsmannafélaginu Sókn og taka laun og önnur kjör skv. samningi Reykjavíkurborgar og fleiri við það stéttarfélag. Starfsmannafélagið Sókn er eitt af aðildarfélögum Alþýðusambands Íslands og gilda lög nr. 80/1938 um stéttarfélög og vinnudeilur í samskiptum aðila.

Sérstaklega skal áréttað að ákvörðun um uppsögn [A] var ekki stjórnvaldsathöfn í skilningi stjórnsýsluréttar, sbr. Hrd. 14. nóvember 1996 í málinu nr. 418/1995.“

Athugasemdir yðar við framangreint bréf bárust mér 2. desember 1997.

Í dómi Hæstaréttar frá 14. nóvember 1996 (H 1996:3563), sem vísað er til í bréfi starfsmannaþjónustu Reykjavíkurborgar, var óumdeilt, að fyrrverandi starfsmaður borgarinnar hefði ekki verið opinber starfsmaður í skilningi fyrri málsliðar 1. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986. Þetta byggðist á því, að ráðningarkjör hans miðuðust við kjarasamning, sem gerður var á grundvelli laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur, milli Vinnuveitendasambands Íslands, Vinnumálasambands samvinnufélaganna og Meistara- og verktakasambands byggingamanna annars vegar og Sambands byggingamanna hins vegar. Í gildistíð eldri laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, laga nr. 38/1954, réðu sömu sjónarmið miklu um það, hvort starfsmenn töldust vera ríkisstarfsmenn í skilningi 1. gr. laganna, sbr. H 1995:2744.

Starfsmannafélagið Sókn, sem þér voruð félagsmaður í, er í Alþýðusambandi Íslands, eins og greint er frá í bréfi starfsmannaþjónustu Reykjavíkurborgar, og fer um samskipti Reykjavíkurborgar og Sóknar eftir lögum nr. 80/1938. Samkvæmt fyrrnefndum dómi Hæstaréttar (H 1996:3563), sem vísað er til í bréfi starfsmannaþjónustu Reykjavíkurborgar, og með tilliti til þeirra starfa, sem þér höfðuð með höndum, verður að telja, að þér hafið ekki fallið undir skilgreiningu 1. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986 á starfsmönnum við stjórnsýslu sveitarfélags. Af því leiðir, að þér höfðuð ekki réttindi né báruð skyldur opinberra starfsmanna.

Sömuleiðis verður að telja, að reglur um réttindi og skyldur starfsmanna Reykjavíkurborgar hafi ekki tekið til yðar, því þær taka samkvæmt 1. gr. þeirra til „hvers manns, sem er fastráðinn eða lausráðinn í þjónustu Reykjavíkurborgar og ekki er ráðinn samkvæmt kjarasamningi stéttarfélags“.

Um samband yðar og vinnuveitanda yðar giltu því fyrst og fremst ákvæði kjarasamnings og almennar reglur vinnuréttar, en ekki reglur um opinbera starfsmenn. Samkvæmt 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tekur starfssvið umboðsmanns til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Það fellur því utan starfssviðs míns að fjalla um það, hvort réttindi yðar samkvæmt kjarasamningum og einkaréttarlegum reglum, sem gilda á almennum vinnumarkaði, hafi verið virt.

3.

Samkvæmt 1. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin, þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt og skyldu manna, þ.e. þegar stjórnvöld taka stjórnvaldsákvarðanir. Ákvæði II. kafla laganna hafa þó víðtækara gildissvið, þar sem þau gilda einnig um einkaréttarlega samninga, sem stjórnvöld gera. Þótt uppsögn opinberra starfsmanna teljist stjórnvaldsákvörðun, var það niðurstaða Hæstaréttar í dómnum frá 14. nóvember 1996 (H 1996:3563), að uppsögn annarra starfsmanna sveitarfélaga en þeirra, sem falla undir skilgreiningu 1. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga á opinberum starfsmönnum sveitarfélaga, væri ekki stjórnvaldsákvörðun. Eins og að framan er rakið, voruð þér ekki opinber starfsmaður í skilningi 1. mgr. 73. gr. sveitarstjórnarlaga. Önnur ákvæði en ákvæði II. kafla stjórnsýslulaganna, sbr. 3. mgr. 1. gr., sbr. 2. málsl. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga, áttu því ekki beint við um þá ákvörðun Reykjavíkurborgar, að segja yður upp störfum. Í þessu sambandi tel ég þó ástæðu til að benda á, að í athugasemdum við frumvarp til stjórnsýslulaga er áréttað, að ákvæði stjórnsýslulaga feli í sér lágmarkskröfur til málsmeðferðar stjórnvalda. (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 3277.)

4.

Eins og áður greinir, gilda stjórnsýslulög nr. 37/1993, þegar stjórnvöld taka stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 3. mgr. 1. gr. laganna er þó kveðið á um það, að ákvæði II. kafla þeirra, um sérstakt hæfi, gildi einnig við gerð einkaréttarlegra samninga. Sérregla er um hæfi sveitarstjórnarmanna í 45. gr. sveitarstjórnarlaga, sbr. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæði 45. gr. sveitarstjórnarlaga gildir um sveitarstjórnarmenn og aðra starfsmenn sveitarfélaga, þegar þeir taka stjórnvaldsákvarðanir. Ákvæðið gildir, eins og hæfisreglur stjórnsýslulaga, einnig við gerð og uppsögn einkaréttarlegra samninga, eins og oft hefur komið fram í úrskurðum félagsmálaráðuneytisins í sveitarstjórnarmálum. Vinnusamningar við þá starfsmenn sveitarfélaga, sem ekki eru opinberir starfsmenn, eru dæmi um slíka einkaréttarlega samninga.

Í 2. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga segir, að starfsmenn verði ekki vanhæfir til meðferðar máls, séu hagsmunir smávægilegir, eðli málsins með þeim hætti eða þáttur starfsmanns eða nefndarmanns í meðferð málsins það lítilfjörlegur, „að ekki [sé] talin hætta á að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun“ (leturbreyting mín). Af ákvæði þessu er ljóst, að tilgangur hæfisreglnanna er fyrst og fremst sá, að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun. Telja verður, að tilgangur 45. gr. sveitarstjórnarlaga sé hinn sami og hæfisreglna stjórnsýslulaga. Þannig er gengið út frá því, að stjórnvöld, þ.m.t. sveitarstjórnarmenn og starfsmenn sveitarfélaga, skuli byggja ákvarðanir sínar á málefnalegum sjónarmiðum og gildir það, eins og áður er lýst, einnig þegar þau gera einkaréttarlega samninga. Í III. kafla stjórnsýslulaga koma meðal annars fram réttarreglur, sem ákvarða, hvaða sjónarmið séu málefnaleg. Má þar benda á 11. og 12. gr. laganna. Í greinargerð með frumvarpi því, er varð að stjórnsýslulögum, kemur fram, að flest ákvæði III. kafla laganna byggi „á óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins sem hafa almennt mun víðtækara gildissvið en gert er ráð fyrir að lögin hafi [...]“ (Alþt. 1992–1993, A-deild, bls. 3292.) Þær meginreglur stjórnsýsluréttar, sem fela í sér kröfu um það, að störf stjórnvalda grundvallist á málefnalegum sjónarmiðum, hafa því augljóslega víðtækara gildissvið en svo, að þær taki einungis til stjórnvaldsákvarðana. Í þessu sambandi tel ég ástæðu til að árétta, að með störfum stjórnvalda er stefnt að ákveðnu markmiði. Með nokkurri einföldun má segja, að markmiðið sé að halda uppi þeirri starfsemi, sem lög mæla fyrir um. Af lögum og því hlutverki, sem stjórnvöldum er markað í 2. gr. stjórnarskrárinnar, leiðir, að athafnir stjórnvalda verða að vera byggðar á lögum og málefnalegum sjónarmiðum og vera í samræmi við lög. Með hliðsjón af hlutverki stjórnvalda, þeim lögbundnu starfsskyldum, sem hvíla á opinberum starfsmönnum, eðli þeirra verkefna, sem stjórnvöld hafa með höndum, svo og þeirri sterku samningsstöðu, sem stjórnvöld hafa yfirleitt í krafti lögmæltrar stöðu sinnar og opinberra fjárveitinga, er ljóst, að staða forstöðumanns opinberrar stofnunar og eiganda einkafyrirtækis er ekki hin sama við gerð einkaréttarlegra samninga. Þegar kemur að samningagerð, getur forstöðumaður ríkisstofnunar í krafti þeirra „valda“ og áhrifa, er opinber staða hans veitir honum, ekki hagað ákvörðunum við samningagerð að eigin vild svo sem eigandi einkafyrirtækis gæti oft gert. Þarf því ekki að koma á óvart, að það vald, sem starfsmenn ríkisins hafa til að semja um ráðstöfun á opinberu fé með einkaréttarlegum samningum, sé bundið af kröfum stjórnsýsluréttarins um að samningar séu byggðir á málefnalegum sjónarmiðum, enda er markmið slíkra samninga beint eða óbeint að rækja lögmælt hlutverk stjórnvalda. Til þess að auka réttaröryggi og stuðla að því að fyrrnefndar reglur séu haldnar, er opinberum starfsmönnum gert að víkja sæti við samningagerð í þeim tilvikum, þegar talin er veruleg hætta á að þeir muni láta stjórnast af ólögmætum sjónarmiðum, svo sem eigin hagsmunum eða hagsmunum venslamanna. Vegna þessara efnislegu tengsla, sem eru á milli sérstakra hæfisreglna og þeirra almennu efnisreglna stjórnsýsluréttarins, er ákvarða hvaða sjónarmið teljist málefnaleg, tel ég einsýnt, að af ákvæðum 3. mgr. 1. gr. og 2. mgr. 3. gr., sbr. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 45. gr. sveitarstjórnarlaga, verði dregin sú ályktun, að ákvarðanir, er snerta einkaréttarlega samninga sveitarfélaga, verði að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum.

Með hliðsjón af því, að hæfisreglur gilda um einkaréttarlega samninga, þ.m.t. vinnusamninga við starfsmenn, sem ekki teljast opinberir starfsmenn, og því, að markmið hæfisreglnanna er samkvæmt lögum að koma í veg fyrir að ómálefnaleg sjónarmið hafi áhrif á ákvörðun, er það skoðun mín, að Reykjavíkurborg hafi borið að byggja ákvörðun um uppsögn yðar á málefnalegum sjónarmiðum. Ég hef kynnt mér þau gögn, sem fyrir mig hafa verið lögð, og er það niðurstaða mín, að af þeim verði ekki ráðið, að önnur sjónarmið en málefnaleg hafi legið til grundvallar ákvörðuninni. Tel ég því ekki grundvöll fyrir frekari afskiptum mínum af máli þessu, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis."

,