Álit

I.

Hinn 29. október 1997 leitaði C, héraðsdómslögmaður, til umboðsmanns Alþingis, fyrir hönd A, vegna dráttar á málsmeðferð sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli í tilefni af umsókn hans um leyfi til umferðar og dvalar á Keflavíkurflugvelli og ákvörðun utanríkisráðuneytisins frá 24. október 1997 vegna kæru A á nefndri málsmeðferð sýslumannsins.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru helstu atvik þau að 3. mars 1995 var A stöðvaður við aðalhlið varnarsvæðisins á Keflavíkurflugvelli og honum tjáð að hann hefði verið sviptur leyfisskírteini til umferðar og dvalar á svæðinu. Hinn 18. október 1995 sótti A um nýtt leyfisskírteini og var þeirri umsókn svarað með bréfi sýslumannsins á Keflavíkurflugfelli frá 24. október 1995. Í bréfi sýslumanns var vísað til kærumáls A, sem til meðferðar væri hjá ráðuneytinu og opinbers máls, sem höfðað hefði verið gegn honum fyrir Héraðsdómi Reykjaness. Kom síðan fram í bréfi sýslumannsins að afstaða yrði tekin til umsóknar A þegar niðurstöður í framangreindum málum lægju fyrir.

Hinn 4. júní 1996 ritaði lögmaður A sýslumanninum á ný og óskaði eftir að tekin yrði afstaða til leyfisumsóknarinnar, enda lægju nú fyrir niðurstöður í kærumálinu og opinbera málinu. Sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli svaraði bréfi lögmanns A með bréfi, dags. 10. júlí 1996, þar sem fram kom að erindið hefði verið framsent utanríkisráðuneytinu. Hinn 29. apríl 1997 ritaði lögmaður A á ný til sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli og skoraði á hann að afgreiða leyfis-umsóknina. Með bréfi, dags. 6. ágúst 1997, kærði lögmaður A síðan dráttinn á málsmeðferð sýslumannsins til utanríkisráðuneytisins. Með bréfi sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli, dags. 6. október 1997, var A tjáð að hann gæti sótt leyfisskírteinið á skrifstofu sýslumanns. Í bréfi utanríkisráðuneytisins til lögmanns A, dags. 24. október 1997, kom fram að kærumáli A væri lokið, þar sem honum hefði verið tilkynnt um útgáfu leyfisskírteinisins, sem hann hefði vitjað á skrifstofu sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli.

III.

Með bréfi umboðsmanns Alþingis til utanríkisráðherra, dags. 24. nóvember 1997, var þess óskað með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti umboðsmanni í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar Magnúsar, eftir atvikum að fengnum athugasemdum sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli. Svarbréf utanríkisráðuneytisins, dags. 16. janúar 1998, barst umboðsmanni Alþingis 19. s.m. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„[...] Að því leyti sem skilyrði fyrir leyfi til umferðar og dvalar á Keflavíkurflugvelli snúa að rekstri herflugvallar bandaríska flotans fer samráð íslenskra yfirvalda við hervöld Bandaríkjanna fram í gegnum varnarmálaskrifstofu utanríkisráðuneytisins. Hervöldum Bandaríkjanna er heimilt innan varnarsvæðanna að sinna löggæslu skv. 10. mgr. 2. gr. viðbætisins við varnarsamninginn, sem hefur lagagildi hér á landi, sbr. lög nr. 110/1951, og hefur verið gerður sérstakur samningur um framkvæmd löggæslu innan varnarsvæðanna. Sá samningur hefur ekki verið gerður opinber þar sem talið er að upplýsingar í honum um fyrirkomulag löggæslu á varnarsvæðunum gætu verið til þess fallnar að skerða öryggi varnarstöðvarinnar og flugvallarins.

Eftir viðtöku bréfs sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli, dags. 10. júlí 1996, var haft samráð við varnarliðið um leyfisumsókn kæranda. Samráðið var í fyrstu óformlegt en bréf var sent til varnarliðsins 2. september 1996 þar sem kynnt var sú fyrirætlun að veita kæranda leyfi að nýju. Eftir nokkrar viðræður við varnarliðið varð að samkomulagi í nóvember 1996 að kæranda yrði veitt leyfið að nýju og var sýslumanninum á Keflavíkurflugvelli falið að taka leyfisumsóknina til meðferðar með bréfi ráðuneytisins 3. desember 1996. Mál þetta var mjög viðkvæmt m.a. vegna fyrri árekstra í samskiptum kæranda og varnarliðsins og vegna þeirrar miklu áherslu er varnarliðið leggur á umferðaröryggismál, einkum að því er lýtur að öryggi skólabarna. Í ljósi þessara aðstæðna svo og eðlis brots kæranda er það því mat ráðuneytisins að málsmeðferðin hafi verið innan eðlilegra tímamarka. Ráðuneytið veitti lögmanni kæranda upplýsingar um gang málsins símleiðis. Fallast má á að æskilegra hefði verið að gera það með bréflegum hætti.

Í hjálagðri umsögn sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli frá 15. desember sl. rekur hann meðferð málsins eftir að bréf ráðuneytisins frá 3. desember 1996 barst honum. Þar kemur fram að sýslumaður hafi símleiðis reynt að kalla kæranda til sín til að afgreiða málið en fallast má á að æskilegra hefði verið að sýslumaður hefði átt skrifleg samskipti um málið við lögmann kæranda.

Með kæru til utanríkisráðuneytisins dags. 6. ágúst sl. kvartaði lögmaður kæranda yfir töfum hjá sýslumanninum á Keflavíkurflugvelli á meðferð umsóknar kæranda um leyfisskírteini til umferðar og dvalar á Keflavíkurflugvelli.

[...]

Ráðuneytið óskaði umsagnar sýslumannsembættisins 11. september 1997. Hinn 6. október s.á. barst ráðuneytinu afrit af bréfi sýslumannsembættisins til kæranda um að umbeðið leyfi hefði verið veitt. Nokkru síðar tilkynnti sýslumaðurinn ráðuneytinu að leyfið hefði verið sótt.

Með því að sýslumannsembættið hafði leyst af hendi þá afgreiðslu sem það var beðið um og að kærandinn hafði ekki gert aðrar kröfur í málinu taldi ráðuneytið sér bæði rétt og skylt að fella málið niður, með vísan til eðlis máls og með hliðsjón af meginreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og a. lið 105. gr. laga um meðferð einkamála nr. 91/1991, sem kveður á um að mál verði fellt niður ef stefndi leysi af hendi þá skyldu sem hann er krafinn um í málinu. Kærumálið var því fellt niður með bréfi ráðuneytisins 24. október 1997.

[...].“



Með bréfi umboðsmanns Alþingis til lögmanns A, dags. 20. janúar 1998, var lögmanninum gefinn kostur á að gera athugasemdir fyrir hönd A við áðurnefnt bréf utanríkisráðuneytisins frá 16. janúar 1998. Ítrekaði umboðsmaður erindi sitt við lögmann kæranda með bréfi, dags. 27. febrúar 1998. Athugasemdir lögmanns A, dags. 16. mars 1998, bárust umboðsmanni 19. mars 1998.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 27. nóvember 1998, sagði:

„IV.

1.

Mál þetta snýst annars vegar um málsmeðferð sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli í tilefni af umsókn A um leyfi til umferðar og dvalar á varnarsvæði herliðs Bandaríkjanna á Keflavíkurflugvelli og hins vegar ákvörðun utanríkisráðuneytisins frá 24. október 1997, vegna kæru A á nefndri málsmeðferð sýslumannsins.

2.

Málsmeðferð sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, skal stjórnvald taka ákvarðanir í málum svo fljótt sem unnt er.

A er leigubifreiðarstjóri. Hann sótti á ný um leyfi til umferðar og dvalar á varnarsvæði herliðs Bandaríkjanna á Keflavíkurflugvelli 18. október 1995, eftir að hafa verið sviptur samsvarandi leyfi sem hann naut áður vegna atvika, er urðu tilefni dóms Hæstaréttar í máli ákæruvaldsins gegn A 9. maí 1996.

Það liggur fyrir í máli þessu að lögmaður A gerði ekki athugasemdir við þau sjónarmið, sem fram komu í bréfi sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli frá 24. október 1995, um að beðið yrði með ákvörðun um útgáfu nýs leyfis til handa A, þar til niðurstaða í kærumáli A til utanríkisráðuneytisins vegna nefndrar leyfissviptingar lægi fyrir annars vegar og hins vegar niðurstaða í opinberu máli, sem höfðað hafði verið gegn honum, en því lauk með dómi Hæstaréttar, upp kveðnum 9. maí 1996 í málinu nr. 14/1996 (H. 1996, bls. 1613).

Í kjölfar hæstaréttardómsins frá 9. maí 1996 fór lögmaður A fram á það við sýslumanninn á Keflavíkurflugvelli, með bréfi, dags. 4. júní 1996, að gengið yrði frá afgreiðslu leyfisumsóknarinnar. Sýslumaðurinn tilkynnti hins vegar lögmanninum í bréfi, dags. 10. júlí 1996, að málið hefði verið framsent utanríkisráðuneytinu. Í bréfi utanríkisráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 16. janúar 1998, er lýst afskiptum ráðuneytisins af málinu í kjölfar þess og efni bréfs sem það ritaði sýslumanninum á Keflavíkurflugvelli 3. desember 1996. Ekki liggja fyrir af hálfu sýslumanns nein skrifleg gögn um að hann hafi í kjölfar viðtöku á bréfi ráðuneytisins frá 3. desember 1996 haft samband við A eða lögmann hans til að boða A til viðtals. Í bréfi lögmanns A til sýslumanns á Keflavíkurflugvelli, dags. 29. apríl 1997, kemur fram að A hafi upplýst hann um að sýslumaður hafi þá nýverið haft samband við hann símleiðis vegna málsins. Þetta tilvitnaða samtal varð lögmanninum hins vegar tilefni til að ítreka leyfisumsóknina og var það gert með áðurnefndu bréfi frá 29. apríl 1997. Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að ekkert hafi síðan gerst í málinu af hálfu sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli þar til hann sendi A og lögmanni hans bréf, dags. 6. október 1997, þar sem þeim var tjáð að A gæti vitjað leyfisins á skrifstofu sýslumannsins.

Samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 81/1990, um takmörkun umferðar og dvalar á svæði Keflavíkurflugvallar, er engum heimil dvöl á svæði Keflavíkurflugvallar, nema hann hafi til þess sérstakt leyfi samkvæmt skírteini útgefnu af lögreglustjóranum á Keflavíkurflugvelli. Þá er áréttað í 7. gr. sömu reglugerðar að lögreglustjóri gefi út skírteini til handa þeim, sem leyfi fá samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar. Af framangreindum ákvæðum reglugerðar nr. 81/1990 leiðir að það var verkefni sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli að taka afstöðu til og afgreiða leyfisumsókn A og það samrýmdist ekki þessari skyldu sýslumanns að framsenda leyfisumsóknina til afgreiðslu hjá utanríkisráðuneytinu með bréfi, dags. 10. júlí 1996. Þrátt fyrir það endursendi ráðuneytið ekki bréfið þegar í stað til afgreiðslu sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli, eins og rétt hefði verið, heldur ritaði yfirvöldum herliðs Bandaríkjanna bréf, dags. 2. september 1996, þar sem farið var fram á samþykki þess á að veita A leyfisskírteini á ný. Með bréfi ráðuneytisins til sýslumannsins, dags. 3. desember 1996, var honum hins vegar bent á það að honum væri rétt og skylt að taka erindi A til afgreiðslu. Þá var sérstaklega tekið fram að ráðuneytinu væri eigi kunnugt um sérstök atvik er mæltu gegn leyfisveitingu að nýju.

Það er skoðun mín að ekkert hafi verið því til fyrirstöðu að sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli tæki efnislega afstöðu til umsóknar A um útgáfu umferðar- og dvalarleyfis á varnarsvæðinu þegar eftir uppkvaðningu dóms Hæstaréttar í máli A 9. maí 1996. Var honum það beinlínis skylt samkvæmt 1. og 7. gr. reglugerðar nr. 81/1990, sem sett var með heimild í 77. gr. laga nr. 34/1964, um loftferðir, sbr. lög nr. 106/1954, um yfirstjórn mála á varnarsvæðunum o.fl. Þá ber að líta til þess að þrátt fyrir bréf ráðuneytisins, dags. 3. desember 1996, sem sent var eftir að sýslumaður hafði framsent erindi A til ráðuneytisins 10. júlí 1996, liðu tæpir 10 mánuðir áður en sýslumaðurinn afgreiddi loks leyfisumsókn A með bréfi, dags. 6. október 1997.

Í bréfi utanríkisráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 16. janúar 1998, er vísað til umsagnar sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli frá 15. desember 1997, þar sem fram komi að sýslumaður hafi símleiðis „reynt að kalla kæranda til sín til að afgreiða málið”. Í bréfi ráðuneytisins er aftur á móti fallist á að æskilegra hefði verið að sýslumaður hefði átt skrifleg samskipti um málið við lögmann kæranda. Af þessu tilefni tel ég rétt að minna á þá grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins, sem leiðir af ákvæði 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga og athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til laganna (Alþt., A-deild, 1992–1993, bls. 3300.), að aðili máls eigi almennt rétt á að fá skriflegt svar frá stjórnvaldi, nema svars sé ekki vænst, hafi aðili sent stjórnvaldinu skriflegt erindi.

Með vísan til þess, sem rakið er hér að framan, tel ég að dráttur sá er varð á ákvörðun sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli í máli A hafi verið andstæður markmiði og efni 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og brotið í bága við vandaða stjórnsýsluhætti, enda hafa engin haldbær rök verið færð fram fyrir framangreindum drætti á málsmeðferð sýslumannsins. Í þessu efni tel ég rétt að árétta að A fór fram á leyfi til umferðar og dvalar á Keflavíkurflugvelli, enda var slíkt leyfi skilyrði fyrir því að honum væri unnt að afla sér viðurværis með leiguakstri á varnarsvæðinu. Slíkar ákvarðanir um heimildir til að einstaklingur geti nýtt atvinnuréttindi fela í sér úrlausn um brýn hagsmunamál hans og því ber stjórnvöldum að leggja ríka áherslu á að afgreiða slík mál, eins fljótt og við verður komið.

3.

Ákvörðun utanríkisráðuneytisins frá 24. október 1997.

Eins og fyrr greinir kærði lögmaður A drátt sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli á afgreiðslu leyfisumsóknarinnar til utanríkisráðuneytisins með bréfi, dags. 6. ágúst 1997. Í bréfi utanríkisráðuneytisins til lögmanns A frá 24. október 1997 kemur fram að með vísan til þess að sýslumaðurinn á Keflavíkurflugvelli hafi afgreitt leyfisumsókn A og að hann hafi vitjað hennar á skrifstofu sýslumanns, sé kærumáli A lokið.

Í bréfi utanríkisráðuneytisins, dags. 16. janúar 1998, til umboðsmanns Alþingis, kemur fram að leitað hafi verið umsagnar sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli 11. september 1997. Hafi ráðuneytinu síðan borist afrit af bréfi sýslumannsins til lögmanns kæranda frá 6. október 1997, en í bréfinu hafi A verið tilkynnt að honum yrði veitt umbeðið leyfi. Nokkru síðar hafi sýslumaðurinn loks tilkynnt ráðuneytinu að leyfið hefði verið sótt. Með því að sýslumaður hafi leyst af hendi umbeðna afgreiðslu leyfisumsóknarinnar og að A hafi ekki gert aðrar kröfur í málinu hafi ráðuneytið talið sér bæði rétt og skylt að fella málið niður með vísan til eðlis máls, meginreglna stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og a-liðar 105. gr. laga nr. 91/1991, um meðferð einkamála.

Samkvæmt 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er aðila heimilt að kæra mál til æðra stjórnvalds dragist afgreiðsla lægra setts stjórnvalds óhæfilega. Samkvæmt athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til stjórnsýslulaga ber að skoða þetta ákvæði sem undantekningu frá þeirri meginreglu stjórnsýsluréttar, er leiðir af 2. mgr. 26. gr. sömu laga, að eigi sé hægt að kæra þær ákvarðanir, sem ekki binda enda á stjórnsýslumál, fyrr en málið hefur verið til lykta leitt. (Alþt., A-deild, 1992–1993, bls. 3293.)

Það er skoðun mín að hin sérstaka kæruheimild 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga væri næsta þýðingarlítil ef ekki fælist í henni skylda til handa æðra stjórnvaldi að úrskurða um hvort óhæfileg töf hafi orðið á afgreiðslu máls hjá lægra settu stjórnvaldi, enda getur það haft sjálfstæða þýðingu fyrir aðila stjórnsýslumáls að fá úrlausn æðra stjórnvalds um það atriði. Ég tel að þessi skylda sé fyrir hendi óháð því hvort lægra sett stjórnvald hafi lokið við afgreiðslu málsins þegar niðurstaða æðra stjórnvalds í kærumálinu liggur fyrir. Sé því með þessu ákvæði áréttuð sú skylda æðra stjórnvalds að veita lægra settu stjórnvaldi aðhald og eftirlit á grundvelli þeirra yfirstjórnunarheimilda, sem því eru veittar með lögum.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að málsmeðferð sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli í máli A hafi ekki samrýmst markmiði og efni 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og brotið í bága við vandaða stjórnsýsluhætti. Þá er það niðurstaða mín að utanríkisráðuneytinu hafi á grundvelli 4. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga borið að úrskurða um það hvort óhæfileg töf hafi orðið á afgreiðslu sýslumannsins á Keflavíkurflugvelli á leyfisumsókn A.

Það eru því tilmæli mín að utanríkisráðuneytið hlutist til um það að við meðferð leyfisumsókna samkvæmt reglugerð nr. 81/1990 og stjórnsýslukæra af því tilefni, verði framvegis höfð hliðsjón af þeim atriðum, sem rakin eru hér að framan.“

,