Álit

I.

Hinn 24. febrúar 1999 leitaði A til mín og kvartaði yfir áminningu er skattstjóri Norðurlandsumdæmis eystra veitti honum en hann er starfsmaður skattstofunnar. Byggðist áminningin á því að A hefði óhlýðnast löglegum fyrirmælum yfirmanns hans.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 18. nóvember 1999.

II.

Í gögnum málsins kemur fram að A var ráðinn á skattstofu Norðurlandsumdæmis eystra, fyrst tímabundið í júní 1992. Hinn 28. desember 1992 undirrituðu A og skattstjóri umdæmisins ótímabundinn ráðningarsamning sem tók gildi frá og með 1. janúar 1993. Á fylgiblaði með ráðningarsamningi kom fram í reit er merktur var „starfslýsing” að hún færi samkvæmt starfslýsingu „skattendurskoðanda 7“. Í þágildandi kjarasamningi fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs við Starfsmannafélag ríkisstofnana var að finna lýsingu á því hverjir gætu talist til „skattendurskoðenda 7“. Þar sagði eftirfarandi:

„Hefur staðgóða þekkingu á þeim þáttum skattamála sem varða launþega og getur unnið við alla þætti þeirra fyrirhafnarlítið. Getur unnið sjálfstætt, er með úrskurðarheimild og getur leiðbeint samstarfsmönnum.

Eða vinnur við verkefni sem krefjast undirstöðuþekkingar í fyrirtækjarekstri, bókhaldi og skattalögum, svo sem við skoðun bókhalds fyrirtækja og rekstraraðila og/eða árseftirlit og samanburðarskoðun. Getur unnið sjálfstætt og tekist á við vaxandi verkefni enda hæfur að mati stofnunar.“

Frá og með 1. nóvember 1993 fékk A greidd laun samkvæmt kjarasamningi fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs við Útgarð - félag háskólamanna, að eigin ósk. Starfsheiti hans samkvæmt þeim kjarasamningi var í fyrstu „deildarsérfræðingur 1“. Síðar varð að samkomulagi að A fengi greidd laun miðað við starfsheitið „deildarsérfræðingur 2“ í framangreindum kjarasamningi. Samkvæmt núgildandi kjarasamningi fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs við Útgarð - félag háskólamanna, er ekki gert ráð fyrir að starfsmönnum sé raðað eftir starfsheitum. Samkvæmt úrskurði sérstakrar úrskurðarnefndar samningsaðila frá 31. ágúst 1998 var starfsheitinu „deildarsérfræðingur 2” raðað í launaramma A í samningnum.

Í kvörtun A kemur fram að auk hefðbundinna starfa við skattendurskoðun hafi hann jafnframt unnið ýmis önnur störf sem starfsfólk skattstofunnar leitaði til hans með. Voru það tilfallandi verkefni eins og að losa föst blöð úr ljósritunarvél, skipta um perur, moka snjó af svölum, hleypa lofti af ofnum og ýmislegt fleira. Einnig segir í kvörtuninni að munnlegt samkomulag hafi verið gert við hann um að hann hefði umsjón með tölvumálum skattstofunnar.

Fram kemur í gögnum málsins að undir lok ársins 1996 hafi A óskað eftir því við skattstjóra umdæmisins að sér yrði sett sérstök starfslýsing vegna fyrirhugaðra skipulagsbreytinga á skattstofunni er fólust í því að eftirlitsdeild embættisins er hann hafði starfað á, yrði lögð niður og verkefni hennar flutt til embættis ríkisskattstjóra. Lagði A fram drög að starfslýsingu, dags. 18. nóvember 1996, þar sem fram kom að hann skyldi sinna ýmsum verkefnum sem heyra skyldu beint undir skattstjóra auk þess að starfa við tekjuskattsdeild embættisins. Voru þar tiltekin eftirfarandi verkefni:

„2. Vera netstjóri, þ.e. að hafa umsjón með tölvum og tölvukerfi skattstofunnar og vera þeim sem koma að því til viðgerða, viðhalds eða endurbóta á einhvern hátt til aðstoðar eins og með þarf. M.a. að halda skrá yfir tölvurnar og þær breytingar, viðgerðir og uppsetningar sem gerðar eru á þeim. Einnig að aðstoða starfsfólk í vanda sem það kann að eiga í við tölvurnar.

3. Vera tengiliður við eftirlitsskrifstofu ríkisskattstjóra og halda saman upplýsingum um mál sem send eru þangað til skoðunar.

4. Hafa heimild, skírteini, frá skattstjóra til skatteftirlits í umdæminu.

5. Vera starfsmönnum frá Skattrannsóknarstjóra ríkisins til aðstoðar þegar þeir koma og fá vinnuaðstöðu hér á skattstofunni og jafnframt að fara með þeim í eftirlitsferðir ef þurfa þykir.

6. Sjá um að fá viðgerðamenn til að líta eftir og gera við tæki, eins og ljósritunarvélar, prentara og símakerfi, sem ekki er hægt að laga án þess.

7. Hafa eftirlit með og halda skrá um eignir Skattstjóra Norðurlandsumd. eystra aðrar en húseignir.

8. Leysa af efirlitmann RSK í Víking hf. og Ölgerð Egils Skallagrímssonar.

9. Gjarnan að hafa bíl til umráða til að fara í ferðir vegna skatteftirlits og ýmsar sendiferðir fyrir embættið.“

Óskaði hann jafnframt eftir því að fá hærri laun fyrir þessa vinnu og setti fram tillögu í framangreindum drögum um að hann fengi greidd laun samkvæmt launaflokki 149 eftir kjarasamningi Útgarðs - félags háskólamanna, og 20 tíma í fasta yfirvinnu. Þessu hafnaði skattstjórinn en lagði fram starfslýsingu, dags. 22. nóvember 1996, er var svohljóðandi:

„Starfslýsing [A] í kjölfar breytinga er varða skipulag eftirlitsmála og flutning þess starfsþáttar til ríkisskattstjóra frá 1. janúar 1997.

Eftir ofangreindar breyting[ar] mun [A] sinna störfum í tekjuskattsdeild í stað eftirlitsdeildar, auk þeirra annarra starfa sem hann hefur haft með höndum.

Störf hans í tekjuskattsdeild munu falla undir aðstoðardeildarstjór[a] í tekjuskattsdeild – Endurskoðun/Afbrigðileg álagning, að undansk[i]ldum þeim öðrum störfum er áður voru nefnd og hér nánar tilgreind og heyra beint undir skattstjóra:

Hafa umsjón með tölvum og tölvukerfi skattstofunnar, að því marki sem það er ekki beint í höndum tæknideildar ríkisskattstjóra og vera þeim er koma til viðhalds eða endurbóta á kerfinu til aðstoðar. Vera starfsfólki til aðstoðar varðandi tölvubúnaðinn. Halda skrá yfir tölvurnar og þær breytingar, viðgerðir og uppsetningar sem gerðar eru á þeim (heyrir undir deildarstjóra tekjuskattsdeildar).

Sjá um að kalla til viðgerðarmenn til eftirlits og viðgerða á tækjum, eins og ljósritunarvélum, prenturum, símkerfi ofl. sem ekki er hægt að laga án þess.

Halda skrá um eignir Skattstofu Norðurl. umd. eystra aðrar en húseignir.

Annast ýmsar sendiferðir fyrir embættið, eftir því sem tök eru á.

Annast forfallaafleysingu eftirlitmanns RSK með framleiðslu áfengra drykkja (heyrir undir deildarstjóra virðisaukaskattsdeildar).

Hann vinnur annars, ásamt öðrum starfsmönnum, þau verk sem þarf að vinna samkvæmt nánari ákvörðun skrifstofu- og deildarstjóra á hverjum tíma.

Að öðru leyti fer um störf hans samkvæmt nánari ákvörðun skattstjóra.

Launakjör breytast ekki frá því sem er nú.“

Í kvörtun A kemur fram að hann hafi ekki sætt sig við framangreinda starfslýsingu. Ritaði skattstjórinn honum þá bréf, dags. 26. nóvember 1996. Í því var hann minntur á ákvæði 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og 15. gr. sömu laga. Framangreind starfslýsing var svo orðrétt tekin upp í bréfinu og það undirritað af skattstjóranum. A mótmælti bréfinu á fundi með skattstjóranum hinn 26. nóvember s.á. Á þeim fundi ritaði skattstjórinn nýja starfslýsingu sem var styttri en sú fyrrnefnda en óundirrituð af skattstjóranum. Gekk A af fundi með þá starfslýsingu en hún var svohljóðandi:

„[A] mun sinna störfum í tekjuskattsdeild í stað eftirlitsdeildar, auk þeirra annarra starfa sem hann hefur haft með höndum til þessa.

Störf hans í tekjuskattsdeild munu falla undir aðstoðardeildarstjór[a] í tekjuskattsdeild – Endurskoðun/Afbrigðileg álagning, að undansk[i]ldum þeim öðrum störfum er áður voru nefnd og heyra beint undir skattstjóra, en þau helstu eru:

Hafa umsjón með tölvum og tölvukerfi skattstofunnar, ásamt skrifstofutækjum.

Annast forfallaafleysingu eftirlitmanns RSK með framleiðslu áfengra drykkja.

Hann vinnur annars, ásamt öðrum starfsmönnum, þau verk sem þarf að vinna samkvæmt nánari ákvörðun skrifstofu- og deildarstjóra á hverjum tíma.

Að öðru leyti fer um störf hans samkvæmt nánari ákvörðun skattstjóra.

Starfslýsing þessi er gerð í samræmi við bréf skattstjóra dags. 26. nóvember 1996, vegna breytinga er varða skipulag eftirlitsmála og flutning þess starfsþáttar til ríkisskattstjóra frá 1. janúar 1997.“

Næstu tvö árin mun A hafa unnið við þau störf sem tiltekin eru í framangreindum starfslýsingum og hann var vanur að sinna að ósk samstarfsmanna sinna.

Hér að framan var þess getið að úrskurður sérstakrar úrskurðarnefndar, sem komið var á fót í kjölfar kjarasamnings fjármálaráðherra fyrir hönd ríkissjóðs við Útgarð - félag háskólamanna, raðaði „deildarsérfræðingum 2“ í launaramma A í samningnum. A taldi rétt, miðað við starfssvið sitt, að hann raðaðist í launaramma B. Í kjölfar þessa munu hafa risið nokkrar deilur milli A og skattstjórans um kjaramál og verksvið A á skattstofunni. Vísaði hann ákvörðun skattstjóra um að raða sér í ramma A til samstarfsnefndar samningsaðila kjarasamningsins. Féll úrskurður nefndarinnar hinn 11. nóvember 1998 á þann veg að miðað við starfslýsingu A væri rétt að raða starfi hans í launaramma A.

Framangreindar deilur leiddu hins vegar til þess að A var kallaður á fund hinn 2. október 1998 þar sem mættir voru B, lögfræðingur á skattstofunni, og C, deildarstjóri tekjuskattsdeildar, auk skattstjórans. Í handskrifaðri bókun skattstjórans frá framangreindum fundi segir eftirfarandi:

„[A] kynnt fyrirhuguð áminning og honum gefinn kostur á að bæta ráð sitt.“

Þar kom jafnframt fram að áður en A yrði veitt formleg áminning skyldi reynt að ná samkomulagi um starfslýsingu sem báðir aðilar gætu sætt sig við. Var ákveðið að málið skyldi rætt á fundi síðar. Í bókuninni kemur og fram að A staðfesti að ef honum hefði verið raðað í B-ramma þá væri ekki uppi ágreiningur um að hann „sinnti umræddum störfum“. Síðan segir orðrétt í bókuninni:

„Hann staðfesti yfirlýsingu sína við [C], það að hann teldi sér ekki skylt að vinna þessi svonefndu aukastörf, nema þau störf er snúa að tölvukerfinu.

Skattstjóri áréttaði mat sitt á því að starfið ætti heima í A-ramma og að [A] hefði vísað því til samstarfsnefndar og að málið snerist ekki um það, heldur óhlýðni við lögmæt fyrirmæli.“

Á fundi þessara sömu aðila hinn 5. október s.á. lagði A fram þá tillögu að starfslýsingar frá því í nóvember 1996 yrðu dregnar til baka auk fyrirhugaðrar áminningar og að hann myndi vinna þessi störf ágreiningslaust í framtíðinni. Í kvörtun hans kemur fram að hann hafi farið fram á þetta til að þeir gætu komið sér saman um nýja starsflýsingu. Þessu hafnaði skattstjórinn. Hann gaf hins vegar A færi á að íhuga málið og boðað var til fundar næsta dag. Á þeim fundi var afstaða A og skattstjórans óbreytt og ljóst að ekki var hægt að komast að samkomulagi um nýja starfslýsingu. Var þá gert hlé á fundinum og áminningarbréf til A, dags. 6. október 1998, útbúið. Var það svohljóðandi:

„Sem skattstjóri Norðurlandsumdæmis eystra og yfirboðari þinn tel ég mig tilknúinn að veita þér áminningu fyrir að óhlýðnast fyrirmælum um að vinna tiltekin störf sem tilheyra óneitanlega starfsvettvangi þínum samkvæmt starfslýsingu og bréfi dags. 26. nóvember 1996, sbr. 21. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Eins og þér var kynnt á fundi með undirrituðum, [C] og [B] 2. október 1998 og ítrekað á fundum með sömu aðilum 5. og 6. október, lýsir það sér í því að þú hefur ítrekað neitað að vinna tiltekin störf er tengjast umsjón með skrifstofutækjum og ítrekað lýst því yfir við [C] deildarstjóra tekjuskattsdeildar að þú munir ekki vinna nema sum þeirra verka sem tilgreind eru í ofannefndri starfslýsingu og vitnað er til sem annarra starfa.

Í starfslýsingunni segir (úr bréfi dags. 26. nóvember 1996):

[...]

Áðurnefnda afstöðu þína til þessara verka staðfestir þú á framangreindum fundum, en þar var þér kynnt efni fyrirhugaðrar áminningar og þér gefinn kostur á að koma með mótrök.

Þrátt fyrir framkomin sjónarmið þín telur undirritaður að framangreind háttsemi teljist vera af þeim toga að varði áminningu samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996. Með áminningarbréfi þessu er þér gefinn kostur á að bæta ráð þitt, en verði ekki breyting þar á, leiðir það til uppsagnar á ráðningarsamningi, án frekari fyrirvara.“

III.

Með bréfi, dags. 9. mars 1999, óskaði ég eftir því við skattstjóra Norðurlandsumdæmis eystra með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að hann léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Svarbréf skattstjórans barst mér 23. apríl 1999. Þar rakti hann þær breytingar sem orðið höfðu á þeim kjarasamningum er laun A höfðu tekið mið af. Um störf A á skattstofunni segir í bréfinu:

„Eins og fram kemur í kvörtun [A] hefur hann allt frá því að hann var ráðinn ótímabundið til starfa árið 1993 sinnt ýmsum tilfallandi störfum sem ekki teljast til hefðbundinna starfa skattendurskoðanda eða deildarsérfræðings. Þessum störfum sinnti [A] jafnan á venjulegum vinnutíma þannig að hefðbundin störf hans í eftirlitsdeild og síðar tekjudeild minnkuðu að sama skapi. Á síðustu misserum hafa þessi tilfallandi störf einkum falist í ýmiskonar umsýslu í kringum tölvur og önnur skrifstofutæki embættisins. Hann hefur t.d. verið starfsfólki til aðstoðar í öllum tækjamálum og verið þeim sem [...] annast viðhald eða endurbætur á tækjabúnaði innan handar. Í þessu sambandi er rétt að vekja athygli á að [A] hefur sýnt tækjamálum áhuga en hann er kennari að mennt. Þá ber að geta þess að skattstofa Norðurlandsumdæmis eystra er ekki fjölmennur vinnustaður enda ekki um stórt embætti að ræða. Starfsemi skattstofunnar er, líkt og hjá öðrum skattstofum, mjög árstíðabundin. Málafjöldi eða verkefni skattstofunnar eru færri en á stóru skattstofunum en fjölbreytileiki þeirra og annarra rekstrarlegra verka er litlu minni. Fyrir bragðið eru störf starfsmannanna hér á skattstofu Norðurlandsumdæmis eystra í fæstum tilvikum mjög afmörkuð eða sérhæfð. Þvert á móti eru starfssvið flestra starfsmanna rúm og fjölbreytileg.“

Skattstjórinn rekur svo aðdragandann að því að A var sett sérstök starfslýsing í nóvember 1996. Kemur þar fram að A hafi verið sett formlegt erindisbréf með bréfi, dags. 26. nóvember 1996, sem rakið er í kafla II hér að framan. Um það sem á eftir gerðist segir svo í bréfi skattstjórans:

„Sama dag og [A] fékk bréfið gekk hann af fundi undirritaðs og mótmælti starfslýsingunni, einkum upptalningu á minniháttar viðvikum svo sem sendiferðum. Í sáttaskyni og að beiðni [A] útbjó undirritaður stytta útgáfu af starfslýsingu þeirri sem [A] var birt í fyrrnefndu bréfi. Með þá starfslýsingu gekk [A] athugasemdalaust af fundinum og vann snuðrulaust eftir henni í tæp tvö ár. Í starfslýsingu þeirri er undirritaður afhenti [A] á fundinum þann 26. nóvember 1996 segir að hún sé gerð í samræmi við fyrrnefnt bréf undirritaðs, dags. 26. nóvember 1996.“

Síðan segir eftirfarandi í framangreindu bréfi skattstjórans:

„Þrátt fyrir að undirritaður hafi reynt að koma til móts við [A] með því að útbúa stytta útgáfu af starfslýsingu fyrir hann er rétt að taka fram að undirritaður lýtur svo á að starfsmenn eigi ekki heimtingu á að samið sé við þá um starfslýsingar þeirra. Undirritaður vísar í þessu sambandi til þess að veitingarvaldshafi getur samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 70/1996 sett starfsmanni fyrirmæli um starfsskyldur með erindisbréfi.

Í 19. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins segir: „Skylt er starfsmanni að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi. Starfsmaður getur kosið að segja upp starfi sínu vegna slíkra breytinga, enda skýri hann ráðherra eða forstöðumanni frá því innan eins mánaðar frá því að breytingarnar voru tilkynntar honum. Ef breytingarnar hafa í för með sér skert launakjör starfsmanns eða réttindi skal hann halda óbreyttum launakjörum og réttindum þann tíma sem eftir er af skipunartíma hans í embætti eða jafnlangan tíma [...] og réttur hans til uppsagnarfrests er samkvæmt ráðningarsamningi, sbr. 46. gr.„ Fram að gildistöku laga nr. 70/1996 þann 1. júlí 1996 hvíldi sambærileg skylda á ríkisstarfsmönnum til þess að hlíta breytingum á störfum sínum samkvæmt ákvæði 33. gr. eldri laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 38/1954. Það hljóðaði svo: „Skylt er starfsmanni að hlíta breytingum lögum samkvæmt á störfum hans og verkahring frá því, er hann tók við starfi, enda hafi breytingin ekki áhrif til skerðingar á launakjörum hans eða réttindum. Sama er um breytingar, er yfirmaður ákveður, en þeirri ákvörðun má skjóta til ráðherra.„ Til þessa ákvæðis hafa fræðimenn vikið sem dæmi um undantekningu frá þeirri meginreglu vinnuréttarins að starfsmanni sé ekki skylt að hlíta breytingum á verksviði sínu, ef um teljandi breytingar á eðli starfsins er að ræða. (Sjá nánar Arnmund Backman og Gunnar Eydal, Reykjavík 1986, Vinnuréttur, 7. kafli). Þannig hafa menn talið að umrædd ákvæði laga um réttindi og skyldur leggi ríkari skyldur á herðar ríkisstarfsmönnum til að þola breytingar á störfum sínum og verksviði heldur en starfsmenn á almennum markaði þurfa að sæta. Jafnframt skal bent á að samkvæmt upplýsingum frá starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytis hefur sá skilningur verið ríkjandi að gildissvið kjarasamninga takmarki ekki þær breytingar sem ríkisstarfsmönnum er skylt að hlíta á störfum sínum samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.“

Vék skattstjórinn síðan að aðdraganda þess að A var veitt skrifleg áminning hinn 6. október 1998. Þar kemur fram að A hafi verið ósáttur við það hvernig skattstjórinn raðaði honum í launaramma samkvæmt kjarasamningi eins og að framan er vikið. Um viðbrögð hans segir í bréfi skattstjórans:

„[A] dró ekki dul á reiði sína yfir þessum málalokum. Tveimur dögum síðar þann 17. september 1998 neitaði [A] að verða við óskum starfsmanna í afgreiðslu um að sækja tóner í ljósritunarvél en slíkum verkum hafði hann sinnt ágreiningslaust fram að því enda í samræmi við starfslýsingu hans. Stuttu seinna fór [C], deildarstjóri tekjuskattsdeildar, þess árangurslaust á leit að [A] skipti um ljósaperu í loftljósi í afgreiðslu. Við samstarfsmenn sína lét [A] að því liggja að umrædd verk væru aukaverk sem hann fengi ekki greitt sérstaklega fyrir og að hann ætlaði ekki að sinna slíkum verkum meðan honum væri raðað í A-ramma en ekki B-ramma.“

Rekur skattstjórinn síðan þá fundi sem haldnir voru í byrjun októbermánaðar sem leiddu til þess að A var veitt áminning. Um málsmeðferðina á fundi hinn 2. október 1998 segir þar eftirfarandi:

„Þann 2. október 1998 var [A] kallaður á fund með undirrituðum auk [B] og [C]. Á fundinum kynnti undirritaður [A] að til stæði að áminna hann fyrir að hafa óhlýðnast fyrirmælum um að vinna tiltekin verk er starfsskyldum hans tilheyra samkvæmt starfslýsingu, þ.e. að sækja tóner í ljósritunarvél og skipta um ljósaperu. Undirritaður gaf [A] kost á að tala máli sínu og benti honum á að með fyrirhugaðri áminningu yrði honum gefinn kostur á að bæta ráð sitt ella mætti hann eiga von á því að missa starfið.“

Að lokum segir í bréfi skattstjórans:

„Af framansögðu er ljóst að [A] hefur allt frá því að hann var ráðinn fyrst til starfa hjá skattstofu Norðurlandsumdæmis eystra verið fylginn sér í launamálum og haft erindi sem erfiði varðandi launahækkanir. Á hinn bóginn verður ekki séð að hann hafi verið óánægður með að sinna tilfallandi störfum á skattstofunni en hann hefur beitt þeim fyrir sig í því skyni að knýja á um launahækkanir. Í því sambandi er rétt að taka fram að [...] ekki þarf sérstaka menntun eða þekkingu til að sinna þessum tilfallandi störfum og verður ekki séð að þau séu verðmætari en þau störf sem [A] gegnir að meginstefnu til en hann starfar ekki á því sviði sem menntun hans á háskólastigi lýtur að.“

Með bréfi, dags. 27. apríl 1999, gaf ég A kost á því að gera athugasemdir við skýringar skattstjórans. Svarbréf barst mér hinn 4. maí 1999. Þar segir meðal annars:

„Hugleiðingar skattstjóra um það hvað ég virðist hafa sætt mig við verða bara að vera hans. Ennfremur sögur um það að ég hafi neitað starfsmanni í afgreiðslu um að sækja tóner í ljósritunarvél og neitað [C] um að skipta um ljósaperu í loftljósi í afgreiðslu.

Á fundinum 2. október sl., þar sem áminningin kom til tals, var aldrei minnst á ljósaperuskipti í afgreiðslu. Það er hugarburður. Um það að sækja tóner í ljósritunarvél studdist skattstjóri við einhverjar óljósar sögusagnir og veit greinilega ekkert hverjum ég á að hafa neitað um þetta og þaðan af síður hvers vegna. Enda er eins og áður hefur komið fram ekkert minnst á það í áminningarbréfinu hvaða störf ég hef átt að neita að vinna, hverjum ég á að hafa neitað um þau né hvenær. Hvernig á maður að geta bætt ráð sitt þegar maður veit ekki hvað maður hefur gert af sér? “

Hinn 17. september 1999 ritaði ég skattstjóranum á ný og óskaði með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ákveðin atriði varðandi starf A og starfsemi skattstofunnar yrðu upplýst. Jafnframt sagði í bréfi mínu orðrétt:

„3) Í framangreindu bréfi yðar til mín segir eftirfarandi um það sem fram fór á fundi yðar og [A] hinn 2. október 1998: „Á fundinum kynnti undirritaður [A] að til stæði að áminna hann fyrir að hafa óhlýðnast fyrirmælum um að vinna tiltekin verk er starfsskyldum hans tilheyra samkvæmt starfslýsingu, þ.e. að sækja tóner í ljósritunarvél og skipta um ljósaperu.” Ekki liggur fyrir í gögnum málsins hvernig yður bárust upplýsingar um framangreind tilvik eða að þér hafið skráð niður þær upplýsingar og hver veitti þær. Óska ég skýringa á þessu atriði með hliðsjón af skyldu stjórnvalds samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

4) Í bókun yðar af því sem fram fór á fundinum kemur ekki fram að sérstaklega hafi verið vikið að þessum einstöku tilvikum um meinta óhlýðni [A] við lögleg fyrirmæli yfirmanns eða hver hafi verið afstaða og sjónarmið [A] til þeirra. Í athugasemdum [A] við skýringar yðar kemur fram að ekkert hafi verið vikið að því að til stæði að veita honum áminningu fyrir að hafa neitað að skipta um ljósaperu. Því óskast upplýst hvort og með hvaða hætti það hafi verið lagt fyrir [A] að framangreind tilvik væru til skoðunar með það fyrir augum hvort veita skyldi honum áminningu. Óska ég eftir því að þessi atriði verði skýrð með hliðsjón af andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 21. gr. laga nr. 70/1996.“

Svarbréf skattstjórans barst mér hinn 6. október 1999. Í svari við atriði nr. 3 og 4 í fyrirspurnarbréfi mínu var það rakið sem fram kom í ódagsettri umsögn skattstjórans um málið er fylgdi svarbréfi hans er barst mér hinn 23. apríl 1999. Þar segir orðrétt:

„Fundur 2. október 1998. […]

Skattstjóri kynnti [A] fyrirhugaða áminningu og gaf honum kost á að tjá sig varðandi tilgreind atriði og jafnframt að honum gæfist kostur á að bæta ráð sitt, ella kæmi til uppsagnar.“

Jafnframt er þar vísað til umsagna [B] og [C], dags. 14. apríl 1999, um það sem fram fór á fundum skattstjórans og A en sú umsögn fylgdi svarbréfi skattstjórans til mín. Þar segir meðal annars:

„Þann 2. október 1998 var [A] kallaður á fund skattstjóra þar sem honum var boðuð áminning og voru undirrituð kölluð til vitnis. Honum var þar gefinn kostur á að skýra mál sitt og gera grein fyrir afstöðu sinni varðandi það að hafa neitað að sinna ákveðnum verkum sem hann hafði áður sinnt og eru sérstaklega tilgreind í starfslýsingu hans. Jafnframt hafði hann sagt [C] (undirrituðum) að hann ætlaði hvorki að sinna þessum störfum né öðrum sem sérstkalega eru tilgreind í hans starfslýsingu nema að skattstjóri gengi að kröfum hans varðandi röðun í nýtt launakerfi. Á fundinum tengdi hann þessi mál starfslýsingunni frá því nóvember 1996 sem hann taldi ógilda og þeim vinnubrögðum sem þar voru viðhöfð.“

Í bréfi skattstjórans er barst mér hinn 6. október sl. segir síðan eftirfarandi:

„Fundurinn var haldinn gagngert til að boða [A] áminningu og hafði skattstjóri þá þegar fyrir framan sig uppkast að áminningunni. [C] og [B] eru þeir aðilar sem greindu skattstjóra frá þeim tilvikum er [A] hafði neitað [að] vinna tilgreind störf, þ.e. nálgast tóner í ljósritunarvél og skipta um ljósaperu. Þessi ákveðnu tilvik voru að sjálfsögðu nefnd og rædd, enda voru tilefni fyrirhugaðrar áminningar.“

Með bréfi, dags. 7. október 1999, gaf ég A kost á því að koma að athugasemdum við svarbréf skattstjórans. Í svarbréfi A, dags. 18. október sl., segir meðal annars:

„Það var tæplega hægt að merkja það á fundinum að til stæði að áminna mig, en ég þóttist samt skynja það. Skattstjóri segist hafa gefið mér kost á að tjá mig varðandi tilgreind atriði. Hvaða tilgreindu atriði voru þetta? Það kom ekki fram á fundunum 2., 5. og 6. október. Á fundunum í október 1998 tjáði ég mig ekki um neitt af því, sem mér er gefið að sök að hafa brotið af mér í áminningunni, enda ekki á það minnst á þeim fundum. Þá var heldur ekki minnst á það að mér væri gefinn kostur á að bæta ráð mitt enda ekki tilgreint hvað ég hefði brotið af mér.“

Þar segir jafnframt eftirfarandi:

„Ekki veit ég hvað [C] og [B] kunna að hafa sagt skattstjóra til þess að hann teldi sig hafa eitthvað til að byggja áminningu á en hitt er ljóst að það kom ekki fram á fundunum 2., 5. og 6. okt. 1998. Þar sem skattstjóri vitnar í það sem ég á að hafa sagt við [C] um það að ég ætlaði hvorki að sinna þessum störfum né öðrum sem sérstaklega eru tilgreind í minni starfslýsingu nema skattstjóri gengi að kröfum mínum varðandi röðun í nýtt launakerfi er rangt. Finnst mér miður að skattstjóri skuli byggja áminningu á svona fölskum forsendum. Fyrir utan það er mér ekki alveg ljóst hvernig það að skipta um ljósaperu í loftljósi í afgreiðslu tengist því sem ég var áminntur fyrir. Ekki veit ég hvaða sögusögn [B] hefur borið til skattstjóra um meint brot mitt, en skattstjóri virðist hafa tekið hana góða og gilda. Hitt er annað mál að í svari skattstjóra til þín dags. 21. apríl sl. segir hann að ég eigi að hafa neitað starfsmanni í afgreiðslu um að sækja tóner í ljósritunarvél 17. september 1998. Varla er hægt að segja að áminning fyrir það meinta brot sem veitt er 6. október 1998 sé í beinu framhaldi af því. Sögur magnast með aldrinum.“

IV.

1.

Eins og fram kemur hér að framan byggðist áminning A á þeirri forsendu að hann hefði óhlýðnast löglegum fyrirmælum skattstjórans um einstök verkefni er A voru falin með erindisbréfi, dags. 26. nóvember 1996. Skil ég kvörtun A svo að hann dragi meðal annars í efa að forstöðumanni stofnunar sé heimilt að gefa fyrirmæli um verkefni sem falli utan við þau verkefni sem samið var um eða gengið út frá við skipun, ráðningu eða setningu að viðkomandi starfsmaður hefði með höndum. Þar sem áminningin byggðist á framangreindu erindisbréfi tel ég að ákvæði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, girði ekki fyrir að ég geti fjallað um þau fyrirmæli sem grundvöll áminningarinnar.

Ljóst er af gögnum málsins að A var ráðinn til skattstofu Norðurlandsumdæmis eystra til að starfa við skattendurskoðun enda var á fylgiblaði með ráðningarsamningi vísað til starfslýsingar fyrir „skattendurskoðanda 7“. Sú starfslýsing var því hluti af ráðningarkjörum hans. Í 19. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, kemur fram að starfsmanni sé skylt að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi. Í athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sagði að þessi málsliður ákvæðisins samsvaraði efnislega 33. gr. laga nr. 38/1954. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3150.) Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 38/1954 var ekki vikið sérstaklega að heimild yfirmanns samkvæmt 34. gr. frumvarpsins sem varð að 33. gr. laganna. (Alþt. 1953-1954, A-deild, bls. 423-424.)

Ákvarðanir forstöðumanns stofnunar um breytingar á störfum ríkisstarfsmanns teljast almennt ekki til ákvarðana um rétt eða skyldu starfsmanns í skilningi 2. mgr. 1. gr. laga nr. 37/1993 heldur eru þær ákvarðanir um skipulag innri starfsemi stofnunar. Á þessu kunna þó að vera undantekningar sem ekki skipta máli við úrlausn þessa máls. Stofnun skal þó staðfesta breytingar á ráðningarkjörum, eins og starfslýsingu, með skriflegum hætti, sbr. 4. gr. reglna nr. 351/1996, um form ráðningarsamninga og skyldu til að upplýsa starfsmenn um ráðningarkjör.

Við beitingu heimildar yfirmanns samkvæmt 19. gr. laga nr. 70/1996 verður í öllum tilvikum að gæta þess að ákvarðanir séu teknar af þar til bærum aðila og að þær byggist á málefnalegum sjónarmiðum. Jafnframt þessu tel ég að réttur yfirmanns samkvæmt 19. gr. laga nr. 70/1996 sæti eðli málsins samkvæmt þeirri takmörkun að starfsmaður sem skipaður er eða ráðinn til tiltekinna starfa séu fengin verkefni sem honum eru eftir öllum atvikum samboðin, meðal annars með hliðsjón af menntun. Vísa ég í þessu sambandi til álits umboðsmanns Alþingis frá 22. mars 1991 í máli nr. 259/1990 (SUA 1991:97).

Með vísan til 19. gr. laga nr. 70/1996 tel ég því að almennt hafi forstöðumaður heimild til að mæla svo fyrir að starfsmaður hans skuli hafa með höndum verkefni sem nauðsyn krefur að leyst séu af hendi við rekstur viðkomandi stofnunar þótt þau falli ekki að þeirri starfslýsingu sem eru hluti af ráðningarkjörum hans að því tilskyldu að þau séu honum samboðin eftir öllum atvikum. Er í ákvæðinu gert ráð fyrir því að slík fyrirmæli séu gefin einhliða og á starfsmaður ekki rétt á því að um slík verkefni sé samið sérstaklega.

Telja verður að ýmis þau störf sem getið var í erindisbréfi, dags. 26. nóvember 1996, og A var gert að starfa eftir, hafi verið honum samboðin meðal annars með tilliti til menntunar hans. Á það meðal annars við um umsjón með tölvum og tölvukerfi skattstofunnar.

Við mat á því hvort önnur verkefni er A var gert að hafa með höndum samkvæmt framangreindum erindisbréfum, hafi verið honum samboðin, eftir öllum atvikum þarf að hafa í huga hversu stór þáttur þau eru í störfum hans. Jafnframt verður eins og atvikum var háttað að líta til þeirrar venju er skapast hafði á vinnustaðnum um verkaskiptingu starfsmanna áður en framangreind erindisbréf voru gefin út og eðlis og stærðar þess vinnustaðar sem skattstofan er auk menntunar A.

Í svarbréfi skattstjórans, er barst mér 6. október 1999, kemur fram að hann telji að störf A við aðra verkþætti en hin eiginlegu störf í tekjuskattsdeild hafi numið að meðaltali á bilinu 20% til 25% af vinnutíma hans. A gerði ekki athugasemdir við þessa áætlun skattstjórans. Meginverkefni A í störfum sínum hjá skattstofunni voru því við skattendurskoðun við tekjuskattsdeild embættisins.

Eins og greinir í skýringum skattstjórans, er bárust mér 21. apríl 1999 og fram kemur í gögnum málsins, hafði A sinnt ýmsum þeim störfum sem talin eru upp í starfslýsingunum áður en þær tóku gildi ýmist að beiðni samstarfsmanna sinna eða yfirboðara. Í skýringum skattstjórans segir jafnframt að vinnustaðurinn sé fámennur og störf starfsmanna í fæstum tilvikum mjög afmörkuð eða sérhæfð. Í bréfi því, er mér barst hinn 6. október 1999, kemur fram að stöðugildi við stofnunina séu tæplega 20. Þar kemur og fram að þótt gert sé ráð fyrir skýrri afmörkun hefðbundinna verkefna skattstofunnar milli deilda og einstakra starfsmanna þá sé ávallt gert ráð fyrir því að nánari skipting verkefna fari eftir ákvörðun skattstjóra. Að lokum verður af gögnum málsins ráðið að A hefur ekki sérmenntun á sviði skattamála en hann er kennari að mennt.

Þegar mið er tekið af framangreindum atriðum er það niðurstaða mín að skattstjóra hafi með vísan til 19. gr. laga nr. 70/1996 verið heimilt að gefa A fyrirmæli um að hann skyldi sinna þeim verkefnum sem upp eru talin í erindisbréfum hans frá 26. nóvember 1996 með vísan til 19. gr. laga nr. 70/1996. Skattstjóra var því heimilt á grundvelli 2. mgr. 8. gr. laga nr. 70/1996 að gefa út erindisbréf þess efnis að hann skyldi sinna slíkum verkefnum á skattstofunni. Urðu þau fyrirmæli við það hluti af starfsskyldum hans og brot á þeim gátu því eftir atvikum orðið tilefni áminningar af hálfu forstöðumanns stofnunar, sbr. 21. gr. laga nr. 70/1996.

2.

Í athugasemdum við 2. mgr. 8. gr. frumvarps til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er það áréttað að mjög mikilvægt sé að fyrirmæli um störf og starfsskyldur starfsmanna séu skýr og glögg. Er í því sambandi vísað til álits umboðsmanns Alþingis frá 19. desember 1989 í máli nr. 53/1988 (SUA 1989:104). (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3147.) Eins og að framan greinir setti skattstjórinn fyrst fram skriflega starfslýsingu á starfi A hinn 22. nóvember 1996. Samhljóða starfslýsing var svo tekin upp í bréfi skattstjórans til A, dags. 26. nóvember 1996, og þar áréttað að honum væri skylt að hlíta þeim breytingum er gerðar væru á starfi hans samkvæmt 19. gr. laga nr. 70/1996. Eftir að honum hafði verið afhent bréf þetta og hann lýst yfir óánægju sinni með starfslýsinguna ritaði skattstjórinn aðra óundirritaða lýsingu á starfi hans og afhenti honum.

Með erindisbréfi samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 70/1996 er starfsmanni gefin almenn fyrirmæli um störf hans. Í báðum starfslýsingunum frá 26. nóvember 1996 var sá fyrirvari að A væri skylt að sinna öðrum verkum sem þyrfti að vinna samkvæmt nánari ákvörðun yfirmanna hans. Var því gert ráð fyrir því að yfirmenn hans hefðu heimild til að setja honum sérstök fyrirmæli um einstök verk án þess að honum yrði sett nýtt erindisbréf. Í seinni starfslýsingunni frá 26. nóvember 1996 voru ekki jafn ítarleg almenn fyrirmæli um starfsskyldur A og í þeirri fyrri, eins og fram kemur í kafla II hér að framan. Hins vegar var þar vísað til bréfs skattstjórans, dags. 26. nóvember 1996, og sagt að hún væri gerð í samræmi við það bréf.

Þegar A var veitt skrifleg áminning hinn 6. október 1998 gat réttarstaðan verið mismunandi eftir því hvort fyrri eða seinni starfslýsingin skyldi lögð til grundvallar. Ef byggt hefði verið á seinni starfslýsingunni hefðu fleiri verkskyldur A þurft að byggjast á sérstökum fyrirmælum yfirboðara hans um einstök verk miðað við það sem að framan er rakið. Með því að afhenda A tvær starfslýsingar sem voru misvísandi með þessum hætti tel ég að brotið hafi verið gegn þeim sjónarmiðum um að fyrirmæli yfirboðara um störf þurfi að vera skýr og glögg. Var það að mínu mati gagnrýnisvert að við áminningu þá er A var veitt hinn 6. október 1998 hafi verið byggt á starfslýsingu þeirri er kom fram í bréfi skattstjórans, dags. 26. nóvember 1996 og var afhent samdægurs sem var ekki að öllu í leyti í samræmi við starfslýsingu er honum var síðar afhent þann sama dag.

3.

Í 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, eru talin upp þau lagasjónarmið sem ákvörðun um áminningu ríkisstarfsmanns getur byggst á, en þar segir:

„Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar veita honum skriflega áminningu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.“

Áminning ríkisstarfsmanns samkvæmt þessu ákvæði er ákvörðun um rétt og skyldur viðkomandi starfsmanns samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands frá 25. febrúar í máli nr. 247/1998, álit umboðsmanns Alþingis frá 22. ágúst 1995 í máli nr. 1263/1995 (SUA 1995:346) og álit umboðsmanns Alþingis frá 26. júlí 1999 í máli nr. 2475/1998. Bar því við meðferð málsins að fara eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og málsmeðferðarreglum laga nr. 70/1996, um veitingu áminningar. Að því marki sem ákvæði laga nr. 70/1996 eru samrýmanleg ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber að túlka þau til samræmis við þau fyrirmæli sem koma fram í stjórnsýslulögum enda á því byggt að ákvæði þeirra veiti borgurunum lágmarks réttarvernd gagnvart stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Af orðalagi ákvæðis 21. gr. laga nr. 70/1996, sem rakið var hér að framan, verður ráðið að ákvörðun um áminningu ríkisstarfsmanns verði almennt ekki tekin nema fyrir liggi tiltekin hegðun eða atvik er tengjast starfi viðkomandi starfsmanns og falla undir þau lagasjónarmið sem upp eru talin í ákvæðinu. Áminning ríkisstarfsmanns er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem felur í sér viðvörun um að ítrekun hegðunar kunni að leiða til uppsagnar ef í hlut á starfsmaður sem ekki telst til embættismanna, í samræmi við IX. kafla laga nr. 70/1996. Í 44. gr. laganna segir að skylt sé að veita starfsmanni áminningu og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna sem þar eru greindar. Þetta undirstrikar að áminning samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996 er í eðli sínu stjórnsýsluviðurlög vegna tiltekinna brota í starfi.

Áminning A byggðist á því lagasjónarmiði 21. gr. laga nr. 70/1996 að áminna skuli starfsmann sem hefur sýnt í starfi sínu óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns. Í áminningarbréfinu frá 6. október 1998 var ekki vikið í einstökum atriðum að þeim tilvikum sem voru tilefni áminningar heldur sagt að brot hans lýsti sér í því að A hefði ítrekað neitað að vinna tiltekin störf er tengdust umsjón með skrifstofutækjum. Er þar þó vikið að því að A hafi lýst því yfir við [C], deildarstjóra tekjuskattsdeildar, að hann myndi ekki vinna nema sum þeirra verka sem nefnd eru í starfslýsingunni og tilgreind þar sem önnur störf. Tel ég að slík yfirlýsing leiði ekki ein og sér til þess, við þær aðstæður sem uppi eru í þessu máli, að starfsmaður hafi sýnt í starfi sínu óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns í skilningi 21. gr. laga nr. 70/1996 fyrr en efni yfirlýsingar starfsmanns hefur gengið eftir.

Í skýringum þeim er komu fram í bréfi skattstjórans til mín segir, eins og rakið er í kafla III, að á fundi þeim er haldinn var 2. október 1998, hafi komið fram að til stæði að áminna hann fyrir að hafa óhlýðnast fyrirmælum um að vinna tiltekin verk er tilheyrðu starfsskyldum hans samkvæmt starfslýsingu. Eru þessi tilvik tilgreind í bréfi skattstjórans til mín, þ.e. að sækja tóner í ljósritunarvél er ótilgreindur starfsmaður skattstofunnar fór fram á að A gerði og að skipta um ljósaperu í loftljósi í afgreiðslu sem C, deildarstjóri tekjuskattsdeildar, hafði árangurslaust farið á leit við hann að gera.

Í bréfi A til mín, þar sem hann gerir athugasemdir við skýringar skattstjórans, kemur fram að hann telji að ekki hafi verið rætt um skipti á ljósaperum í loftljósi á fundinum. Jafnframt segir hann að skattstjórinn hafi stuðst við óljósar sögusagnir um það tilvik að hann hefði synjað um að skipta um tóner í ljósritunarvél. Í bréfi skattstjórans, er barst mér 6. október 1999, segir hins vegar að þessi ákveðnu tilvik hafi verið nefnd og rædd á fundinum 2. október, enda hafi þau verið tilefni fyrirhugaðrar áminningar.

Eins og greinir í II. kafla hér að framan liggja fyrir í gögnum málsins handritaðar bókanir skattstjórans um það sem fram fór á fundum hans og A, þar sem B og C voru jafnframt viðstödd, hinn 2. október, 5. október og 6. október 1998. Er þar í engu getið um það að vikið hafi verið að framangreindum atvikum. Hins vegar kemur þar fram að rætt hafi verið um yfirlýsingu A við [C] þess efnis að hann myndi ekki vinna ákveðin störf sem þó féllu undir starfslýsingu hans samkvæmt erindisbréfi.

Eins og rakið er í áliti mínu frá 26. júlí 1999 í máli nr. 2475/1998 verður ákvæði 21. gr. laga nr. 70/1996, þar sem vikið er að andmælarétti aðila við áminningu, ekki túlkuð þannig að gera skuli minni kröfur til stjórnvalds að þessu leyti við málsmeðferð þegar áminna á ríkisstarfsmann en almennt við töku stjórnvaldsákvarðana. Í andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga og 21. gr. laga nr. 70/1996 felst að aðili máls skuli eiga kost á því að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun muni byggjast á, leiðrétta fram komnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í málinu. Gildir þetta þó ekki þegar afstaða starfsmanns liggur þegar fyrir í gögnum málsins eða augljóslega er óþarft að veita honum kost á andmælarétti. Verður ekki séð að þessar undantekningar eigi við í þessu máli.

Í framangreindu áliti mínu frá 26. júlí 1999 var jafnframt vikið að því að sökum þess að áminning verður almennt ekki veitt nema að fyrir liggi tiltekin atvik eða hegðun ríkisstarfsmanns þá verður tilkynning til hans um að til athugunar sé að veita honum áminningu a.m.k. að uppfylla tvö skilyrði. Annars vegar þarf í slíkri tilkynningu að koma fram skýr afmörkun á því hvaða hegðun og atvik séu til athugunar hjá þar til bæru stjórnvaldi og hins vegar að þessi tilteknu tilvik séu til athugunar með tilliti til þess hvort rétt sé að áminna viðkomandi starfsmann samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996. Er það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að afmörkun hegðunar eða atvika, sem til skoðunar eru, liggi fyrir með skriflegum hætti við málsmeðferðina. Leiðir það til þess að viðkomandi starfsmaður á ekki að vera í vafa um hvaða tilvik það eru sem eru til athugunar hjá stjórnvaldinu með tilliti til þess hvort rétt sé að veita honum áminningu. Þessi háttur var ekki viðhafður í máli A og var því málsmeðferð skattstjórans ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Eins og rakið var hér að framan leikur vafi á því hvort A hafi verið tilkynnt um það hvaða atvik, önnur en yfirlýsing sú er hann gaf um það að hann myndi ekki vinna öll þau verk er talin voru í starfslýsingu A, væru til skoðunar með tilliti til þess hvort veita ætti honum áminningu. Á það a.m.k. við um það tilvik hvort hann hafi synjað um að skipta um ljósaperu í afgreiðslu. Leiðir sá vafi til þess að óvissa er um hvort honum hafi verið með fullnægjandi hætti gefið færi á því að gera athugasemdir og koma að sjónarmiðum sínum varðandi þessi atvik með tilliti til hugsanlegrar áminningar. Í fyrrgreindu áliti umboðsmanns frá 26. júlí 1999 var talið að það stæði stjórnvaldi nær að tryggja sér sönnun um atriði er lúta að því hvort starfsmanni hafi verið veittar nægar upplýsingar um þau tilvik sem fyrirhugað er að áminna fyrir. Var í því sambandi bent á dóm Hæstaréttar frá 25. febrúar 1999 í máli nr. 247/1998 þar sem leyst var úr sambærilegum sönnunarvanda með því að telja að ósannað væri að gætt hafi verið andmælaréttar.

Með hliðsjón af þessu verður að telja að ekki liggi fyrir að skattstjórinn í Norðurlandsumdæmi eystra hafi tilkynnt A með fullnægjandi hætti að til stæði að veita honum áminningu vegna þess að hann hefði ekki farið að löglegum fyrirmælum yfirmanns síns. Með þessu var honum gert ókleift að koma að athugasemdum sínum varðandi atvik þau sem lágu til grundvallar áminningu, eins og hann átti rétt á samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 21. gr. laga nr. 70/1996. Var hér um annmarka á málsmeðferð skattstjórans.

4.

Eins og fram kemur hér að framan segir í bréfi skattstjórans, er barst mér hinn 23. apríl 1999, að byggt hafi verið meðal annars á tilteknum atvikum þar sem talið var að A hefði neitað að fara að löglegum fyrirmælum yfirmanns síns um verkskyldur sínar. Í bréfi skattstjórans, er barst mér 6. október 1999, kemur fram að B og C hafi greint honum frá þeim tilvikum er A hafði neitað að vinna tilgreind störf. Ekki liggja fyrir minnisblöð skattstjóra eða önnur skrifleg gögn er víkja að þeim atvikum sem áttu að hafa átt sér stað í september 1998 og byggt var á við áminningu A. Tel ég að það hafi verið annmarki við málsmeðferðina að þess hafi ekki verið gætt að rita minnisblöð um þær upplýsingar er höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins og bárust skattstjóra munnlega. Var þessi málsmeðferð ekki í samræmi við fyrirmæli 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

V.

Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín í máli því sem hér er til umfjöllunar að heimilt hafi verið af hálfu skattstjórans í Norðurlandsumdæmi eystra að mæla fyrir um sérstakar starfsskyldur A með erindisbréfi frá 26. nóvember 1996 án þess að samið yrði um það sérstaklega. Ég tel það hins vegar gagnrýnisvert að áminning A byggðist á starfslýsingu sem birtist í bréfi, dags. 26. nóvember 1996, sem var að hluta til í ósamræmi við starfslýsingu sem A var afhent sama dag eftir að honum hafði verið afhent framangreint bréf.

Jafnframt tel ég að ekki liggi fyrir að A hafi verið tilkynnt með fullnægjandi hætti að til stæði að veita honum áminningu vegna tiltekinna atvika þannig að honum hafi verið gert kleift að koma að athugasemdum sínum í samræmi við ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Einnig tel ég að málsmeðferð við veitingu áminningarinnar hafi ekki verið í samræmi við fyrirmæli 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Það eru því tilmæli mín að skattstjórinn í Norðurlandsumdæmi eystra taki mál A til meðferðar á ný, komi fram ósk um það frá honum, og að þá verði tekið tillit til þeirra sjónarmiða sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til skattstjórans, dags. 7. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til skattstjórans á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari skattstjórans, dags. 11. apríl 2000, segir meðal annars svo:

„[...]

Með bréfi dags. 16. desember 1999 fór [A] fram á að áminning dags. 6. október 1998 yrði dregin til baka og varð skattstjóri við því með bréfi dags. 21. desember 1999.

Með bréfi dags. 11. janúar 2000 óskaði [A] eftir því að skattstjóri drægi til baka þrjár starfslýsingar frá í nóvember 1996 þar sem vafi léki á því hver þeirra væri í gildi. Vísaði hann í þessu sambandi til álits umboðsmanns Alþingis frá 19. nóvember 1999.

Skattstjóri taldi rétt að eyða öllum vafa hvað þetta snerti með því að draga til baka starfslýsingu/ar frá í nóvember 1996 og setja [A] nýja starfslýsingu, samhljóða starfslýsingu í bréfi frá 6. nóvember 1996, á sömu forsendum og þá og var það gert með bréfi dags. 21. janúar 2000.

Með bréfi dags. 2. febrúar 2000 óskaði [A] eftir endurskoðun á nýju starfslýsingunni og lagði fram tillögu að breyttri starfslýsingu.

Skattstjóri féllst á tillögu [A], enda um óverulegar efnislegar breytingar að ræða og staðfesti það með bréfi dags. 14. febrúar 2000.“