I. Kvörtun.
Hinn 15. september 1992 leitaði til mín A, og kvartaði yfir því, að með bréfi, dags. 13. júlí 1992, hefði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið tilkynnt landlæknisembættinu, að lög nr. 61/1957 um heilsuvernd í skólum hefðu verið felld úr gildi með 72. gr. grunnskólalaga nr. 49/1991. Taldi A, að með þessari túlkun ráðuneytisins væri hann sviptur störfum sem skólayfirlæknir landsins, en í 3. gr. laga nr. 61/1957 sé mælt fyrir um embætti skólayfirlæknis.
II. Málavextir.
Samkvæmt kvörtun A og gögnum málsins eru málavextir í stuttu máli þeir, að aðstoðarlandlæknir beindi þeirri fyrirspurn til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins með bréfi, dags. 1. júní 1992, hvort lög nr. 61/1957 um heilsuvernd í skólum væru úr gildi fallin. Með bréfi, dags. 13. júlí 1992, svaraði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið erindinu og segir þar svo:
"Í gildistökuákvæði grunnskólalaganna er ekki sérstaklega tekið fram að lög um heilsuvernd í skólum hafi fallið niður. Þar segir hins vegar að jafnframt falli úr gildi "önnur lagaákvæði sem fara í bága við lög þessi". Í XII. kafla laganna, 72. gr. segir hins vegar að um heilsugæslu í grunnskólum skuli fara eftir gildandi lögum um heilbrigðisþjónustu. Ætla verður að með þessu hafi lögin um heilsuvernd í skólum nr. 61/1957 verið felld úr gildi."
A féllst hins vegar ekki á fyrrnefnda túlkun ráðuneytisins og taldi, að ákvæði 3. gr. laga nr. 61/1957, sem fjölluðu um skólayfirlækni landsins, hefðu ekki verið felld úr gildi. Með bréfi, dags. 21. september 1992, rökstuddi A þá skoðun sína með svohljóðandi bréfi:
"Þegar lögin um heilsuvernd í skólum nr. 61/1957 tóku gildi eru heilsugæslustöðvar eins og þær eru skilgreindar í lögum um heilbrigðisþjónustu nr. 97/1990, sem fyrst voru sett 1973, ekki til. Heilsuverndarstöðvar eru aftur á móti starfandi t.d. í Reykjavík og er í 6. gr. laga nr. 61/1957 um heilsuvernd í skólum gert ráð fyrir því að þær auk héraðslækna annist undir umsjón skólayfirlæknis heilsuvernd í skólum. Þetta ákvæði um heilsuverndarstöðvar var síðan í reynd yfirfært á heilsugæslustöðvar sbr. 2. mgr. 73. gr. laga um grunnskóla nr. 63/1974, eftir því sem þær byggðust upp umhverfis landið. Sama á við um skyldur héraðslæknanna, sem urðu að heilsugæslulæknum. Skólalækningar og störf skólahjúkrunarfræðinga hafa því þróast þannig að heilsugæslustöðvar hafa tekið við framkvæmd skólaheilsugæslu í sínu umdæmi af héraðslæknum og/eða sérráðnum skólalæknum og skólahjúkrunarfræðingum, undir yfirumsjón skólayfirlæknis, eins og við hefur átt um heilsuverndarstöðvar. Í reynd þýðir þessi breyting að skólalæknar og skólahjúkrunarfræðingar hafa komið frá heilsugæslustöð til starfa sinna í skólum sbr. reglur þar um nr. 214/1958 sbr. og reglugerð heilsugæslustöðva nr. 160/1982. Skólalækningar eru aukastarf læknis sbr. 4. gr. laga nr. 61/1957 um heilsuvernd í skólum og er greitt fyrir þau störf skv. samningi Læknafélags Íslands og fjármálaráðuneytisins frá 1978. Skólahjúkrunarfræðingar fá hins vegar ekki sérstaklega greitt fyrir skólahjúkrun, það er hluti af starfi þeirra í heilsugæslustöð. Sama þróun hefur átt sér stað varðandi heilsuverndarstöðvar að heilsugæslustöðvar hafa tekið við hlutverki þeirra. Nú annast aðeins ein heilsuverndarstöð, Heilsuverndarstöð Reykjavíkur, skólaheilsugæslu í þeim umdæmum í Reykjavík, sem ekki hafa enn fengið eigin heilsugæslustöð.
Með tilvísun til 72. gr. grunnskólalaga nr. 49/1991 er með lagagreininni í raun verið að staðfesta orðinn hlut varðandi skólaheilsugæslu sbr. 2. mgr. 73. gr. laga um grunnskóla nr. 63/1974, en ekki breytingar."
III. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Hinn 22. september 1992 ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf og óskaði eftir því, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til málsins, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, sérstaklega samkvæmt hvaða lagaheimild ráðuneytið teldi yfirumsjón með heilsuvernd í skólum landsins hafa verið tekna úr höndum skólayfirlæknis, sbr. 3. gr. laga nr. 61/1957 um heilsuvernd í skólum.
Svar heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 14. október 1992, og segir þar svo:
"Ráðuneytið vísar til bréfs dags. 22. september 1992 vegna kvörtunar [A út af] bréfi ráðuneytisins dags. 13. júlí 1992. Telur [A] ráðuneytið með því bréfi hafa "tilkynnt aðstoðarlandlækni að lög um heilsuvernd í skólum nr. 61/1957 hafi verið felld úr gildi með 72. gr. grunnskólalaga nr. 49/1991.
Vegna þessa vill ráðuneytið taka fram eftirfarandi:
Hinn 6. maí ritaði forstjóri heilsugæslustöðvanna í Reykjavík til embættis landlæknis, [...]. Í því bréfi er fullyrt að lögin um heilsuvernd í skólum hafi verið felld úr gildi með grunnskólalögum sem öðluðust gildi 1. ágúst 1991. Vegna þessa bréfs forstjórans óskaði embætti landlæknis eftir túlkun ráðuneytisins á þessu atriði með bréfi dags. 1. júní 1992, [...]. Svar ráðuneytisins var sent embætti landlæknis 13. júlí 1992, [...]. Í bréfinu segir m.a.
"Í gildistökuákvæði grunnskólalaganna er ekki sérstaklega tekið fram að lög um heilsuvernd í skólum hafi fallið niður. Þar segir hins vegar að jafnframt falli úr gildi "önnur lagaákvæði sem fara í bága við lög þessi." Í XII. kafla laganna, 72. gr. segir hins vegar að um heilsugæslu í grunnskólum skuli fara eftir gildandi lögum um heilbrigðisþjónustu. Ætla verður að með þessu hafi lögin um heilsuvernd í skólum nr. 61/1957 verið felld úr gildi."
Eins og sjá má af bréfinu var ráðuneytið hér ekki að tilkynna embætti landlæknis um að lögin um heilsuvernd í skólum hefðu verið felld úr gildi heldur aðspurt að svara því hvort lögin væru fallin úr gildi. Í bréfinu kemur fram sú skoðun ráðuneytisins að ætla yrði að sú væri raunin. Þessi skoðun ráðuneytisins byggðist á samanburði á orðalagi sambærilegs ákvæðis eldri grunnskólalaga en þar sagði í XI. kafla laganna um heilsuvernd, 73. gr.:
"Um heilsuvernd í grunnskóla fer eftir lögum nr. 61/1957, um heilsuvernd í skólum, og reglugerð nr. 214/1958, með áorðnum breytingum. Sá aðili, sem falin er stjórn heilsuverndar í skólum, skal hafa samráð við fræðslustjóra um skipulagningu heilsuverndar í skólum fræðsluumdæmisins á árinu. Enn fremur skal, í upphafi skólaárs og í samráði við skólastjóra, setja starfsliði heilsuverndar, sem í skóla starfar, svo sem skólalækni, hjúkrunarkonu og tannlækni, fastan starfstíma í skólanum.
Sé heilsugæslustöð í námunda við grunnskóla, er heimilt að fela henni að annast heilsuvernd nemenda, skv. lögum um heilbrigðisþjónustu, nr. 56/1973.
Skólastjóra ber að fylgjast með því, að starfsfólk heilsuverndar ræki störf sín í skólanum í samræmi við þá vinnuáætlun, sem sett hefur verið skv. framangreindu."
Í gildandi lögum um grunnskóla nr. 49/1991 segir í XII. kafla um heilsugæslu í 72. gr.:
"Um heilsugæslu í grunnskólum fer eftir gildandi lögum um heilbrigðisþjónustu. Yfirlæknir heilsugæslustöðvar skólahverfis skal hafa samráð við skólanefnd og skólastjóra um skipulagningu og fyrirkomulag heilsugæslu.
Skólastjóra ber að fylgjast með því að nemendur njóti heilsugæslu í skólanum í samræmi við þá tilhögun sem ákveðin hefur verið skv. 1. mgr."
Ráðuneytið aðhafðist ekki frekar í málinu, enda heyra umrædd lög undir menntamálaráðuneytið. Ráðuneytinu sýnist hins vegar ljóst að með grunnskólalögunum frá 1991 sé staðfest sú þróun þessara mála sem hófst með grunnskólalögunum frá 1974, þ.e. að flytja heilsuverndarstarf nemenda í heilsugæslustöðvarnar og að þá væri starfið unnið í samræmi við lög um heilbrigðisþjónustu. Þessi þróun hófst með heimildarákvæðinu í 2. málsgr. 73. gr. grunnskólalaganna frá 1974 og er staðfest með orðalagi 1. málsgr. 72. gr. gildandi grunnskólalaga þar sem ekkert er um þetta sagt annað en að um heilsugæslu í grunnskólum skuli fara eftir gildandi lögum um heilbrigðisþjónustu. Þegar lög vísa til laga um heilbrigðisþjónustu hefur ætíð verið litið svo á að þar með væri vísað eingöngu til laga með því heiti sem nú eru nr. 97/1990. Þetta er það baksvið sem túlkun heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins í bréfinu til embættis landlæknis dags. 13. júlí 1992 byggðist á.
Vegna kvörtunar [A] til umboðsmanns Alþingis telur ráðuneytið nauðsynlegt að koma á framfæri eftirfarandi viðbótarskýringum.[...]
2. Skólayfirlæknir var fyrst skipaður 1. september 1956 og gegndi [B] starfinu til 1. janúar 1973. Á þessum tíma hafði skólayfiræknir starfsaðstöðu hjá embætti landlæknis. Hinn 1. ágúst 1974 var [C] skipaður í starfið og gegndi hann því til 1. júní 1982. Var hann með starfsaðstöðu í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu og gegndi ýmsum öðrum starfsskyldum þar. Hinn 17. október 1984 var [A] settur til að gegna stöðu yfirlæknis í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu frá og með 20. október 1984 til jafnlengdar 1987, [...]. Honum var sett sérstakt erindisbréf, sem dagsett er 29. október 1984, [...]. Þar kemur fram að starfsheiti hans er yfirlæknir og aðalstarfssvið hans er að vera verkefnisstjóri samvinnuverkefnis Íslands og Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar um forvarnarstarf. Jafnframt er honum falið að annast störf skólayfirlæknis í samræmi við lög nr. 61/1957 og reglugerðir samkvæmt þeim lögum ásamt öðrum störfum í ráðuneytinu sem honum yrðu falin og væru á sérsviði hans. Hinn 20. maí 1987 skipaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra [A] til að vera yfirlækni við heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið frá og með 1. júní 1987 að telja, [...]. Í skipunarbréfinu kemur fram að aðalstarf hans er að vera verkefnisstjóri samvinnuverkefnis Íslands og WHO um forvarnarstarf. Auk þess er honum falið að annast störf skólayfirlæknis í samræmi við lög nr. 61/1957 og reglugerðir settar skv. þeim lögum. Loks skal hann annast önnur þau störf sem honum voru falin og væru á sérsviði hans.
4. Fram til ársins 1974 var fjárveiting skólayfirlæknisembættisins talin upp með fjárveitingum til embættis landlæknis. Með fjárlögum 1974 verður sú breyting að fjárveiting vegna embættisins er flutt til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Þessi skipun er óbreytt þangað til fjárlaga ársins 1983. Í skýringum í fjárlagafrumvarpi við þann fjárlagalið sem áður var liður skólayfirlæknis segir:
"Ekki er áætlað fyrir framlagi til embættis skólayfirlæknis þar sem eitt af hlutverkum heilsugæslustöðvanna er að sjá um eftirlit með heilbrigði skólabarna...."
Af hálfu þessa ráðuneytis hefur því um tíu ára skeið verið litið svo á að búið væri í raun að leggja embætti skólayfirlæknis niður. Meðan uppbyggingu heilsugæslunnar væri ekki að fullu lokið var hins vegar talið eðlilegt að fela einum aðila innan ráðuneytisins umsjón með skólaheilsugæslu. Er sérstakur yfirlæknir var ráðinn til starfa í ráðuneytið var talið eðlilegt að fela honum verkefni skólayfirlæknis.[...]."
Hinn 21. október 1992 ritaði ég A bréf og gaf honum kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 2. nóvember 1992.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 2. mars 1993, sagði svo:
"1. Forsendur
Hér er til úrlausnar, hvort ákvæði 3. gr. laga nr. 61/1957, um skólayfirlækni landsins, hafi verið felld úr gildi með 86. gr. laga nr. 49/1991 um grunnskóla. Þar er mælt svo fyrir, að önnur ákvæði laga, sem fari í bága við lögin, séu úr gildi fallin.
Umrædd 3. gr. laga nr. 61/1957 um heilsuvernd í skólum hljóðar svo:
"Sérfróður læknir, skólayfirlæknir landsins, skipaður af heilbrigðismálaráðherra, hefur yfirumsjón með heilsuvernd í skólum landsins og stjórnar starfi heilbrigðisstarfsliðs þess, sem annast hana, sbr. þó fyrri málsgrein 6. gr. Enn fremur hefur hann eftirlit með íþróttastarfsemi í landinu og heilsufari íþróttamanna."
3. gr. frumvarps þess, er varð að lögum nr. 61/1957 um heilsuvernd í skólum, var samin af heilbrigðis- og félagsmálanefnd efri deildar Alþingis (Alþt. 1956, A-deild, bls. 1252). Í ræðu framsögumanns nefndarinnar sagði svo um greinina:
"Þá leggur n. til, að gerð verði smávægileg breyting á 3. gr., þess efnis, að skólayfirlæknir skuli auk yfirumsjónar með heilsuvernd í skólum hafa á hendi stjórn þess heilbrigðisstarfsliðs, sem annast hana, að því starfsliði undanskildu, er vinnur á vegum heilsuverndarstöðva.
Með þessu er leitazt við að afmarka sem ljósast verksvið heilsuverndarstöðva annars vegar og skólayfirlæknis hins vegar, þannig að ekki komi til árekstra.
Skv. brtt. fá heilsuverndarstöðvar eftir sem áður að ráða starfslið sitt og stjórna því, en skólayfirlæknir hefur umsjón með, að heilsuverndarstöðvar annist skólaeftirlitið í samræmi við reglugerð og lög." (Alþt. 1956, B-deild, dálk. 1589.)
Ákvæði 4., 5. og 6. gr. laga nr. 61/1957 eru svohljóðandi:
"4. gr.
Við alla skóla landsins skulu vera starfandi skólalæknar. Skólalækningar eru aukastarf læknis, nema sérstaklega sé um annað samið.
5. gr.
Þar sem völ er á og þegar til þess hefur verið veitt fé, skal heimilt að ráða að skóla hjúkrunarkonu og tannlækni til að gegna þar störfum.
6. gr.
Þar sem starfandi eru heilsuverndarstöðvar, annast þær, undir umsjón skólayfirlæknis, heilsuvernd í skólum, sbr. heilsuverndarlög, nr. 44 18. maí 1955.
Þar sem ekki eru starfandi heilsuverndarstöðvar, gegna héraðslæknar, undir umsjón skólayfirlæknis, skólalæknisstörfum við alla skóla í héraði sínu. Þó er heilbrigðisstjórn heimilt að veita undanþágu frá þessu ákvæði þar, sem nemendafjöldi er að mati hennar meiri en svo, að héraðslækni teljist kleift að annast allt eftirlitið."
Með 73. gr. laga nr. 63/1974 um grunnskóla voru sett ákvæði um heilsuvernd í grunnskólum. Í 2. mgr. 73. gr. laganna var sett ákvæði um heimild til þess að fela heilsugæslustöð að annast heilsuvernd nemenda.
Í athugasemdum í greinargerð við þá grein frumvarps þess, er varð að 73. gr. laga um grunnskóla, segir svo:
"Rétt þótti að setja í frv. til laga um grunnskóla ákvæði um heilsuvernd í slíkum skólum, enda þótt gert sé ráð fyrir því, að sérstök lög og reglugerð muni áfram gilda um þetta atriði. Það er afar mikilvægt, að þeir aðilar, sem annast og stjórna heilsuvernd í skólum, hafi samráð og gott samstarf um verksvið sitt við fræðslustjóra og skólastjóra. Aðaltilgangurinn með greininni er að tryggja slíka samvinnu. Sjá einnig 14. gr." (Alþt. 1973-1974, A-deild, bls. 281.)
Hinn 1. ágúst 1991 öðluðust gildi lög nr. 49/1991 um grunnskóla. Í 1. mgr. 72. gr. þeirra er fjallað um heilsugæslu í grunnskólum.
Í athugasemdum í greinargerð við þá grein frumvarps þess, er varð að 72. gr. laga nr. 49/1991 um grunnskóla, segir svo:
"73. gr. gildandi laga er einfölduð og færð til samræmis við framkvæmd heilsuverndar í skólum í dag." (Alþt. 1990, A-deild, bls. 2019.)
Í 3. tl. 2. gr. heilsuverndarlaga nr. 44/1955 var svo kveðið á, að ein grein heilsuverndar væri "skólaeftirlit (heilsuvernd barna og unglinga á skólaaldri)", en eins og fram kemur í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 61/1957 um heilsuvernd í skólum, önnuðust heilsuverndarstöðvar heilsuvernd í skólum undir umsjón skólayfirlæknis. Með setningu laga nr. 56/1973 um heilbrigðisþjónustu var komið á nýrri skipan á heilsugæslu, vegna þess meðal annars að stofnað skyldi til 38 heilsugæslustöðva utan Reykjavíkur (Alþt. 1972-1973, A-deild, bls. 1174), sem skyldu taka við helstu hlutverkum heilsuverndarstöðva, sbr. 21. gr. laganna. Með 46. gr. laga 56/1973 voru heilsuverndarlög nr. 44/1955 felld úr gildi. Með 4. tl. ákvæða til bráðabirgða var þó mælt svo fyrir, að heilsuverndarstarf samkvæmt lögum nr. 44/1955 skyldi þó haldast óbreytt, þar til heilsugæslustöðvar hefðu verið skipulagðar til þess að annast það. Í d-lið 4. tl. 21. gr. laga nr. 56/1973 var svo mælt fyrir, að heilsugæslustöðvar skyldu veita þar nánar tilgreinda þjónustu, þ. á m. "skólaeftirlit", eins og verið hafði um heilsuverndarstöðvar, sbr. 3. tl. 2. gr. laga nr. 44/1955. Með 19. gr. laga nr. 57/1978 um heilbrigðisþjónustu var orðalagi breytt á þá lund, að til þjónustuhlutverka heilsugæslustöðva var talin "heilsugæsla í skólum", sbr. ákvæði 5. tl. greinar 5.3. í 19. gr. laganna. Í núgildandi lögum um heilsugæslu nr. 97/1990 er enn að finna samhljóða ákvæði í lið 5.4. í 5. tl. 19. gr. laganna. Í 1. mgr. 53. gr. reglugerðar nr. 160/1982 um heilsugæslustöðvar er svo kveðið á, að heilsugæslustöðvar annist heilsugæslu í skólum, sbr. reglugerð nr. 214/1958 um heilsuvernd í skólum, "nema annað sé ákveðið í samráði við skólayfirlækni".
2. Niðurstaða
Lög nr. 61/1957 um heilsuvernd í skólum hafa ekki verið felld úr gildi í heild með lögformlegum hætti. Í 4., 5. og 6. gr. laga nr. 61/1957 var gengið út frá því, að skólalæknar og hjúkrunarkonur við skóla sæju um heilsuvernd í skólum. Þó mátti fela heilsuverndarstöðvum að sjá um heilsuvernd, þar sem þær væru starfandi. Upplýst er að heilsugæsla hefur hins vegar færst smám saman til heilsugæslustöðva, eftir því sem þær hafa byggst upp, m.a. á grundvelli 2. mgr. 73. gr. laga nr. 63/1974 um grunnskóla. Af ummælum þeim, sem fram koma í athugasemdum við 72. gr. núgildandi laga nr. 49/1991 um grunnskóla, verður að telja ljóst, að markmiðið hafi verið að samræma 72. gr. framkvæmd heilsuverndar í skólum, sem þá var að verulegu leyti komin til heilsugæslustöðva.
Í 1. mgr. 72. gr. laga nr. 49/1991 um grunnskóla er ekki kveðið sérstaklega á um yfirumsjón með heilsugæslu í skólum landsins. Af þeim sökum fara ákvæði 3. gr. laga nr. 61/1957 um heilsuvernd í skólum ekki ótvírætt í bága við ákvæði laga nr. 49/1991 um grunnskóla. Verður því ekki talið, að ákvæði 86. gr. laga nr. 49/1991 felli úr gildi þau ákvæði 3. gr. laga nr. 61/1957 um heilsuvernd í skólum, sem mæla fyrir um skipun skólayfirlæknis. Yfirleitt leiða slík almenn brottfellingarákvæði heldur ekki til annarrar niðurstöðu en sú lögskýringarregla, að yngri lög gangi framar eldri lögum um sama efni. Ákvæði 1. mgr. 72. gr. laga nr. 49/1991 kunna hins vegar að hafa leitt til breytinga á starfsskyldum og verkefnum skólayfirlæknis.
Niðurstaða mín er því samkvæmt framansögðu sú, að 3. gr. laga nr. 61/1957 um heilsuvernd í skólum sé enn í gildi."
V. Viðbrögð stjórnvalda.
Í framhaldi af áliti mínu, barst mér afrit af bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 19. apríl 1993, til menntamálaráðherra. Þar fór ráðuneytið þess á leit við menntamálaráðuneytið að það hlutaðist til um að lög nr. 61/1957 um heilsuvernd í skólum yrðu felld úr gildi með formlegum hætti.