Álit

I.

Hinn 10. ágúst 1998 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir synjun stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins um greiðslu lífeyris eftir föður hennar samkvæmt heimild í 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríksins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. nóvember 1999.

II.

1.

Samkvæmt gögnum málsins er forsaga þess sú að A sótti um lífeyri eftir föður sinn, er lést 2. október 1995, með bréfi til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 18. nóvember 1995. Byggði hún umsókn sína á ákvæðum 7. mgr. 14. gr. laga nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, sbr. 10. gr. laga nr. 98/1980, um breytingu á þeim lögum. Var í þessum ákvæðum mælt fyrir um heimild stjórnar sjóðsins til að greiða hlutaðeigandi lífeyri eins og um ekkju eða ekkil væri að ræða í þeim tilvikum þegar sjóðfélagi lætur ekki eftir sig maka en einstæð móðir hans, ógift systir hans eða annar ógiftur aðili hefur sannanlega annast heimili hans um árabil fyrir andlát hans. Með bréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 13. febrúar 1996, var A tilkynnt að stjórn sjóðsins hefði hafnað umsókninni vegna skorts á lagaheimild. Var vísað til þess að þar sem faðir A hefði gifst aftur eftir andlát móður hennar og seinni kona hans væri á lífi yrði að telja hann hafa látið eftir sig maka á lífi í skilningi 14. gr. laga nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins.

A leitaði til umboðsmanns Alþingis vegna framangreindrar synjunar og kvartaði yfir lagatúlkun stjórnar lífeyrissjóðsins. Vísaði hún til þess að hjúskapur föður hennar og seinni konu hans hafi verið skammvinnur og hefði lokið með lögskilnaði hinn 21. maí 1990. Því hafi faðir hennar ekki látið eftir sig maka eins og haldið hafi verið fram af hálfu lífeyrissjóðsins. Í bréfi umboðsmanns til A, dags. 6. maí 1996, sagði hann að eins og umræddum ákvæðum 14. gr. laga nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, með síðari breytingum, væri háttað teldi hann ekki efni til að gera athugasemdir við þann skilning stjórnar lífeyrissjóðsins að sá einstaklingur sem giftur hefur verið sjóðfélaga, sem andast hefur, teljist maki hans í skilningi ákvæðisins enda þótt hjónabandinu hafi lokið með skilnaði fyrir andlátið.

2.

Með lögum nr. 141/1996 var reglu 14. gr. laga nr. 29/1963 breytt og henni skipað í 27. gr. laganna. Lögin voru svo endurútgefin sem lög nr. 1/1997. Hljóðaði 7. mgr. 27. gr. þá svo:

„Hafi sjóðfélagi verið utan hjónabands við andlátið, en einstæð móðir hans, ógift systir hans eða annar ógiftur aðili hefur sannanlega annast heimili hans um árabil fyrir andlát hans, þó eigi skemur en fimm ár, og er þá stjórn sjóðsins heimilt að greiða hlutaðeigandi makalífeyri, svo sem um ekkju eða ekkil væri að ræða. Á sama hátt er sjóðstjórn heimilt að greiða sambúðarmanni og sambúðarkonu lífeyri ef sjóðfélagi lætur eftir sig barn innan 18 ára aldurs sem hann hefur átt með hinu eftirlifandi. Einnig er sjóðstjórn heimilt að greiða sambúðarkonu eða sambúðarmanni lífeyri í 24 mánuði þótt ekki sé fullnægt skilyrðum 1. málsl. um sambúðartíma, eða ef sambúðaraðili er 50% öryrki eða meira.“

Þar sem fallið hafði verið frá því skilyrði í lögunum að hinn látni sjóðfélagi mætti ekki hafa látið eftir sig maka til að heimilt væri að greiða lífeyri til þeirra aðila sem tilgreindir eru í ákvæðinu sótti A að nýju um greiðslu lífeyris eftir föður sinn til stjórnar lífeyrissjóðsins með bréfi, dags. 30. janúar 1997. Með bréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 28. apríl 1997, var A tjáð að stjórn sjóðsins hefði fjallað um umsókn hennar á fundi hennar 16. apríl 1997. Í bréfinu sagði:

„Samþykkt var með vísan til lokamálsliðar 7. mgr. 27. gr. laga sjóðsins nr. 1/1997 að greiða þér lífeyri í tvö ár eftir andlát föður þíns. Hins vegar var beiðni þinni um greiðslu lífeyris í lengri tíma synjað.

Að mati stjórnar lífeyrissjóðsins er ekki heimilt að greiða þér lífeyri ótímabundið skv. áðurtilvitnaðri lagagrein. Hins vegar var samþykkt að greiða lífeyri í tvö ár og var sú samþykkt gerð á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga um heilsufar þitt og fjárhagsstöðu.

Samkvæmt framansögðu verður þér greiddur lífeyrir sem nemur 20% af viðmiðunarlaunum fyrir tímabilið 1. nóvember 1995 til 31. október 1997. Lífeyrir fyrir tímabilið 1. nóvember 1995 til 30. apríl 1997 verður lagður inn á bankareikning þinn um næstu mánaðarmót.“

Með bréfi, dags. 20. september 1997, óskaði A eftir því að framhald yrði á lífeyrisgreiðslum eftir föður hennar á grundvelli 1. ml. 7. mgr. 27. gr. Skriflegt svar barst henni frá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins með bréfi, dags. 1. apríl 1998. Þar kom fram að fjallað hefði verið um umsókn hennar á fundi stjórnarinnar hinn 10. nóvember 1997 og að mat stjórnarinnar væri óbreytt um að ekki væri heimilt að greiða henni lífeyri ótímabundið eftir föður hennar. Hefði henni verið tjáð það munnlega. Í bréfinu voru ástæður synjunarinnar raktar með þessum hætti:

„Tilvitnuð lagagrein er heimildargrein, þar sem stjórn sjóðsins er heimilað að samþykkja greiðslu makalífeyris að uppfylltum tilgreindum skilyrðum. Samkvæmt orðalagi greinarinnar getur aldrei verið um [sjálfvirkan] rétt til greiðslu sambúðarlífeyris að ræða. Stjórn sjóðsins er falið að leggja mat á í hvaða tilfellum eigi að greiða lífeyri til sambúðaraðila skv. ákvæðum 7. mgr. 27. gr. laga sjóðsins. Að mati stjórnar sjóðsins hefur það ekki verið ætlun löggjafans að lífeyrissjóðurinn greiði lífeyri ævilangt til uppkominna barna sem hafa haldið sameiginlegt heimili með foreldrum sínum.“

III.

Með bréfi, dags. 25. ágúst 1998, óskaði umboðsmaður eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stjórn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti honum í té gögn málsins. Sérstaklega var þess óskað að upplýst yrði á hvaða grundvelli stjórn sjóðsins kæmist að þeirri niðurstöðu að uppkomin börn, sem halda heimili með foreldrum sínum, geti ekki fallið undir 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Svarbréf stjórnar sjóðsins barst umboðsmanni 25. nóvember 1998. Þar segir meðal annars orðrétt:

„Stjórn sjóðsins samþykkti á fundi sínum 16. apríl 1997 að greiða [A] lífeyri tímabundið í tvö ár frá andláti föður hennar. Sú samþykkt var gerð á grundvelli lokamálsliðar 7. mgr. 27. gr. laga sjóðsins og á grundvelli fyrirliggjandi upplýsinga um heilsufar [A] og fjárhagsstöðu. Hins vegar var umsókn um að greiða henni lífeyri í lengri tíma synjað.

Tilvitnuð lagagrein er heimildargrein, þar sem stjórn sjóðsins er heimilað að samþykkja greiðslu makalífeyris að uppfylltum tilgreindum skilyrðum. Samkvæmt orðalagi greinarinnar getur aldrei verið um [sjálfvirkan] rétt til greiðslu sambúðarlífeyris að ræða. Stjórn sjóðsins er falið að leggja mat á í hvaða tilfellum eigi að greiða lífeyri til sambúðaraðila skv. ákvæðum 7. mgr. 27. gr. laga sjóðsins. Að mati stjórnar sjóðsins hefur það ekki verið ætlun löggjafans að lífeyrissjóðurinn greiði lífeyri ævilangt til uppkominna barna sem hafa haldið sameiginlegt heimili með foreldrum sínum.

Í tilvitnuðu bréfi Umboðsmanns er sérstaklega spurt um á hvaða grundvelli stjórn sjóðsins komist að þeirri niðurstöðu, að uppkomin börn, sem halda heimili með foreldrum sínum, geti ekki fallið undir 1. ml. [7. mgr.] 27. gr. laga nr. 1/1997. Til svars við þessu ítrekast að tilvitnuð grein er heimildargrein þar sem það er lagt undir mat stjórnar sjóðsins hvernig henni verður [beitt].

Í framkvæmd hafa mótast tilteknar meginreglur um beitingu hennar og fylgja þær með öðrum gögnum sem send eru með þessu bréfi. Ekki er óalgengt að uppkomin börn taki fullorðna foreldra sína inn á heimili sitt og annist þá vegna veikinda eða elli. Að mati stjórnar sjóðsins veitir það hinum uppkomnu börnum ekki rétt til lífeyris úr LSR eftir foreldrana með vísan til 1. ml. [7. mgr.] 27. gr. laga nr. 1/1997. Því synjaði stjórn LSR [A] um að fá greiddan lífeyri ótímabundið eftir föður sinn.“

Með bréfi, dags. 25. nóvember 1998, gaf umboðsmaður Alþingis A kost á því að gera athugasemdir við svarbréf Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Bárust honum þær athugasemdir með bréfi, dags. 27. janúar 1999.

IV.

1.

Með vísan til erindis stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins til umboðsmanns Alþingis um heimildir umboðsmanns Alþingis gagnvart Lífeyrissjóði starfsmanna ríksins, dags. 26. febrúar 1991, og samskonar athugasemda síðar, ritaði umboðsmaður Alþingis stjórn lífeyrissjóðsins bréf, dags. 2. október 1997, í tilefni af kvörtun er hann hafði til umfjöllunar. Vakti hann þar athygli stjórnarinnar á því að í 2. mgr. 3. gr. þá nýsettra laga um umboðsmann Alþingis nr. 85/1997 væri sérstaklega tekið fram að starfssvið umboðsmanns tæki einnig til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt og skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lýsti umboðsmaður þeirri afstöðu sinni í bréfinu að samkvæmt þessu léki ekki nokkur vafi á því að starfssvið umboðsmanns tæki lögum samkvæmt til úrlausna sjóðsins um réttindi og skyldur sjóðfélaga. Áréttaði umboðsmaður með þessu það álit sitt, sem fram kom í bréfi umboðsmanns til stjórnar lífeyrissjóðsins, dags. 27. apríl 1990 (SUA 1991:56), að ekki léki á því vafi að starfssvið umboðsmanns Alþingis tæki til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, a.m.k. að því er tæki til úrlausna hans um réttindi og skyldur sjóðfélaga.

2.

Í máli þessu reynir á hvort synjun stjórnar lífeyrissjóðsins á umsókn A um greiðslu lífeyris samkvæmt 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 hafi verið lögmæt. Samkvæmt orðalagi sínu er stjórn sjóðsins þar fengin heimild til að meta hvort greiða skuli umsækjendum um lífeyri eftir látinn sjóðfélaga í B-deild sjóðsins lífeyri eins og um maka væri að ræða. Í ákvæðinu er mælt fyrir um hvaða skilyrði þurfa að vera fyrir hendi svo sjóðurinn geti greitt slíkan lífeyri. Lýtur fyrsta skilyrðið að hjúskaparstöðu sjóðfélaga við andlátið en hann þarf þá að hafa verið utan hjónabands. Umsækjandi um lífeyri þarf jafnframt að hafa verið ógiftur og vera einstæð móðir sjóðfélaga, ógift systir hans eða annar ógiftur aðili. Þriðja skilyrði ákvæðisins er að sá sem óskar greiðslu lífeyris á þessum lagagrundvelli þarf sannanlega að hafa „annast heimili” hins látna sjóðfélaga um árabil fyrir andlát hans, þó ekki skemur en fimm ár. Sé þessum skilyrðum fullnægt segir í ákvæðinu að stjórninni sé heimilt að greiða viðkomandi umsækjanda lífeyri eins og um ekkju eða ekkil væri að ræða. Sé það mat stjórnar sjóðsins að greiða skuli umsækjanda lífeyri samkvæmt 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 skal því fara um réttindi hans eftir almennum reglum 27. gr. laganna um greiðslu makalífeyris. Fellur réttur til greiðslu lífeyris því niður ef viðkomandi gengur í hjónaband, sbr. 4. mgr. 27. gr. laganna.

3.

Í kafla III.1. hér að framan var að því vikið að ótvírætt væri að starfssvið umboðsmanns Alþingis tæki til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, a.m.k. að því er tæki til úrlausna hans um réttindi og skyldur sjóðfélaga. Verður að telja að hið sama eigi við þegar lífeyrissjóðurinn sker úr um réttindi þeirra aðila er leiða rétt sinn frá lífeyrisréttindum sjóðfélaga. Eins og atvikum og álitaefnum í máli þessu er háttað tel ég nauðsynlegt að fjalla um það að hvaða marki lífeyrissjóðurinn er jafnframt bundinn af almennum reglum stjórnsýsluréttar þótt telja verði löglíkur fyrir því að aðilar, sem umboðsmanni Alþingis sé ætlað að hafa eftirlit með, séu almennt bundnir af þeim réttarreglum.

Gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er afmarkað með eftirfarandi hætti í 1. gr. laganna:

„Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Lögin gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla.

[...]“

Í athugasemdum við ákvæði þetta í frumvarpi til stjórnsýslulaga sagði meðal annars:

„Við úrlausn á því atriði hvort einhver tiltekinn aðili falli undir gildissvið laganna ber að leggja til grundvallar hvort um sé að ræða eiginlega stjórnsýslu í þágu ríkis eða sveitarfélaga [...]. Þannig getur einkaaðili, sem fengið hefur verið opinbert vald, lotið ákvæðum laganna meðan fyrirtæki í eigu hins opinbera, er einungis stundar almennan atvinnurekstur, fellur utan gildissviðs þeirra.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.)

Með hliðsjón af þessu verður að telja ótvírætt að einkaaðili, sem fengið hefur verið opinbert vald með lögum til þess að taka ákvarðanir um rétt eða skyldur manna, þurfi við slíka ákvarðanatöku að fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga. Skiptir því ekki öllu máli hvort slíkur aðili sé einkaaðili eða teljist til stjórnvalda í hefðbundinni merkingu heldur verður að líta til eðlis og einkenna þess valds sem viðkomandi aðila er fengið.

Lífeyrissjóðir starfa ýmist samkvæmt sérstökum samningi eða samkvæmt lögum. Þegar um lögbundinn lífeyrissjóð er að tefla er sjóðnum komið á fót með lögum og er þá algengast að um réttindi og skyldur sjóðfélaga fari eftir þeim lögum. Tilurð og starfsemi samningsbundins lífeyrissjóðs og réttindi og skyldur sjóðfélaga hans ráðast hins vegar af samþykktum er sjóðnum hafa verið settar af stofnendum hans í upphafi. Réttarreglur stjórnsýsluréttar gilda almennt ekki um samningsbundna lífeyrissjóði en kunna að gilda um starfsemi lögbundinna lífeyrissjóða. Verður að meta það út frá eðli þess valds sem viðkomandi lífeyrissjóði hefur verið fengið til að taka ákvörðun um rétt eða skyldu sjóðfélaga, sbr. það sem að framan greinir um gildissvið stjórnsýslulaga.

Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins er lögbundinn lífeyrissjóður og fer um réttindi og skyldur sjóðfélaga og annarra, er aðild geta átt að réttindum í sjóðnum, eftir ákvæðum laga nr. 1/1997. Stjórn sjóðsins og starfsmönnum hans er því falin framkvæmd á ákvæðum framangreindra laga. Ákvæði þeirra mæla fyrir um veigamikinn þátt í réttindum ríkisstarfsmanna. Í athugasemd við fyrrgreinda 1. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga var sérstaklega getið um réttarstöðu opinberra starfsmanna samkvæmt lögunum. Þar segir eftirfarandi:

„Í lögfræðinni hafa ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna, svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir. Sama á við um ákvarðanir stjórnvalda um að beita opinbera starfsmenn stjórnsýsluviðurlögum eins og frádrætti frá launum vegna ólögmætra fjarvista frá vinnu. Ganga lögin út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því falla ákvarðanir þessar undir gildissvið þeirra.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.)

Eins og fram kemur í athugasemdinni byggir þessi afmörkun gildissviðs laganna á langri venju í íslenskri lögfræði þar sem gengið er út frá því að réttarstaða opinberra starfsmanna sé í ýmsum atriðum önnur en réttarstaða annarra launþega. Þannig hefur hún lengst af ráðist mun meira af opinberum réttarreglum sem settar eru einhliða af hálfu ríkisvaldsins og eru lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og lög nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, dæmi um það. Með hliðsjón af þessu tel ég rétt að líta á það vald sem lífeyrissjóðnum er fengið með lögum nr. 1/1997 til að taka ákvörðun um rétt sjóðfélaga til lífeyris sem opinbert vald til töku stjórnvaldsákvörðunar. Því tel ég ótvírætt að slíkar ákvarðanir séu stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og það álitaefni hvort lífeyrissjóðurinn sé stjórnvald í hefðbundinni merkingu skipti ekki öllu máli við þá ályktun.

Þessu til frekari stuðnings vil ég þó benda á að Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hefur ýmis einkenni stjórnvalds. Sjóðnum er komið á fót með lögum eins og að framan greinir og réttindi sjóðfélaga ráðast alfarið af ákvæðum þeirra laga og samþykkta er stjórn sjóðsins setur með stoð í 3. ml. 7. gr. laga nr. 1/1997. Samkvæmt 1. ml. þeirrar greinar er stjórn sjóðsins falin yfirstjórn hans og skal hún fjalla um allar meiri háttar ákvarðanir varðandi stefnumótun og starfsemi hans. Þótt sjóðnum sé skylt að halda ársfund sjóðfélaga samkvæmt 8. gr. laga nr. 1/1997 þá gera lögin ekki ráð fyrir að slíkur fundur hafi ákvörðunarvald í málefnum sjóðsins og getur ekki breytt samþykktum hans. Stjórn sjóðsins er skipuð átta mönnum og skipar fjármálaráðherra fjóra stjórnarmenn en þrjú stéttarfélög opinberra starfsmanna skipa fjóra samkvæmt 6. gr. laganna.

Forsaga Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins bendir jafnframt til þess að rétt sé að telja starfsemi sjóðsins til stjórnsýslu ríkisins. Á sjóðurinn rætur að rekja til laga nr. 72/1919, um stofnun lífeyrissjóðs fyrir embættismenn og um skyldur þeirra til að kaupa sér geymdan lífeyri. Í 1. gr. þeirra laga sagði orðrétt:

„Stofna skal sjerstakan sjóð til að tryggja embættismönnum, er láta af embætti sakir elli og vanheilsu, geymdan lífeyri. Sjóðurinn stendur undir umsjón landsstjórnarinnar, og annast hún reikningshald hans. Ríkissjóður leggur sjóði þessum til stofnfje, 50000 kr. í eitt skifti fyrir öll.“

Í athugasemdum við lagafrumvarp það sem varð að lögum nr. 72/1919 sagði að eftir „eðli sínu og tilgangi“ ætti sjóðurinn að vera „landsstofnun” og var því talið sjálfgefið að hann væri undir umsjón landsstjórnarinnar. (Alþt. 1919, A-deild, bls. 230.) Með 6. gr. laga nr. 101/1943, um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, var yfirstjórn sjóðsins falin sérstakri stjórn sem skipuð var þremur mönnum, einum tilnefndum af Hæstarétti, öðrum af fjármálaráðherra og þeim þriðja er kosinn var af sjóðfélögum. Samkvæmt reglugerð nr. 155/1944 skyldi Bandalag starfsmanna ríkis og bæja kjósa þennan fulltrúa sjóðfélaga. Einu breytingarnar sem gerðar voru á þessari skipan við síðari löggjöf voru þær að fulltrúum stéttarfélaga fjölgaði og áhrif þeirra í stjórninni jukust. Af framangreindri lagasögu verður ekkert ráðið um það að það hafi verið ætlun löggjafans að færa lífeyrissjóðinn undan stjórnsýslu ríkisins þótt hann hafi fengið sjálfstæða stöðu innan stjórnkerfis þess við setningu laga nr. 101/1943.

Á hinn bóginn er Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins fjármagnaður með sama hætti og lífeyrissjóðir almennt. Um greiðslur í B-deild sjóðsins fer eftir 23. gr. laga nr. 1/1997 en þar kemur fram að sjóðfélagar greiða 4% af föstum launum sínum fyrir dagvinnu, persónuuppbót og orlofsuppbót í iðgjald til sjóðsins en launagreiðandi greiðir 6% af sama greiðslustofni til sjóðsins. Þau réttindi sem sjóðfélagi á í sjóðnum eru því til komin vegna fjárframlaga bæði frá sjóðfélaga og frá launagreiðanda. Líta verður á þátt launagreiðanda að þessu leyti sem endurgjald hans fyrir vinnu sjóðfélaga. Af 32. gr. laganna leiðir hins vegar að ríkissjóður ábyrgist greiðslu lífeyris úr B-deild sjóðsins samkvæmt ákvæðum laganna og er ljóst að hann hefur reitt af hendi veruleg fjárframlög umfram lögboðnar greiðslur iðgjalda, eins og fram kemur í áliti umboðsmanns Alþingis frá 4. október 1991 í máli nr. 82/1989 (SUA 1991:56).

Samkvæmt framansögðu tel ég þó ljóst að stjórn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins sé bundin af fyrirmælum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennum reglum stjórnsýsluréttar þegar hún tekur ákvarðanir um rétt sjóðfélaga til greiðslu lífeyris og um rétt annarra er leiða rétt sinn af lífeyrisréttindum sjóðfélaga.

4.

Í bréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 28. apríl 1997, til A kom fram að það hefði verið mat stjórnar sjóðsins að ekki væri heimilt að greiða A ótímabundinn lífeyri samkvæmt 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997. Ekki kemur þar fram hvers vegna það var ekki talið heimilt. Í bréfi sjóðsins, dags. 1. apríl 1998, var þessi afstaða stjórnarinnar áréttuð en í bréfinu segir að stjórn sjóðsins hafi heimild til að greiða makalífeyri að uppfylltum tilgreindum skilyrðum. Ekki verður hins vegar ráðið af bréfi þessu eða öðrum gögnum málsins að stjórn sjóðsins hafi byggt synjun sína á því að A hafi ekki uppfyllt þau skilyrði sem fram koma í 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997, um aðild að þeim réttindum sem mælt er fyrir um í ákvæðinu.

Í bréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins til A, dags. 1. apríl 1998, og í bréfi sjóðsins til umboðsmanns Alþingis, dags. 23. nóvember 1998, kemur fram að synjun stjórnar sjóðsins hafi byggst á því mati hennar að það hafi ekki verið ætlun löggjafans að lífeyrissjóðurinn greiddi lífeyri ævilangt til uppkominna barna sem hafa haldið sameiginlegt heimili með foreldrum sínum.

Ákvæði um heimild til greiðslu lífeyris til annarra en maka við andlát sjóðfélaga var fyrst lögfest með 10. gr. bráðabirgðalaga nr. 67/1980. Voru þau lög staðfest af Alþingi sem lög nr. 98/1980, um breytingu á lögum nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins með síðari breytingum. Um þetta ákvæði sagði fjármálaráðherra þegar frumvarpið var lagt fyrir Alþingi:

„Í 10. gr. frv. er að finna heimildarákvæði til stjórnar sjóðsins. Í þeim tilvikum, sem sjóðfélagi lætur ekki eftir sig maka, en einstæð móðir hans eða ógift systir hans eða annar ógiftur aðili hefur sannanlega annast heimili hans um árabil fyrir andlát hans, þó eigi skemur en í fimm ár, er stjórn sjóðsins heimilt að greiða hlutaðeigandi makalífeyri svo sem um ekkju eða ekkil væri að ræða. Þetta er fyrst og fremst sanngirnismál sem fallist hefur verið á. [...] Slík heimildarákvæði eru nú orðin allalgeng t.d. í lögum um lífeyrissjóð sjómanna, og gert er ráð fyrir sams konar ákvæði í frv. um söfnunarsjóð lífeyrisréttinda.“ (Alþt. 1980-1981, B-deild, dk. 462.)

Verður því ekki annað séð en að markmið þessa ákvæðis hafi verið að kveða á um að þeir, sem hefðu „annast heimili“ sjóðfélaga og væru að öðru leyti í hliðstæðri aðstöðu um heimilishald og maki sjóðfélaga, gætu átt sama rétt og maki til lífeyris við fráfall hans. Var það talið sanngirnismál að þeir sem væru í þessari aðstöðu ættu sambærilegan rétt að þessu leyti, eins og fram kemur í framsöguræðunni. Í lögskýringargögnum með lögunum var ekki að finna frekari vísbendingar um túlkun og fyllingu þessa ákvæðis. Samhljóða ákvæði var í lögum nr. 95/1980, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda, sbr. 4. mgr. 12. gr. laganna, en þau lög voru samþykkt á sama þingi og lög nr. 98/1980. Í skýringum við það ákvæði sem fylgdi frumvarpi til laga um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda kom fram að reglur laganna, sem fjölluðu meðal annars um makalífeyri, væru samhljóða þeim ákvæðum er lífeyrissjóðir innan Sambands almennra lífeyrissjóða hefðu í reglugerðum sínum. (Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 820.) Að öðru leyti veita lögskýringargögn með þessu ákvæði laganna ekki vísbendingu um túlkun og fyllingu við beitingu lagaheimildarinnar. Lögskýringargögn sem fylgdu breytingum þeim sem urðu á ákvæðinu í lögum nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, með lögum nr. 141/1996, veita heldur ekki vísbendingu um það með hvaða hætti stjórn sjóðsins gat beitt heimild sinni samkvæmt ákvæðinu.

Með hliðsjón af framansögðu verður sú ályktun ekki dregin af lögskýringargögnum að uppkomin börn, sem halda heimili með foreldrum sínum, geti ekki fallið undir 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997. Í ákvæðinu er ekki að finna tæmandi talningu þeirra sem heimilt er að greiða lífeyri á grundvelli ákvæðisins. Er því ótækt að gagnálykta frá þeirri upptalningu þannig að uppkomin börn, sem halda heimili með foreldri sínu, séu fortakslaust útilokuð frá því að fá greiddan slíkan lífeyri.

Eins og að framan greinir óskaði umboðsmaður Alþingis eftir því að stjórn sjóðsins upplýsti á hvaða grundvelli hún kæmist að þeirri niðurstöðu að uppkomin börn, sem halda heimili með foreldrum sínum, geti ekki fallið undir 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga sjóðsins. Í svarbréfi stjórnarinnar er lögð áhersla á að tilvitnuð grein sé heimildargrein þar sem það er lagt undir mat stjórnar hvernig beita skuli. Kemur þar fram að það sé ekki óalgengt að uppkomin börn taki fullorðna foreldra sína inn á heimili sitt og annist þá vegna veikinda eða elli. Hafi stjórn sjóðsins metið það svo að slíkt veitti ekki hinum uppkomnu börnum rétt til lífeyris úr sjóðnum eftir foreldra sína með vísan til 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga sjóðsins.

Samkvæmt orðalagi 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 hefur stjórn sjóðsins heimild til að meta hvort tilefni sé til að greiða þeim aðilum er uppfylla skilyrði ákvæðisins lífeyri eftir andlát sjóðfélaga. Álitaefnið virðist því vera að hvaða marki ákvæði þetta veiti stjórn sjóðsins svigrúm til beitingar þeirrar heimildar sem það kveður á um. Túlkun lífeyrissjóðsins á ákvæðinu gerir ráð fyrir því að eftir að hið lögbundna mat á skilyrðum þess um aðild að þeim réttindum sem þar er mælt fyrir um hefur farið fram, sé það komið undir frekara mati stjórnarinnar hvort rétt sé að greiða viðkomandi lífeyri. Ég tel hins vegar, með hliðsjón af markmiði, orðalagi og uppbyggingu ákvæðisins, ekki sjálfgefið hvernig heimild sú sem þar er mælt fyrir um skuli afmörkuð og túlkuð með tilliti til þess hversu ríkt svigrúm hún heimili til mats.

Hér að framan var það rakið að markmið þeirrar heimildar sem mælt er fyrir um í 7. mgr. 27. gr. laganna virðist hafa verið að kveða á um að þeir sem hefðu „annast heimili“ sjóðfélaga og væru að öðru leyti í hliðstæðri aðstöðu um heimilishald og maki við fráfall hans gætu átt sama rétt og maki til lífeyris. Þau lögbundnu skilyrði sem þar eru tilgreind miða ljóslega að því að upplýsa hverjir séu í slíkri aðstöðu við fráfall sjóðfélaga. Með hliðsjón af þessu tel ég að rök hnígi frekar að því að rétt sé að túlka ákvæðið með þeim hætti að jafnan skuli greiða þann lífeyri sem þar er mælt fyrir um þegar lögbundin skilyrði þess eru uppfyllt. Í ljósi þess að ákvæðið mælir fyrir um heimild stjórnarinnar til greiðslu lífeyris verður á hinn bóginn að gera ráð fyrir að hún geti lagt frekara mat á slíkar umsóknir á grundvelli málefnalegra sjónarmiða og þannig komið í veg fyrir óeðlilegar niðurstöður í einstökum tilvikum. Ég tel þó, með hliðsjón af því sem að framan greinir, ekki hægt að fallast á að stjórnin hafi alveg frjálst val um það með hvaða hætti heimildinni er beitt.

Jafnræðis- og réttaröryggissjónarmið leiða til þess að mínu mati að afmarka verður með skýrum hætti á hvaða sjónarmiðum hið frekara mat stjórnarinnar getur byggst. Samræmdist það best vönduðum stjórnsýsluháttum að settar yrðu ákveðnar viðmiðunarreglur við það mat í samþykktir fyrir lífeyrissjóðinn þar sem þess yrði þó gætt að hið einstaklingsbundna mat yrði ekki afnumið eða takmarkað verulega.

Svo virðist sem það sé fortakslaus skilningur stjórnar lífeyrissjóðsins að ekki skuli greiddur lífeyrir til uppkominna barna er halda sameiginlegt heimili með öðru foreldra sinna. Var þar vísað til vilja löggjafans. Eins og að framan var rakið styðst sú ályktun ekki við túlkun á ákvæði laganna eftir hefðbundnum túlkunaraðferðum. Í svari stjórnar lífeyrissjóðsins til umboðsmanns, dags. 23. nóvember 1998, segir að í framkvæmd hafi mótast tilteknar meginreglur um beitingu hennar. Um efni þeirra er vísað til fylgiskjals með bréfinu. Með bréfinu fylgdi athugun á afgreiðslum stjórnar lífeyrissjóðsins á umsóknum um sambúðarlífeyri, skv. heimild í 7. mgr. 14. gr. laga nr. 29/1963, á tímabilinu júní 1982 til júní 1994. Þar kemur fram að þrjár umsóknir hafi borist á þessu tímabili þar sem sonur eða dóttir sóttu um lífeyri eftir móður sína eða föður. Var þeim öllum synjað. Þar segir orðrétt:

„Í einu tilfelli var ekki um sameiginlegt heimili að ræða. Í öðru var ástæðan að dóttirin, sem var umsækjandi og látin móðir hennar höfðu báðar unnið úti og haft sambærilegar tekjur. Og í þriðja málinu eru rök fyrir synjuninni ekki tilgreind.“

Ekki eru því samkvæmt gögnum málsins fordæmi fyrir því að stjórn sjóðsins hafi byggt synjun um lífeyri samkvæmt 1. ml. 7. mgr. 14. gr. laga nr. 29/1963 eða 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 á því að uppkomin börn ættu fortakslaust ekki rétt á greiðslu lífeyris eftir foreldri sitt þótt þau hafi haldið sameiginlegt heimili og skilyrði ákvæðisins séu að öðru leyti uppfyllt.

Ekki er loku fyrir það skotið að í ákveðnum tilvikum þegar uppkomin börn halda sameiginlegt heimili með öðru foreldra sinna, sé óeðlilegt að viðkomandi eigi rétt á greiðslu lífeyris eftir það. Eins og að framan greinir verður að játa stjórn sjóðsins heimild til að bregðast við slíku með því að fylla í heimild sína til greiðslu lífeyris samkvæmt ákvæðinu með málefnalegum sjónarmiðum er taka mið af slíkum tilvikum. Á stjórn sjóðsins hvíldi síðan sú skylda samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að upplýsa málsatvik með hliðsjón af þeim sjónarmiðum. Með hliðsjón af orðalagi 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laganna, markmiðs ákvæðisins og því sem að framan var rakið um túlkun þess, er hins vegar ekki hægt að fallast á að sjónarmið er útilokaði hóp fólks á grundvelli ákveðinna sifjatengsla við sjóðfélaga geti talist málefnalegt.

5.

Í bréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 23. nóvember 1998, segir að það sé mat stjórnar sjóðsins að þegar uppkomin börn taki fullorðna foreldra sína inn á heimili sitt vegna veikinda eða elli skuli það ekki veita hinum uppkomnu börnum rétt til lífeyris úr sjóðnum eftir foreldrana á grundvelli 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997. Framangreind skýring er ekki fyllilega í samræmi við þær skýringar er A fékk með bréfi sjóðsins, dags. 1. apríl 1998, þar sem hér er gert ráð fyrir að uppkomin börn taki fullorðna foreldra sína inn á heimili sitt. Verður í því sambandi að árétta að mikilvægt er að ákvörðun sem þessi byggi á skýrum og afmörkuðum sjónarmiðum er málefnaleg geta talist.

Jafnframt tel ég rétt að benda á í þessu sambandi að nauðsynlegt er að upplýsa málsatvik við beitingu sjónarmiða af þessu tagi. Í erindum A til stórnar sjóðsins, dags. 18. nóvember 1995 og 15. mars 1997, kemur fram að hún hafi annast föður sinn í veikindum hans frá því snemma á árinu 1982 þar til hann lést haustið 1995, fyrir utan tímabil frá vormánuðum 1986 til haustmánaða 1988. Kemur þar fram að rúmu ári áður en faðir hennar lést hafi hún fest kaup á húsnæði er sniðið var að þörfum hans þar sem hann var í hjólastól. Ekki er því ljóst samkvæmt lýsingu hennar á málavöxtum að hún hafi tekið föður sinn inn á heimili sitt. Hvíldi á stjórninni sú skylda að sjá til þess að nauðsynlegra gagna væri aflað til að draga ályktanir af þeim málavöxtum er máli skiptu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Er ekki að sjá að þessa hafi verið gætt af hálfu stjórnarinnar við málsmeðferðina.

V.

Niðurstaða.

Það er því niðurstaða mín að synjun stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins um greiðslu lífeyris samkvæmt 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 til A hafi ekki byggst á nægjanlega skýrum og málefnalegum sjónarmiðum. Jafnframt tel ég gagnrýnisvert að málsatvik hafi ekki verið upplýst með fullnægjandi hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, ef mið er tekið af skýringum stjórnar sjóðsins til umboðsmanns.

Með hliðsjón af framangreindu beini ég þeim tilmælum til stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins að taka umsókn A til meðferðar á ný, ef hún fer fram á það, og hagi þá afgreiðslu þeirrar umsóknar í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 7. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til lífeyrissjóðsins og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 3. maí 2000, segir meðal annars svo:

„Í framhaldi af bréfi þar sem Umboðsmaður tilkynnti álit sitt í tilefni af kvörtun [A] fór hún fram á það að LSR tæki mál hennar á ný til athugunar. Stjórn lífeyrissjóðsins tók umsókn hennar um sambúðarlífeyri á ný til skoðunar, aflaði frekari upplýsinga og málið kom til lokaafgreiðslu á fundi stjórnar sjóðsins 1. mars 2000. Þar var fyrri synjun ítrekuð. Í fundargerð frá stjórnarfundinum er bókað:

“Lögð fram bréf dags. 26.11.99, 02.02.00, 07.02.00 og 28.02.00 frá [A] þar sem hún ítrekar fyrri ósk um sambúðarlífeyri eftir föður sinn.

Við mat á því hvort umsækjandi hafi haldið heimili fyrir látinn sjóðfélaga og hvort skilyrðum 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 sé að öðru leyti fullnægt hefur stjórn LSR mótað sér ákveðnar viðmiðanir. Umsækjandi þarf sannanlega að hafa annast heimili fyrir hinn látna í fimm ár fyrir andlát hans. Þegar um sambúð karls og konu er að ræða, sem jafna má til hjúskapar, þá eru umsóknir oftast samþykktar. Þegar um sambúð annarra aðila er að ræða eins og t.d. sameiginlegt heimilishald foreldris og barns eða systkina, þá eru gerðar ríkari kröfur til þess að leitt sé í ljós að hinn látni hafi verið aðalfyrirvinna heimilisins og að eftirlifandi aðilinn hafi verið háður framfærslu hins látna. Stjórn LSR lítur svo á að viðmiðanir þessar séu í samræmi við markmið og tilgang ákvæðisins eins og það verður ráðið af orðalagi þess og lögskýringargögnum. Samkvæmt þessu hefur stjórn sjóðsins litið svo á að það eitt sé ekki nægilegt að hlutaðeigandi hafi haldið heimili með börnum sínu, enda ekki gert ráð fyrir slíku í lagaákvæðinu eða lögskýringargögnum. Ekki er óalgengt að uppkomin börn annist fullorðna foreldra sína vegna veikinda þeirra eða elli. Að mati stjórnar LSR veitir það hinum uppkomnu börnum ekki sjálfkrafa rétt til lífeyris úr sjóðnum.

Vegna þess að ekki liggja fyrir óyggjandi upplýsingar um það að [A] hafi haldið heimili með föður sínum síðustu fimm ár fyrir andlát hans og með tilliti til þeirra meginreglna sem stjórn LSR hefur sett sér um túlkun á 7. mgr. 27. gr. var beiðninni því synjað.“