Álit

I.

Hinn 6. mars 1998 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir synjun stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins um greiðslu lífeyris eftir móður hans samkvæmt heimild í 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríksins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. nóvember 1999.

II.

Með bréfi, dags. 19. mars 1997, rituðu synir B, er lést 8. mars 1997, bréf til stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins og sóttu um svokallaðan sambúðarlífeyri eftir móður þeirra fyrir hönd bróður þeirra A. Byggðist umsókn þeirra á 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Í bréfi þeirra kom fram að A væri þroskaheftur og hefði sökum fötlunar sinnar alltaf haldið heimili með móður sinni.

Fjallað var um erindi A á fundi stjórnar lífeyrissjóðsins hinn 23. apríl 1997. Var þá eftirfarandi bókað:

„Lagt fram bréf dags. 19.3.97 þar sem sótt er um lífeyri fyrir [A] eftir móður sína [B]. – Synjað þar sem ekki verði litið svo á að [A] hafi „annast heimili” fyrir móður sína, sbr. 7. mgr. 27. gr. laga sjóðsins.“

Lífeyrissjóðurinn ritaði bróður A bréf þar sem framangreind niðurstaða stjórnar sjóðsins var tilkynnt honum. Í bréfinu sagði meðal annars:

„Ákvæði um greiðslu sambúðarlífeyris úr Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins eru í 7. mgr. 27. gr. laga sjóðsins nr. 1/1997. Skv. greininni er heimilt að greiða sambúðarlífeyri til sambúðaraðila sem sannanlega hefur annast heimili fyrir sjóðfélaga um árabil fyrir andlát hans. Þar sem ekki er unnt að líta svo á að [A] hafi „annast heimili” fyrir móður sína, sbr. ákvæði greinarinnar, er ekki heimilt skv. lögum sjóðsins að samþykkja greiðslu lífeyris úr sjóðnum.“

III.

Með bréfi, dags. 21. apríl 1998, óskaði umboðsmaður Alþingis eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að stjórn sjóðsins skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti í té þau gögn er málið varðaði. Sérstaklega var óskað eftir því að stjórnin upplýsti með hvaða hætti sú staðhæfing A að hann hefði annast heimili fyrir móður sína hefði verið rannsökuð áður en ákvörðun var tekin um að synja um lífeyrisgreiðslur og hvernig stjórn sjóðsins hefði túlkað orðalagið „að annast heimili“ í skilningi 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, við afgreiðslu umsókna um makalífeyri (sambúðarlífeyri) á grundvelli ákvæðisins.

Svar lífeyrissjóðsins barst umboðsmanni Alþingis hinn 1. júlí 1998. Í bréfinu segir meðal annars:

„Heimild til greiðslu lífeyris úr B-deild LSR til sambúðaraðila er nú í 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997, en var áður í 7. mgr. 14. gr. laga nr. 29/1963, sbr. 10. gr. breytingarlaga nr. 98/1980. Greinin er heimildargrein og það er lagt undir mat stjórnar sjóðsins hvernig henni er beitt.

Heimild til greiðslu lífeyris til sambúðaraðila kom fyrst inn í lög sjóðsins með bráðabirgðalögum nr. 67/1980. Bráðabirgðalögin voru staðfest með lögum nr. 98/1980. Vegna þess hvernig þessi lög voru sett var ekki samin með þeim greinargerð eða athugasemdir. Framsöguræða fjármálaráðherra varpar ekki heldur ljósi á túlkun á ákvæðinu. Stjórn sjóðsins verður því að styðjast við önnur atriði við ákvörðun um beitingu umræddrar heimildar.

Við ákvörðun um beitingu umrædds heimildarákvæðis hefur stjórn sjóðsins fyrst og fremst horft til orðalags þess. Jafnframt hefur stjórn sjóðsins reynt að lesa í hver tilgangur löggjafans hafi verið með setningu ákvæðisins. Umrædd lagagrein er heimildargrein eins og áður hefur verið greint frá. Stjórn sjóðsins hefur því metið hvernig beita eigi henni. Stuðst [er] við meginreglur sem stjórnin hefur sett sér til að vinna eftir og gætt er þess að jafnræðis sé gætt þannig að sambærileg mál séu afgreidd með sama hætti. Við umfjöllun um beiðni um lífeyri fyrir [A] eftir móður sína [B] var horft til framangreindra sjónarmiða.“

Svar lífeyrissjóðsins, vegna fyrirspurnar umboðsmanns Alþingis um það með hvaða hætti sú staðhæfing A að hann hafi annast heimili fyrir móður sína hafi verið rannsökuð áður en ákvörðun var tekin um synjun um lífeyrisgreiðslur, er svohljóðandi:

„Eins og í öðrum málum þar sem reynir á beitingu heimildarákvæðis í 7. mgr. 27. gr. voru tekjur umsækjanda og hins látna kannaðar síðustu fimm ár fyrir andlát sjóðfélagans. Í því sambandi var kallað eftir skattframtölum beggja fyrir umrætt tímabil. Með því að kanna tekjur aðila er rannsakað hvort ætla megi að hinn látni hafi verið aðalfyrirvinna heimilisins, og hvort eftirlifandi einstaklingur hafi verið inni á heimilinu en háður framfærslu hins látna. Ætla má að tilgangur löggjafans hafi ekki hvað síst verið að vernda eftirlifandi einstaklinga sem svo er ástatt um.“

Samkvæmt gögnum málsins voru árstekjur A að meðaltali 1.056.056 kr. á árunum 1992-1996. Á sama tíma voru árstekjur móður hans að meðaltali 2.410.189 kr.

Svar lífeyrissjóðsins vegna fyrirspurnar umboðsmanns Alþingis um hvernig stjórn sjóðsins hafi túlkað orðalagið „að annast heimili“ í skilningi 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997, við afgreiðslu umsókna um makalífeyri á grundvelli ákvæðisins, er svohljóðandi:

„Sem svar við þessu vísast að hluta til svars við fyrri spurningunni hér að framan. Einnig vísast til athugunar dags. 10.8.94 á afgreiðslum stjórnar LSR á umsóknum um [sambúðarlífeyri] skv. títtnefndri heimildargrein. Niðurstaða athugunarinnar er að þegar um sambúð karls og konu er að ræða, sem jafna má til hjúskapar, þá eru umsóknir yfirleitt samþykktar án þess að kannað sé sérstaklega á hvern hátt eftirlifandi hefur annast heimili fyrir hinn látna. Þegar um sambúð annarra aðila hefur verið að ræða, eins og t.d. sameiginlegt heimilishald foreldris og barns eða [systkina], þá eru gerðar ríkari kröfur til þess að leitt sé í ljós að hinn látni hafi verið aðalfyrirvinna heimilisins, og að eftirlifandi aðilinn hafi verið háður framfærslu hins látna. Við afgreiðslu umsókna skv. 7. mgr. 27. gr. hefur verið unnið eftir þessari meginreglu.“

Með bréfi, dags. 6. júlí 1998, gaf umboðsmaður Alþingis fyrirsvarsmanni A, C, kost á að gera athugasemdir í tilefni af framangreindu bréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins. Þær athugasemdir bárust með bréfi, dags. 20. júlí 1998.

IV.

1.

Með vísan til erindis stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins til umboðsmanns Alþingis um heimildir umboðsmanns Alþingis gagnvart Lífeyrissjóði starfsmanna ríksins, dags. 26. febrúar 1991, og samskonar athugasemda síðar, ritaði umboðsmaður Alþingis stjórn lífeyrissjóðsins bréf, dags. 2. október 1997, í tilefni af kvörtun er hann hafði til umfjöllunar. Vakti hann þar athygli stjórnarinnar á því að í 2. mgr. 3. gr. þá nýsettra laga um umboðsmann Alþingis nr. 85/1997 væri sérstaklega tekið fram að starfssvið umboðsmanns tæki einnig til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt og skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Lýsti umboðsmaður þeirri afstöðu sinni í bréfinu að samkvæmt þessu léki ekki nokkur vafi á því að starfssvið umboðsmanns tæki lögum samkvæmt til úrlausna sjóðsins um réttindi og skyldur sjóðfélaga. Áréttaði umboðsmaður með þessu það álit sitt, sem fram kom í bréfi umboðsmanns til stjórnar lífeyrissjóðsins, dags. 27. apríl 1990 (SUA 1991:56), að ekki léki á því vafi að starfssvið umboðsmanns Alþingis tæki til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, a.m.k. að því er tæki til úrlausna hans um réttindi og skyldur sjóðfélaga.

2.

Með bráðabirgðalögum nr. 67/1980, um breyting á lögum nr. 29/1963, um Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, var ákvæði um greiðslu lífeyris til sambúðaraðila tekið inn í lög nr. 29/1963. Bráðabirgðalögin voru staðfest með lögum nr. 98/1980 og var ákvæðið í 10. gr. þeirra laga, sbr. 7. mgr. 14. gr. laga nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Í framsöguræðu er fjármálaráðherra flutti þegar frumvarpið var lagt fyrir Alþingi sagði orðrétt:

„Í 10. gr. frv. er að finna heimildarákvæði til stjórnar sjóðsins. Í þeim tilvikum, sem sjóðfélagi lætur ekki eftir sig maka, en einstæð móðir hans eða ógift systir hans eða annar ógiftur aðili hefur sannanlega annast heimili hans um árabil fyrir andlát hans, þó eigi skemur en í fimm ár, er stjórn sjóðsins heimilt að greiða hlutaðeigandi makalífeyri svo sem um ekkju eða ekkil væri að ræða. Þetta er fyrst og fremst sanngirnismál sem fallist hefur verið á. [...] Slík heimildarákvæði eru nú orðin allalgeng t.d. í lögum um lífeyrissjóð sjómanna, og gert er ráð fyrir sams konar ákvæði í frv. um söfnunarsjóð lífeyrisréttinda.“ (Alþt. 1980-1981, B-deild, dk. 462.)

Verður ekki annað séð en að markmið þessa ákvæðis hafi verið að kveða á um að þeir, sem hefðu „annast heimili“ sjóðfélaga og væru að öðru leyti í hliðstæðri aðstöðu um heimilishald og maki sjóðfélaga, gætu átt sama rétt og maki til lífeyris við fráfall hans. Var það talið sanngirnismál að þeir sem væru í þessari aðstöðu ættu sambærilegan rétt að þessu leyti, eins og fram kemur í framsöguræðunni. Í lögskýringargögnum með lögunum var ekki að finna frekari vísbendingar um túlkun og fyllingu þessa ákvæðis. Samhljóða ákvæði var í lögum nr. 95/1980, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda, sbr. 4. mgr. 12. gr. laganna, en þau lög voru samþykkt á sama þingi og lög nr. 98/1980. Í skýringum við það ákvæði, sem fylgdi frumvarpi til laga um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda, kom fram að reglur laganna, sem fjölluðu meðal annars um makalífeyri, væru samhljóða þeim ákvæðum er lífeyrissjóðir innan Sambands almennra lífeyrissjóða hefðu í reglugerðum sínum. (Alþt. 1980-1981, A-deild, bls. 820.) Að öðru leyti veita lögskýringargögn með þessu ákvæði ekki vísbendingu um túlkun og fyllingu við beitingu lagaheimildarinnar. Lögskýringargögn, sem fylgdu breytingum þeim sem urðu á ákvæðinu í lögum nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, með lögum nr. 141/1996, um lífeyrisréttindi starfsmanna ríkisins, veita heldur ekki vísbendingu um það með hvaða hætti stjórn sjóðsins gat beitt heimild sinni samkvæmt ákvæðinu. Var þá ákvæðinu skipað í 27. gr. laga nr. 29/1963 en þau lög voru síðan endurútgefin sem lög nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Hljóðaði 7. mgr. 27. gr. laganna þá svo:

„Hafi sjóðfélagi verið utan hjónabands við andlátið, en einstæð móðir hans, ógift systir hans eða annar ógiftur aðili hefur sannanlega annast heimili hans um árabil fyrir andlát hans, þó eigi skemur en fimm ár, og er þá stjórn sjóðsins heimilt að greiða hlutaðeigandi makalífeyri, svo sem um ekkju eða ekkil væri að ræða. Á sama hátt er sjóðstjórn heimilt að greiða sambúðarmanni og sambúðarkonu lífeyri ef sjóðfélagi lætur eftir sig barn innan 18 ára aldurs sem hann hefur átt með hinu eftirlifandi. Einnig er sjóðstjórn heimilt að greiða sambúðarkonu eða sambúðarmanni lífeyri í 24 mánuði þótt ekki sé fullnægt skilyrðum 1. málsl. um sambúðartíma, eða ef sambúðaraðili er 50% öryrki eða meira.“

Fjallað var um erindi A, um greiðslu lífeyris eftir móður hans, á grundvelli 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laganna af hálfu stjórnar lífeyrissjóðsins. Samkvæmt orðalagi sínu er henni þar fengin heimild til að meta hvort greiða skuli umsækjendum um lífeyri eftir látinn sjóðfélaga í B-deild sjóðsins lífeyri eins og um maka væri að ræða. Í ákvæðinu er mælt fyrir um hvaða skilyrði þurfa að vera uppfyllt svo sjóðurinn geti greitt slíkan lífeyri. Lýtur fyrsta skilyrðið að hjúskaparstöðu sjóðfélaga við andlátið en hann þarf þá að hafa verið utan hjónabands. Umsækjandi um lífeyri þarf jafnframt að hafa verið ógiftur og vera einstæð móðir sjóðfélaga, ógift systir hans eða annar ógiftur aðili. Þriðja skilyrði ákvæðisins er að sá sem óskar greiðslu lífeyris á þessum lagagrundvelli þarf sannanlega að hafa „annast heimili“ hins látna sjóðfélaga um árabil fyrir andlát hans, þó ekki skemur en fimm ár. Sé þessum skilyrðum fullnægt segir í ákvæðinu að stjórninni sé heimilt að greiða viðkomandi umsækjanda lífeyri eins og um ekkju eða ekkil væri að ræða. Sé það mat stjórnar sjóðsins að greiða skuli umsækjanda lífeyri samkvæmt 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 skal því fara um réttindi hans eftir almennum reglum 27. gr. laganna um greiðslu makalífeyris. Fellur réttur til greiðslu lífeyris því niður ef viðkomandi gengur í hjónaband, sbr. 4. mgr. 27. gr. laganna.

3.

Í kafla III.1. hér að framan var að því vikið að ótvírætt væri að starfssvið umboðsmanns Alþingis tæki til Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, a.m.k. að því er tæki til úrlausna hans um réttindi og skyldur sjóðfélaga. Verður að telja að hið sama eigi við þegar lífeyrissjóðurinn sker úr um réttindi þeirra aðila er leiða rétt sinn frá lífeyrisréttindum sjóðfélaga. Eins og atvikum og álitaefnum í máli þessu er háttað tel ég nauðsynlegt að fjalla um það að hvaða marki lífeyrissjóðurinn er jafnframt bundinn af almennum reglum stjórnsýsluréttarþótt telja verði að löglíkur séu fyrir því að aðilar, sem umboðsmanni Alþingis sé ætlað að hafa eftirlit með, séu almennt bundnir af þeim réttarreglum.

Gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er afmarkað með eftirfarandi hætti í 1. gr. laganna:

„Lög þessi taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Lögin gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla.

[...]“

Í athugasemdum við ákvæði þetta í frumvarpi til stjórnsýslulaga sagði meðal annars:

„Við úrlausn á því atriði hvort einhver tiltekinn aðili falli undir gildissvið laganna ber að leggja til grundvallar hvort um sé að ræða eiginlega stjórnsýslu í þágu ríkis eða sveitarfélaga [...]. Þannig getur einkaaðili, sem fengið hefur verið opinbert vald, lotið ákvæðum laganna meðan fyrirtæki í eigu hins opinbera, er einungis stundar almennan atvinnurekstur, fellur utan gildissviðs þeirra.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.)

Með hliðsjón af þessu verður að telja ótvírætt að einkaaðili, sem fengið hefur verið opinbert vald með lögum til þess að taka ákvarðanir um rétt eða skyldur manna, þurfi við slíka ákvarðanatöku að fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga. Skiptir því ekki öllu máli hvort slíkur aðili sé einkaaðili eða teljist til stjórnvalda í hefðbundinni merkingu heldur verður að líta til eðlis og einkenna þess valds sem viðkomandi aðila er fengið.

Lífeyrissjóðir starfa ýmist samkvæmt sérstökum samningi eða samkvæmt lögum. Þegar um lögbundinn lífeyrissjóð er að tefla er sjóðnum komið á fót með lögum og er þá algengast að um réttindi og skyldur sjóðfélaga fari eftir þeim lögum. Tilurð og starfsemi samningsbundins lífeyrissjóðs og réttindi og skyldur sjóðfélaga hans ráðast hins vegar af samþykktum er sjóðnum hafa verið settar af stofnendum hans í upphafi. Réttarreglur stjórnsýsluréttar gilda almennt ekki um samningsbundna lífeyrissjóði en kunna að gilda um starfsemi lögbundinna lífeyrissjóða. Verður að meta það út frá eðli þess valds sem viðkomandi lífeyrissjóði hefur verið fengið til að taka ákvörðun um rétt eða skyldu sjóðfélaga, sbr. það sem að framan greinir um gildissvið stjórnsýslulaga.

Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins er lögbundinn lífeyrissjóður og fer um réttindi og skyldur sjóðfélaga og annarra, er aðild geta átt að réttindum í sjóðnum, eftir ákvæðum laga nr. 1/1997. Stjórn sjóðsins og starfsmönnum hans er því falin framkvæmd á ákvæðum framangreindra laga. Ákvæði þeirra mæla fyrir um veigamikinn þátt í réttindum ríkisstarfsmanna. Í athugasemd við fyrrgreinda 1. gr. frumvarps til stjórnsýslulaga var sérstaklega getið um réttarstöðu opinberra starfsmanna samkvæmt lögunum. Þar segir eftirfarandi:

„Í lögfræðinni hafa ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna, svo og lausn þeirra frá störfum og brottvikningu þeirra, verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir. Sama á við um ákvarðanir stjórnvalda um að beita opinbera starfsmenn stjórnsýsluviðurlögum eins og frádrætti frá launum vegna ólögmætra fjarvista frá vinnu. Ganga lögin út frá þessari hefðbundnu skilgreiningu og því falla ákvarðanir þessar undir gildissvið þeirra.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.)

Eins og fram kemur í athugasemdunum byggir þessi afmörkun gildissviðs laganna á langri venju í íslenskri lögfræði þar sem gengið er út frá því að réttarstaða opinberra starfsmanna sé í ýmsum atriðum önnur en réttarstaða annarra launþega. Þannig hefur hún lengst af ráðist mun meira af opinberum réttarreglum sem settar eru einhliða af hálfu ríkisvaldsins og eru lög nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og lög nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, dæmi um það. Með hliðsjón af þessu tel ég rétt að líta á það vald sem lífeyrissjóðnum er fengið með lögum nr. 1/1997 til að taka ákvörðun um rétt sjóðfélaga til lífeyris sem opinbert vald til töku stjórnvaldsákvörðunar. Því tel ég ótvírætt að slíkar ákvarðanir séu stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og það álitaefni hvort lífeyrissjóðurinn sé stjórnvald í hefðbundinni merkingu skipti ekki öllu máli við þá ályktun.

Þessu til frekari stuðnings vil ég þó benda á að Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins hefur ýmis einkenni stjórnvalds. Sjóðnum er komið á fót með lögum eins og að framan greinir og réttindi sjóðfélaga ráðast alfarið af ákvæðum þeirra laga og samþykkta er stjórn sjóðsins setur með stoð í 3. ml. 7. gr. laga nr. 1/1997. Samkvæmt 1. ml. þeirrar greinar er stjórn sjóðsins falin yfirstjórn hans og skal hún fjalla um allar meiri háttar ákvarðanir varðandi stefnumótun og starfsemi hans. Þótt sjóðnum sé skylt að halda ársfund sjóðfélaga samkvæmt 8. gr. laga nr. 1/1997 þá gera lögin ekki ráð fyrir að slíkur fundur hafi ákvörðunarvald í málefnum sjóðsins og getur ekki breytt samþykktum hans. Stjórn sjóðsins er skipuð átta mönnum og skipar fjármálaráðherra fjóra stjórnarmenn en þrjú stéttarfélög opinberra starfsmanna skipa aðra fjóra samkvæmt 6. gr. laganna.

Forsaga Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins bendir jafnframt til þess að rétt sé að telja starfsemi sjóðsins til stjórnsýslu ríkisins. Á sjóðurinn rætur að rekja til laga nr. 72/1919, um stofnun lífeyrissjóðs fyrir embættismenn og um skyldur þeirra til að kaupa sér geymdan lífeyri. Í 1. gr. þeirra laga sagði orðrétt:

„Stofna skal sjerstakan sjóð til að tryggja embættismönnum, er láta af embætti sakir elli og vanheilsu, geymdan lífeyri. Sjóðurinn stendur undir umsjón landsstjórnarinnar, og annast hún reikningshald hans. Ríkissjóður leggur sjóði þessum til stofnfje, 50000 kr. í eitt skifti fyrir öll.“

Í athugasemdum við lagafrumvarp það sem varð að lögum nr. 72/1919 sagði að eftir „eðli sínu og tilgangi” ætti sjóðurinn að vera „landsstofnun“ og var því talið sjálfgefið að hann væri undir umsjón landsstjórnarinnar. (Alþt. 1919, A-deild, bls. 230.) Með 6. gr. laga nr. 101/1943, um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, var yfirstjórn sjóðsins falin sérstakri stjórn sem skipuð var þremur mönnum, einum tilnefndum af Hæstarétti, öðrum af fjármálaráðherra og þeim þriðja er kosinn var af sjóðfélögum. Samkvæmt reglugerð nr. 155/1944 skyldi Bandalag starfsmanna ríkis og bæja kjósa þennan fulltrúa sjóðfélaga. Einu breytingarnar sem gerðar voru á þessari skipan við síðari löggjöf voru þær að fulltrúum stéttarfélaga fjölgaði og áhrif þeirra í stjórninni jukust. Af framangreindri lagasögu verður ekkert ráðið um það að það hafi verið ætlun löggjafans að færa lífeyrissjóðinn undan stjórnsýslu ríkisins þótt hann hafi fengið sjálfstæða stöðu innan stjórnkerfis þess við setningu laga nr. 101/1943.

Á hinn bóginn er Lífeyrissjóður starfsmanna ríkisins fjármagnaður með sama hætti og lífeyrissjóðir almennt. Um greiðslur í B-deild sjóðsins fer eftir 23. gr. laga nr. 1/1997 en þar kemur fram að sjóðfélagar greiða 4% af föstum launum sínu fyrir dagvinnu, persónuuppbót og orlofsuppbót í iðgjald til sjóðsins en launagreiðandi greiðir 6% af sama greiðslustofni til sjóðsins. Þau réttindi sem sjóðfélagi á í sjóðnum eru því til komin vegna fjárframlaga bæði frá sjóðfélaga og frá launagreiðanda. Líta verður á þátt launagreiðanda að þessu leyti sem endurgjald hans fyrir vinnu sjóðfélaga. Af 32. gr. laganna leiðir hins vegar að ríkissjóður ábyrgist greiðslu lífeyris úr B-deild sjóðsins samkvæmt ákvæðum laganna og er ljóst að hann hefur reitt af hendi veruleg fjárframlög umfram lögboðnar greiðslur iðgjalda, eins og fram kemur í áliti umboðsmanns Alþingis frá 4. október 1991 í máli nr. 82/1989 (SUA 1991:56).

Samkvæmt framansögðu tel ég þó ljóst að stjórn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins sé bundin af fyrirmælum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og almennum reglum stjórnsýsluréttar þegar hún tekur ákvörðun um rétt sjóðfélaga til greiðslu lífeyris og um rétt annarra er leiða rétt sinn af lífeyrisréttindum sjóðfélaga.

4.

Áður en stjórn lífeyrissjóðsins gat tekið ákvörðun um beitingu lagaheimildar 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 varð að upplýsa hvort lagaskilyrði væru uppfyllt, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með því að afla gagna er varpað gátu ljósi á þau atriði er lagaskilyrði ákvæðisins mæltu fyrir um. Samkvæmt gögnum málsins var synjun á greiðslu lífeyris til A byggð á því að ekki hefði verið uppfyllt það lagaskilyrði greinarinnar að hann hefði „sannanlega annast heimili“ móður sinnar.

Af svari lífeyrissjóðsins, sem barst umboðsmanni hinn 1. júlí 1998, virðist mega ráða að út frá því hafi verið gengið að sjóðfélagi þyrfti að hafa verið aðalfyrirvinna heimilisins og hinn eftirlifandi einstaklingur yrði að hafa verið inni á heimilinu og háður framfærslu hins látna til að sá eftirlifandi yrði talinn hafa „annast heimili“ sjóðfélaga. Var þar jafnframt vísað til athugana á afgreiðslum stjórnar sjóðsins á umsóknum um lífeyri á þessum lagagrundvelli, dags. 10. ágúst 1994. Niðurstaða hennar var sú að við afgreiðslu slíkra umsókna, þegar ekki væri um að ræða hefðbundna óvígða sambúð karls og konu, væru gerðar ríkari kröfur til þess að hinn látni hafi verið aðalfyrirvinna heimilisins og að eftirlifandi aðilinn hafi verið háður framfærslu hins látna. Í framangreindu bréfi sjóðsins kemur jafnframt fram að til að varpa ljósi á hvort sjóðfélagi væri aðalfyrirvinna heimilisins og hvort umsækjandi um greiðslu lífeyris hafi verið inni á heimilinu en háður framfærslu hins látna, væri litið til skattskýrslna beggja aðila fimm ár aftur í tímann og metið út frá tekjum þeirra á því tímabili hvort skilyrðið væri uppfyllt.

Í 1. gr. laga nr. 1/1997 kemur fram að það sé hlutverk sjóðsins að tryggja sjóðfélögum, eftirlifandi mökum þeirra og börnum lífeyri samkvæmt ákvæðum laganna. Réttindi og skyldur sjóðfélaga ráðast því fyrst og fremst af þeim skilyrðum sem ákvæði laganna setja og eftir atvikum stjórnvaldsfyrirmæla sem sett eru á grundvelli þeirra. Þótt fallast megi á að upplýsingar um tekjur viðkomandi sjóðfélaga í samanburði við tekjur þess sem sækir um lífeyri á grundvelli 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 geti varpað einhverju ljósi á það hvort umsækjandi hafi „annast heimili” sjóðfélaga tel ég að ófært sé að ganga alfarið út frá slíkum upplýsingum. Er augljóst að þótt hinn eftirlifandi sambúðaraðili hafi haft einhverjar tekjur, jafnvel hærri en sjóðfélagi, kann hann að hafa „annast heimili“ sjóðfélaga í venjulegri merkingu þess orðalags. Eins og orðalag þessa ákvæðis er úr garði gert verður því að telja að stjórn sjóðsins hafi ekki getað synjað A um lífeyri eftir móður hans með vísan til framangreinds lagaskilyrðis án þess að afla frekari gagna er gátu upplýst hvort A kynni að hafa „annast heimili“ móður sinnar um árabil áður en hún lést, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

5.

Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að synjun stjórnar lífeyrissjóðsins hafi byggst á því einu að ekki hafi verið uppfyllt lögbundið skilyrði 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 um að umsækjandi um lífeyri eftir látinn sjóðfélaga þyrfti að hafa „annast heimili“ viðkomandi sjóðfélaga um árabil. Í svarbréfi lífeyrissjóðsins, er barst umboðsmanni hinn 1. júlí 1998, er bent á að umrætt ákvæði sé heimildarákvæði og það sé komið undir mati stjórnar sjóðsins hvernig því skuli beitt. Kemur þar fram að það hafi verið mat stjórnar sjóðsins að ekki hafi verið unnt að líta svo á að A hafi annast heimili fyrir móður sína í skilningi 7. mgr. 27. gr. laga sjóðsins. Segir svo orðrétt:

„Telja verði að það hafi ekki verið tilætlun löggjafans að greiða eigi makalífeyri (sambúðarlífeyri) skv. greininni til þroskaheftra eða annarra fatlaðra einstaklinga eftir foreldra sína, þó svo um sameiginlegt heimilishald hafi verið að ræða.“

Ekki verður séð af gögnum málsins að rannsókn stjórnar sjóðsins hafi beinst að því hvort þroskahömlun A hafi komið í veg fyrir að hann „annaðist heimili“ móður hans í skilningi 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997. Í svari lífeyrissjóðsins til bróður A, sbr. bréf dags. 4. júlí 1997, er ekki vísað til þessarar skoðunar stjórnarinnar á vilja löggjafans. Í kafla IV.2. hér að framan var vikið að þeim lögskýringargögnum sem varpað geta ljósi á vilja löggjafans að þessu leyti. Er ljóst samkvæmt þeirri umfjöllun að framangreind ályktun stjórnar sjóðsins um vilja löggjafans verður ekki ráðin af þeim lögskýringargögnum. Í ákvæðinu er ekki að finna tæmandi talningu þeirra sem heimilt er að greiða lífeyri á grundvelli þess. Er því ótækt að gagnálykta frá þeirri upptalningu þannig að ákveðnir hópar séu fortakslaust útilokaðir frá því að fá greiddan slíkan lífeyri.

Rétt er að víkja nokkrum orðum af þessu tilefni að heimild stjórnar sjóðsins til greiðslu lífeyris eftir að staðreynt hefur verið að lögbundin skilyrði varðandi aðild að þeim réttindum, sem mælt er fyrir um í greininni, séu uppfyllt. Álitaefnið er í raun það að hvaða marki ákvæði þetta veiti stjórn sjóðsins svigrúm til beitingar þeirrar heimildar sem það mælir fyrir um. Túlkun lífeyrissjóðsins á ákvæðinu gerir ráð fyrir því að eftir að hinu lögbundna mati á skilyrðum þess um aðild að þeim réttindum sem þar er mælt fyrir um hefur farið fram sé það komið undir frekara mati stjórnarinnar hvort rétt sé að greiða viðkomandi lífeyri. Ég tel hins vegar, með hliðsjón af markmiði, orðalagi og uppbyggingu ákvæðisins, ekki sjálfgefið hvernig heimild sú sem þar er mælt fyrir um skuli afmörkuð og túlkuð með tilliti til þess hversu ríkt svigrúm hún heimili til mats.

Hér að framan var það rakið að markmið þeirrar heimildar sem mælt er fyrir um í 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laganna virðist hafa verið að kveða á um að þeir er hefðu „annast heimili“ sjóðfélaga og væru í hliðstæðri aðstöðu um heimilishald og maki sjóðfélaga við fráfall hans gætu átt sama rétt og maki til lífeyris. Þau lögbundnu skilyrði sem þar eru tilgreind miða ljóslega að því að upplýsa hverjir séu í slíkri aðstöðu við fráfall sjóðfélaga. Með hliðsjón af þessu tel ég að rök hnígi frekar að því að rétt sé að túlka ákvæðið með þeim hætti að jafnan skuli greiða þann lífeyri sem þar er mælt fyrir um þegar lögbundin skilyrði þess eru uppfyllt. Í ljósi þess að ákvæðið mælir fyrir um heimild stjórnarinnar til greiðslu lífeyris verður á hinn bóginn að gera ráð fyrir að hún geti lagt frekara mat á slíkar umsóknir á grundvelli málefnalegra sjónarmiða og þannig komið í veg fyrir óeðlilega niðurstöðu í einstaka tilvikum. Ég tel þó, með hliðsjón af því sem að framan greinir, ekki hægt að fallast á að stjórnin hafi alveg frjálst val um það með hvaða hætti heimildinni er beitt.

Jafnræðis- og réttaröryggissjónarmið leiða til þess að mínu mati að afmarka verður með skýrum hætti á hvaða sjónarmiðum hið frekara mat stjórnarinnar getur byggst. Samræmdist það best vönduðum stjórnsýsluháttum að settar yrðu ákveðnar viðmiðunarreglur við það mat í samþykktir fyrir lífeyrissjóðinn þar sem þess yrði þó gætt að hið einstaklingsbundna mat yrði ekki afnumið eða takmarkað verulega.

Ekki er að sjá af gögnum málsins að stjórn sjóðsins hafi afmarkað með skýrum hætti hvernig beita skuli framangreindri heimild með tilliti til málefnalegra sjónarmiða. Ákvörðun stjórnar um synjun greiðslu yrði ekki talin hvíla á málefnalegu sjónarmiði ef hún byggðist á því einu að viðkomandi væri haldinn þroskahömlun, sbr. 2. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ekki er heldur hægt að fallast á að sjónarmið er útiloka hóp fólks á grundvelli ákveðinna sifjatengsla við sjóðfélaga geti almennt talist málefnalegt í ljósi markmiðs og orðalags ákvæðisins. Verður ekki séð með hefðbundnum lögskýringaraðferðum að vilji löggjafans hafi staðið til þess að undanskilja þá einstaklinga sem tilgreindir eru í skýringum stjórnar lífeyrissjóðsins frá greiðslu lífeyris samkvæmt 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997.

V.

Niðurstaða

Það er því niðurstaða mín að synjun stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins um greiðslu lífeyris samkvæmt 1. ml. 7. mgr. 27. gr. laga nr. 1/1997 til A hafi ekki verið reist á fullnægjandi upplýsingum um málavöxtu miðað við orðalag þess lagaskilyrðis er synjunin byggðist á. Jafnframt árétta ég af gefnu tilefni að þótt stjórnin hafi ákveðna heimild til frekara mats eftir að hún hefur staðreynt að lögbundin skilyrði séu uppfyllt verður slíkt mat að byggjast á skýrum og málefnalegum sjónarmiðum.

Það eru því tilmæli mín að stjórn Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins taki umsókn A um lífeyri samkvæmt framangreindu ákvæði laga nr. 1/1997 eftir móður sína til athugunar á ný, komi fram ósk um það frá honum, og hagi þá afgreiðslu þeirrar umsóknar í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til stjórnar Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 7. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til lífeyrissjóðsins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins, dags. 9. október 2000, segir svo:

„Í bréfi Lífeyrissjóðs starfsmanna ríkisins (LSR) dags. [3. maí] 2000 til þín var greint frá því að stjórn lífeyrissjóðsins hefði á ný tekið til umfjöllunar umsókn um sambúðarlífeyri fyrir [A]. Í tilvitnuðu bréfi var greint frá því að sjóðurinn hefði aflað frekari upplýsinga, en málið hefði á þeim tímapunkti ekki verið afgreitt.

Umsóknin var tekin til afgreiðslu á fundi stjórnar LSR 12. júlí s.l. og var henni synjað. Niðurstaðan var tilkynnt í bréfi dags. [17. júlí] 2000 til [C], en [C] hafði óskað eftir því f.h. [A] að umsóknin væri tekin til umfjöllunar að nýju.“