Álit

I.

Hinn 2. mars 1999 leitaði til mín A. Kvartaði hann yfir því að háskólaráð Kennaraháskóla Íslands hefði synjað honum um aðgang að ljósritum málsskjala vegna ráðningar í starf verkefnisstjóra Rannsóknarstofnunar Kennaraháskóla Íslands.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 2. nóvember 1999.

II.

Málavextir eru þeir að í maímánuði 1998 var auglýst laust til umsóknar starf verkefnisstjóra Rannsóknarstofnunar Kennaraháskóla Íslands. Sótti A um starfið með bréfi, dags. 11. júní 1998. Með bréfi formanns stjórnar rannsóknarstofnunarinnar, dags. 22. júní 1998, var A tilkynnt að annar úr hópi umsækjenda hefði verið ráðinn í starfið. A óskaði þess með bréfi til rektors frá 29. sama mánaðar að fá rökstudda greinargerð fyrir ákvörðuninni. Hinn 1. september 1998 ritaði hann menntamálaráðherra vegna þess að erindi hans hafði ekki verið svarað. Menntamálaráðuneytið skrifaði rektor bréf, dags. 15. september 1998, þar sem fram kom að ráðuneytið vænti þess að A yrði svarað hið fyrsta. Rektor Kennaraháskólans svaraði beiðni A með bréfi, dags. 25. september 1998, og fylgdi því bréf formanns stjórnar rannsóknarstofnunar skólans þar sem hann gerði grein fyrir sjónarmiðum að baki ráðningu í starf verkefnisstjóra. Í kjölfar þessa fór A í bréfi, dags. 31. október 1998, þess á leit við rektor að fá ljósrit málskjala sem voru grundvöllur að ráðningu með vísan til 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Rektor svaraði þeirri málaleitan með bréfi, dags. 2. desember 1998, og fylgdi því afrit af tillögu stjórnar rannsóknarstofnunar skólans um ráðningu í starfið. A skrifaði þá rektor á nýjan leik og krafðist þess að beiðni hans yrði afgreidd á fullnægjandi hátt. Rektor svaraði með bréfi, dags. 15. desember 1998, og þar segir meðal annars:

„Vísað er til bréfs yðar dags. 10. desember sl. þar sem þér fullyrðið að undirritaður hafi misskilið beiðni yðar um að fá ljósrit málsskjala er voru grundvöllur ráðningar í stöðu verkefnisstjóra hjá Rannsóknarstofnun Kennaraháskóla Íslands sem þér sóttuð um.

Þessi fullyrðing er röng. Tillaga stjórnar Rannsóknarstofnunarinnar um ráðningu í stöðuna, dags. 19. júní sl. er eina málsskjalið er varðar ráðningu í stöðuna sem skylt er að afhenda umsækjendum. Einstakar umsóknir eru trúnaðarskjöl sem eigi er skylt að afhenda.“

A skaut þessari ákvörðun rektors til háskólaráðs Kennaraháskóla Íslands með bréfi, dags. 19. desember 1998. Háskólaráð svaraði erindi A með bréfi, dags. 11. febrúar 1999. Þar segir meðal annars:

„Háskólaráð Kennaraháskóla Íslands fjallaði um erindi yðar, sem dags. er þann 19. desember 1998, á fundi sínum í gær þann 10. febrúar 1999.

Í erindi yðar frá 19. desember 1998 farið þér fram á að fá afhent ljósrit allra þeirra málsskjala er Rannsóknarstofnun KHÍ lagði til grundvallar ákvörðun sinni um ráðningu í starf verkefnisstjóra. Í erindi yðar kemur jafnframt fram, að þér eigið við málsskjöl eða frumgögn er voru grundvöllur umsagnar s.s. umsóknir og fylgiskjöl þeirra; umsagnir og minnisblöð. Yður hefur þegar verið afhent umsögn stjórnar RKHÍ, dags. 19. júní 1998. Þau önnur málsskjöl sem fyrir liggja í málinu og þér farið fram á að fá afhent eru þá umsóknir og fylgisskjöl annarra umsækjenda.

Á fundinum var eftirfarandi ályktun samþykkt samhljóða:

„Háskólaráð samþykkir að hafna ósk [A] frá 19. desember 1998 um að veita honum aðgang að umsóknum og fylgiskjölum umsókna annarra umsækjenda um stöðu verkefnisstjóra hjá Rannsóknarstofnun Kennaraháskóla Íslands. Ákvörðun þessi er m.a. byggð á ákvæðum 17. gr. stjórnsýslulaga um takmörkun aðgangs að upplýsingum er varða einkahagsmuni og persónuupplýsingar“.

Við afgreiðslu málsins í háskólaráði var gerð grein fyrir bréfaskiptum yðar við skólann og gögnum þeim sem þegar hafa verið afhent yður.

Eftirfarandi rökstuðningur var lagður til grundvallar ofangreindrar ákvörðunar:

Það er mat háskólaráðs að aðili, sem hefur sótt um opinbert starf, geti á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 krafist þess að fá að kynna sér þau gögn er varða hann sjálfan. Hins vegar sé á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga mjög takmarkað hvaða upplýsingar hann getur fengið um aðra umsækjendur. Þ.e.a.s. stjórnvaldi sé heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þyki eiga að víkja fyrir ríkari einkahagsmunum. Réttur umsækjenda til þess að fá vitneskju um það, hverjir hafa sótt um sömu stöðu og hann sé tryggður í 7. gr. laga um réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna nr. 70/1996. Aðrar persónulegar upplýsingar um umsækjendur séu hins vegar háðar takmörkunum þeim sem fram koma í nefndri 17. gr. stjórnsýslulaga.

Það er jafnframt mat háskólaráðs að umsækjendur um starf verði almennt að geta treyst því að farið sé með gögn er þá varðar sem trúnaðarmál nema annað hafi sérstaklega verið tekið fram eða leiði af sérreglum.

Samkvæmt lögum um háskóla nr. 136/1997 eru ríkisreknir háskólar sjálfstæðar ríkisstofnanir sem lúta stjórn samkvæmt sérstökum lögum um hvern skóla. Þetta hefur þá þýðingu að ákvörðunum háskólaráðs verður almennt ekki skotið til menntamálaráðherra. Hins vegar getið þér vísað málinu til dómstóla eða leitað álits Umboðsmanns Alþingis ef þér teljið brotið á rétti yðar.“

III.

Í kvörtun A kemur fram að hann telji sig eiga rétt til aðgangs að gögnum er varða ráðningu í starf verkefnisstjóra Rannsóknarstofnunar Kennaraháskóla Íslands. Einnig gerði hann þar að umtalsefni vanhæfi rektors og aðstoðarrektors, sem situr í stjórn rannsóknarstofnunarinnar, til að fjalla um „stjórnsýslukæru“ hans á grundvelli II. kafla stjórnsýslulaga. Ég skrifaði háskólaráði Kennaraháskóla Íslands bréf, dags. 9. mars 1999, þar sem þess var óskað með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðið léti mér í té þau gögn sem málið snerta og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Síðan segir eftirfarandi:

„Er sérstaklega óskað eftir upplýsingum um hvers efnis þau gögn eru, sem synjað var um aðgang að, og hvað það er í þeim sem gerir það að verkum að háskólaráð telur að lagasjónarmið um einkahagsmuni skv. 17. gr. stjórnsýslulaga heimili stjórnvaldi að takmarka aðgang umsækjanda að þeim gögnum. Jafnframt óska ég eftir að fá þessi gögn afhent til skoðunar.“

Svar barst mér frá háskólaráði með bréfi, dags. 25. mars 1999, og í því segir meðal annars:

„10. febrúar sl. samþykkti háskólaráð ályktun um fyrrgreint mál að höfðu samráði við lögfræðinga sem leitað var til um afgreiðslu slíkra mála. Hjálagt er afrit af bréfi rektors til [A] dags. 11. febrúar sl. en þar er afstaða háskólaráðs skýrð.

Til viðbótar því sem fram kemur í fyrrgreindu bréfi vill háskólaráð leggja áherslu á það grundvallarsjónarmið, að umsækjendur um starf við Kennaraháskóla Íslands megi treysta því að aðrir umsækjendur um starfið fái ekki beinan aðgang að umsóknum þeirra. Kennaraháskólinn telur sig ekki hafa heimild til að afhenda öðrum en þeim sem fjalla um umsóknir aðgang að svo persónulegum upplýsingum, enda er litið á starfsumsóknir sem trúnaðarmál. Sú sjálfsagða vinnuregla hefur auk þess verið viðhöfð að gögn vegna umsókna eru endursend að lokinni ráðningu. Nöfn umsækjenda eru birt sé þess óskað, ásamt rökstuðningi fyrir ráðningu í stöðuna. [A] hefur þegar fengið afrit af greinargerð stjórnar Rannsóknarstofnunar KHÍ vegna umræddrar stöðuveitingar, auk þess sem stjórnarformaður gerði frekari grein fyrir málinu að ósk [A]“ (sjá hjálögð afrit af bréfum, dags. 19. júní 1998 og 23. september 1998).

Með bréfi, dags. 30. mars sl., gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf háskólaráðs Kennaraháskóla Íslands. Bárust mér athugasemdir hans með bréfi, dags. 7. apríl 1999.

IV.

Kvörtunarefni A er, eins og að framan er rakið, tvíþætt og lýtur það í fyrsta lagi að vanhæfi rektors og aðstoðarrektors til setu í háskólaráði þegar mál hans var þar til meðferðar. Í öðru lagi lýtur það að því að hann eigi á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 rétt á aðgangi að gögnum um aðra umsækjendur um starf verkefnisstjóra hjá Rannsóknarstofnun Kennaraháskóla Íslands.

1.

Í 10. gr. laga nr. 137/1997, um Kennaraháskóla Íslands, segir að Kennaraháskóla Íslands sé heimilt að setja á stofn rannsóknarstofnun. Í 3. málsl. 1. mgr. greinarinnar segir að heimilt sé að ráða sérfræðinga að stofnuninni. Í 15. gr. laga nr. 136/1997, um háskóla, er fyrirmæli um verkefni rektors ríkisháskóla. Þar segir að rektor skuli vera æðsti yfirmaður stjórnsýslu háskólans. Í 3. málsl. ákvæðisins segir: „Rektor hefur ráðningarvald yfir öllum starfsmönnum skólans nema annað sé berum orðum tekið fram í lögum.“ Í lögum nr. 137/1997 er ekki að finna nein ákvæði sem kveða á um hver skuli ráða starfsmenn að Rannsóknarstofnun Kennaraháskóla Íslands. Leiðir því af tilvitnaðri 15. gr. laga nr. 136/1997 að ráðningarvaldið er í höndum rektors.

Í III. kafla laga nr. 137/1997, sem ber heitið stjórnskipulag, er ákvæði um vald og hlutverk háskólaráðs Kennaraháskóla Íslands. Í 5. gr. laganna segir meðal annars: „Háskólaráð er æðsti ákvörðunaraðili innan skólans nema annað sé berum orðum tekið fram í lögum.” Í IV. kafla laga nr. 136/1997, um háskóla, er fjallað um stjórn ríkisháskóla. Í 10. gr. þeirra segir að yfirstjórn hvers háskóla sé falin háskólaráði, rektor, deildarfundum, deildarráðum og deildarforseta. Í 2. málsl. 1. mgr. 11. gr. laganna segir: „Háskólaráð er æðsti ákvörðunaraðili innan hvers skóla nema annað sé berum orðum tekið fram í lögum þessum eða sérlögum sem gilda um hvern skóla.“ Í almennum athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 136/1997 segir að eitt af markmiðum þess sé að lögfesta meginreglur um stjórnsýslu ríkisháskóla og að skilgreina hlutverk æðstu stjórnenda þeirra. Í frumvarpinu segir einnig að gert sé ráð fyrir að efla rektorsembættin og einn meginþáttur þeirrar stefnumörkunar fólst í því að fela þeim ráðningarvald yfir öllum undirmönnum sínum þar sem annað fyrirkomulag væri ekki sérstaklega lögfest. (Alþt. 1997-98, A-deild, bls. 1056-1057.) Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 136/1997 og vitnað var til hér að framan segir:

„Í greininni er staða rektors í stjórnkerfi háskólans skilgreind. Hann er yfirmaður stjórnsýslu háskólans og er æðsti fulltrúi skólans gagnvart mönnum og stofnunum innan hans og utan. Að miklu leyti er hér stuðst við lagatexta í núgildandi lögum um Háskóla Íslands. Hins vegar er hér að finna nýmæli sem skerpa á stöðu rektors gagnvart öðru starfsliði skólans og gagnvart háskólaráði. Í fyrsta lagi er hér lagt til að rektor hafi ráðningarvald yfir öllum starfsmönnum skólans nema annað sé berum orðum tekið fram í lögum. Í öðru lagi á rektor að bera ábyrgð á daglegum rekstri skólans og er honum falið ákvörðunarvald í öllum málum á milli funda háskólaráðs sem ekki varða veruleg fjárhagsmálefni skólans eða hafa í för með sér breytingar á stjórnkerfi hans.“ (Alþt. 1997-98, A-deild, bls. 1061.)

Samkvæmt því sem að framan greinir verður að telja að gengið hafi verið út frá ákveðinni skiptingu milli valdsviðs rektors annars vegar og háskólaráðs ríkisháskóla hins vegar. Rektor var þannig falið vald til að taka ákvarðanir um veitingu starfa innan viðkomandi háskóla. Þótt háskólaráð sé bæði samkvæmt ákvæðum laga nr. 136/1997 og laga nr. 137/1997 æðsti ákvörðunaraðili innan skólans verður því að telja að það geti ekki haft nein afskipti af ráðningu starfsmanna nema að því marki sem ákvæði laga heimila. Má í þessu sambandi vísa til þess sem að framan greinir um að markmið laga nr. 136/1997 hafi meðal annars verið að skerpa stöðu rektors gagnvart háskólaráði. Af þessu leiðir að ákvörðunum rektors um ráðningu starfsmanna verður ekki skotið með stjórnsýslukæru til háskólaráðs. Í 2. mgr. 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að kæra megi synjun eða takmörkun á aðgangi að gögnum til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Þar sem ákvörðun um ráðningu í starf verður ekki skotið til háskólaráðs tel ég að af gagnályktun frá tilvitnuðu ákvæði stjórnsýslulaga verði ráðið að sama gildi um ákvarðanir rektors um að synja umsækjanda um aðgang að gögnum. Niðurstaða mín er því sú að A hafi ekki getað skotið ákvörðun rektors, um að synja honum um aðgang að gögnum um aðra umsækjendur um títtnefnt starf verkefnisstjóra, til háskólaráðs. Tel ég því ekki tilefni til frekari athugunar á málsmeðferð háskólaráðs Kennaraháskóla Íslands í tilefni af kæru hans.

2.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Ráðning í opinbert starf hefur að stjórnsýslurétti verið talin stjórnvaldsákvörðun (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283) og gilda því ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við á í máli þessu. Einnig er rétt að taka það fram að allir umsækjendur um starf teljast aðilar að því stjórnsýslumáli. Í 15. gr. stjórnsýslulaga er fjallað um upplýsingarétt aðila en þar segir: „Aðili máls á rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða.“ Í 2. mgr. tilvitnaðrar greinar segir að lagaákvæði um þagnarskyldu takmarki ekki skyldu til að veita aðgang að gögnum samkvæmt þessari grein. Réttur samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga fellur ekki niður eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Getur aðili stjórnsýslumáls þá átt ríka hagsmuni af því að geta fengið að kynna sér þau gögn sem ákvörðun hefur byggst á til að meta réttarstöðu sína.

Eins og fram kom hér að framan byggðist synjun rektors og háskólaráðs um aðgang að gögnum á ákvæðum 17. gr. stjórnsýslulaga. Í henni segir:

„Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum, þar á meðal ef lög um skráningu og meðferð persónuupplýsinga standa í vegi fyrir aðgangi að gögnunum.“

Tilvitnað ákvæði er undantekning frá þeirri meginreglu, sem birtist í 15. gr. stjórnsýslulaga, um að aðili eigi rétt á að kynna sér skjöl og önnur gögn um mál hans. Rétt er að minna á að í athugasemdum sem fylgdu 17. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum segir: „Á það ber að leggja ríka áherslu að líta ber á þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“, því að meginreglan er sú að málsaðili hefur rétt á því að kynna sér málsgögn.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3297.) Af orðunum „þegar sérstaklega stendur á“ má einnig draga þá ályktun að stjórnvaldi beri að leggja mat á þau andstæðu sjónarmið sem uppi eru í hverju máli og þá vegna einstakra gagna. Ekki er því hægt að útiloka aðila frá aðgangi að gögnum með almennum hugleiðingum þess efnis að upplýsingar af ákveðnu tagi séu almennt fallnar til þess að valda einhverju tjóni.

Í bréfi háskólaráðs til A birtist sú afstaða Kennaraháskólans að vegna ákvæða 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi umsækjandi ekki rétt á öðrum upplýsingum um meðumsækjendur en nöfnum þeirra og var um það vísað til 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í 3. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 segir að skylt sé að veita almenningi aðgang að upplýsingum um nöfn og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur er liðinn. Í 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 er fjallað um gögn sem undanþegin eru upplýsingarétti. Samkvæmt 4. tölul. greinarinnar tekur réttur almennings til aðgangs að gögnum ekki til „umsókna um störf hjá ríki eða sveitarfélögum og allra gagna sem þær varða; þó er skylt að veita upplýsingar um nöfn, heimilisföng og starfsheiti umsækjenda þegar umsóknarfrestur er liðinn.“ Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að upplýsingaréttur almennings nær ekki til gagna í málum sem varða ráðningu í störf hjá ríki og sveitarfélögum. Skylt er þó að veita upplýsingar um hverjir sóttu um starf. Um aðgang aðila máls fer hins vegar eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gilda þessar takmarkanir ekki um upplýsingarétt hans.

Eins og hér að framan greinir getur stjórnvald ekki beitt ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga nema með því að meta í sérhverju tilviki þá andstæðu hagsmuni sem uppi eru í málinu. Almennar vinnureglur stjórnvalda sem kveða á um að tiltekin gögn séu ætíð undanþegin upplýsingarétti aðila eru því ekki í samræmi við 15. gr., sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga en rétt er að ítreka það að meginreglan samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga er sú að aðili máls eigi rétt á aðgangi að öllum gögnum sem mál hans varða. Niðurstaða mín er því sú að A eigi rétt á aðgangi að öllum þeim gögnum sem varða ráðningu verkefnisstjóra Rannsóknarstofnunar Kennaraháskóla Íslands nema undantekningarákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga eigi við um einhvern hluta þeirra. Samkvæmt þeim skýringum og upplýsingum sem mér hafa verið veittar hefur rektor Kennaraháskóla Íslands ekki lagt mat á upplýsingarétt A með hliðsjón af þessum sjónarmiðum.

3.

Í bréfi háskólaráðs Kennaraháskóla Íslands til mín, dags. 25. mars sl., kemur fram að við skólann sé viðhöfð sú regla að gögn vegna umsókna séu send til baka að lokinni ráðningu. Skal í því sambandi bent á skyldu stjórnvalda samkvæmt 5. gr. laga nr. 66/1985, um Þjóðskjalasafn Íslands, um að afhenda Þjóðskjalasafni Íslands skjöl sín til varðveislu. Ekki verður séð að gögn er verða til og aflað er við meðferð mála þegar veita á opinbert starf séu undanþegin skilaskyldu samkvæmt framangreindu ákvæði. Verður að taka mið af þessu, auk fyrirmæla stjórnsýslulaga um aðgang aðila máls að gögnum þess, þegar afmarka á skyldu stjórnvalds til að varðveita gögn sem verða til við meðferð mála. Miðað við þær upplýsingar sem lagðar hafa verið fyrir umboðsmann eru hins vegar ekki forsendur til að leggja mat á hvort Kennaraháskóla Íslands hafi verið heimilt að endursenda einstök gögn sem aflað var við málsmeðferð í því máli sem hér er til umfjöllunar án þess að taka afrit af þeim gögnum. Ég tel hins vegar rétt að beina þeim tilmælum til Kennaraháskóla Íslands að taka framangreinda vinnureglu þess efnis að endursenda fortakslaust umsóknargögn til umsækjenda til endurskoðunar í ljósi framangreindra sjónarmiða.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú að synjun rektors Kennaraháskóla Íslands um aðgang að gögnum verði ekki skotið til háskólaráðs Kennaraháskóla Íslands.

A á samkvæmt ákvæðum 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 rétt á aðgangi að gögnum sem varða ráðningu í starf verkefnisstjóra Rannsóknarstofnun Kennaraháskóla Íslands nema undantekningarákvæði 17. gr. sömu laga standi í vegi fyrir því.

Ég beini því þeim tilmælum til rektors Kennaraháskóla Íslands að leyst verði úr beiðni A um aðgang að gögnum í samræmi við þau sjónarmið sem reifuð hafa verið í áliti þessu, komi fram ósk frá honum þess efnis. Séu þau gögn ekki lengur til staðar tel ég rétt að fundin verði viðeigandi lausn á máli A. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til Kennaraháskóla Íslands að taka þá vinnureglu til endurskoðunar að endursenda fortakslaust öll umsóknargögn eftir að opinbert starf hefur verið veitt.

VI.

Með bréfi til rektors Kennaraháskóla Íslands, dags. 7. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til Kennaraháskóla Íslands á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari rektors Kennaraháskóla Íslands, dags. 28. apríl 2000, segir meðal annars svo:

„Það upplýsist hér með að [A] hefur ekki mér vitanlega leitað til Kennaraháskóla Íslands eftir að umboðsmaður Alþingis sendi þáverandi rektor skólans [...] álit sitt í tilefni af kvörtun [A].

Eftir að Kennaraháskólanum barst umrætt álit frá umboðsmanni Alþingis í nóvember sl. var vinnulagi breytt í samræmi við athugasemd umboðsmanns og umsóknargögn umsækjenda um stöður ekki endursendar að lokinni ráðningu.“