Álit

I.

Hinn 30. júlí 1998 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir afgreiðslu Bílastæðasjóðs Reykjavíkur á kvörtun hennar vegna álagningar aukastöðugjalds og innheimtu sjóðsins á aukastöðugjaldi með álagi.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. september 1999.

II.

Hinn 31. mars 1998 fékk A tilkynningu um stöðubrotagjald á bifreið þá sem hún var á. Í bréfi, dagsettu sama dag, sem A ritaði bílastæðasjóði í framhaldi af samtali við starfsmann bílastæðasjóðs gaf hún þær skýringar að barn sem hafði verið með í för hafi fengið að setja peninginn í en ekki snúið alla leið og peningurinn því ekki dottið niður. Þá kemur fram í bréfinu að stöðumælavörðurinn sem „sektaði“ hana hafi verið ókurteis og ekki viljað hlusta á skýringar hennar.

Í svari bílastæðasjóðs til A, dags. 3. maí 1998, segir:

„Álagning aukastöðu- og stöðubrotagjalda í Reykjavík fer fram samkvæmt heimild í 108. gr. umferðalaga. Í framhaldi af erindi þínu hefur álagningin á [bifreið X] verið tekin til sérstakrar athugunar og er niðurstaðan sem hér segir:

Athugunin leiddi í ljós að rétt var staðið að álagningunni, og verður því ekki fallið frá henni. Enginn tími var á mælinum sem bíllinn taldist við þegar gjaldið var lagt á. Því miður er ekki unnt að taka hina tilgreindu ástæðu til greina.

Vinsamlegast athugið að 14 dögum eftir álagningu reiknast sjálfkrafa 50% viðbótarálag á gjaldið lögum samkvæmt, en verði greiðslu komið til skrifstofu okkar í Skúlatúni 2 ásamt tilvísun í þetta bréf innan 14 daga frá dagsetningu þess verður þetta viðbótarálag látið niður falla.“

B föður A og eiganda bifreiðarinnar var sendur reikningur fyrir aukastöðugjaldi með álagi, dags. 18. apríl 1998, að fjárhæð kr. 1275, vegna þess að ekki hafði verið greitt aukastöðugjald vegna bifreiðarinnar X, í Skipholti, dags. 31. mars 1998. Gjald þetta var greitt hinn 7. maí 1998 í Landsbankanum á Fáskrúðsfirði.

III.

Í kvörtun A til umboðsmanns Alþingis segir meðal annars svo:

„[Kvartað er] yfir gjaldi sem er nú 1250 kr. en upphafleg fjárhæð sektar er 500 kr. Bílastæðasjóður bað um að sektarmiðinn (gíróseðill) yrði sendur þeim ásamt útskýringum það var gert samdægurs og var sagt að þetta yrði ljóst eftir ca 2 vikur. Þegar svo svar barst eftir rúman mánuð er upphæð meira en helmingi hærri, enginn 3 - daga frestur eins og veittur er í upphafi, greiðsluseðill dags. 18.04. en bréf 3. og 4. maí og sent út saman. Hækkuð sekt ekki send sama aðila og sendi þeim gíróseðil ásamt kvörtun.

Ekki sagt að gjald myndi hækka meðan málið væri í athugun - látin skila inn greiðsluseðli.

[…]“

Með bréfi, dags. 5. ágúst 1998, óskaði umboðsmaður Alþingis eftir því við borgarstjórn Reykjavíkur, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Reykjavíkurborg léti honum í té gögn málsins og gerði grein fyrir reglum þeim sem beitt væri við álagningu aukastöðugjalda. Sérstaklega var óskað eftir að upplýst yrði hvernig hagað væri rannsóknum á kvörtunum gjaldenda.

Hinn 1. október 1998 barst umboðsmanni Alþingis svar borgarlögmanns ásamt gögnum málsins. Svarbréfi borgarlögmanns fylgdi meðal annars minnisblað framkvæmdastjóra bílastæðasjóðs til borgarlögmanns, dags. 17. september 1998, og ódagsett minnisblað lögmanns Bílastæðasjóðs Reykjavíkur. Í minnisblaði lögmanns bílastæðasjóðs segir meðal annars:

„[...]

Álagning og innheimta stöðvunarbrotagjalda er byggð á 108. gr. og 109. gr. umferðarlaganna, nr. 50/1987 (með síðari breytingum nr. 62/1988, 92/1991 og 90/1991), sbr. rgj. nr. 104/1988, um álagningu og innheimtu gjalds vegna stöðvunarbrota og „reglum um notkun stöðureita og gjaldtöku” skv. auglýsingu frá febrúar 1988, auk alm. reglna kröfuréttar um greiðsluskyldu skuldara.

Þá er álagning og innheimta Bílastæðasjóðs Reykjavíkurborgar á stöðvunarbrotagjöldum byggð á ákvörðun Dómsmálaráðherra frá 22. febrúar 1988, sbr. 3. mgr. 108. gr. laga nr. 50/1987, sbr. augl. nr. 100/1988. Ákvörðun um fjárhæð stöðvunarbrotagjalda er byggð á auglýsingu Dómsmálaráðuneytisins á hverjum tíma sbr. t.d. augl. nr. 102/1988, nr. 66/1992 og nr. 13/1994.

Að auki verður að telja að „vinnureglur stöðuvarða“ skráðar og óskráðar verði að teljast hér með.

Reglur stjórnsýslulaganna nr. 37/1993 gilda að sjálfsögðu um alla starfsemi BSS eftir því sem við á.

[…] Sérstaklega er óskað eftir því að upplýst verði, hvernig hagað er rannsókn á kvörtunum gjaldenda. Þennan málslið verður líklega að lesa í samhengi við það sem á undan er komið á þann hátt að verið er að óska eftir upplýsingum um það hvaða reglum sé beitt við „rannsókn á kvörtunum gjaldenda[“].

Hér verður að lýsa hvernig vinnureglur BSS eru. Í þessu máli þá er t.d. byrjað á því að óska eftir umsögn viðkomandi stöðuvarðar. Þegar hún liggur fyrir er væntanlega erindi svarað, játandi eða neitandi, eða eftir atvikum óskað eftir frekari gögnum.

Hafa verður í heiðri 10. gr. stjórnsýslulaganna „Rannsóknarregluna“ Stjórnvald skal sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin.

Fleiri ákvæði stjórnsýslulaganna kunna að koma hér til skoðunar s.s. 7. gr. laganna sem fjallar um leibeiningarskyldu.

Við skoðun á þeim gögnum sem til eru um þetta mál þá virðist mér sem kvörtunin snúist frekar um „álagningu aukastöðugjalds“ á viðkomandi aðila heldur en innheimtu gjaldsins.“

Í minnisblaði framkvæmdastjóra bílastæðasjóðs er lýst ferli rannsókna umkvörtunarefna sem berast bílastæðasjóði. Þar segir í upphafi:

„Ákvörðun um álagningu stöðvunarbrotagjalds verður ekki borin undir æðra stjórnvald skv. 4. mgr. 108. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. Því hefur verið lögð áhersla á að vanda eftir föngum meðferð andmæla gegn álagningunum hjá Bílastæðasjóði, og leitast við að tryggja að ekki sé farið út í innheimtuaðgerðir í málum þar sem álagningin kann að orka tvímælis.

Þegar ekki verður sátt um niðurstöðu endurskoðunarmáls hefur skuldarinn þann möguleika að skjóta innheimtumálinu til héraðsdóms þegar þar að kemur, og fá þar efnislega umfjöllun um það. Fólki sem ekki sættir sig við niðurstöðu Bílastæðasjóðs er gjarna bent á þessa leið.

Móttaka erinda

Ef mistekst á umræðustigi að fá viðkomandi til að sætta sig við álagninguna og greiða skuldina er leiðbeint um það hvernig unnt er að koma á framfæri beiðni um endurskoðun álagningarinnar, þar sem fram komi allar nauðsynlegar upplýsingar svo sem nafn og kennitala þess sem ber erindið fram, bílnúmer, staðsetning og tímasetning álagningar og efnislegar mótbárur.

Skráning

Nafn, kennitala og heimilisfang viðkomandi er skráð í tölvu ásamt öðrum upplýsingum sem máli skipta svo sem bílnúmer, dagsetning álagningar, númeri stöðuvarðar o.s.frv. Á þessu stigi fær málið sérstakt raðnúmer til aðgreiningar og vistunar.

[...]“

Í minnisblaði framkvæmdastjóra bílastæðasjóðs er ennfremur lýst hvernig rannsókn mála fer fram hjá bílastæðasjóði eða svokallaðri athugun allt þar til málið er afgreitt með niðurfellingu gjalds, höfnun á niðurfellingu gjalds eða tilboði um greiðslu gjalds án álagningar.

IV.

1.

Í ákvæði 108. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 er veitt heimild til að leggja á gjald vegna brota á reglum um notkun stöðureita. Með heimild í 3. mgr. 108. gr. sömu laga ákvað dóms- og kirkjumálaráðherra með auglýsingu nr. 100/1988 að í Reykjavík færi álagning og innheimta gjalds vegna stöðvunarbrota fram á vegum Reykjavíkurborgar.

Samkvæmt 5. mgr. 108. gr. umferðarlaga ákveður dóms- og kirkjumálaráðherra fjárhæð gjaldsins. Fari álagning hins vegar fram á vegum sveitarfélags getur sveitarstjórn ákveðið fjárhæð gjaldsins í gjaldskrá sem ráðherra staðfestir. Þá segir að verði á lagt gjald ekki greitt innan tilskilins frests hækki það um 50%.

Í 3. gr. reglna um álagningu og innheimtu gjalds vegna stöðvunarbrota nr. 104/1988 segir að hafi gjald ekki verið greitt þegar 14 dagar eru liðnir frá álagningu þess hækkar það um 50%. Með auglýsingu nr. 234/1995 var ákveðið að afsláttur af aukastöðugjaldi sem lagt væri á vegna brota á reglum um notkun gjaldskyldra stöðureita í Reykjavík, yrði 350 kr. Afslátturinn yrði veittur þegar álagt gjald er greitt innan þriggja virkra daga frá dagsetningu álagningar.

Í 1. mgr. 109. gr. umferðarlaga kemur fram að gjaldið hvíli á þeim sem ábyrgð ber á stöðvun ökutækis eða lagningu en að eigandi eða umráðamaður beri einnig ábyrgð á greiðslu þess ef það greiðist ekki innan tilskilins frests. Með 3. mgr. 109. gr. sömu laga er kveðið á um það að hafi gjaldið ekki verið greitt innan tiltekins frests og engar mótbárur eða varnir verið hafðar uppi má krefjast nauðungarsölu á lögveðinu til lúkningar gjaldinu án undangengins fjárnáms. Einnig má krefjast fjárnáms hjá þeim sem ábyrgð ber á greiðslu gjaldsins skv. 1. mgr. án undangengins dóms eða sáttar. Í 4. gr. reglna nr. 104/1988 segir að hafi gjald ekki verið greitt innan 14 daga frá álagningu þess megi innheimta það í samræmi við ákvæði 109. gr. umferðarlaga þegar liðnir eru 14 dagar frá því að tilkynning um innheimtu barst eiganda ökutækis eða umráðamanni.

2.

Áður er rakið að með auglýsingu nr. 100/1988 hafi dóms- og kirkjumálaráðherra ákveðið að álagning og innheimta gjalds vegna brota á reglum um notkun stöðureita í Reykjavík færi fram á vegum Reykjavíkurborgar. Með samþykkt, dags. 1. mars 1988, stofnaði Reykjavíkurborg Bílastæðasjóð Reykjavíkur en samkvæmt 2. mgr. 1. gr. hennar er það verkefni bílastæðasjóðs að eiga og reka stöðumæla við götur borgarinnar og reka sérstök bílastæði. Þá verður nánar ráðið af gögnum málsins að bílastæðasjóður annast eftirlit með stöðumælum og álagningu stöðvunarbrotagjalda í Reykjavík.

Samkvæmt 4. mgr. 108. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 verður ákvörðun um álagningu gjalds vegna stöðvunarbrota ekki skotið til úrskurðar æðra stjórnvalds. Ég minni í þessu sambandi á athugasemdir framkvæmdastjóra bílastæðasjóðs í minnisblaði, dags. 17. september 1998, en þar segir að „ákvörðun um álagningu stöðvunarbrotagjalds verður ekki borin undir æðra stjórnvald skv. 4. mgr. 108. gr. umferðarlaga nr. 50/1987. Því hefur verið lögð áhersla á að vanda eftir föngum meðferð andmæla gegn álagningunum hjá Bílastæðasjóði, og leitast við að tryggja að ekki sé farið út í innheimtuaðgerðir í málum þar sem álagningin kann að orka tvímælis“. Þá kemur fram í ódagsettu bréfi lögmanns Bílastæðasjóðs Reykjavíkur að „reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 [gildi] að sjálfsögðu um alla starfsemi BSS eftir því sem við [eigi]“.

Ég tel að þar sem löggjafinn hefur ákveðið að takmarka möguleika manna til að leita endurskoðunar á ákvörðunum um að leggja á gjald vegna brota á reglum um notkun stöðureita og einnig með tilliti til þess að um íþyngjandi ákvarðanir er að ræða, verði að gera kröfu um vandaða málsmeðferð hjá Bílastæðasjóði Reykjavíkur við meðferð og úrlausn mála um álagningu og gjalda vegna stöðvunarbrota.

3.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í greinargerð með frumvarpi er varð að stjórnsýslulögum er leiðbeiningarskyldan nánar útfærð með eftirfarandi hætti:

„Veita ber leiðbeiningar um það hvaða réttarreglur gilda á viðkomandi sviði, hvernig meðferð mála er venjulega hagað, hvaða gögn aðila ber að leggja fram, hversu langan tíma það tekur venjulega að afgreiða mál o.s.frv.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3292.)

Samkvæmt þessu eiga stjórnvöld meðal annars að veita aðilum upplýsingar um það hvernig meðferð mála er hagað. Séu slíkar upplýsingar veittar gefst aðilum kostur á að haga málum sínum á þann hátt sem best samrýmist hagsmunum þeirra meðan á meðferð málsins stendur og koma þannig í veg fyrir að tiltekin réttarúrræði, ef þau eru fyrir hendi, glatist.

Ég minni á að með auglýsingu nr. 234/1995 var ákveðið að afsláttur af aukastöðugjaldi sem lagt væri á vegna brota á reglum um notkun gjaldskyldra stöðureita í Reykjavík, yrði 350. kr. þegar álagt gjald væri greitt innan þriggja virkra daga frá dagsetningu álagningar.

Af gögnum málsins má ráða að A leitaði til bílastæðasjóðs sama dag og álagning átti sér stað og var þar tekin til skoðunar beiðni hennar um endurskoðun álagningar. Ég fæ aftur á móti ekki séð af gögnum málsins eða skýringum borgarlögmanns eða bílastæðasjóðs að A hafi verið leiðbeint um það sérstaklega að þriggja daga frestur til þess að greiða sektina með afslætti myndi, þrátt fyrir meðferð kvörtunar hennar hjá bílastæðasjóði, falla niður að liðnum þremur dögum og hún ætti kost á því að greiða gjaldið þegar með fyrirvara.

Ég tel í ljósi þeirra réttarreglna sem hér koma til skoðunar og þá þess hagræðis sem fólst í þeirri tilhögun að hægt var að fá verulegan afslátt af álagðri sekt, ef hún væri greidd innan þriggja virkra daga, að bílastæðasjóði hefði verið rétt að skýra A frá því þegar hún leitaði til hans að meðferð málsins hjá sjóðnum myndi ekki breyta því að henni stæði aðeins til boða að greiða sektina með afslætti í þrjá virka daga frá álagningu hennar. Með því hefði A verið veitt raunhæft tækifæri til þess að gæta hagsmuna sinna og greiða umrædda sekt með afslætti og fyrirvara um síðari niðurstöðu málsins hjá Bílastæðasjóði Reykjavíkur.

Ég tek fram að ekki verður séð að það sé viðurhlutamikil krafa að aðila máls sé leiðbeint um þær réttarreglur sem til skoðunar koma og réttaráhrif þeirra enda hefði bílastæðasjóður, í því tilviki sem hér er til úrlausnar, hæglega getað fullnægt leiðbeiningarskyldu sinni hvort sem er skriflega eða munnlega þegar A leitaði til sjóðsins og kvartaði yfir álagningu aukastöðugjaldsins.

4.

Með bréfi Bílastæðasjóðs Reykjavíkur til A, dags. 3. maí 1998, var henni gefinn kostur á að greiða sektina án 50% álagningar með tilvísun í bréfið. B, skráðum eiganda bílsins, hafði aftur á móti áður verið sendur innheimtuseðill, dags. 18. apríl s.á., vegna aukastöðugjalds með álagi kr. 1.275 í samræmi við 109. gr. umferðarlaga en samkvæmt stimpli á seðlinum var gjaldið með álagi greitt 7. maí 1998.

Af þessu verður ráðið að bílastæðasjóður sendi B, eiganda bifreiðarinnar, innheimtuseðil með álagi rúmum tveimur vikum áður en sjóðurinn sendi A bréf sitt þar sem henni var gefinn kostur á að greiða gjaldið án álags. Með þessu skapaði bílastæðasjóður að ástæðulausu þá hættu að B greiddi sektina með 50% álagi áður en A ætti kost á því að greiða lægri fjárhæð vegna þeirra skilmála sem fram komu í bréfi sjóðsins til hennar frá 3. maí 1998.

Í tilvikum sem þessum þegar sá er ber fram kvörtun vegna álagningar stöðubrotagjalds og eigandi bifreiðar er ekki sami aðilinn og bílastæðasjóður, eftir athugun á kvörtun, ákveður að gefa kvartanda kost á að greiða án álags, er það að mínum dómi eðlilegt og í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að sjóðurinn sjá til þess að ekki skapist sú hætta að eigandi bifreiðarinnar greiði sektina með álagi. Ég tel samkvæmt þessu að ofangreind meðferð bílastæðastjóðs á máli A hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

V.

Með hliðsjón af því sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að Bílastæðasjóður Reykjavíkur hafi ekki gætt leiðbeiningarskyldu sinnar samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við meðferð máls A. Þá er það niðurstaða mín að sú ákvörðun bílastæðasjóðs að senda B, eiganda bifreiðarinnar, innheimtuseðil vegna aukastöðugjalds með 50% álagi rúmum tveimur vikum áður en A var sent bréf sjóðsins í tilefni af kvörtun hennar þar sem henni var boðið að greiða sama gjald án álags, hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Samkvæmt framangreindu tel ég rétt að beina þeim tilmælum til Bílastæðasjóðs Reykjavíkur að haga framvegis meðferð kvartana vegna álagningar stöðvunarbrotagjalda í samræmi við þau sjónarmið sem koma fram í áliti þessu. Þá eru það tilmæli mín að bílastæðasjóður taki greiðslu á aukastöðugjaldi því sem fjallað er um í áliti þessu til endurskoðunar, komi ósk þar um frá hlutaðeigandi, og rétti hlut hans.

VI.

Með bréfi til borgarstjórnar Reykjavíkur, dags. 7. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort leitað hefði verið til Bílastæðasjóðs Reykjavíkur á ný í tilefni af áliti mínu og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari borgarritara, dags. 21. apríl 2000, er vísað til meðfylgjandi svars framkvæmdastjóra Bílastæðasjóðs Reykjavíkur, dags. 17. apríl s.á. Þar segir meðal annars:

„Þau atriði sem umboðsmaður Alþingis fann að varðandi málsmeðferð hjá Bílastæðasjóði í áliti sínu í máli nr. 2510/1998 hafa verið færð til betri vegar.

Upplýsingaskyldu taldist ekki sinnt á fullnægjandi hátt.

Þegar ágreiningur verður uppi um álagt gjald er viðkomandi látinn í té upplýsingabæklingur með samantekt á þeim ákvæðum laga og reglna sem lúta að stöðvunarbrotagjöldunum og innheimtu þeirra. Þá fylgir sérstakt eyðublað ásamt umslagi sem láta má ófrímerkt í póst þegar eyðublaðið hefur verið fylgt út. Með þessu teljum við að upplýsingaskyldunni sé fylgt eftir því sem kostur er. Þá er jafnframt boðið upp á sérstakt viðtal ef málshefjandi verður ósáttur við niðurstöðu málsmeðferðarinnar og vill t.d. koma að nýjum eða ítarlegri upplýsingum.

Innheimtubréf (gíróseðill) var sent vegna álagningar sem hafði verið andmælt.

Jafnskjótt og andmæli hafa verið skráð í innheimtukerfi stöðvunarbrotsgjalda er viðkomandi álagning „fryst“ þannig að engin bréf eða ítrekanir eru sendar út fyrr en niðurstaða er fengin og nýr frestur til greiðslu hefur verið gefinn. Þá er fólki ráðlagt að greiða með fyrirvara til að koma í veg fyrir alla hættu á misskilningi að þessu leyti. Þetta var ekki unnt að gera í gamla kerfinu.

[A] leitaði til Bílastæðasjóðs eftir að niðurstaða umboðsmanns lá fyrir, og var henni endurgreitt gjaldið sem deilt var um í málinu með ávísun að fjárhæð kr. 1.275,- dagsettri [3. nóvember] 1999.“