Álit

I.

Hinn 14. júlí 1998 leitaði til umboðsmanns Alþingis A og kvartaði yfir því hvernig dómsmálaráðuneytið stæði að löggildingu skjalþýðenda sem þýða úr ensku á íslensku. Einnig laut kvörtunin að meðhöndlun ráðuneytisins á „stjórnsýslukæru“ A, dags. 16. mars 1998.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. september 1999.

II.

Málsatvik eru þau að A þreytti próf sem haldið var á vegum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hinn 18. og 19. október 1997 til löggildingar sem skjalþýðandi úr ensku á íslensku og úr íslensku á ensku. Í framhaldi af því leysti hann jafnframt úr heimaverkefni sem var þáttur í því prófi og skilaði því til sérstakrar prófnefndar sem í áttu sæti þrír löggiltir skjalþýðendur í ensku, þau B, C og D. Prófnefnd skilaði umsögn, dags. 27. nóvember 1997, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Í umsögn prófnefndar segir orðrétt um vinnuaðferð nefndarinnar og niðurstöðu hennar um úrlausn A:

„Við yfirferð heimaverkefna og prófúrlausna byggði dómnefnd mat sitt á þeim prófkröfum sem kynntar voru væntanlegum próftökum á námskeiði sem haldið var 4. október 1997. Kröfurnar voru sem hér segir:

1. Heimaverkefni skal vera þannig frá gengið að hægt sé að nota það óbreytt sem dómsskjal, og er það ófrávíkjanleg krafa. Í því felst eftirfarandi:

a) Röng þýðing sem breytir inntaki frumtexta eða veldur misskilningi er ótæk.

b) Þýðanda er ekki heimilt að fella úr frumtextanum eða auka við hann.

c) Málfar og stíll skal hæfa efninu.

2. Úrlausn prófverkefna skal sýna fram á kunnáttu próftaka í þýðingartækni, skilning hans á frumtextanum sem lagður er fyrir og vald á því máli sem þýtt er á.

Vinnuaðferð prófnefndar var sú að farið var yfir heimaverkefni gaumgæfilega, og ef á því voru ótækir gallar, sbr. 1. lið hér að framan, var ekki fjallað ítarlega um prófúrlausn. Þessi vinnuaðferð var einnig kynnt próftökum á fyrrnefndum fundi.

Umsögn um próftaka nr. 22

Próftaki nr. 22 þreytti prófið í báðar áttir, af ensku á íslensku og af íslensku á ensku.

Niðurstaða:

Hvorugt heimaverkefni próftaka nr. 22 stóðst þá kröfu að vera nothæft óbreytt sem dómsskjal og því mælir prófnefnd ekki með því að honum verði veitt löggilding sem skjalþýðandi.

[...]“

Fram kemur í umsögninni að prófnefndin geri athugasemdir bæði við þýðingu próftaka af ensku yfir á íslensku og þýðingu hans af íslensku yfir á ensku og tiltekur dæmi um annmarka á þýðingunum. Með bréfi, dags. 5. desember 1997, var A tilkynnt af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytis að hann hefði ekki staðist próf fyrir skjalþýðendur. Fylgdi umsögn prófnefndar með í ljósriti.

A ritaði dómsmálaráðherra bréf, dags. 21. desember 1997. Þar fór hann fram á það að dómsmálaráðuneytið leiðrétti það sem hann taldi vera mistök prófnefndarinnar við mat hennar á þýðingu hans úr ensku yfir á íslensku. Þar tiltekur hann ýmis atriði máli sínu til stuðnings. Af gögnum málsins er ljóst að dóms- og kirkjumálaráðuneytið óskaði eftir umsögn prófnefndar vegna erindis A. Prófnefndin svaraði ráðuneytinu með bréfi, dags. 20. janúar 1998. Þar rökstyður hún með ítarlegri hætti en í umsögninni frá 27. nóvember 1997 hvers vegna hún taldi rétt að mæla gegn því að A yrði veitt löggilding sem skjalþýðandi úr ensku á íslensku. Í niðurlagi þess kom fram að niðurstaða dómnefndar stæði óhögguð. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið ritaði A síðan svohljóðandi bréf, dags. 5. febrúar 1998:

„Með vísun til bréfs yðar, dags. 21. desember 1997, þar sem þér óskið athugunar á prófdómum prófnefndar í prófi sem þér þreyttuð í október sl., til löggildingar sem skjalþýðandi í ensku, svo og ósk yðar um endurtekið próf eða um nýja prófnefnd vill ráðuneytið hér með skýra yður frá því að það hefur óskað frekari umsagnar prófnefndar um úrlausn yðar á þýðingarverkefni yðar af ensku á íslensku og að fenginni þeirri umsögn, sem fylgir hér með í ljósriti, sér ráðuneytið ekki tilefni til frekari aðgerða varðandi erindi yðar.“

A ritaði þá dómsmálaráðherra bréf, dags. 16. mars 1998. Í því sagði meðal annars:

„Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 5. febrúar 1998 [...] segir að „ráðuneytið sjái ekki tilefni til frekari aðgerða“ varðandi þetta erindi. Í bréfinu vísar ráðuneytið til ítarlegrar umsagnar prófnefndarmanna um prófúrlausn mína, en prófnefndarmenn sömdu þessa umsögn skv. beiðni ráðuneytisins vegna bréfs míns.

Ég hef nú farið yfir umsögn prófnefndarinnar og tekið saman greinargerð um hana. Með vísan til þeirrar greinargerðar og málavaxta allra leyfi ég mér að kæra niðurstöðu nefndarinnar stjórnsýslukæru til dómsmálaráðuneytisins. Krafa mín er sú að ráðuneytið hnekki niðurstöðu prófnefndarinnar og úrskurði að mér skuli veitt leyfi sem löggiltur skjalaþýðandi úr ensku.“

Í öðru bréfi A til dómsmálaráðherra, dags. sama dag, fer hann jafnframt fram á að ráðuneytið láti nýja prófnefnd fara yfir enskuþýðingu hans „með það fyrir augum að skera úr um hvort ekki sé rétt að veita [honum] löggildingu sem skjalaþýðandi úr íslensku yfir á ensku“. Ráðuneytið svaraði A með bréfi, dags. 23. mars 1998, og var það svohljóðandi:

„Með vísun til bréfa yðar, dags. 16. mars sl., mun ráðuneytið fela tveimur sérfróðum mönnum að meta prófúrlausn yðar og veita ráðuneytinu umsögn.“

Hinn 1. apríl 1998 ritaði A dómsmálaráðherra á ný bréf og vísaði þar til bréfaskipta sinna við forstöðumann Íslenskrar málstöðvar við Háskóla Íslands um þýðingarúrlausnir sínar. Taldi hann að álit forstöðumannsins styddi greinargerð hans enda hafði prófnefndin gert meðal annars athugasemdir við málfar í hinum íslenska texta.

Ráðuneytið óskaði eftir því að tveir löggiltir skjalþýðendur í ensku, þeir E og F, færu yfir þýðingar A úr ensku yfir á íslensku frá því í október. Af umsögn E, dags. 14. apríl 1998, og umsögn F, dags. 15. júní 1998, er ljóst að þeim var falið að fara yfir bæði prófverkefni og heimaverkefni A. Hafði E fyrst og fremst athugasemdir fram að færa um prófverkefni hans en taldi að hann hefði komist „nokkuð skammlaust“ frá heimaverkefninu. F hafði ýmsar athugasemdir fram að færa bæði við heimaverkefni A og prófverkefni hans. Í umsögn hans kemur fram að hann geri fyrst og fremst athugasemdir við málfar á þýðingum A úr ensku yfir á íslensku. Var það niðurstaða F að A hefði ekki staðist þær kröfur sem rétt væri að gera í prófi sem þessu.

Ráðuneytið ritaði A bréf, dags. 30. júní 1998. Þar segir orðrétt um erindi A til ráðuneytisins frá 16. mars 1998:

„Erindi yðar verður ekki skoðað sem stjórnsýslukæra þar sem sá úrskurður sem þér kærið er úrskurður ráðuneytisins sjálfs. Samkvæmt 5. gr. reglugerðar um próf og löggildingu fyrir dómtúlka og skjalþýðendur nr. 26/1989 er prófnefnd vinnuhópur sem dómsmálaráðherra tilnefnir til að dæma úrlausnir prófa og gera ráðuneytinu grein fyrir úrskurði sínum. Samkvæmt 6. gr. reglugerðarinnar veitir dómsmálaráðherra löggildingu að fenginni greinargerð prófnefndar. Prófnefndin er því ekki sjálfstætt stjórnvald og álit hennar ekki sjálfstæð stjórnsýsluákvörðun.

Ráðuneytið ákvað hins vegar í tilefni af kæru yðar, að fela tveimur aðilum, sem það metur sérfróða í ensku, þeim [E] menntaskólakennara og löggiltum skjalþýðanda og [F] löggiltum skjalþýðanda í ensku, að fara yfir prófúrlausnir yðar að því er varðar þýðingar af ensku á íslensku og láta ráðuneytinu í té álit sitt á þeim.

Álitsgerð [E] er dags. 14. apríl 1998 og er niðurstaða álits hennar eftirfarandi:

[...]

Álitsgerð [F] er dags. 15. júní 1998. Niðurstaða hans er sú að próftaki nr. 22 hafi ekki staðist þær kröfur sem hann telur rétt að gera í prófi af þessu tagi.

Álitsgerðir [E] og [F] fylgja hér með í ljósriti.

Að fengnu áliti þessara tveggja sérfróðu aðila er það óbreytt niðurstaða ráðuneytisins að þér uppfyllið ekki skilyrði til að öðlast löggildingu sem skjalþýðandi úr ensku á íslensku.

[...].“

III.

Með bréfi, dags. 29. júlí 1998, óskaði umboðsmaður Alþingis eftir því við dómsmálaráðherra, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og léti honum í té gögn málsins. Þá var þess óskað að ráðuneytið upplýsti á hvaða sjónarmiðum það hafi byggt við skipan prófnefndar skv. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 26/1989, um próf og löggildingu fyrir dómtúlka og skjalþýðendur, öðrum en því að nefndarmenn væru löggiltir skjalaþýðendur.

Svarbréf ráðuneytisins barst umboðsmanni hinn 21. ágúst 1998. Í því segir meðal annars:

„Ráðuneytið telur, að fenginni ítarlegri álitsgerð skipaðrar prófnefndar í ensku og áliti tveggja löggiltra skjalþýðenda sem ráðuneytið fól að endurmeta úrlausnir [A], ekki grundvöll samkvæmt þeim reglum sem greindar eru í 2. gr., 1. mgr. I. Skrifleg próf, a. og b. liðum, reglugerðar um próf og löggildingu fyrir dómtúlka og skjalþýðendur, nr. 26/1989, til að gefa út umbeðna löggildingu og vísar til umsagnar prófnefndarinnar, dags. 20. janúar 1998 og álitsgerðar [E], dags. 14. apríl 1998, og umsagnar [F], dags. 15. júní 1998, [...].

Varðandi skipulag prófa og skipun prófnefnda vill ráðuneytið upplýsa að það hefur skipað sérstaka prófstjórn til þess að annast undirbúning og framkvæmd prófa fyrir skjalþýðendur og dómtúlka samkvæmt 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 26/1989. Í prófstjórninni eiga sæti [G], deildarstjóri í ráðuneytinu, [H], löggiltur skjalþýðandi, og [B], löggiltur skjalþýðandi og dómtúlkur. Prófstjórnin sér um að velja hæfa menn í prófnefndir sem ráðherra tilnefnir í hvert sinn samkvæmt 5. gr.

Prófnefnd er skipuð oddamanni og tveimur meðprófdómendum fyrir hvert það mál sem prófað er í. Skulu prófdómendur þessir vera úr röðum löggiltra skjalþýðenda ef kostur er. Við val manna í prófnefnd miðar ráðuneytið við að þeir sem skipaðir eru séu þekktir sem hæfir skjalþýðendur.

Í prófnefnd þeirri sem skipuð var til að dæma próf í ensku við skjalþýðendaprófið sem fram fór í október 1997 áttu sæti [B] oddamaður og [C] og [D] meðprófdómendur. Þau eru löggiltir skjalþýðendur og dómtúlkar. Um hæfni þeirra til að annast prófdæmingu vísast til yfirlits yfir nám þeirra og starfsferil sem fylgir hér með.“

Með bréfi, dags. 21. ágúst 1998, var A gefinn kostur á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Samkvæmt símtali hinn 11. september 1998, sem A átti við starfsmann umboðsmanns, taldi hann ekki ástæðu til að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 16. apríl 1999, óskaði ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið upplýsti hvort A hefði verið kynnt efni umsagnar prófnefndar frá 20. janúar 1998 og álitsgerðir [E] og [F] áður en ráðuneytið ritaði honum framangreind bréf um að það teldi ekki ástæðu til að endurskoða ákvörðun þess. Ef svo væri ekki óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þess með hliðsjón af andmælarétti 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Svarbréf ráðuneytisins barst mér 30. apríl 1999. Í bréfinu segir orðrétt um fyrra tilvikið er ég hafði óskað skýringa á:

„Með hliðsjón af 2. tl. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var [A] ekki gefinn kostur á að tjá sig um umsögn prófnefndarmanna áður en ráðuneytið tók ákvörðun um að verða ekki við óskum hans.“

Ráðuneytið rakti svo það sem áður hafði komið fram að ekki hafi verið litið á erindi A frá 16. maí 1998 sem stjórnsýslukæru þar sem hann hafði kært úrskurð ráðuneytisins sjálfs. Segir svo orðrétt um seinna tilvikið er spurningar mínar lutu að:

„Að fengnu áliti þessara tveggja sérfróðu aðila var það óbreytt niðurstaða ráðuneytisins að [A] uppfyllti ekki skilyrði til að öðlast löggildingu sem skjalþýðandi úr ensku á íslensku. Honum var tjáð niðurstaða ráðuneytisins í bréfi, dags. 30. júní 1998 og voru honum sendar álitsgerðir [E] og [F]. Með hliðsjón af 2. tl. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga var ekki talin ástæða til að gefa honum kost á að tjá sig um álitsgerðirnar áður en ákvörðun ráðuneytisins var tekin.“

Með bréfi, dags. 3. maí 1999, var A gefinn kostur á því að gera athugasemdir við framangreint bréf ráðuneytisins. Svar barst mér hinn 1. júní 1999.

IV.

1.

Eins og að framan greinir lýtur kvörtun A annars vegar að því hvernig staðið er að löggildingu skjalþýðenda af hálfu dómsmálaráðuneytisins. Skil ég kvörtun hans svo að hann telji það einkum til annmarka á framkvæmd ráðuneytisins að þeir sem skipaðir eru til setu í prófnefnd séu ekki sérfróðir um íslenskt málfar. Óumflýjanlegt sé hins vegar að þeir sem þar sitji meti prófúrlausnir með tilliti til málfars og stíls. Hins vegar lýtur kvörtun A að meðhöndlun ráðuneytisins á erindi hans frá 16. mars 1998.

Lagaákvæði þau sem ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli þessu byggir á eru í lögum nr. 32/1914, um heimild fyrir stjórnarráðið til þess að veita mönnum rétt til þess að vera dómtúlkar og skjalþýðendur. Þar segir orðrétt:

„1. gr.

Stjórnarráðinu er heimilt að veita mönnum rétt til að vera dómtúlkar og skjalþýðendur.

2. gr.

Ef maður vill öðlast þann rétt, sem um er rætt í 1. gr., skal hann hafa sannað fyrir stjórnarráðinu, að hann kunni nægilega vel þá tungu, sem hann vill öðlast rétt til að túlka fyrir dómi eða þýða skjöl úr og á, og að hann hafi að öðru leyti þá þekkingu til að bera, er ætla má, að fullnægjandi sé til að leysa þau störf vel af hendi. Heimilt er stjórnarráðinu að skipa prófnefnd og ákveða henni kaup, er greiðist úr landssjóði. Stjórnarráðið skipar fyrir um prófið.

[...]“

Ekki er sérstaklega getið í auglýsingu nr. 96/1969, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, undir hvaða ráðuneyti veiting þeirra réttinda sem kveðið er á um í lögum nr. 32/1914 heyrir. Ekki er kunnugt um að fyrir liggi úrskurður forsætisráðherra um það undir hvaða ráðuneyti málefnið heyrir, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, sbr. jafnframt 17. gr. auglýsingar nr. 96/1969, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, sbr. 1. gr. auglýsingar nr. 5/1990. Í 16. gr. framangreindrar auglýsingar, sbr. 1. og 2. gr. auglýsingar nr. 5/1990, segir að málefni þau sem eigi sé getið í 2.-15. gr. auglýsingarinnar skuli lögð til ráðuneytis þar sem þau eðli sínu samkvæmt eiga heima. Virðist sem framangreindu málefni sé skipað undir dóms- og kirkjumálaráðuneytið með vísan til þessa ákvæðis.

Dóms- og kirkjumálaráðherra hefur sett reglugerð nr. 26/1989, um próf og löggildingu fyrir dómtúlka og skjalþýðendur, með stoð í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 32/1914. Í 1. gr. þeirrar reglugerðar kemur fram að þeir sem vilja öðlast rétt til að vera dómtúlkar og skjalþýðendur skuli „sanna kunnáttu sína í tungu þeirri sem þeir vilja túlka fyrir dómi og þýða skjöl úr og á með því að ganga undir löggildingarpróf sem dómsmálaráðuneytið efnir til“. Í reglugerðinni er mælt fyrir um framkvæmd þeirra prófa. Í a-lið 2. mgr. 2. gr., sem fjallar um fyrri hluta prófsins, segir meðal annars að við mat á úrlausnum skuli áhersla lögð á að merking frumtextans komist til skila, málfar sé gott og próftaki ráði við stílsérkenni þess sérmáls sem þýtt er á. Í b-lið 2. mgr. 2. gr., þar sem fjallað er um seinni hluta prófsins, sem er raunhæft heimaverkefni, er meðal annars lögð áhersla á að próftaki sýni færni í að þýða erfiðan texta á gott mál. Segir þar meðal annars orðrétt: „Miklar kröfur skulu gerðar um gott mál, viðeigandi stíl og vandaðan frágang.“

Í 5. gr. reglugerðarinar segir:

„Dómsmálaráðherra tilnefnir í hvert sinn prófnefnd sem skal skipuð oddamanni og tveimur meðprófdómendum fyrir hvert það mál sem prófað er í. Skulu prófdómendur þessir vera úr röðum löggiltra skjalþýðenda ef kostur er. Skulu þeir í sameiningu taka til verkefni, dæma úrlausnir og gera ráðuneytinu grein fyrir úrskurði sínum.“

Í síðasta málslið 6. gr. reglugerðarinnar kemur svo fram að dómsmálaráðherra veiti löggildingu að fenginni greinargerð prófnefndar. Ákvörðun ráðherra um veitingu löggildingar er ákvörðun um rétt eða skyldur manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

2.

Fram kemur í 2. málsl. 2. gr. laga nr. 32/1914 að stjórnarráðinu sé heimilt að skipa prófnefnd og í 3. málsl. greinarinnar segir að stjórnarráðið skipi fyrir um prófið. Er því ljóst að út frá því var gengið við setningu laganna að ráðherra gæti mælt fyrir um að sérstök prófnefnd mæti út frá faglegum forsendum hvort umsækjandi um réttindi samkvæmt 1. gr. laganna uppfyllti skilyrði 2. gr. þeirra og léti í ljós álit sitt um það hvort rétt væri að veita próftaka þau réttindi. Hefur ráðherra gert svo með reglugerð nr. 26/1989 eins og að framan er rakið. Ljóst er af því sem fram kemur í 1. gr. þeirrar reglugerðar að það er ráðuneytið sem efnir til viðkomandi prófa en ráðherra felur sérstökum prófnefndum, er hann tilnefnir, að hafa umsjón með þeim og láta í ljós álit sitt um það hvort próftakar uppfylli skilyrði 2. gr. laga nr. 32/1914 enda gefur auga leið að slíkt mat kallar á mikla sérfræðiþekkingu í viðkomandi tungumáli. Prófnefndirnar skila ráðuneytinu greinargerð um úrlausn viðkomandi próftaka en ráðherra tekur svo endanlega ákvörðun í málinu samkvæmt síðasta málslið 6. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Af þessari skyldu leiðir að gæta þarf þess að þeim sem falið er að meta hvort úrlausnir próftaka séu fullnægjandi hafi þá menntun, þekkingu og reynslu sem nauðsynleg er til að leggja sérfræðilegt mat á úrlausnir með tilliti til þeirra atriða sem skipta máli. Í 5. gr. reglugerðar nr. 26/1989 kemur fram að prófdómendur skulu vera úr röðum löggiltra skjalþýðenda ef kostur er. Prófnefnd sú er dóms- og kirkjumálaráðherra tilnefndi til að gera grein fyrir prófúrlausn A var alfarið skipuð löggiltum skjalþýðendum í ensku. Er B með doktorspróf í ensku og hlaut löggildingu sem skjalþýðandi árið 1981 og hefur starfað sem kennari og við ýmis störf sem þýðandi og sérfræðingur í ensku. C, sem er fædd í Kanada, er doktor frá Kaupmannahafnarháskóla og var doktorsverkefni hennar rannsókn á þýðingum tiltekinnar íslendingasögu yfir á ensku. Hefur hún stundað ýmis þýðingarstörf og hlaut löggildingu sem dómtúlkur og skjalþýðandi árið 1989. D er með cand. mag. próf í ensku frá Háskóla Íslands og hlaut löggildingu sem skjalþýðandi og dómtúlkur árið 1980. Hefur hún starfað við kennslu og þýðingar úr íslensku á ensku og úr ensku á íslensku frá þeim tíma.

Eins og að framan var rakið er lögð áhersla á það í 2. gr. reglugerðar nr. 26/1989 að málfar sé gott á prófúrlausnum í fyrri hluta prófsins og að próftaki ráði við stílsérkenni þess sérmáls sem þýtt er á. Annar hluti prófsins skal jafnframt reyna á færni próftaka til að þýða erfiða texta yfir á gott mál og fram kemur í reglugerðinni að miklar kröfur séu gerðar um gott mál, viðeigandi stíl og vandaðan frágang. Þurfa prófdómendur því oft að leggja mat á afar matskennd og flókin atriði varðandi íslenskt málfar og stíl.

Í svari ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis kemur fram að við tilnefningu ráðherra til setu í prófnefnd sé byggt á því að viðkomandi séu þekktir sem hæfir skjalþýðendur. Þótt löggiltir skjalþýðendur hafi að jafnaði mikla reynslu af því að þýða erlend tungumál yfir á íslenskt mál þá tel ég, með hliðsjón af þeirri miklu áherslu sem lögð er á íslenskt málfar og stíl við mat prófnefndar á úrlausnum próftaka, nauðsynlegt að tryggt sé að a.m.k. einn hinna tilnefndu prófnefndarmanna samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 26/1989 hafi haldgóða þekkingu á íslensku máli, til dæmis sérfræðimenntun í íslensku. Er ég þeirrar skoðunar að slíka kröfu leiði í raun af rannsóknarskyldu stjórnvalda samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, í samræmi við þau sjónarmið sem að framan greinir. Því beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að þessa sjónarmiðs verði gætt við val á mönnum til setu í prófnefnd samkvæmt ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 26/1989 og taki þá eftir atvikum til athugunar hvort rétt sé að breyta hæfisskilyrðum nefndarmanna sem fram koma í framangreindu ákvæði. Ekki verður hins vegar fullyrt miðað við þær upplýsingar sem mér hafa verið veittar að þeir sem sæti áttu í prófnefnd í máli A hafi ekki haft nógu haldgóða þekkingu á íslensku máli til að leggja mat á prófúrlausnir hans.

3.

Hér að framan kom fram að ákvörðun ráðherra um veitingu löggildingar samkvæmt síðasta málslið 6. gr. reglugerðar nr. 26/1989 sé ákvörðun um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Er það ákvörðun ráðherra sem bindur enda á viðkomandi stjórnsýslumál en löggildingarprófið og greinargerð prófnefndar er einvörðungu liður í undirbúningi að þeirri ákvörðun. Í bréfi ráðuneytisins til A, dags. 5. desember 1997, var honum birt ákvörðun um að hann skyldi ekki öðlast löggildingu til að vera skjalþýðandi þar sem hann hefði ekki staðist löggildingarprófið. Var með því bundinn endi á mál hans af hálfu ráðuneytisins. Verður því að telja að í erindi A frá 21. desember 1997 til ráðuneytisins hafi falist ósk um endurupptöku á málinu með vísan til þeirra raka sem hann færði þar fram. Ráðuneytinu var heimilt að taka málið upp að nýju en var ekki skylt að gera það nema í þeim tilvikum sem talin eru upp í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða eftir atvikum á grundvelli óskráðra meginreglna. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3305.) Í 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga segir:

„Eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef :

1. ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða

2. íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin.“

A byggir ósk sína um endurupptöku á máli sínu á greinargerð er hann sendi með bréfi sínu, dags. 16. mars 1998. Þar gerir hann athugasemdir við faglegt mat prófnefndar á prófúrlausn hans og telur að það hafi verið rangt. Greinargerðin lýtur því ekki að því að umsögn prófnefndar til ráðherra hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Synjun ráðherra á því að veita A réttindi til að vera löggiltur skjalþýðandi var ekki ákvörðun um boð eða bann í skilningi 2. tölul. greinarinnar. Ráðuneytinu var því ekki skylt að taka málið upp að nýju með vísan til 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Verður heldur ekki talið að þær athugasemdir sem A hafði fram að færa við greinargerð prófnefndar hafi átt að leiða til þess að hann ætti rétt á því að mál hans yrði tekið upp á ný á grundvelli óskráðra meginreglna. Tel ég því að A hafi ekki átt rétt á því að mál hans yrði tekið upp að nýju.

Eins og að framan er rakið tilnefnir ráðherra menn í prófnefnd fyrir hvert tungumál sem hefur meðal annars það hlutverk að meta prófúrlausnir hvers próftaka. Prófin eru hins vegar haldin á vegum ráðuneytisins, eins og glögglega kemur fram í 1. gr. reglugerðar nr. 26/1989, og það er ráðherra sem hefur endanlegt vald til að veita þau réttindi er lög nr. 32/1914 kveða á um. Verður að líta á þá málsmeðferð sem mælt er fyrir um í reglugerð nr. 26/1989, um tilnefningu sérstakrar prófnefndar sem hafi meðal annars það hlutverk að meta úrlausnir próftaka, sem leið til að tryggja næga sérfræðiþekkingu innan ráðuneytisins til að meta prófúrlausnirnar með faglegum hætti. Hefur nefndin ekki heimild til töku endanlegra stjórnvaldsákvarðana. Er ég því þeirrar skoðunar að ekki verði litið á prófnefndina sem sérstakan stjórnsýsluaðila þótt hún njóti sérstöðu með tilliti til stjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra vegna sérfræðiþekkingar nefndarmanna.

Með vísan til framangreindrar niðurstöðu verður að telja að greinargerð prófnefndarinnar til ráðherra um úrlausnir próftaka hafi orðið til við faglegt mat ráðuneytisins á úrlausnum próftaka. Hið faglega mat fól í sér að viðkomandi prófúrlausn var metin á grundvelli sjónarmiða er tóku mið af þeim faglega mælikvarða er lagður var til grundvallar. Var það mat að öllu leyti sambærilegt hefðbundnum ákvörðunum er byggjast á mati stjórnvalds þar sem ályktanir eru dregnar af málsatvikum með tilliti til tiltekinna sjónarmiða. Stjórnvöldum er almennt ekki skylt á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga að veita aðila máls færi á að koma að athugasemdum sínum við slíkar ályktanir áður en endanleg ákvörðun er tekin af þar til bæru stjórnvaldi og birt aðila máls. Ég tel að sama eigi við um þær ályktanir sem ráðuneytið dró af prófúrlausn A og því hafi ekki verið skylt að veita honum færi á að koma að athugasemdum við þær ályktanir áður en endanlega ákvörðun var birt honum.

Þar sem hið sérfræðilega mat ráðuneytisins á úrlausnum próftaka fór fram innan prófnefndar var óskað frekari rökstuðnings prófnefndarinnar vegna erindis A um endurupptöku málsins. Af því tilefni ritaði prófnefndin ítarlegri greinargerð fyrir mati sínu á prófúrlausn A, dags. 20. janúar 1998. Tel ég að sömu sjónarmið og rakin voru hér að framan eigi við um seinni greinargerð prófnefndarinnar og því hafi ekki verið skylt að veita A færi á að koma að athugasemdum sínum við hana áður en ráðuneytið ákvað að hafna því að taka málið upp að nýju.

Líta verður á erindi A til ráðuneytisins samkvæmt bréfi hans, dags. 16. mars 1998, á sama hátt og erindi hans frá 21. desember 1997 sem ósk um endurupptöku málsins. Viðbrögð ráðuneytisins við þessu erindi voru þau að honum var tilkynnt með bréfi, dags. 23. mars 1998, að ráðuneytið myndi fela tveimur sérfróðum mönnum að meta prófúrlausnir A og veita ráðuneytinu umsögn. Eins og greint var frá í kafla II hér að framan var tveimur löggiltum skjalþýðendum í ensku falið að fara yfir prófúrlausnir A og veita ráðuneytinu umsögn í málinu. Með tilliti til þess sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins til A, dags. 23. mars 1998, mátti A ætla að ráðuneytið hefði tekið mál hans upp að nýju og hyggðist rannsaka það nánar með því að leita umsagnar tveggja sérfróðra manna sem ekki höfðu komið að málinu á fyrri stigum. Jafnframt verður almennt að ganga út frá því að þegar stjórnvöld afla frekari gagna í máli sem þegar er lokið hafi viðkomandi stjórnvald tekið það upp að nýju.

Þegar stjórnvald tekur stjórnsýslumál upp að nýju ber því að fylgja ákvæðum stjórnsýslulaga við frekari gagnaöflun. Hinar sérfræðilegu umsagnir sem ráðuneytið aflaði vegna þeirra athugasemda er A hafði fært fram vegna mats prófnefndar urðu ekki til við hefðbundna málsmeðferð ráðuneytisins við mat á prófúrlausnum. Almennt verður að veita aðila máls tækifæri til að koma að athugasemdum sínum við umsögn sem hefur verulega þýðingu við úrlausn málsins og er honum í óhag. Tel ég því að ráðuneytinu hafi verið skylt, með vísan til 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt, að veita A tækifæri til þess að gera athugasemdir við umsagnir E og F áður en ráðuneytið skar úr um það að ekki væri ástæða til að breyta niðurstöðu þess, sbr. bréf ráðuneytisins, dags. 30. júní 1998.

Þótt ekki hafi verið nauðsynlegt með vísan til 2. tölul. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga að rökstyðja mat prófnefndar á úrlausnum A þá þýðir það ekki að ráðuneytinu hafi verið óskylt að veita honum færi á að koma að athugasemdum sínum við umsagnir sérfræðinganna eins og atvikum var háttað á grundvelli andmælaréttar 13. gr. stjórnsýslulaga. Tel ég því að 2. tölul. 2. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga, sem veitir stjórnvaldi undanþágu frá þeirri skyldu að rökstyðja ákvörðun samkvæmt 1. mgr. 21. gr. laganna þegar um er að ræða einkunnir sem veittar eru fyrir frammistöðu á prófum, hafi ekki getað leyst ráðuneytið undan þeirri skyldu sinni að veita A tækifæri til að koma að athugasemdum sínum við umsagnir sérfræðinganna.

Eins og að framan greinir byggir mat prófnefndar og þeirra sérfræðinga er veittu umsögn í málinu á sérfræðiþekkingu þeirra á grundvelli sjónarmiða er tóku mið af þeim faglega mælikvarða er lagður var til grundvallar. Eru því ekki forsendur til þess að ég taki mat þeirra á prófúrlausnum A til endurskoðunar og get ég því ekki lagt mat á hvort ráðuneytinu hafi borið að veita A þau réttindi sem mælt er fyrir um í 1. gr. laga nr. 32/1914 vegna þeirra athugasemda er hann hafði fært fram við greinargerð prófnefndar.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að það sé í samræmi við rannsóknarskyldu stjórnvalda að tryggt sé að a.m.k. einn þeirra sem tilnefndir eru til setu í prófnefnd samkvæmt 5. gr. reglugerðar nr. 26/1989, um próf og löggildingu fyrir dómtúlka og skjalþýðendur, hafi haldgóða þekkingu á íslensku máli, til dæmis sérfræðimenntun í íslensku. Því beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að þessa sjónarmiðs verði gætt við val á mönnum til setu í prófnefnd samkvæmt reglugerðarákvæðinu, eftir atvikum með því að taka þann hluta ákvæðisins er lýtur að hæfisskilyrðum prófnefndamanna til endurskoðunar. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að tekið verði til athugunar hvort þeir sem sæti áttu í prófnefnd í máli A hafi haft nógu haldgóða þekkingu á íslensku máli til að geta lagt faglegt mat á prófúrlausnir hans með hliðsjón af þeim kröfum sem gerðar eru til íslensks málfars og stíls í reglugerð nr. 26/1989.

Það er jafnframt niðurstaða mín að rétt hefði verið af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að veita A tækifæri til þess, í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að koma á framfæri athugasemdum sínum við umsögn þeirra sérfróðu manna er ráðuneytið leitaði til eftir að það hafði tilkynnt honum að það hyggðist með þessu móti afla frekari gagna í máli hans. Eru það því tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að mál A verði tekið upp að nýju, ef hann fer fram á það, og að þá verði tekið tillit þeirra sjónarmiða sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 7. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 18. apríl 2000, segir meðal annars svo:

„[Vill ráðuneytið tjá yður að það telur að prófnefnd sú sem dæmdi um prófraun [A] hafi haft á að skipa nefndarmanni sem að mati ráðuneytisins fullnægir kröfu um haldgóða þekkingu á íslensku þar sem prófnefndarmaðurinn [D] er með 3. stigs próf í sagnfræði frá Háskóla Íslands, auk 3. stigs prófs í ensku og cand.mag. prófs í enskum bókmenntum og er löggiltur skjalaþýðandi og dómtúlkur úr íslensku á ensku og úr ensku í íslensku. [...]

Með bréfi, dags. 5. október 1999, óskaði [A] eftir endurupptöku umsóknar sinnar um löggildingu sem skjalþýðandi af ensku á íslensku. Með bréfi til [A], dags. 15. október 1999, féllst ráðuneytið á endurupptöku á afgreiðslu sinni, dags. 30. júní 1998, á umsókn hans um löggildingu sem skjalþýðandi. Jafnframt var honum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við álit [E] og [F] á prófúrlausnunum. [...]

Ráðuneytið leitaði hinn 16. desember 1999 álits [G], löggilts skalþýðanda og dómtúlks, á úrlausnum [A].

[...] Með bréfi ráðuneytisins til [A], dags. 17. janúar 2000, var honum gefinn kostur á að tjá sig um álit [G]. [...]

Ráðuneytið hefur hinn 18. þ.m. ritað [A] bréf og tjáð honum að það sjái ekki grundvöll til að breyta fyrri ákvörðun sinni þess efnis að hann fullnægi ekki kröfum sem ráðuneytið gerir til löggildingar skjalþýðanda.“

A leitaði til mín að nýju með bréfi, dags. 9. júní 2000. Kvartaði hann yfir því að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði ekki fylgt þeim tilmælum sem ég setti fram í álitinu. Ég lauk málinu með bréfi, dags. 24. júlí 2000. Taldi ég að fengnum skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sem fram koma í framangreindu bréfi þess til mín og með hliðsjón af skrá um náms- og starfsferil D, sem þar er vísað til, ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu við þann þátt málsins sem tilmæli mín til ráðuneytisins sneru að.