Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 21. nóvember 1991 leitaði til mín formaður Landssambands lögreglumanna, og bar fram kvörtun yfir því fyrir hönd félagsins, að ráðnir hefðu verið fjórir tilgreindir menn til lögreglustarfa, án þess að þeir fullnægðu kröfum 5. gr. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1989.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 3. desember 1991 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið léti mér í té gögn um það, hvort ráðnir hefðu verið menn til lögreglustarfa eftir 1. júlí 1990, án þess að þeir hefðu lokið námi í Lögregluskóla ríkisins eða við hefðu átt undanþáguákvæði 2. mgr. 5. gr. laga 56/1972, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1989.

Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 18. mars 1992, og segir þar m.a. svo:

"Ráðuneytið telur nauðsynlegt að gera nokkra grein fyrir tildrögum lagasetningar nr. 64/1989. Þar er um að ræða þingmannafrumvarp en ekki stjórnarfrumvarp, sem er óvenjulegt í þessu sambandi. Frumvarpið var flutt að ósk lögreglumanna og samið á þeirra vegum.

Eftir setningu laganna hefur ríkt nokkur ágreiningur milli Landssambands lögreglumanna og ráðuneytisins um túlkun á þeim. Telur ráðuneytið að Landssambandið túlki lögin afar þröngt. T.d. hefur Landssambandið litið svo á að breytingin á lögunum væri afturvirk og tæki einnig til manna sem ráðnir höfðu verið áður en hún tók gildi og að víkja yrði þeim úr starfi sem ekki uppfyllti kröfur laganna um menntun. Ráðuneytið er ósammála þessari túlkun og vísar til starfsmannalaganna því til stuðnings. Ennfremur hefur ráðuneytið túlkað lögin svo að heimilt sé að ráða nýliða til lögreglustarfa þegar föst staða losnar, hvenær sem er á árinu, enda verður hann sendur í fyrri önn Lögregluskólans, þegar hún verður næst haldin. Þessu er Landssamband lögreglumanna ósammála.

Ágreiningur er um enn fleiri atriði, t.d. störf héraðslögreglumanna, en þau tengjast ekki erindi yðar.

Ráðuneytið kannast ekki við að hafa skipað lögreglumenn til starfa, sem svo er ástatt um, að þeir hafi hvorki lokið námi úr lögregluskóla né starfað við afleysingar utan sumarleyfistíma.

Að því er varðar tilgreinda fjóra einstaklinga sem um er spurt, skal frá því greint að þrír hinir fyrstnefndu, [B], [C] og [D], eru starfandi við fangavörslu við embætti bæjarfógetans á [Æ], en í lögreglustöðinni þar er starfrækt sérstök fangelsisdeild.

Í skýrslu aðstoðaryfirlögregluþjónsins á [Æ], dags. 6. desember 1991, er rækilega gerð grein fyrir því að hér umræddir menn hafi frá sl. hausti starfað við fangagæslu, en ekki við lögreglustörf, þótt á lögreglulaunum væru.

Rann ráðningarsamningur við þá út um sl. áramót, og voru þá gerðir nýir ráðningarsamningar við þá á kjörum fangavarða, fram til maíloka 1992.

Ofangreind skýrsla aðstoðaryfirlögregluþjóns og ljósrit samninganna fylgja bréfi þessu.

Að því er varðar [E], en hann starfar sem lögreglumaður í [Ö], skal tekið fram að um nokkurra ára skeið hafði starfað þar á undan honum annar lögreglumaður, þar sem sá stóðst ekki endurtekin inntökupróf í íslensku við Lögregluskólann gat ekki orðið af framtíðarráðningu hans að ræða. Var gripið til þess ráðs að [E], er gegnt hafði störfum sem héraðslögreglumaður, var fenginn til lögreglustarfa um 3ja mánaða skeið, meðan þess skyldi enn einu sinni freistað að fá skólagenginn lögreglumann til starfa. Var auglýst eftir lögreglumanni í nóvember 1991. Aðeins einn lögreglumaður með réttindi sótti um stöðuna, [F], sem er starfandi lögreglumaður í Reykjavík. Var hann ráðinn í stöðuna, en getur ekki tekið til starfa fyrr en nú í vor, en þá mun hann flytjast norður á [Ö].

Það skal tekið fram að lokum, að jafnan hefur gengið erfiðlega að fá hæfa menn til starfa í fámennustu lögregluliðum landsins, þar sem 1 eða 2 lögreglumenn starfa, hvað þá að þangað ráðist skólagengnir lögreglumenn frá öðrum embættum."

Með bréfi, dags. 23. mars 1992, gaf ég Landssambandi lögreglumanna kost á að gera athugasemdir við bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Athugasemdir félagsins bárust mér með bréfi, dags. 3. apríl 1992, og segir þar meðal annars:

"Í svari ráðuneytisins er því haldið fram að Landssambandið telji lagabreytinguna afturvirka. Þeirri skoðun hefur aldrei verið haldið fram af sambandinu.

Sambandið hefur aftur á móti mótmælt því harðlega að fyrir gildistöku laganna voru gerðir ótímabundnir ráðningarsamningar við fólk þrátt fyrir að það uppfyllti ekki skilyrði til lögreglustarfs. Þetta fólk hefur ýmist fallið fyrir Valnefnd eða á prófum í Lögregluskóla ríkisins eða jafnvel hvort tveggja og ítrekað."

Hinn 3. júní 1992 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra á ný bréf og óskaði eftir því, að gerð yrði grein fyrir því, á hvaða tímabili [E] hefði starfað sem lögreglumaður í [Ö] og hvort hann hefði þá fullnægt almennum hæfisskilyrðum 2. mgr. 5. gr. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1989. Þá óskaði ég einnig eftir því að upplýst yrði, hvort [B], [C] og [D] hefðu samkvæmt ráðningarsamningi verið ráðnir lögreglumenn á tímabilinu 2. október 1990 - 31. janúar 1991 eða sem fangaverðir.

Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 2. nóvember 1992. Þar segir meðal annars:

"Á [Ö] fékkst heimild fyrir stöðugildi lögreglumanns fyrir nokkrum árum, en fram til þess tíma hafði löggæsla verið unnin af héraðslögreglumönnum og öðrum íhlaupamönnum. Þegar auglýst var eftir lögreglumanni á sínum tíma bárust engar umsóknir frá skólagengnum lögreglumönnum og var [G], búsettur á staðnum, ráðinn í starfið. Eftir að í ljós kom að hann hafði ekki tök á að ná tilsettum árangri um íslenskukunnáttu sem áskilinn er til skólavistar í lögregluskóla ríkisins, þrátt fyrir endurteknar tilraunir, var fullreynt að hann yrði aldrei lögreglumaður í föstu starfi.

Er það lá ljóst fyrir að [G] yrði ekki frambúðarlögreglumaður, leitaði sýslumaður að nýjum manni og auglýsti m.a. opinberlega eftir slíkum. Enn sótti enginn um sem hafði skólagöngu að baki. Var þá ráðinn til starfsins [E], búsettur á [Ö]. Kom hann til starfa sem afleysingamaður hinn 1. júní 1991 með ráðningarsamning fram til septemberloka sama ár. Er [E] kom fyrir valnefnd Lögregluskóla ríkisins hinn [18. maí 1992] og þreytti þar inntökupróf, var ljóst að ekki kæmi til þess að óskað yrði eftir skólavist fyrir [E], þar sem ljóst þótti að íslenskukunnátta hans væri tæpast nægjanleg (4,5) og hann stóðst ekki kröfur um þrek. Var gerður ráðningarsamningur við [E] fram til ársloka 1991, svo ekki væri lögreglumannslaust, en ákveðið var að auglýsa enn á ný eftir lögreglumanni með lögregluskólamenntun. Leiddi sú auglýsing til þess að umsókn barst í desember 1991 frá starfandi lögreglumanni í Reykjavík, [F], er starfað hefur frá 1986 og lokið grunnmenntun lögreglumanna. Ekki gat hins vegar orðið af því að hann hæfi störf um áramót, einkum vegna gífurlegrar húsnæðiseklu á [Ö], og varð að samkomulagi milli hans og sýslumanns að hann kæmi fyrst til starfa í maí sl. Hann tók svo til starfa hinn 1. maí sl. og starfar þar enn, en [E] lét af störfum í maílok.

Má því segja að ráðning [E] sem nema til reynslu meðan á lögreglunámi stendur, hafi ekki átt við, því reynsluráðningunni er aðeins ætlað að standa tvö ár, og þar sem ljóst var að [E] gat ekki sótt fyrri önn Lögregluskóla ríkisins haustið 1991, myndi hann í fyrsta lagi ljúka grunnnáminu í maí 1993.

[...]

Að því er snertir þrjá fangaverði á [Æ], þá [B], [C] og [D] skal tekið fram að frá og með 1. október 1991 hafa þeir alfarið starfað sem fangaverðir við ríkisfangelsið á [Æ], og fangaverðir ganga ekki í störf lögreglumanna. Fangelsið er reyndar hluti af fangahúsi lögreglunnar, þar sem vistaðir eru að jafnaði 6 eða 7 fangar, er afplána varðhald sem vararefsingu fyrir sekt, varðhaldsdóm sem refsingu eða fangelsisdóm sem refsingu. Eru glögg skil milli starfa í fangelsinu annars vegar og í lögreglunni hins vegar. Á hitt ber að líta að þessir menn og lögreglumennirnir starfa í sama húsnæði í lögreglustöðinni á [Æ], og hafa fangaverðirnir afdrep á varðstofu og kaffistofu lögreglunnar, því ekki er til að dreifa sérstakri varðstofu fyrir fangaverði.

Ekki hefur verið fengist um það þó að fangaverðirnir hafi ekki færst yfir á launakjör fangavarða, en þeir höfðu áður starfað sem afleysingamenn í lögreglunni, og hið sama má segja um einkennisföt; ekki hefur verið amast við því þótt þeir gangi í lögreglubúningum þeim, sem búið var að kaupa á þá sem afleysingamenn.

Beðist er velvirðingar á því hversu dregist hefur að svara bréfi yðar, sem ítrekað hefur verið nokkrum sinnum. Miklar annir hafa valdið því hve síðbúið svarið er."

Með bréfi, dags. 5. nóvember 1992, gaf ég Landssambandi lögreglumanna kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir félagsins bárust mér með bréfi, dags. 25. nóvember 1992.

III.

Í álitinu rakti ég þær breytingar sem gerðar voru á almennum hæfisskilyrðum í löggjöf um lögreglumenn.

Með 1. gr. laga nr. 64/1989 var 2. mgr. 5. gr. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn breytt og hljóðar hún nú svo:

"Engan má ráða eða skipa lögreglumann eftir 1. júlí 1990 án þess að hann hafi lokið námi í Lögregluskóla ríkisins. Heimilt er að lausráða nema til reynslu til lögreglustarfa meðan á námi þeirra stendur í Lögregluskóla ríkisins. Reynsluráðning skal aldrei standa lengur en tvö ár. Heimilt er að ráða til lögreglustarfa menn án prófs frá Lögregluskóla ríkisins til afleysinga í sumarleyfum á tímabilinu 15. maí til 30. september ár hvert. Ákvæði varðandi próf frá Lögregluskóla ríkisins ná ekki til skipshafna á varðskipum, tollvarða, héraðslögreglumanna eða varalögreglumanna; þó skulu þeir, sem lokið hafa prófi frá Lögregluskóla ríkisins, ganga fyrir um þessi störf þar sem það á við."

Í greinargerð frumvarps þess, er varð að lögum nr. 64/1989, segir meðal annars:

"Þetta frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 56/1972, um lögreglumenn, er flutt til að ná fram tveimur mikilvægum breytingum.

Í fyrsta lagi að tryggja það að eftir 1. janúar 1990 verði enginn ráðinn eða skipaður lögreglumaður nema hann hafi áður lokið námi í Lögregluskóla ríkisins. Þó er heimilt að lausráða menn til reynslu til lögreglustarfa meðan á námi þeirra stendur. Þessi breyting kemur heldur ekki í veg fyrir að unnt sé að ráða menn án prófs frá Lögregluskólanum til afleysinga í sumarleyfum á tímabilinu 15. maí til 30. september ár hvert. Þá er ekki gert ráð fyrir að þetta ákvæði nái til skipshafna á varðskipum, tollvarða, héraðslögreglumanna né varalögreglumanna.

Með þessari breytingu vilja flutningsmenn frumvarpsins að það verði gert að fastri reglu að lögreglumenn hefji starfsferil sinn með því að fá grunnmenntun í Lögregluskólanum. Þessu frumvarpi er ætlað að tryggja menntun lögreglumanna. Með því yrði ráðin bót á óviðunandi ástandi sem nú ríkir." (Alþt. 1988, A-deild, bls. 1066-1067.)

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Niðurstaða álits míns, dags. 11. mars 1993, var svohljóðandi:

"1. Forsendur

Kvörtun Landssambands lögreglumanna lýtur að því að [B], [C], [D] og [E] hafi verið ráðnir til lögreglustarfa, án þess að þeir hafi fullnægt kröfum 5. gr. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1989.

Fram kemur í bréfum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 18. mars og 2. nóvember 1992, að frá og með 1. október 1991 hafi [B], [C] og [D] verið ráðnir til þess að starfa við fangavörslu hjá ríkisfangelsinu á [Æ], en ekki lögreglustörf. Þar sem 5. gr. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1989, tekur ekki til fangavarða, tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þennan þátt málsins af minni hálfu.

Hins vegar er upplýst, að [E] var ráðinn til lögreglustarfa á [Ö] frá 1. júní 1991 til septemberloka sama ár. Hann hafði þá ekki lokið námi í Lögregluskóla ríkisins. Er því ljóst, að [E] hefur verið ráðinn á grundvelli undanþágureglu 2. mgr. 5. gr. laga nr. 56/1972, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1989. Þar segir, að heimilt sé "að ráða til lögreglustarfa menn án prófs frá Lögregluskóla ríkisins til afleysinga í sumarleyfum á tímabilinu 15. maí til 30. september ár hvert". Eftir 30. september 1991 var [E] ráðinn áfram til lögreglustarfa "svo ekki væri lögreglumannslaust" á [Ö], eins og segir í fyrrnefndu bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. [E] hóf hins vegar ekki nám við Lögregluskóla ríkisins haustið 1991. Gegndi [E] síðan starfi lögreglumanns allt til maíloka árið 1992, er [F] tók við umræddu starfi. Kemur þá til athugunar, hvort heimilt var að ráða [E] til lögreglustarfa frá 1. október 1991 til maíloka 1992.

Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1989, er óheimilt að ráða mann til lögreglustarfa frá 1. október til 15. maí ár hvert, nema hann hafi lokið námi í Lögregluskóla ríkisins. Þó er heimilt að ráða nema til reynslu til lögreglustarfa, meðan á námi þeirra stendur í Lögregluskóla ríkisins. Eins og áður segir, hafði [E] ekki lokið námi í Lögregluskóla ríkisins. Þar sem [E] byrjaði ekki nám við Lögregluskóla ríkisins haustið 1991, var óheimilt að ráða hann til lögreglustarfa frá 1. október 1991 til 15. maí 1992 samkvæmt skýlausu ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1989.

Í 5. gr. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1989, er ekki að finna neina undanþágu til þess að ráða aðra til lögreglustarfa frá 1. október til 15. maí ár hvert en þá, sem hafa lokið námi eða eru við nám í Lögregluskóla ríkisins. Af bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 18. mars 1992, verður ráðið að ráðuneytið líti svo á, að 2. mgr. 5. gr. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1989, hafi ekki reynst nægjanlega vel vegna þess meðal annars, að erfiðlega hafi gengið að fá menn, sem uppfylla umrædd skilyrði, til starfa í fámennustu lögregluliðum landsins. Ekki verður tekin nein afstaða til þess. Hins vegar skal áréttað, að það er lagaskylda dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að framfylgja 2. mgr. 5. gr. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1989, þar til ákvæðinu hefur verið breytt.

2. Niðurstaða

Samkvæmt því, sem rakið hefur verið hér að framan, er það niðurstaða mín, að í tilefni af kvörtun þeirri, sem hér hefur verið fjallað um, sé ekki ástæða til athugasemda við ráðningu [B], [C] og [D]. Hins vegar verður að telja, að þar sem [E] hafði ekki lokið námi við Lögregluskóla ríkisins og hafði heldur ekki byrjað nám við skólann haustið 1991, hafi verið óheimilt að ráða hann til lögreglustarfa frá 1. október 1991 til 15. maí 1992, þar sem hann uppfyllti ekki almenn hæfisskilyrði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1989."