Álit

I.

Hinn 5. mars 1998 leitaði A fyrir hönd sona sinna, X og Y, til umboðsmanns Alþingis. Kvartaði hann yfir málsmeðferð lögreglunnar í Reykjavík í tilefni af handtöku sona hans 2. júní 1996, ákvörðun hennar um vistun annars þeirra í fangageymslu og afgreiðslu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 30. október 1997 og 5. febrúar 1998 vegna málsins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 1. september 1999.

II.

Málavextir eru þeir að hinn 2. júní 1996 var lögreglan í Reykjavík við hraðamælingar á ómerktri lögreglubifreið. Mældi hún hraða bifreiðarinnar IT-542 nokkuð yfir leyfilegum hámarkshraða en þrátt fyrir stöðvunarmerki nam hún ekki staðar fyrr en eftir nokkra stund. Í upplýsingaskýrslu lögreglunnar, dags. 19. júni 1996, segir meðal annars:

„[…] Ökumaðurinn hélt sama hraða frá Dalbraut og að Kringlumýrarbraut og þar kveiktum við á ljós- og hljóðmerkjum og ókum aftan undir bifreiðina. Okkur fannst sem ökumaður bifreiðarinnar tæki eftir okkur þar sem við sáum hann líta aftur og í spegla bifreiðarinnar og einnig litu farþegar í bifreiðinni aftur. Bifreiðinni var eigi að síður ekið með sama hraða áfram vestur Sæbraut. Skammt austan við Höfðatún ókum við upp að hlið bifreiðarinnar og leit ökumaður á okkur og virtist okkur sem fát kæmi á hann og farþega bifreiðarinnar. Ökumaður sýndi enga tilburði til þess að stöðva og barst eftirförin áfram að Höfðatúni og skammt vestan Höfðatúns dró ökumaðurinn úr hraðanum og stöðvaði að lokum. […]“

Í bifreiðinni voru þeir X og Y auk Z og voru þeir allir handteknir og færðir á lögreglustöð í Reykjavík til skýrslutöku. Við leit í bifreiðinni fannst flaska af smygluðu áfengi sem var í eigu X og var hann vistaður í fangageymslu í kjölfar skýrslutöku. Um ástæðu handtökunnar segir meðal annars svo í áðurnefndri upplýsingaskýrslu, dags. 19. júní 1996:

„[…] Þá sáu lögreglumennirnir í [lögreglubílnum] að farþegarnir voru eitthvað að bauka eins og þeir væru að fela eitthvað milli framsætanna og grunaði þá að verið væri að fela fíkniefni. Sáum við þá er þeir handtóku farþegana, [X] og [Z], og færðu þá í handjárn og færðu þá í lögreglubifreiðina. Ekki var staðið að þessari handtöku með neinum látum né ruddaskap. Lögreglumennirnir sögðu okkur að bifreiðin IT-542 hefði verið tengd fíkniefnamisferli og því hefðu þeir handtekið mennina og væri ástæða til þess að kanna málið betur og leita í bifreiðinni.“

Ökumanni bifreiðarinnar, Y, var sleppt að lokinni skýrslutöku sem lauk kl. 03:45. Í skýrslum lögreglunnar, dags. 2. júní 1996, kemur fram að X hafi verið handtekinn kl. 03:22 aðfaranótt 2. júní 1996, vistaður í fangageymslu kl. 03:40 og í gögnum málsins kemur fram að hann hafi verið látinn laus um hádegisbil sama dag. Í skýrslu lögreglunnar, dags. 19. júní 1996, segir svo:

„Lögreglumaður nr. 87/01 fór síðan í fangamóttöku lögreglunnar til að kanna framvindu mála þar og var þá tjáð að búið væri að leita á farþegum bifreiðarinnar og hafi engin fíkniefni fundist á þeim. Ein flaska af vodka sem grunur lék á að væri smygluð hafði fundist og á þeirri forsendu ákvað varðstjóri í fangageymslu vistun þeirra í fangaklefa. […]“

Í skýrslu, dags. 4. júní 1996, voru athugasemdir X við fyrrgreinda handtöku og vistun í fangageymslu lögreglunnar skráðar. A gerði athugasemdir fyrir hönd sona sinna vegna sömu atburða með bréfi til yfirlögregluþjóns í lögreglunni í Reykjavík, dags. 12. júní 1996, og með bréfi til lögreglustjóraembættisins í Reykjavík, dags. 14. október 1996, ítrekaði hann fyrri kvörtun. Þar segir meðal annars svo:

„Ástæða fyrir bréfi þessu er að koma á framfæri kvörtun á framkomu og aðferðum lögreglumanna aðfararnótt 2. júní 1996.“

Af gögnum málsins verður ekki ráðið að embætti lögreglustjórans í Reykjavík hafi skriflega svarað kvörtun A en með skýrslu rannsóknardeildar lögreglunnar, dags. 15. desember 1997, setti A fram bótakröfu á hendur embættinu fyrir hönd sona sinna vegna þeirrar meðferðar sem þeir sættu.

Í kæru A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 30. júní 1997, segir meðal annars svo:

„[…] Ég leitaði í upphafi til lögreglunnar í Reykjavík 12. júní 1996 og 14. október 1996 til þess að kvarta yfir framferði lögreglunnar. Taldi ég að þeir lögreglumenn, sem þar hefðu átt hlut að máli hefðu gengið of langt miðað við það sem tilefni var til. Ég tel mig hafa fengið ófullnægjandi leiðbeiningar um það, hvernig ég átti að koma mínu erindi á framfæri og er því ekki sáttur við þá afgreiðslu ríkislögmanns frá 12. maí 1997. Eftir stendur að erindi [X] frá 4. júní 1996 hefur ekki verið svarað og eftir því sem ég fæ best séð ekki heldur verið sinnt sem skyldi. Þá tel ég að lögreglan í Reykjavík hafi ekki svarað erindi mínu frá 14. október 1996.

Ég óska eftir því að dóms- og kirkjumálaráðuneytið sjái til þess, að athugun fari fram á framferði lögreglunnar í Reykjavík og meðferð þess á málinu hafi verið í samræmi við lög.“

Í afgreiðslu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 30. október 1997, segir meðal annars svo:

„Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, dags. 30. júní sl., þar sem þér kvartið yfir afskiptum lögreglunnar í Reykjavík af sonum yðar, [X] og [Y].

Með bréfi dags. 21. ágúst sl., óskaði ráðuneytið eftir athugasemdum lögreglustjórans í Reykjavík vegna framangreindrar kvörtunar. Hinn 14. október sl., barst ráðuneytinu bréf lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 8. október sl., ásamt fylgigögnum, og fylgir það hjálagt í ljósriti. Í gögnunum kemur skýrt fram, að þér hafið f.h. sona yðar sett fram bótakröfu vegna handtöku þeirra, og að krafan hafi verið send ríkislögmanni til meðferðar. Af gögnum málsins verður jafnframt ráðið að bótakröfu yðar hafi verið hafnað.

Af þessu tilefni vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram:

Í XXI. kafla laga um meðferð opinberra mála er fjallað um bætur handa sakborningi ofl. Þar eru rakin skilyrði þess að bætur verði dæmdar vegna þvingunaraðgerða lögreglu, þ.m.t. vegna handtöku. Fram kemur jafnframt, í 178.gr. laganna, að sækja skuli bótakröfu í einkamáli í héraði með venjulegum hætti, en veita skuli aðila gjafsókn fyrir báðum dómum. Fallist þér ekki á afstöðu ríkislögmanns til bótakröfunnar, er yður f.h. sona yðar aðeins fær sá kostur að leita réttar yðar fyrir dómstólum. Með hliðsjón af því mun ráðuneytið ekki aðhafast frekar í máli þessu.“

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 20. janúar 1998, ítrekaði A kæru sína meðal annars vegna handtöku og vistunar X í fangageymslu. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Með bréfi dagsettu 30. júní 1997 setti ég undirritaður [A], fram kvörtun við dómsmálaráðuneytið fyrir hönd sona minna, [Y] og [X], vegna framferðis lögreglunnar í Reykjavík við handtöku þeirra 2. júní 1996 og vegna málsmeðferðar embættisins er reynt var að leita réttar vegna þessa atviks. Svarbréf dómsmálaráðuneytisins dagsett 30. október 1997 lýtur ekki að þeim efnum sem stjórnsýslukæra mín varðar. Því verð ég hér með að ítreka kæruna og krefst ég þess að hún verði tekin til efnislegrar meðferðar og að felldur verði um kæruefnin rökstuddur úrskurður sbr. 26., 30. og 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 5. febrúar 1998, segir meðal annars svo:

„Af gögnum málsins verður ekki séð að lögreglumenn þeir er afskipti höfðu af sonum yðar á Sætúni 2. júní 1996 hafi gerst sekir um atferli er varði viðurlögum af hálfu ráðuneytis. Þá virðast leiðbeiningum er lögreglan lét yður í té er þér kvörtuðuð til hennar vegna máls þessa í engu vera ábótavant né heldur rannsókn málsins.

Ráðuneytið svaraði fyrri kvörtun yðar, dags. 30. júní 1997, með bréfi, dags. 30. október 1997. Í bréfi þessu fjallaði ráðuneytið um bótakröfu yðar, er ríkislögmaður hefur hafnað, og vísast til þess.“

Í kvörtun A til umboðsmanns Alþingis, sem barst 5. mars 1998, er í fyrsta lagi kvartað yfir „réttarbrotum” sem synir hans urðu fyrir er þeir voru handteknir aðfaranótt 2. júní 1996. Í öðru lagi er kvartað yfir ófullnægjandi leiðbeiningum lögreglunnar í Reykjavík og göllum á málsmeðferð embættisins. Í þriðja lagi beinist kvörtun A að ófullnægjandi viðbrögðum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins við stjórnsýslukæru hans, dags. 30. júní 1997.

III.

Í bréfi umboðsmanns Alþingis til A, dags. 25. mars 1998, segir meðal annars:

„Samkvæmt b- og c- lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tekur starfssvið umboðsmanns ekki til starfa dómstóla eða ákvarðana og annarra athafna stjórnvalda þegar samkvæmt beinum lagafyrirmælum er ætlast til að menn leiti leiðréttingar með málskoti til dómstóla. Samkvæmt 178. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, skal sækja slíka bótakröfu, sem hér um ræðir, í einkamáli með venjulegum hætti. Af þessum sökum eru ekki fyrir hendi skilyrði laga til þess að ég hafi frekari afskipti af þeim þætti kvörtunar yðar, er lýtur að meintu harðræði lögreglu og bótakröfu af þeim sökum.“

Með bréfi, dags. 25. mars 1998, óskaði umboðsmaður Alþingis þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið afhenti sér gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar að því leyti sem hún snerti leiðbeiningar lögreglunnar í Reykjavík vegna málsins. Svarbréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins barst umboðsmanni Alþingis þann 11. júní 1998. Þar segir meðal annars svo:

„Eins og fram kemur í gögnum málsins átti [A] fund með [B] yfirlögregluþjóni í framhaldi af bréfi þess fyrrnefnda dags. 12. júní 1996. Kemur fram í gögnum málsins að [B] hafi sýnt [A] myndbandsupptöku af handtöku þeirri sem um ræðir í máli þessu og bent [A] á að beina formlegu erindi til lögreglustjórans í Reykjavík. Var það mat [B] að fundi þeirra loknum að ekki yrði um frekari eftirmála að ræða. [A] ítrekar hins vegar kvörtun sína 14. október 1996. Eftir móttöku síðastnefnda bréfsins var [C] aðstoðaryfirlögregluþjóni, falið að aðstoða [A] þannig að hann gæti komið fram kröfum sínum. Var [A] jafnframt ráðlagt að fá aðstoð hlutlauss aðila, utan lögreglunnar, til að fara yfir málið.

Ekki verður annað séð af gögnum málsins en [A] hafi verið veittar allar nauðsynlegar leiðbeiningar af hálfu lögreglu til að gæta hagsmuna sinna á sem bestan hátt. Leiðbeindi lögreglan honum m.a. um framsetningu kröfugerðar á hendur lögreglu vegna þeirrar handtöku sem um ræðir í máli þessu, jafnframt því sem honum var ráðlagt að leita utanaðkomandi aðstoðar, eins og sjá má í gögnum málsins. Fram kemur í gögnum málsins að bótakröfu hafi verið hafnað af ríkislögmanni, og hefur ráðuneytið bent [A] ítrekað á að leita réttar síns fyrir dómstólum fallist hann ekki á afstöðu ríkislögmanns.

Er það mat ráðuneytisins ítrekað, sbr. það sem fram kemur í meðfylgjandi gögnum, að leiðbeiningum lögreglu vegna kvörtunar [A] hafi í engu verið ábótavant.

Ekki verður af gögnum málsins ráðið að lögreglumenn hafi verið sakaðir um refsiverða háttsemi við framkvæmd þeirrar handtöku sem hér um ræðir. Ljóst er að hefði um slíkt verið að ræða hefði átt að beina kröfu um lögreglurannsókn til rannsóknarlögreglu ríkisins, sbr. þágildandi löggjöf, en nú til ríkissaksóknara sbr. 35. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, sbr. 6. gr. laga nr. 29/1998. Af gögnum málsins má ráða, að ekkert gaf tilefni til annars en að lögregla eða dómsmálaráðuneytið veitti leiðbeiningar um annan farveg málsins en samkvæmt XXI. kafla laga um meðferð opinberra mála, enda var [A] ítarlega leiðbeint um það úrræði.“

Með bréfi, dags. 11. júní 1998, gaf umboðsmaður Alþingis A kost á að gera þær athugasemdir við bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sem hann teldi ástæðu til. Athugasemdir A bárust umboðsmanni Alþingis þann 13. júlí 1998.

Með bréfi, dags. 19. nóvember 1998, sem ítrekað var þann 2. febrúar 1999, óskaði ég eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið gerði grein fyrir því hvaða sjónarmið voru lögð til grundvallar við þá ákvörðun lögreglunnar í Reykjavík að vista X í fangageymslu lögreglunnar að lokinni handtöku þann 2. júní 1996. Ég tók fram að í ákvörðun yfirmanns vegna vistunar X kæmi fram að ástæða fyrir afgreiðslu yfirmannsins hafi verið „í þágu rannsóknar”. Af því tilefni óskaði ég þess sérstaklega að þetta atriði yrði skýrt nánar og grein væri gerð fyrir þeim lagagrundvelli sem ákvörðun um vistun í fangageymslu hefði í þessu tilviki verið tekin. Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem barst mér 31. mars 1999, er vísað til bréfs lögreglustjórans í Reykjavík til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sem ritað var í tilefni af beiðni minni um nánar tilgreindar skýringar sem fram kemur í bréfi mínu frá 19. nóvember 1998. Í nefndu bréfi lögreglustjórans í Reykjavík segir meðal annars svo:

„Skv. ákvæðum 1. mgr. 97. gr. oml. var ótvíræð heimild til handtöku í téðu tilviki. Um frekari frelsissviptingu má hinsvegar oft deila og ber ávallt að fara mjög varlega í þeim efnum.

Eins og á stóð verður þó ekki betur séð en varðstjórinn hafi brugðist við með eðlilegum og faglegum hætti, ekki síst þegar haft er í huga, að hinn handtekni var talsvert ölvaður að eigin sögn og rannsókn á frumstigi.

Niðurstaða málsins verður því sú, að ekki séu efni til að draga í efa heimild varðstjórans til ákvörðunar um skammtímavistun umrætt sinn.“

Með bréfi, dags. 6. apríl 1999, gaf ég A kost á að gera þær athugasemdir við bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sem hann taldi ástæðu til. Athugasemdir A bárust mér 20. apríl 1999.

IV.

1.

Með bréfi, dags. 25. mars 1998, var A gerð grein fyrir því að ekki væru fyrir hendi skilyrði að lögum til að umboðsmaður Alþingis hefði „frekari afskipti af þeim þætti kvörtunar [hans], er [lyti] að meintu harðræði lögreglu og bótakröfu af þeim sökum”. Eins og fram kemur í áðurnefndu bréfi umboðsmanns Alþingis var þessi niðurstaða byggð á 178. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála og b- og c-liðum 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, en samkvæmt þessum ákvæðum laga nr. 85/1997 tekur starfssvið umboðsmanns ekki til starfa dómstóla eða ákvarðana eða annarra athafna stjórnvalda þegar samkvæmt beinum lagafyrirmælum er ætlast til að menn leiti leiðréttingar með málskoti til dómstóla.

Samkvæmt 178. gr. laga nr. 19/1991 skal sækja bótakröfu vegna athafna lögreglu við meðferð opinbers máls í einkamáli í héraði með venjulegum hætti. Vegna þessa og ofangreindra ákvæða laga nr. 85/1997, voru þannig ekki fyrir hendi skilyrði að lögum til að umboðsmaður gæti tekið afstöðu til athafna lögreglunnar í máli þessu gagnvart sonum A með það í huga að meta hvort hugsanlega hefði stofnast skaðabótaréttur þeim til handa af þeim sökum.

Að því er snertir þann þátt kvörtunar A er snýr að athöfnum lögreglunnar í Reykjavík ákvað ég hins vegar að taka sérstaklega til nánari athugunar þá ákvörðun lögreglunnar að vista X í fangageymslu aðfaranótt 2. júní 1996, í þeim tilgangi að fjalla um það hvort sú ákvörðun hefði verið í samræmi við lög. Með því ákvað ég með heimild í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 að takmarka umfjöllun mína um þennan þátt málsins við þetta atriði enda tel ég, með hliðsjón af gögnum málsins og þeim lagareglum sem hér koma til skoðunar, ekki vera tilefni til þess að ég fjalli sérstaklega um þær ákvarðanir lögreglunnar er lúta að handtöku á sonum A 2. júní 1996 og leit í bifreið þeirri sem þeir voru í.

2.

Eins og áður greinir óskaði ég þess með bréfi, dags. 19. nóvember 1998, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið gerði grein fyrir því hvaða sjónarmið voru lögð til grundvallar við þá ákvörðun lögreglunnar að vista X í fangageymslu og á hvaða lagagrundvelli sú ákvörðun hefði verið tekin. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 29. mars 1999, er vísað til skýringa í bréfi lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 9. mars 1999. Í því bréfi lögreglustjórans segir að „samkvæmt ákvæðum 1. mgr. 97. gr. oml. [hafi verið] ótvíræð heimild til handtöku í téðu tilviki. Um frekari frelsissviptingu [megi] hins vegar oft deila og [beri] ávallt að fara mjög varlega í þeim efnum“. Um þá ákvörðun að vista X í fangageymslu segir í sama bréfi að ekki verði betur séð „en varðstjórinn hafi brugðist við með eðlilegum og faglegum hætti, ekki síst þegar haft er í huga að hinn handtekni var talsvert ölvaður að eigin sögn og rannsókn á frumstigi”.

Samkvæmt 102. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, skal leiða mann sem tekinn er fastur án undandráttar fyrir dóm enda sé hann ekki látinn laus eða færður aftur í gæslu eða til afplánunar fangelsisrefsingar sem hann á að sæta. Sömu reglu er að finna í 3. mgr. 5. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. laga nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu, með síðari breytingum, og 3. mgr. 67. gr. stjórnarskrárinnar, nr. 33/1944, sbr. 5. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Ákvæði þessi hafa verið skýrð með þeim hætti að lögreglu sé heimilt að vista sakborning í fangageymslu um stundarsakir í þágu rannsóknar opinbers máls en að skylt sé í öllum tilvikum að færa handtekinn mann sem vistaður er í fangageymslu lögreglu fyrir dómara innan sólarhrings frá handtöku, sbr. m.a. dóm Hæstaréttar frá 15. janúar 1997 í málinu nr. 20/1997 (H 1997:45).

Hafa verður í huga að ákvörðun lögreglu um vistun handtekins manns í fangageymslu er verulega íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun. Ég minni á að slíkt úrræði leiðir af einhliða ákvörðun stjórnvalds um að svipta hlutaðeigandi frelsi sínu til athafna um stuttan tíma. Enda þótt þessar ákvarðanir byggi jafnan á erfiðu mati á atvikum máls og þá einkum þeim rannsóknarhagsmunum sem fyrir liggja, verður lögregla í ljósi framangreindra sjónarmiða að gæta þess að í slíkum tilvikum sé tekið mið af þeirri lagaskyldu að láta hjá líða að taka slíka íþyngjandi ákvörðun um frelsissviptingu manns nema ljóst sé að hún sé til þess fallin að þjóna lögmætu markmiði sem að er stefnt, sbr. meginreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 1. mgr. 101. gr. laga nr. 19/1991, sbr. nú einnig 2. málslið 2. mgr. 13. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, sem gildi tóku 1. júlí 1997, eftir að atvik þessa máls áttu sér stað. Þá minni ég á að lögregla verður að haga þessu úrræði með þeim hætti að eigi sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Með tilliti til þessa vek ég athygli á eftirfarandi athugasemdum greinargerðar sem fylgdi frumvarpi því sem varð að lögum nr. 37/1993, en þar segir meðal annars svo um 12. gr. frumvarpsins:

„[Ákvæðið byggir] á því að hóf verði að vera í beitingu þess úrræðis sem valið hefur verið og má því ekki ganga lengra en nauðsyn ber til. Stjórnvaldi er […] skylt að vega og meta þau andstæðu sjónarmið sem hér vegast á. Slíkt mat er ekki alltaf auðvelt, en löggjöf á einstökum sviðum og meginreglur laga geyma þó oft vísbendingar um vægi hagsmuna. Almennt verður að ganga út frá því að hagsmunir einstaklinga, sem verndar njóta í mannréttindaákvæðum stjórnarskrár eða alþjóðlegum mannréttindasáttmálum, vegi þungt og þá sérstaklega hagsmunir er varða frelsi manna og friðhelgi.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3294-95).

Það leiðir samkvæmt þessu af meginreglu 12. gr. stjórnsýslulaga að þegar fyrir liggur að taka ákvörðun um vistun sakbornings í fangageymslu er lögreglu almennt ekki rétt að beita slíku úrræði nema þegar sýnt þyki að slíkt sé nauðsynlegt vegna rannsóknar opinbers máls. Þá verði slíkri frelsisskerðingu aðeins beitt á meðan rannsóknarhagsmunir eru til staðar og er lögreglu þannig skylt að láta sakborning lausan um leið og þeim er ekki lengur til að dreifa, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 23. febrúar 1982 í málinu nr. 130/1979 (H 1982:260).

Ég tek fram að fræðimenn hafa miðað við það að meðalhófsreglan eigi sér stoð í „réttarvitund manna og venjuhelgaðri framkvæmd lögreglustarfa“ (sjá hér Gauk Jörundsson: Meðalhófsreglan í stjórnskipunarrétti og stjórnsýslurétti, Afmælisrit, Gizur Bergsteinsson níræður, 18. apríl 1992, Reykjavík 1992, bls. 218). Ég tel því að enda þótt sérregla um meðalhóf við framkvæmd lögreglustarfa, sem nú er að finna í 2. málsl. 2. mgr. 13. gr. lögreglulaga, hafi eigi verið lögfest þegar atvik þessa máls áttu sér stað, hafi lögreglu, í samræmi við meginreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ólögfestar grundvallarreglur, verið skylt að gæta sambærilegra sjónarmiða við þá ákvörðun að vista X í fangageymslu 2. júní 1996, sbr. athugasemdir greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögreglulögum, sem teknar eru upp hér síðar. (Alþt. 1995-96, A-deild, bls. 3792).

Í ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 13. gr. lögreglulaga segir nú að lögreglumenn skuli gæta þess að mönnum verði ekki gert tjón, óhagræði eða miski framar en óhjákvæmilegt er eftir því sem á stendur. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því sem varð að lögreglulögum nr. 90/1996 segir meðal annars svo um 13. gr. frumvarpsins:

„Í 2. mgr. (2. og 3. málsl.) er sett fram almenn regla um framkvæmd lögreglustarfa. Reglan er grundvölluð á svonefndri meðalhófsreglu (á dönsku proportionalitetsprincip). Grundvallaregla þessi felur m.a. í sér að stjórnvöld verði að gæta hófs í meðferð valds síns. Í samræmi við þetta skal lögregla í stað harkalegs úrræðis ávallt velja vægara úrræði ef það dugir og eðlilegt samræmi verður að vera milli þess óhagræðis sem stafar af úrræði því sem beitt er og þýðingar þess. Jafnan skal lögreglan því beita vægasta úrræði sem völ er á ef það nægir til að náð verði því markmiði sem að er stefnt og valdbeiting verður að vera hófleg miðað við þá almannahagsmuni sem í húfi eru. Meðalhófsreglan er talin mjög þýðingarmikil við framkvæmd lögreglustarfa. Meðalhófsreglan er lögfest í 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.“ (Alþt. 1995-96, A-deild, bls. 3792)

Samkvæmt gögnum málsins var X vistaður í fangageymslu lögreglunnar í Reykjavík kl. 03:40 aðfaranótt 2. júní 1996 og látinn laus um hádegisbil sama dag. Var hann því vistaður í fangageymslu í rúmlega 8 klukkustundir. Ekki verður af gögnum málsins ráðið að lögreglu hafi þótt ástæða til að færa X fyrir dóm enda var hann látinn laus innan sólarhrings frá handtöku.

Í vistunarskýrslu yfirmanns lögreglunnar í Reykjavík, sem rituð var aðfaranótt 2. júní 1996, kemur fram að X hafi verið með smyglaða áfengisflösku í fórum sínum þegar hann var handtekinn. Í þeim reit skýrslunnar þar sem merkt skal við ástæður fyrir afgreiðslu yfirmanns, í þessu tilviki vistunar X í fangageymslu, er aðeins merkt við að ástæða vistunar sé „í þágu rannsóknar“. Hvorki er þannig að auki vísað til ölvunarástands X á þessum tíma né annarra ástæðna. Þá segir í upplýsingaskýrslu lögreglunnar frá 19. júní 1996 að ákvörðun um vistun X í fangageymslu hafi verið tekin á þeirri forsendu að grunur léki á að áfengisflaska sú sem fundist hafði væri smygluð. Hvergi kemur fram að fíkniefni hafi fundist í bifreiðinni og í sömu skýrslu kemur raunar að auki fram að engin fíkniefni hafi fundist á þeim sem í bifreiðinni voru. Í skýrslum þeim, sem teknar voru af farþegum bifreiðarinnar þann 2. júní 1996, kemur ekki fram hvort þeir hafi gefið upplýsingar um uppruna umræddrar áfengisflösku eða hvort lögregla hafi reynt að afla þeirra upplýsinga á því stigi málsins svo málið yrði upplýst. Í áðurnefndri skýrslu lögreglunnar, dags. 19. júní 1996, kemur ennfremur ekkert fram um rannsókn þá sem fram átti að fara í kjölfar haldlagningar á þeirri einu flösku af ólöglegu áfengi sem fannst í fórum X og virðist hann hafa verið látinn laus án frekari skýrslutöku.

Í bréfi lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 9. mars 1999, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, í tilefni af fyrirspurn minni frá 19. nóvember 1998, segir að eins og á hafi staðið verði ekki betur séð en að varðstjóri á þeim tíma er atvik málsins gerðust „hafi brugðist við með eðlilegum og faglegum hætti, ekki síst þegar haft er í huga, að hinn handtekni var talsvert ölvaður að eigin sögn og rannsókn á frumstigi“.

Af ofangreindum atriðum úr gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að lögreglan hafi tekið þá ákvörðun að vista X í þágu rannsóknar málsins í tilefni af því að ólöglegt áfengi fannst í fórum hans. Það liggur aftur á móti fyrir að engin fíkniefni fundust við leit í bifreið drengjanna eða vísbendingar um að málið væri umfangsmeira en það gaf til kynna í upphafi. Ég minni á það í tilefni af ofangreindu bréfi lögreglustjórans í Reykjavík til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 9. mars sl., um réttmæti viðbragða yfirmannsins í ljósi ölvunarástands X, að í áðurnefndri vistunarskýrslu yfirmannsins sem gerð var aðfaranótt 2. júní 1996, er eigi vísað til ölvunarástands hans sem ástæðu fyrir vistun hans í fangageymslu. Kemur raunar fram að jafnvægi X hafi verið stöðugt og að hann hafi verið kurteis og komið vel fyrir.

Áður eru raktar þær kröfur sem lög gera til þess að lögregla beiti heimildum sínum til frelsissviptingar manna af mikilli varfærni. Verður þannig í því efni almennt að vera ljóst að ríkt tilefni sé til slíkrar ákvörðunar þannig að menn séu eigi sviptir athafnafrelsi sínu að nauðsynjalausu. Samkvæmt þessu, og enda þótt játa verði lögreglu svigrúm við töku þessara ákvarðana, fæ ég eigi annað séð, í ljósi þess sem rakið er hér að framan og þeirra atriða úr gögnum málsins sem vikið var að, en að málið hafi verið að nægjanlega upplýst þegar í kjölfar handtöku drengjanna og haldlagningar á hinu ólöglega áfengi. Ég tel því að eigi hafi verið sýnt fram á að rannsóknarhagsmunir í merkingu laga nr. 19/1991 hafi staðið til þess að nauðsynlegt var að taka þá ákvörðun að svipta X frelsi sínu með vistun í fangageymslu og þá ekki síst til þeirrar tilhögunar þess úrræðis að láta hann eigi lausan fyrr en rúmum 8 klukkustundum síðar. Það er því niðurstaða mín að sú ákvörðun lögreglunnar að vista X í fangageymslu lögreglunnar aðfaranótt 2. júní 1996 og tímalengd vistunarinnar hafi eigi verið í samræmi við lög.

3.

Samkvæmt skýrslu lögreglunnar í Reykjavík, dags. 4. júní 1996, sem rituð var í tilefni af yfirheyrslu X, kemur fram sá framburður hans að áður en hann hafi verið vistaður í klefa hafi hann beðið um símtal en ekki fengið. Ég minni af þessu tilefni á að samkvæmt 2. og 3. málsl. 1. mgr. 32. gr. laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, með síðari breytingum, á maður, sem handtekinn hefur verið í þágu rannsóknar opinbers máls, rétt á að hafa samband við lögmann eða annan talsmann sinn þegar eftir handtöku, sömuleiðis nánustu vandamenn sína nema sérstök ástæða sé til að ætla að það muni torvelda rannsókn málsins. Þá vek ég athygli á því að nú hefur tekið gildi reglugerð nr. 395/1997, um réttarstöðu handtekinna manna og yfirheyrslur hjá lögreglu, sem á sér m.a. stoð í ofangreindu ákvæði 32. gr. laga nr. 19/1991. Í 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar kemur fram að maður, sem hefur verið handtekinn og er í haldi lögreglu á lögreglustöð eða annars staðar, eigi rétt á því að vandamanni eða nánum vini sé, eins fljótt og mögulegt er, gert viðvart um handtökuna og hvar hann sé vistaður.

Þar sem eigi nýtur frekari gagna í þessu máli um ofangreinda staðhæfingu X, úr skýrslu hans frá 4. júní 1996, er eigi tilefni til þess að ég fjalli frekar um þennan þátt málsins.

4.

Með bréfi, dags. 25. mars 1998, óskaði umboðsmaður Alþingis þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A að því leyti sem hún snerti leiðbeiningar lögreglunnar í Reykjavík vegna málsins.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 9. júní 1998, kemur fram það mat ráðuneytisins að lögreglumenn hafi ekki verið sakaðir um „refsiverða háttsemi við framkvæmd þeirrar handtöku sem hér um ræðir“ og af þeim sökum hafi A ekki verið leiðbeint um framsetningu kröfu um lögreglurannsókn til rannsóknarlögreglu ríkisins, sbr. 3. og 4. gr. reglugerðar nr. 253/1977, um samvinnu og starfsskiptingu milli lögreglustjóra og rannsóknarlögreglu ríkisins, með síðari breytingum, en nú til ríkissaksóknara, sbr. 35. gr. lögreglulaga nr. 90/1996. Af þessu tilefni tek ég fram að í bréfi A, dags. 12. júní 1996, til yfirlögregluþjóns í lögreglunni í Reykjavík kemur fram sú athugasemd hans að „framganga og aðferðir lögreglu á Sæbraut aðfararnótt 2. júní [hafi verið] með þeim hætti að hún [hafi hlotið] að vera saknæm og [þyrfti] að fá meðferð eins og önnur afbrot“. Þá segir í bréfi A, dags. 14. október 1996, til embættis lögreglustjórans í Reykjavík að „framganga og aðferðir lögreglu á Sæbraut aðfararnótt 2. júní [hafi verið] með þeim hætti að [hana hljóti] að þurfa að taka til athugunar”.

Í bréfi A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 30. júní 1997, kemur fram að hann hafi í upphafi leitað til lögreglunnar í Reykjavík til þess að „kvarta yfir framferði lögreglunnar taldi [hann] að þeir lögreglumenn, sem þar hefðu átt hlut að máli hefðu gengið of langt miðað við það sem tilefni var til”. Gerði hann athugasemdir við það að hafa fengið ófullnægjandi leiðbeiningar um það hvernig hann átti að koma erindi sínu á framfæri.

Ég tel að af ofangreindum bréfaskiptum verði ráðið að það hafi verið ætlun A að kvarta yfir meintri refsiverðri háttsemi lögreglunnar við handtöku sona sinna. Hafi því bæði lögreglu og dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, þegar málið barst ráðuneytinu, borið að framsenda þennan þátt í erindi A til rannsóknarlögreglu ríkisins, sbr. nú ríkissaksóknara, eins og áður greinir. Þá bar lögreglunni, og eftir atvikum dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að tilkynna A um framsendinguna svo að honum mætti vera ljóst hvar þessi þáttur erindis hans var niðurkominn. Þar sem ég tel að ekki sé sérstakur ágreiningur um það í þessu máli hver sé réttur farvegur kvartana vegna meintrar refsiverðar háttsemi lögreglumanna tel ég ekki ástæðu til að fjalla nánar um þetta atriði í áliti þessu.

V.

Niðurstaða.

Með hliðsjón af því sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að ákvörðun lögreglunnar í Reykjavík frá 2. júní 1996 um að vista X í fangageymslu og tímalengd vistunarinnar hafi ekki verið í samræmi við lög. Þá tel ég að lögreglunni í Reykjavík og dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi, þegar erindi A barst ráðuneytinu, borið að líta á þann þátt erindisins er laut að athöfnum lögreglumanna sem kæru um meinta refsiverða háttsemi þeirra og hafi því að lögum verið skylt að framsenda þann hluta erindisins til rannsóknarlögreglu ríkisins, sbr. nú til ríkissaksóknara.

Með vísan til þeirra sjónarmiða sem ég hef rakið hér að framan beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það taki mál A, fyrir hönd X sonar hans, til endurskoðunar, komi fram ósk þess efnis frá A, og taki við þá endurskoðun mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.

VI.

Í tilefni af framangreindu áliti mínu leitaði A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og óskaði eftir endurupptöku málsins. Í svarbréfi ráðuneytisins til A, dags. 14. október 1999, benti ráðuneytið A á að beina kæru sinni um refsiverða háttsemi lögreglumannanna til ríkissaksóknara, sbr. 1. mgr. 35. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, sbr. 6. gr. laga nr. 29/1998, og bótakröfu vegna málsins til ríkislögmanns. A ítrekaði erindi sitt með bréfi, dags. 15. desember 1999. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 24. febrúar 2000, segir meðal annars:

„Ráðuneytið vísar til fyrri bréfaskipta vegna handtöku [X] og vistunar hans í fangageymslu lögreglunnar í Reykjavík þann 2. júní 1996. Sérstaklega er vísað til bréfs yðar, dags. 15. desember sl., þar sem þér, f.h. [X], krefjist m.a. skaðabóta vegna málsins.

Í tilefni af síðasta bréfi yðar sendi ráðuneytið afmarkaða þætti málsins til meðferðar hjá ríkislögmanni, ríkissaksóknara og lögreglustjóranum í Reykjavík og voru afrit þessara bréfa, dags. 11. og 12. janúar sl., send yður. Með vísan til álits umboðsmanns Alþingis, dags. 1. september 1999, var óskað eftir því við ríkislögmann, að hann tæki afstöðu til bótaskyldu ríkissjóðs vegna fyrrgreindrar frelsissviptingar [X]. Svar ríkislögmanns hefur nú borist. Kemur þar fram sú afstaða hans, að eigi sé ástæða til að endurskoða fyrri afstöðu embættisins, sem fram kemur í bréfi ríkislögmanns til yðar, dags. 12. maí 1997, enda sé hugsanleg bótaskylda í máli þessu löngu fyrnd samkvæmt 181. gr. laga nr. 19/1991, sem mælir fyrir um sex mánaða fyrningarfrest bótakröfu frá „vitneskju aðila um ákvörðun um niðurfall rannsóknar eða ákæru eða uppkvaðningu dóms eða frá því að hann var látinn laus úr fangelsi.“ Með vísan til afstöðu ríkislögmanns og þeirra sjónarmiða sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur áður reifað í bréfum til yðar vegna ofangreinds máls, telur ráðuneytið, að skilyrðum fyrir bótaskyldu ríkissjóðs sé ekki til að dreifa í máli þessu.

[…]“

Í bréfi ráðuneytisins til A, dags. 27. mars 2000, kemur fram að svar lögreglustjóra hafi borist ráðuneytinu. Í bréfinu segir meðal annars:

„Telur lögreglustjóri, að eins og máli þessu sé komið, sé ekki ástæða til aðgerða samkvæmt starfsmannalögum gegn þeim lögreglumönnum sem enn eru starfandi og komu að þessu máli. Hins vegar mun hann fara með þeim yfir öll gögn málsins með sérstakri skírskotun til bréfs dómsmálaráðuneytisins, dags. 12. janúar sl. og álits umboðsmanns Alþingis, dags. 1. september 1999.“

VII.

Í framhaldi af framangreindu áliti og bréfaskiptum mínum við dóms- og kirkjumálaráðuneytið barst mér bréf, dags. 22. janúar 2001, frá ráðuneytinu. Þar segir meðal annars svo:

„[…] má hér láta þess getið, að ríkislögreglustjóra og ríkissaksóknara var, í tilefni af þessu máli, falið að semja leiðbeiningar til afhendingar einstaklingum sem vilja leggja fram kæru á hendur lögreglumönnum, þar sem gerð yrði grein fyrir hvert beina á slíkum kærum. Ríkissaksóknari hefur af þessu tilefni gefið út fyrirmæli til allra lögreglustjóra, dags. 15. janúar 2001, […] um hvernig lögreglu beri að bregðast við kæru eða kvörtun vegna starfa lögreglumanna. Þar er lögð sérstök áhersla á að lögreglumaður sem tekur við kæru eða kvörtun gangi úr skugga um hver vilji kæranda er í þessum efnum þannig að mál geti farið í réttan farveg. Ber að upplýsa um það í lögregluskýrslu hvort þetta hafi verið gert.

Með framangreindum fyrirmælum hefur ríkissaksóknari lagt ótvíræðar skyldur á lögregluna um að veita leiðbeiningar í málum af þessu tagi. Með þessu er ætlunin að tryggja að hlutaðeigandi fái skýrar leiðbeiningar um hvert þeir eigi að beina kærum sínum og/eða skaðabótakröfum vegna aðgerða lögreglu skv. XXI. kafla oml.“