Álit

I.

Hinn 24. febrúar 1998 barst umboðsmanni Alþingis kvörtun frá A ehf. vegna úthlutunar samgönguráðuneytisins á sérleyfi til fólksflutninga með langferðabifreiðum frá og með 1. september 1997. Einnig óskaði félagið álits á lögmæti framlengingar sérleyfa um 6 mánuði en leyfi sem runnu út 1. mars 1997 höfðu verið framlengd til 1. september 1997.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 31. ágúst 1999.

II.

Málavextir eru þeir að A ehf. fengu úthlutað sérleyfi á leiðinni milli Ísafjarðar, Suðureyrar, Flateyrar og Þingeyrar árið 1992 til 5 ára samkvæmt 5. gr. þágildandi laga nr. 53/1987, um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum. Með auglýsingu samgönguráðuneytisins, dags. 17. febrúar 1997, var tilkynnt um væntanlega úthlutun sérleyfa og skyldi sækja um leyfi fyrir 1. apríl 1997. A ehf. sóttu um áframhaldandi sérleyfi á umræddri leið til næstu 5 ára með umsókn, dags. 21. mars 1997. Auk A ehf. sótti um sérleyfi þetta Ísafjarðarbær með umsókn, dags. 19. mars 1997.

Með bréfi samgönguráðuneytisins, dags. 10. september 1997, var A ehf. tilkynnt að Ísafjarðarbær hefði hlotið sérleyfið. Bréfið hljóðar svo:

„Ráðuneytið hefur nú lokið úthlutun sérleyfa frá og með 1. september 1997. Um leiðina V-10 sótti, fyrir utan yður, bæjarstjóri Ísafjarðarbæjar fyrir hönd bæjarins.

Frá síðustu úthlutun sérleyfa hefur það gerst að sveitarfélögin Þingeyri, Flateyri, Suðureyri og Ísafjörður hafa myndað eitt sveitarfélag. Með því hefur akstur sérleyfisins V-10 lent innan lögsagnarumdæmis Ísafjarðarbæjar.

Það hefur legið fyrir um mánaða skeið að Ísafjarðarbær hefði áhuga á að fá umrædda leið til sín og ráða þar með akstrinum innan síns sveitarfélags. Það kom skýrlega fram á fundi sem haldinn var á vordögum með sérleyfishöfum á Vestfjörðum og tók ráðuneytið undir þá ósk sveitarfélagsins. Ísafjarðarbær kaus að sækja ekki um einkaleyfi svo sem þeim er heimilt skv. 8. gr. l. 53/1987 um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum. Þess í stað sótti bærinn um sérleyfi skv. auglýsingu samgönguráðuneytisins og skv. því getur aðeins verið um tímabundna úthlutun að ræða.

Ráðuneytið hefur komist að þeirri niðurstöðu að veita Ísafjarðarbæ umrætt sérleyfi til eins árs þrátt fyrir ákvæði 5. gr. laganna. Það er skoðun ráðuneytisins að sveitarfélag skuli hafa forræði á akstri innan síns lögsagnarumdæmis óski það eftir því.

Þetta tilkynnist yður hér með.“

Í kvörtun A ehf. telur félagið að með tilliti til 5. gr. laga nr. 53/1987 hefði átt að úthluta félaginu sérleyfinu til næstu fimm ára. Telur félagið að ráðherra hafi ekki verið heimilt að ganga framhjá þáverandi sérleyfishafa nema skipulagsnefnd fólksflutninga hefði áður ályktað um að sérleyfishafinn hefði ekki uppfyllt skyldur sínar. Því telur félagið ekki hafa verið til að dreifa. Félagið tekur einnig fram að það hafi í lok ágúst 1997 fengið staðfest að skipulagsnefnd fólksflutninga mælti með að það fengi úthlutað sérleyfinu Ísafjörður – Suðureyri – Flateyri – Þingeyri til eins árs. Þá er því haldið fram í kvörtuninni að Ísafjarðarbær hafi sótt um sérleyfið um það bil þremur vikum eftir að umsóknarfresturinn var liðinn.

Loks telur félagið að 5. gr. laga nr. 53/1987 hafi verið brotin þegar sérleyfi sem gefin voru út í mars 1992 og giltu til 1. mars 1997 voru framlengd um 6 mánuði eða til 1. september 1997.

III.

Með bréfi, dags. 25. mars 1998, sem ítrekað var með bréfi, dags. 14. maí 1998, óskaði umboðsmaður Alþingis eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að samgönguráðuneytið léti honum í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A ehf. Í svari ráðuneytisins, er barst umboðsmanni Alþingis 15. júní 1998, kemur eftirfarandi fram:

„Ráðuneytið auglýsti væntanlega úthlutun sérleyfa með auglýsingu dags. 17. febrúar 1997 og samkvæmt henni áttu allar umsóknir um sérleyfi að berast ráðuneytinu fyrir 1. apríl sama ár. Um sérleyfið V-10 sóttu tveir aðilar, [A] ehf., en þeir voru handhafar sérleyfisins og bæjarstjóri Ísafjarðarbæjar sem sótti um umrætt sérleyfi fyrir hönd bæjarins með bréfi til ráðuneytisins dags. 19. mars 1997.

Um fólksflutninga, þ.m.t. sérleyfi, gilda lög nr. 53/1987 um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum. Samgönguráðherra veitir sérleyfi en sjö manna nefnd, skipulagsnefnd fólksflutninga, skal vera samgönguráðherra til ráðuneytis um leyfisveitingar og önnur þau mál sem þessum flutningum tilheyra. Samkvæmt 5. gr. laganna skal sérleyfi gilda í fimm ár á tiltekinni leið og vera óframseljanlegt, þó getur ráðuneytið veitt sérleyfi til skemmri tíma að fengnum meðmælum skipulagsnefndar fólksflutninga en þó aldrei skemur en til eins árs í senn. Það kemur og fram í 6. mgr. 5. gr. laganna að þeir sérleyfishafar sem sérleyfi hafa áður haft skuli að jafnaði sitja fyrir um endurveitingu sérleyfa á viðkomandi leiðum ef þeir aðilar sækja um þau og hafa að undanförnu rækt sérleyfisaksturinn vel að dómi skipulagsnefndar fólksflutninga.

Í lögunum er þó að finna veigamiklar vísbendingar gagnvart útgáfu sérleyfa til sveitarfélaga þar sem það á við. Í 7. mgr. 5. gr. segir að samgönguráðherra geti sagt upp sérleyfi innan fimm ára tímabilsins ef fyrirhugaðar eru verulegar skipulagsbreytingar innan ákveðinna svæða sem viðkomandi sveitarfélög standa sameiginlega að. Slíkur uppsagnarfrestur skal þó ekki vera skemmri en tvö ár. Ennfremur er í 8. gr. ákvæði um fólksflutninga í kaupstöðum. Gert er ráð fyrir að heimilt sé að veita sérleyfi með strætisvögnum í kaupstöðum enda liggi fyrir tillögur sveitarstjórnar en auk þess er ráð fyrir því gert að sveitarstjórn geti fengið einkaleyfi á fólksflutningum innan síns lögsagnarumdæmis. Ákveði bærinn að sækjast eftir slíku einkaleyfi innan síns lögsagnarumdæmis þar sem áður hefur verið sérleyfi og er skylt að veita bæjarstjórn slíkt einkaleyfi þegar tímabil sérleyfishafa er útrunnið enda hafi bæjarstjórn sótt um það eigi síðar en sex mánuðum áður en sérleyfið fellur úr gildi.

Eftir sameiningu sveitarfélaganna Ísafjarðar, Suðureyrar, Þingeyrar og Flateyrar í sveitarfélagið Ísafjarðarbæ lýsti stjórn hins sameiginlega sveitarfélags þeim vilja sínum að taka við akstri fólksflutninga innan marka sveitarfélagsins. Þessi afstaða sveitarfélagsins var ráðuneytinu kunn og fulltrúa [A] ehf. enda hafa fulltrúar fyrirtækisins lýst því að eðlilegt sé að sveitarfélög hafi forræði að akstri innan síns lögsagnarumdæmis.

Sá misskilningur er hins vegar í málflutningi [A] ehf. að Ísafjarðarbæ hafi ekki borið umrætt leyfi þar sem umsóknin var of seint fram komin. […]

Ráðuneytið vill taka fram að ákvæði 8. gr. laga nr. 53/1987 um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum um að umsókn skuli hafa borist innan sex mánaða gildir um einkaleyfi til handa bæjarstjórn. Bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar sótti alls ekki um einkaleyfi og því gildir ákvæði 8. gr. ekki í því tilfelli. Með bréfi til ráðuneytisins dags. 19. mars 1997 sótti […] bæjarstjóri Ísafjarðarbæjar um sérleyfi til handa bænum samkvæmt auglýsingu ráðuneytisins frá 17. febrúar 1997. Umsókn bæjarins barst því innan tímamarka þeirra sem fram komu í umræddri auglýsingu.

Þá er skylt að leiðrétta þá staðhæfingu [A] ehf. að skipulagsnefnd fólksflutninga hafi á fundi sínum í lok ágúst mælt með að [A] fengi úthlutað títtnefndu sérleyfi. Hið rétta er að á fundi sínum 18. ágúst 1997 samþykkti nefndin að styðja umsókn Ísafjarðarbæjar um sérleyfi innan sveitarfélagsins. Samþykkt nefndarinnar er svohljóðandi:

„Nefndin styður umsókn Ísafjarðarbæjar um sérleyfi innan sveitarfélagsins, enda er það í anda laga nr. 53/1987 um skipulag á fólksflutningum, sbr. 8. gr. Nefndin vill hins vegar benda ráðuneytinu á að það kunna að vera lagaleg vandkvæði á að veita Ísafjarðarbæ leyfið frá og með 1. september nk. og vísast þar aftur í 8. gr. laganna 2. mgr. þar sem segir að bæjarstjórn þurfi að sækja um leyfið eigi síðar en sex mánuðum áður en gildandi sérleyfi fellur úr gildi. Gildandi sérleyfi [A] fellur úr gildi 31. ágúst nk. en umsókn Ísafjarðarbæjar er dagsett 19. mars sl.“

Sama misskilnings gætir hjá skipulagsnefnd fólksflutninga er hún í bókun sinni á fyrrgreindum fundi lýsir hugsanlegum lagalegum vandkvæðum. Ráðuneytið vill leggja áherslu á að umsókn Ísafjarðarbæjar var um sérleyfi en ekki einkaleyfi eins og þar er látið að liggja. Það er skoðun ráðuneytisins að hagsmunir sveitarfélagsins vegi mjög þungt þegar um er að ræða akstur innan þess lögsagnarumdæmis. Andi laganna er einnig mjög í þá átt og var því sú niðurstaða ótvíræð hjá ráðuneytinu að veita Ísafjarðarbæ umrætt sérleyfi enda hafði skipulagsnefnd mælt með að þeim yrði veitt leyfi til akstursins. Hins vegar var það mat ráðuneytisins að veita Ísafjarðarbæ sérleyfi til eins árs og beina þeim tilmælum til bæjarins að sækja um einkaleyfi að þeim tíma liðnum.

Varðandi síðustu athugasemd [A] ehf. um framlengingu á sérleyfum þeim sem útgefin voru 1992 vill ráðuneytið taka fram.

Á undanförnum árum hafa verið ýmsar hræringar á reglum um fólksflutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins. Um tíma voru jafnvel horfur á því að leyfi til reglubundinna flutninga með hópferðabifreiðum yrðu gefin frjáls. Ráðuneytið hugðist bregðast við þeim breytingum sem yrðu á EES með breyttri löggjöf og til stóð að leggja fram frumvarp um breytingar á lögum nr. 53/1987 á vormánuðum 1997. Í ljós kom hins vegar að nokkur töf yrði á breytingum innan EES en hins vegar lá fljótlega fyrir að ekki yrði um afnám leyfa til reglubundins flutnings að ræða. Því ákvað ráðuneytið að fresta framlagningu nýs frumvarps um skipulag á fólksflutningum og úthlutun sérleyfa fór fram í september 1997.“

Í bréfi til A ehf., dags. 15. júní 1998, sem ítrekað var 22. september 1998, óskaði umboðsmaður Alþingis eftir því að félagið sendi honum þær athugasemdir sem það teldi ástæðu til að gera í tilefni svars ráðuneytisins. Í svari A ehf., dags. 14. október 1998, er það viðhorf ítrekað að við úthlutun á sérleyfi til Ísafjarðarbæjar hafi verið brotin lög. Auk þess segir:

„Það er nú komið í ljós, ráðuneytið hefur úthlutað Ísafjarðarbæ Einkaleyfi á milli Þingeyrar, Flateyrar, Suðureyrar og Ísafjarðar, og rennir það stoðum undir þá skoðun okkar að úthlutun á sérleyfi fyrst til eins árs til Ísafjarðarbæjar hafi verið gerð til að sniðganga lögin um skipulag fólksflutninga, það er sem snýr að rétti fráfarandi sérleyfishafa.

[…]

Við höfum einnig rökstuddan grun um að Ísafjarðarbær hafi ekki lagt inn með umsókn sinni þau gögn sem farið var fram á í auglýsingunni frá 17. febrúar 1997 þ.a.e. upplýsingar um leiðaáætlun, bílaeign og fl. og af þeim sökum hafi umsóknin ekki verið gild sem umsókn um sérleyfi.

[…]

Við getum fallist á það sjónarmið að sveitarfélög hafi forræði yfir almenningssamgöngum innan þéttbýlis í sínu sveitarfélagi, en það verður að gerast með samningum við þá aðila sem stundað hafa sérleyfisakstur innan sveitafélaganna. Það var ekki leitað eftir samningum við okkur vegna áhuga Ísafjarðarbæjar á að fá sérleyfi eða einkaleyfi, við fréttum fyrst af áhuganum eftir að umsóknarfrestur var liðinn.

Þá viljum við og vekja athygli yðar á því sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins þar sem segir að framsal á sérleyfi sé óheimilt og er þar væntanlega átt við að handhafa sérleyfis beri sjálfum að sinna akstri á þeim leiðum er hann hefur sérleyfi til. Ísafjarðarbær bauð út akstur á þessu sérleyfi sínu og samdi við okkur eftir útboð til eins árs um að sinna þessum akstri.

Ráðuneytið vissi af útboði á sérleyfisleið Ísafjarðarbæjar en gerði ekki athugasemd við það.

[…]“

Hinn 17. nóvember 1998 barst mér bréf frá A ehf. þar sem greint var frá því að þar sem einkaleyfi hefði nú verið gefið út til Ísafjarðarbæjar að því er tók til fólksflutninga innan marka bæjarfélagsins, væru möguleikar A ehf. til að veita þjónustu á sérleið félagsins, Ísafjörður – Flókalundur skertir þar sem þeim væri ekki heimilt að flytja farþega milli þeirra staða á leiðinni sem væru innan marka sveitarfélagsins Ísafjarðarbæjar.

Ég ritaði samgönguráðuneytinu bréf, dags. 10. maí 1999, og óskaði eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997 að ráðuneytið upplýsti hvort staðhæfing A ehf. um að Ísafjarðarbær hafi boðið út akstur á leiðum þeim er bæjarfélaginu hafði verið veitt sérleyfi til aksturs á, ætti við rök að styðjast og ef svo væri hvort ráðuneytið teldi það samrýmast ákvæði a-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 53/1987, um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum. Þá ítrekaði ég fyrri ósk umboðsmanns Alþingis um að fá gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég þess að ráðuneytið léti í té gögn sem fylgdu með umsókn Ísafjarðarbæjar um sérleyfi, dags. 19. mars 1997.

Hinn 18. maí 1999 bárust mér gögn málsins frá samgönguráðuneytinu. Af þeim gögnum verður ekki séð að nein fylgiskjöl hafi fylgt umsókn bæjarstjóra Ísafjarðarbæjar um sérleyfi. Í svari ráðuneytisins var heldur ekki að finna svör við spurningu minni um framsal Ísafjarðarbæjar á sérleyfi sínu til A ehf. Ég ritaði því samgönguráðuneytinu bréf, dags. 18. maí 1999, og óskaði þar eftir frekari svörum. Í svarbréfi ráðuneytisins er barst mér 26. júlí 1999, sagði meðal annars:

„Hvergi er gert ráð fyrir því í lögum um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum að sérleyfi sé framseljanlegt. Það er ekki fyrr en sveitarfélagi hefur verið veitt einkaleyfi að ráða má af ákvæðum laga að einkaleyfishafanum sé frjálst að skipuleggja akstur almenningsvagna eins og hann telur best þjóna hagsmunum sveitarfélagsins. Það segir beinlínis í a-lið [1. mgr. 5. gr.] laga nr. 53/1987 að sérleyfi gildi í fimm ár á tiltekinni leið og sé óframseljanlegt.

Ráðuneytinu er ekki kunnugt um að Ísafjarðarbær hafi boðið út umræddan akstur meðan sérleyfi bæjarins var í gildi.“

IV.

1.

Þegar A ehf. sóttu um endurnýjun sérleyfis á leiðinni V-10 (Ísafjörður-Suðureyri-Flateyri-Þingeyri) hinn 21. mars 1997 voru í gildi lög nr. 53/1987 um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum, sbr. nú lög nr. 13/1999 um sama efni. Á grundvelli 4. gr. laganna starfaði skipulagsnefnd fólksflutninga og átti hún „að vera samgönguráðherra til ráðuneytis um leyfisveitingar og önnur þau mál sem þessum flutningum tilheyra og nánar eru tilgreind í reglugerð“. Í 5. gr. laganna komu fram skilyrði fyrir veitingu sérleyfa. Þar sagði í a-lið 1. mgr. að sérleyfi skyldu gilda í fimm ár. Í 3. mgr. var þó heimild fyrir ráðuneytið að veita sérleyfi til skemmri tíma, þó ekki skemur en eins árs að fengnum meðmælum skipulagsnefndar fólksflutninga. Í 6. mgr. 5. gr. sagði síðan:

„Þeir sérleyfishafar, er sérleyfi hafa áður haft, skulu að jafnaði sitja fyrir um endurveitingu sérleyfa á viðkomandi leiðum ef þeir aðilar sækja um þau og hafa að undanförnu rækt sérleyfisaksturinn vel að dómi skipulagsnefndar fólksflutninga.“

Þá sagði í 7. mgr. sömu greinar:

„Samgönguráðherra getur sagt upp sérleyfi innan fimm ára tímabilsins ef fyrirhugaðar eru verulegar skipulagsbreytingar innan ákveðinna svæða sem viðkomandi sveitarfélög standa sameiginlega að. Slíkur uppsagnarfrestur skal þó ekki vera skemmri en tvö ár.“

Í 8. gr. laga nr. 53/1987 var fjallað um sérleyfi til fólksflutninga með strætisvögnum í kaupstöðum og rétt bæjarstjórna til einkaleyfis á akstri strætisvagna innan lögsagnarumdæma þeirra. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. var skylt að veita bæjarstjórn einkaleyfi til slíks aksturs sem áður hafði verið veitt sérleyfi til þegar tímabil sérleyfishafa var útrunnið enda hefði bæjarstjórn sótt um það eigi síðar en sex mánuðum áður en sérleyfið féll úr gildi. Síðan sagði í 3. mgr. 8. gr.:

„Við veitingu einkaleyfis er ráðherra heimilt að fengnum meðmælum skipulagsnefndar fólksflutninga að binda einkaleyfið því skilyrði að einkaleyfishafinn skuli skuldbundinn að kaupa þær fasteignir og bifreiðar, sem notaðar höfðu verið til reksturs á viðkomandi leið og teljast nauðsynlegar til hans […]“.

Lög nr. 53/1987, um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum, komu í stað laga nr. 29/1983 um sama efni. Í 7. gr. laga nr. 29/1983 var kveðið á um vissan forgangsrétt sveitarfélaga við veitingu sérleyfa til fólksflutninga. Ákvæði hliðstætt 6. mgr. 5. gr. laga nr. 53/1987 um að fyrri sérleyfishafi skyldi að jafnaði sitja fyrir um endurveitingu sérleyfa á viðkomandi leiðum, var aftur á móti einnig að finna í 5. mgr. 6. gr. laga nr. 29/1983. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 53/1987 kom fram að 7. gr. laga nr. 29/1983 væri felld niður „sem óþörf“. (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 1504.)

Með stoð í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 53/1987 setti samgönguráðherra reglugerð nr. 90/1990, um fólksflutninga með langferðabifreiðum. Í 3. gr. hennar er vikið nánar að þeim skilyrðum sem umsókn um sérleyfi þarf að uppfylla. Þar segir:

„Sérleyfi er leyfi til reglubundinna fólksflutninga og er veitt samkvæmt 5. gr. laga 53/1987. Umsækjandi um sérleyfi skal útfylla þar til gert umsóknareyðublað og skal í umsókn sinni skýra frá bifreiðakosti sínum er hann ætlar að nota til flutninganna, ástæðu fyrir leyfisumsókn ásamt öðrum þeim upplýsingum er skipulagsnefnd óskar eftir.“

2.

Fyrri hluti kvörtunar A ehf. lýtur að því að úthlutun sérleyfis til Ísafjarðarbæjar á leið V-10 hafi verið ólögmæt.

Eins og áður var rakið kváðu lög nr. 53/1987 á um að þeir sérleyfishafar er haft hefðu sérleyfi skyldu að jafnaði sitja fyrir um endurveitingu sérleyfa á viðkomandi leiðum ef þeir sæktu um þau og hefðu að undanförnu rækt sérleyfisaksturinn vel að dómi skipulagsnefndar fólksflutninga. Var skipulagsnefnd fólksflutninga þannig að lögum umsagnaraðili um það hvort starfandi sérleyfishafi uppfyllti þetta skilyrði. Á fundi skipulagsnefndar fólksflutninga 18. ágúst 1997 var fjallað um væntanlegar úthlutanir sérleyfa en samkvæmt fundargerð þess fundar tók nefndin ekki afstöðu til þess hvernig A ehf. hefðu rækt sérleyfi sitt. Í fundargerð skipulagsnefndarinnar kom einungis fram að hún styddi umsókn Ísafjarðarbæjar um sérleyfi og teldi það í anda laganna um skipulag á fólksflutningum, sbr. 8. gr., en benti síðan á að lagaleg vandkvæði kynnu að vera á því að veita Ísafjarðarbæ sérleyfi frá og með 1. september 1997. Ekki kemur fram í þeim gögnum sem samgönguráðuneytið lét mér í té vegna málsins að skipulagsnefnd fólksflutninga hafi í annan tíma fjallað um umsókn A ehf.

Í 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er svokölluð rannsóknarregla lögfest en þar segir að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í þessu felst meðal annars að stjórnvald afli þeirra umsagna og álita sem lögmætt og nauðsynlegt er að afla til að mál verði nægjanlega upplýst. Ég tek fram að það fer eftir eðli stjórnsýslumáls svo og réttarheimild þeirri sem er grundvöllur ákvörðunar hvaða upplýsinga þarf að afla svo rannsókn máls teljist fullnægjandi, sbr. athugasemdir greinargerðar með 10. gr. frumvarps þess er varð að sama ákvæði í stjórnsýslulögum nr. 37/1993. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3294.) Þegar í lögum koma fram skilyrði sem þarf að uppfylla til þess að stjórnvaldsákvörðun verði tekin, tel ég að afla þurfi upplýsinga um það hvort umrædd lagaskilyrði séu uppfyllt. Í þessu tilviki var í lögum sérstaklega mælt fyrir um stöðu þess sem haft hefði sérleyfið gagnvart endurveitingu og liður í því var að skipulagsnefnd fólksflutninga léti uppi umsögn um það hvort sérleyfishafinn hefði að undanförnu rækt sérleyfisaksturinn vel. Þar sem fyrir lá umsókn frá þeim aðila sem haft hafði sérleyfið leiddi af lögum að skipulagsnefnd fólksflutninga þurfti í umsögn sinni að taka afstöðu til þess, hvort sá umsækjandi uppfyllti það skilyrði að hafa „að undanförnu rækt sérleyfisaksturinn vel“. Þar sem nefndin tók ekki afstöðu til þessa atriðis í umsögn sinni var umsögnin ófullnægjandi. Ég tel því að samgönguráðuneytinu hafi borið að hafa forgöngu um að bætt yrði úr þeim annmarka er var á umsögn skipulagsnefndar fólksflutninga í máli þessu, eftir atvikum með því að óska eftir nýrri umsögn nefndarinnar áður en það tók ákvörðun um úthlutun sérleyfisins.

Þá verður ekki séð af gögnum málsins að umsókn Ísafjarðarbæjar hafi uppfyllt skilyrði 3. gr. reglugerðar nr. 90/1990 þar sem í umsókn bæjarstjóra frá 19. mars 1997 er ekki getið um bifreiðakost bæjarins. Verður ekki heldur séð af gögnum málsins að samgönguráðuneytið hafi kallað sérstaklega eftir þessum upplýsingum heldur tekið ákvörðun án þess að þær lægju fyrir. Tók ráðuneytið því ákvörðun í málinu án þess að afla upplýsinga sem það hafði sjálft metið nauðsynlegar með setningu umræddrar reglugerðar.

Samkvæmt framansögðu tel ég að meðferð máls þessa af hálfu samgönguráðuneytisins hafi ekki verið í samræmi við þær kröfur er leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

3.

Af hálfu samgönguráðuneytisins hefur komið fram að ákvörðun þess um að úthluta Ísafjarðarbæ sérleyfi á leið V-10 til eins árs frá 1. september 1997 hafi byggt á því sjónarmiði að bæjarstjórn ætti að fá einkaleyfi til fólksflutninga innan sinna marka æskti hún þess. Í þessu sambandi hefur ráðuneytið vísað til þess að ákvæði laga nr. 53/1987 hafi að nokkru byggt á sama sjónarmiði.

Í lögum nr. 53/1987 var að finna heimildir er miðuðu að því að auðvelda sveitarfélögum að taka í sínar hendur almenningssamgöngur innan lögsagnarumdæma sinna, sbr. 7. mgr. 5. gr. og 8. gr. laganna. Í 8. gr. var gert ráð fyrir að heimilt væri að veita bæjarstjórnum sveitarfélaga einkaleyfi til að fara með fólksflutninga innan lögsagnarumdæma sinna með rekstri strætisvagna. Í ákvæðinu var og að finna skýr fyrirmæli um hvernig staðið skyldi að veitingu slíkra einkaleyfa. Skilyrði fyrir veitingu einkaleyfis var að bæjarstjórn hefði sótt um það eigi síðar en sex mánuðum áður en gildandi sérleyfi til aksturs á leiðinni félli úr gildi. Ísafjarðarbær neytti þó ekki þess úrræðis að sækja um slíkt einkaleyfi. Samgönguráðuneytið beitti eigi heldur heimild 7. mgr. 5. gr. laganna til að segja upp sérleyfi A ehf. áður en það rann út þrátt fyrir að því hafi að eigin sögn verið kunnugt um að eftir sameiningu sveitarfélaga á Vestfjörðum hefði bæjarstjórn Ísafjarðarbæjar lýst vilja sínum til að taka við fólksflutningum innan marka hins nýja sveitarfélags.

Þar sem Ísafjarðarbær kaus að sækja um sérleyfi á grundvelli 5. gr. laganna bar ráðuneytinu við mat á því hvor umsækjanda fengi sérleyfið að taka mið af hinni lögbundnu reglu sem fram kom í 6. mgr. 5. gr. laganna um að fyrri sérleyfishafi ætti að jafnaði að sitja fyrir um endurveitingu sérleyfis, æskti hann þess á annað borð og hefði rækt sérleyfisaksturinn vel að dómi skipulagsnefndar fólksflutninga. Þegar ráðuneytið úthlutaði sérleyfinu til Ísafjarðarbæjar var þó ekki byggt á þessu viðmiði heldur litið til sjónarmiða sem bjuggu að baki 8. gr. laganna um einkaleyfi til handa bæjarstjórnum til reksturs strætisvagna innan lögsagnarumdæma þeirra. Ekki var í lögum nr. 53/1987 mælt fyrir um neins konar forgang sveitarstjórna við úthlutun sérleyfa á grundvelli 5. gr. laganna gagnstætt því sem var í áðurgildandi lögum, sbr. 7. gr. laga nr. 29/1983. Löggjafinn hafði við setningu laga nr. 53/1987 beinlínis mælt fyrir um ákveðin úrræði til handa samgönguráðherra og bæjarstjórn ef bæjarstjórnin vildi taka í sínar hendur þann rekstur sem A ehf. höfðu haft sérleyfi til. Ég fæ hins vegar ekki séð að lögin hafi heimilað samgönguráðuneytinu í þessu tilviki að byggja sérstaklega á sjónarmiðum um forgang sveitarfélags við mat á því hvor umsækjenda skyldi fá sérleyfið og víkja þannig í senn frá ákvæðum laganna um réttarstöðu sérleyfishafa um endurveitingu og sérákvæða um með hvaða hætti bregðast skyldi við óskum sveitarfélags um breytt fyrirkomulag á rekstri almenningssamgangna innan sveitarfélagsins. Það er því álit mitt að samgönguráðuneytinu hafi verið óheimilt að leggja sjónarmið um forgang sveitarfélags til grundvallar ákvörðun um úthlutun sérleyfis í máli þessu.

4.

Í bréfi samgönguráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, er barst 15. júní 1998, kemur fram að þegar ráðuneytið veitti Ísafjarðarbæ sérleyfið hafi það jafnframt beint því til bæjarfélagsins að sækja um einkaleyfi samkvæmt 8. gr. laga nr. 53/1987 er sérleyfið rynni út. Ætlan ráðuneytisins virðist því þegar í upphafi hafa verið sú að akstur á leiðinni yrði að lokum háður einkaleyfi bæjarstjórnar.

Í þessu sambandi tel ég ástæðu til að benda á að samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laga nr. 53/1987 var hægt að binda einkaleyfi bæjarstjórnar því skilyrði að bæjarstjórn keypti þær fasteignir og bifreiðar sem fráfarandi sérleyfishafi hafði notað til reksturs á leiðinni. Með þessu var samgönguráðherra fengið úrræði til að takmarka það tjón fráfarandi sérleyfishafa er leiddi af því að fjárfestingar hans nýttust ekki lengur vegna yfirtöku bæjarfélags á þeirri þjónustu er hann hafði áður veitt. Jafnframt er ljóst að með umræddu ákvæði lagði löggjafinn vissa skyldu á herðar ráðherra um að taka tillit til hagsmuna fráfarandi sérleyfishafa við útgáfu einkaleyfa til bæjarstjórna. Af þeirri ákvörðun ráðuneytisins að veita Ísafjarðarbæ sérleyfi til eins árs og einkaleyfi að því loknu, leiddi að girt var fyrir að ákvæði um hugsanlega kaupskyldu samkvæmt 3. mgr. 8. gr. laga nr. 53/1987 yrðu virk gagnvart A ehf. en félagið gat haft hagsmuni af því ef sú aðstaða var uppi að félagið hefði lagt út í fjárfestingar vegna rækslu sérleyfis á leiðinni V-10 sem nýttust því ekki lengur. Ég tel því að samgönguráðuneytið hafi ekki hagað meðferð þessa máls í samræmi við þær skyldur sem hvíldu á því að lögum um tillit til hagsmuna þess sem áður hafði haft sérleyfið.

5.

Síðari hluti kvörtunar A ehf. snýst um heimild samgönguráðuneytisins til að framlengja sérleyfi sem runnu út 1. mars 1997 til 1. september 1997.

Í skýringum samgönguráðuneytisins varðandi þetta atriði kemur fram að framlenging sérleyfa til hausts 1997 hafi átt rót sína að rekja til óvissu er ríkti um stöðu mála með tilliti til hugsanlegra breytinga á reglum um fólksflutninga innan Evrópska efnahagssvæðisins. Hafi verið horfur á því að leyfi til reglubundinna flutninga með hópferðabifreiðum yrðu gefin frjáls. Af þessum sökun virðist ráðuneytið hafa haldið að sér höndum varðandi nýja úthlutun sérleyfa um nokkurt skeið. Ég tek fram að þar sem sérleyfi samkvæmt 5. gr. laga nr. 53/1987 voru almennt gefin út til alllangs tíma tel ég í sjálfu sér ekki óeðlilegt að ráðuneytið hafi litið til væntanlegra breytinga á reglum um þetta efni. Ég bendi hins vegar á að samkvæmt 3. mgr. 5. gr. laga nr. 53/1987 var heimilt að veita sérleyfi til skemmri tíma en 5 ára og niður í allt að eitt ár að fengnum meðmælum skipulagsnefndar fólksflutninga. Ráðuneytinu hefði því verið unnt að veita sérleyfi til eins árs, hefði það talið væntanlegar lagabreytingar gefa ástæðu til slíks og að fengnum meðmælum nefndarinnar. Engin heimild var hins vegar til þess í lögum nr. 53/1987 að framlengja áður veitt sérleyfi fram úr því fimm ára marki er kveðið var á um í a-lið 1. mgr. 5. gr. laganna. Umrædd ákvörðun ráðuneytisins um framlengingu sérleyfa átti sér því ekki lagastoð.

6.

Í bréfi A ehf. til umboðsmanns Alþingis, dags. 14. október 1998, er þess getið að Ísafjarðarbær hafi samið við félagið um að annast akstur þann sem bærinn hafði fengið sérleyfi á til eins árs. Í bréfi samgönguráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, sem barst 26. júlí 1999, kemur fram að ráðuneytinu hafi ekki verið kunnugt um slíka tilhögun.

Í a-lið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 53/1987 um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum sagði að sérleyfi skyldi gilda í fimm ár og vera óframseljanlegt. Í 2. mgr. 5. gr. sagði síðan að leysa mætti sérleyfishafa frá skilyrðum skv. a-lið, væru til þess rökstuddar ástæður að mati skipulagsnefndar fólksflutninga og ráðuneytisins. Ekki verður ráðið af gögnum málsins að Ísafjarðarbær, sem sérleyfishafi á umræddri leið, hafi verið leystur frá skilyrðum a-liðar 1. mgr. 5. gr. laganna.

Af framansögðu verður ráðið að sú tilhögun sem lýst er í bréfi A ehf. hafi ekki verið í samræmi við reglur laga nr. 53/1987 um starfrækslu sérleyfishafa. Með tilliti til efnis kvörtunar A ehf. tel ég ekki ástæðu til sérstakrar umfjöllunar af minni hálfu um þetta atriði en vek þó athygli samgönguráðuneytisins á framangreindum lagasjónarmiðum með vísan til yfirstjórnunarheimilda ráðuneytisins varðandi skipulag fólksflutninga með langferðabifreiðum, sbr. nú 2. mgr. 3. gr., 3. mgr. 13. gr. og 16. gr. laga nr. 13/1999.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að málsmeðferð samgönguráðuneytisins í tengslum við úthlutun sérleyfis á leiðinni V-10 frá og með 1. september 1997 hafi ekki verið í samræmi við þær kröfur er leiðir af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig tel ég að ráðuneytinu hafi verið óheimilt að byggja ákvörðun sína um úthlutun sérleyfisins á því sjónarmiði að sveitarfélag skyldi hafa forræði á akstri innan lögsagnarumdæmis síns. Þá var með ákvörðun þessari ásamt eftirfarandi veitingu einkaleyfis til Ísafjarðarbæjar girt fyrir það að virk yrði heimild 3. mgr. 8. gr. þágildandi laga nr. 53/1987, um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum, til að bæta A ehf. hugsanlegan skaða af völdum þess að fjárfestingar fyrirtækisins vegna rækslu sérleyfis á leiðinni V-10 nýttust ekki lengur. Með hliðsjón af framansögðu beini ég þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins að það leiti leiða til að rétta hlut A ehf., æski fyrirtækið þess.

Þá tel ég að ákvörðun ráðuneytisins um framlengingu þágildandi sérleyfa um 6 mánuði, frá 1. mars 1997 til 1. september 1997, hafi ekki átt sér lagastoð. Loks vek ég athygli ráðuneytisins á því að svo virðist sem Ísafjarðarbær hafi framselt þáverandi sérleyfi sitt í bága við ákvæði 5. gr. þágildandi laga nr. 53/1987.

VI.

Með bréfi til samgönguráðuneytisins, dags. 7. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari samgönguráðuneytisins, dags. 10. apríl 2000, segir að ráðuneytinu hafi borist bréf X, hæstaréttarlögmanns, fyrir hönd A, dags. 7. apríl 1999, þar sem íslenska ríkið er krafið skaðabóta. Í framhaldi þess hafi orðið bréfaskipti milli ráðuneytisins og ríkislögmanns. Þann 2. október 2000 bárust mér afrit af þeim bréfaskiptum. Í bréfi ríkislögmanns til lögmanns A segir meðal annars svo:

„[...] Samgönguráðuneytið hefur falið embætti ríkislögmanns fyrirsvar í máli þessu.

Embætti ríkislögmanns kallaði eftir afstöðu samgönguráðuneytisins til kröfugerðar yðar og liggur sú afstaða nú fyrir í bréfi ráðuneytisins til embættisins dags. 10. maí sl. [...] Í bréfinu er einstökum málsástæðum yðar svarað með tilliti til bótakröfu. Í öllum tilvikum er afstaða ráðuneytisins sú að ekki hafi verið brotið á rétti umbjóðanda yðar og því sé bótaskylda ekki fyrir hendi. Þar að auki telur ráðuneytið skaðabótakröfu umbjóðanda yðar almennt órökstudda. Með tilvísun til þessarar afstöðu og rökstuðnings ráðuneytisins er bótakröfu yðar fyrir hönd [A] hafnað.“