Álit

I.

Hinn 3. maí 1999 leitaði til mín A. Kvartaði hann meðal annars yfir því hvernig Bændaskólinn á Hólum stóð að útskrift hans vorið 1998 og ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins, dags. 21. júní 1998, í tilefni af stjórnsýslukæru hans vegna útskriftar frá Bændaskólanum á Hólum. Ég ákvað með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að takmarka athugun mína á kvörtun A við málsmeðferð landbúnaðarráðuneytisins. Var A tilkynnt um þá afstöðu mína með bréfi, dags. 8. júlí sl.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 27. ágúst 1999.

II.

Málavextir eru þeir að A útskrifaðist frá Bændaskólanum á Hólum vorið 1998. Var hann ósáttur við hvernig staðið var að útskrift hans og taldi hann meðal annars að prófskírteini hans sýndi færri einingar en hann hefði lokið. Hann skaut ágreiningnum til landbúnaðarráðherra með bréfi, dags. 7. júní 1998, þar sem beðið var um úrskurð í deilumáli hans og bændaskólans. Með bréfi, dags. 24. júní 1998, óskaði landbúnaðarráðuneytið eftir greinargerð um málið frá skólastjóra Bændaskólans á Hólum. Svar hans barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 5. júlí 1999. Landbúnaðarráðuneytið afgreiddi mál A með bréfi, dags. 21. júlí 1998, og þar segir meðal annars:

„Atriði 1a.: Bændaskólinn á Hólum starfar skv. lögum um búnaðarfræðslu frá 11. maí 1978. Í þeim lögum eru ákvæði í 14. gr. sem segja að meta skuli námsáfanga frá framhaldsskólanámi og minnka námsskylduna sem því nemur. Bændaskólarnir hafa unnið eftir þessu ákvæði laganna með því að minnka námsskyldu einstaklinga á þennan hátt. Almennar reglur um mat á námsáföngum einstakra framhaldsskóla hefur ekki þótt unnt að setja. Það er því á ábyrgð skólastjóra að framkvæma þetta mat.

Atriði 1b.: Einingar til búfræðiprófs eru skv. námsvísi 75. Þær eiga að falla innan þeirra faga sem búfræðiprófið stendur af, hér próf frá almennri búfræðibraut. Ekki verður annað séð en fram hafi farið mat fyrir þær einingar sem eru skilgreindar sem hluti almennu búfræðibrautarinnar í samræmi við það búfræðipróf sem tekið var sbr. prófskírteini yðar.

Atriði 1c.: Á prófskírteini kemur fram að metnar einingar frá fyrra námi til búfræðiprófs eru 13. Einingar fyrir byggingarfræði og bókfærslu eru þar á meðal.

Atriði 2a.: Einingarfjöldi við útskrift skal vera 75 svo sem tekið hefur verið fram. Samkvæmt prófskírteini yðar er einingafjöldi við útskrift 13 einingar metnar og 62 einingar af búfræðibraut samtals 75.

Atriði 2b.: Samkvæmt prófskírteini hefur verið gefið fyrir nám í búfjárdómum og búbót.

Niðurstaða ráðuneytisins er að námslok yðar við búfræðinám hafi farið fram eftir gildandi reglum og gefi ekki tilefni til athugasemda.“

III.

Í kvörtun sinni rekur A ýmis atriði sem hann telur áfátt í málsmeðferð landbúnaðarráðuneytisins. Þar á meðal telur hann að B skrifstofustjóri hafi verið vanhæfur til að fjalla um mál hans í ráðuneytinu þar sem hann er jafnframt formaður búfræðslunefndar. Einnig telur A að tengsl B við bændaskólann vegna „fríðinda og afþreygingar“ sem hann á að hafa notið þar leiði til vanhæfis hans.

Ég skrifaði landbúnaðarráðherra bréf, dags. 8. júlí 1999, þar sem ég óskaði eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftir upplýsingum um, hvort ráðuneytið hefði litið á bréf A frá 7. júní 1998 sem stjórnsýslukæru. Ef svo hefði verið gert var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það teldi úrlausn þess í málinu uppfylla þau skilyrði sem gerð eru til úrskurða í kærumálum samkvæmt 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svar landbúnaðarráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 26. júlí 1999, og segir þar meðal annars:

„Í bréfi [A] frá 7. júní 1998 til ráðuneytisins fer hann fram á að fá úrskurð í deilumáli sem hann telur sig standa í við Bændaskólann á Hólum um framsetningu á námsárangri við búfræðipróf og biður einnig um álit á vinnulagi, sem notað sé við skólann. Ráðuneytið ákvað að kalla eftir sjónarmiðum skólastjóra bændaskólans í máli [A], sem var gert með bréfi dags. 24. júní 1998. Að fengnum þessum gögnum var það niðurstaða ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra ráðuneytisins að gera [A] grein fyrir sjónarmiðum ráðuneytisins til þessara tveggja málsþátta, sem var að ráðuneytið sæi ekki annmarka á útskrift hans sem búfræðings frá Bændaskólanum á Hólum. Það varðaði m.a. ákvarðanir Bændaskólans á Hólum um mat á námsárangri frá öðrum skólum, fyrirkomulag verknáms og viðurkenningu þess og önnur frávik frá almennri málsmeðferð. Með málið var ekki farið sem um stjórnsýslukæru væri að ræða og meðferð þess uppfyllti þar af leiðandi ekki þau skilyrði sem gerð eru til úrskurðar í kærumálum, en tekið fram að námslok hans við búfræðinám hafi farið eftir gildandi reglum.

Í kvörtun sinni til umboðsmanns Alþingis gerir [A] að umtalsefni vanhæfi skrifstofustjóra ráðuneytisins til að „fella úrskurð” í máli hans, annars vegar vegna formennsku í búfræðslunefnd og hins vegar vegna „fríðinda og afþreyingar” sem hann á að hafa notið hjá Bændaskólanum á Hólum. Ráðuneytið vekur athygli á, að ekki var um „úrskurð” af hálfu ráðuneytisins að ræða í þessu máli, auk þess sem ekki var fjallað um málið í búfræðslunefnd. Síðara atriðið felur í sér rakalausar og ósmekklegar aðdróttanir í garð starfsmanns ráðuneytisins.“

Með bréfi, dags. 29. júlí 1999, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf landbúnaðarráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér hinn 16. ágúst 1999.

IV.

1.

Fyrst verður tekið til athugunar hvort B skrifstofustjóri hafi verið vanhæfur til að taka þátt í meðferð máls A í landbúnaðarráðuneytinu. Í 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru greindar vanhæfisástæður og þar segir meðal annars:

„Starfsmaður eða nefndarmaður er vanhæfur til meðferðar máls:

[...]

4. Á kærustigi hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. [...]

6. Ef að öðru leyti eru fyrir hendi þær aðstæður sem eru fallnar til þess að draga óhlutdrægni hans í efa með réttu.“

Samkvæmt 3. gr. laga nr. 55/1978, um búnaðarfræðslu, skal búfræðslunefnd marka stefnu í búfræðslumálum og samræma störf þeirra er að þeim vinna. Lög þessi hafa nú verið leyst af hólmi með lögum nr. 57/1999, sama efnis, og samkvæmt 4. gr. þeirra er búfræðsluráð landbúnaðarráðherra til ráðuneytis um mörkun heildarstefnu í búfræðslumálum og samræmingu starfa þeirra er að þeim vinna. Deiluefni A við Bændaskólann á Hólum kom ekki til kasta búfræðslunefndar samkvæmt skýringum landbúnaðarráðuneytisins. Telst B því ekki hafa verið vanhæfur til meðferðar máls A á grundvelli 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Hér að framan var rakinn 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Eins og fram kemur í athugasemdum með 3. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum er í henni fólgin grunnreglan um sérstakt hæfi og eru hinir töluliðir greinarinnar nánari útfærsla á henni. (Alþt. A-deild, 1992-93, bls. 3288.) Í athugasemdum með nefndri 3. gr. frumvarpsins segir einnig:

„Svo starfsmaður teljist vanhæfur á grundvelli hinnar matskenndu hæfisreglu 6. tölul. verður hann að hafa einstaklega hagsmuni af úrlausn málsins, svo sem ágóða, tap eða óhagræði.“ (Alþt. A-deild, 1992-93, bls. 3288.)

Í kvörtun A og athugasemdum hans, sem bárust mér 16. ágúst sl., er lýst ákveðnum tengslum sem A telur B hafa við Bændaskólann á Hólum. Hvorki af þeirri lýsingu né öðrum gögnum málsins verður ráðið að tengsl B við Bændaskólann á Hólum hafi verið með þeim hætti að hann hafi haft þeirra hagsmuna að gæta sem hefðu getað valdið því að hann teldist vanhæfur til umfjöllunar um málið á grundvelli 6. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Niðurstaða mín er því sú að B hafi ekki verið vanhæfur til að fjalla um kæru A í landbúnaðarráðuneytinu.

2.

Næst verður tekið til úrlausnar hvort landbúnaðarráðuneytinu hefði verið rétt á líta á bréf A, dags. 7. júní 1998 sem stjórnsýslukæru og fara með erindi hans í samræmi við það. Í upphafi bréfsins sagði:

„Efni: Beiðni um úrskurð í deilumáli undirritaðs, [A] og Bændaskólans á Hólum í Hjaltadal. Einnig beiðni um álit á vinnulagi sem er notað við þennan skóla.“

Eins og fram kemur í skýringum landbúnaðarráðuneytisins til mín, sem raktar voru hér að framan, fór ráðuneytið ekki með málið sem um stjórnsýslukæru væri að ræða. A var ósáttur með hvernig staðið var að útskrift hans við bændaskólann og skaut þeim ágreiningi til landbúnaðarráðuneytisins. Útskrift úr skóla sem rekinn er á vegum hins opinbera telst ákvörðun um réttindi eða skyldur í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 15. tölul. 9. gr. auglýsingar nr. 96/1969, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, með síðari breytingum, fer landbúnaðarráðuneytið með mál er varða bændaskóla og Garðyrkjuskóla ríkisins. Í 2. gr. þágildandi laga um búnaðarfræðslu nr. 55/1978 segir að landbúnaðarráðherra fari með yfirstjórn búnaðarfræðslunnar samkvæmt lögunum. Í 26. gr. stjórnsýslulaga segir: „Aðila máls er heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.“ Af framanröktum lagaákvæðum er ljóst að A gat skotið ágreiningi sínum um útskrift með stjórnsýslukæru til landbúnaðarráðuneytisins.

Í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum eru svofelldar athugasemdir við VII. kafla frumvarpsins er fjallaði um stjórnsýslukæru:

„[...]Varðandi efni kæru er almennt gengið út frá því að nægjanlegt sé að aðili tjái æðra stjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðunina. Á grundvelli leiðbeiningarreglunnar í 7. gr. og rannsóknarreglunnar í 10. gr. ber æðra stjórnvaldi síðan að leiðbeina aðila og ganga úr skugga um hvort hann óski eftir að kæra ákvörðunina. Sé svo er rétt að æðra stjórnvaldið inni aðila eftir upplýsingum um hvaða ákvörðun um sé að ræða, kröfur hans og rök, svo og um aðrar upplýsingar og gögn er málið varða.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3306.)

Af þessu leiðir að þess verður ekki krafist af ólöglærðum aðila að hann tilgreini erindi til æðra stjórnvalds sem stjórnsýslukæru heldur ræðst það af efni erindisins hvort fara beri með það sem kæru. Leiki vafi á því hvort ætlan aðila sé að kæra ákvörðun í þeim tilgangi að fá hana endurskoðaða ber æðra stjórnvaldi að ganga úr skugga um það hvort svo sé.

Ekki verður annað séð en að erindi A til landbúnaðarráðuneytisins hafi verið glöggt að þessu leyti. Að framan var rakið að hann setti fram beiðni um úrskurð í deilumáli hans og bændaskólans og eftir að hafa rakið samskipti sín við stjórnendur skólans fór hann fram á að fá úrskurð um atriði sem hann tölusetur.

Þegar ákvörðun er skotið með stjórnsýslukæru til æðra stjórnvalds hvílir á því sú skylda að endurskoða hina kærðu ákvörðun. A staðhæfir hins vegar í kvörtun sinni að úrlausn landbúnaðarráðuneytisins sé nánast alger eftiröpun á greinargerð bændaskólans. Að mínu mati verður hins vegar ekki annað séð af bréfi landbúnaðarráðuneytisins en að sjálfstæð skoðun hafi farið fram á kæru A þó niðurstaða þess hafi verið sú sama og skólans. Hins vegar er úrlausn ráðuneytisins ekki í úrskurðarformi líkt og kveðið er á um í 31. gr. stjórnsýslulaga og einnig er misbrestur á að þau formskilyrði sem sú grein kveður á um séu uppfyllt.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú að landbúnaðarráðuneytinu hafi borið að fara með erindi A frá 7. júní 1998 sem stjórnsýslukæru og haga meðferð þess í samræmi við VII. kafla stjórnsýslulaga. Úrlausn landbúnaðarráðuneytisins var ekki í því formi sem ákvæði 31. gr. laganna kveða á um.

3.

Að síðustu verður athugað hvort málsmeðferð landbúnaðarráðuneytisins hafi samrýmst andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga. Með bréfi, dags. 24. júní 1999, leitaði landbúnaðarráðuneytið eftir greinargerð frá skólastjóra Bændaskólans á Hólum um mál A og var honum sent afrit af bréfi ráðuneytisins til skólastjórans. Greinargerð skólastjóra barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 5. júlí sama ár. Landbúnaðarráðuneytið gaf A ekki kost á að tjá sig um efni þessarar greinargerðar áður en það tók ákvörðun í máli hans.

Af ákvæðum 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir að æðra stjórnvaldi er ekki fortakslaust skylt að eiga frumkvæði að því að aðili máls tjái sig um umsögn lægra setts stjórnvalds við meðferð kærumáls nema nýjar upplýsingar, sem honum eru í óhag, hafi komið fram í umsögninni. Af gögnum málsins verður ekki með vissu ráðið hvort svo hafi verið í þessu tilviki. Því verður ekki fullyrt að á landbúnaðarráðuneytinu hafi hvílt bein lagaskylda til að gefa A færi á að tjá sig um efni greinargerðar skólastjóra Bændaskólans á Hólum. Ég tel engu að síður að það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og þær auknu kröfur sem gera verður til æðra stjórnvalds við meðferð kærumáls, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 16. október 1997 í máli nr. 1969 /1996 (SUA 1997:420). A gat hins vegar óskað eftir því á grundvelli 18. gr. stjórnsýslulaga að fá að tjá sig um greinargerðina en ekki verður séð að hann hafi sett fram slíka beiðni.

V.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú að landbúnaðarráðuneytinu hafi borið að líta á bréf A frá 7. júní 1998 sem stjórnsýslukæru og haga meðferð á máli hans í samræmi við VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var misbrestur á því að landbúnaðarráðuneytið fylgdi ákvæðum 31. gr. stjórnsýslulaga, um form og efni úrskurða í kærumálum.

Einnig tel ég að það hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gefa A kost á tjá sig um greinargerð skólastjóra Bændaskólans á Hólum áður en landbúnaðarráðuneytið tók ákvörðun í máli hans enda þótt fortakslaus skylda til þess verði ekki leidd af ákvæðum stjórnsýslulaga.

Komi fram ósk frá A til landbúnaðarráðuneytisins um endurupptöku þessa máls eru það tilmæli mín til ráðuneytisins að það taki tillit til þeirra sjónarmiða sem fram koma í áliti þessu.

,