Álit

I.

Hinn 18. maí 1998 og 18. september 1998 bárust umboðsmanni Alþingis tvær kvartanir frá A. Varðaði fyrri kvörtunina, úrskurð tryggingaráðs, dags. 8. maí 1998, þar sem synjað var umsókn A um lán til bifreiðakaupa og hina síðari, úrskurð tryggingaráðs, dags. 4. september 1998, þar sem synjað var umsókn hans um svokallaðan bensínstyrk.

II.

1.

Samkvæmt því sem rakið er í úrskurði tryggingaráðs, dags. 8. maí 1998, sótti A um lán til bifreiðakaupa samkvæmt reglum tryggingaráðs frá 1. mars 1994 með umsókn til Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 13. febrúar 1998. Umsókninni var synjað 23. febrúar 1998. Óskaði A eftir rökstuðningi fyrir synjuninni. Rökstuðningurinn er dags. 18. mars 1998, undirritaður af [B] tryggingayfirlækni og hljóðar svo:

„Þú hefur óskað eftir rökstuðningi fyrir synjun á umsókn þinni um bílalán hjá Tryggingastofnun ríkisins.

Forsenda synjunarinnar er að ekki er um hreyfihömlun að ræða, miðað við þau læknisvottorð sem fyrir liggja hjá stofnuninni. Í læknisvottorðunum er lýst geðsjúkdómi og bakverkjum.

Umsóknir um bílalán eru ekki samþykktar nema umsækjandi búi við líkamlega hreyfihömlun, þ.e. sjúkdóm eða fötlun sem skerðir verulega færni hans til að komast ferða sinna, svo sem vegna lömunar eða skerts hreyfanleika í ganglimum, mæði vegna hjarta- eða lungnasjúkdóms eða blindu.

Ekki koma fram upplýsingar í læknisvottorðum um að þú hafir þannig hreyfihömlun og því var umsókn þinni um bílalán synjað.“

Hinn 27. mars 1998 kærði A synjunina til tryggingaráðs. Í tilefni kærunnar óskaði tryggingaráð eftir greinargerð tryggingayfirlæknis og er hún dags. 2. apríl 1998. Í greinargerðinni segir meðal annars:

„[...]

Hjá stofnuninni liggja fyrir ítarlegar upplýsingar um umsækjanda í læknisvottorðum, því elsta frá árinu 1971. Þar er einkum lýst erfiðu geðrænu vandamáli, en einnig kvörtunum um bakverki. Við skoðun er lýst miklum geðrænum einkennum, en hvergi kemur neitt fram sem bendir til að hann búi við líkamlega hreyfihömlun.“

Forsendur úrskurðar tryggingaráðs, dags. 8. maí 1998, eru svofelldar:

„[...]

Afgreiðsla umsókna um lán til bifreiðakaupa lýtur reglum tryggingaráðs um lán til bifreiðakaupa frá 1. mars 1994 með síðari breytingum. Samkvæmt 3. grein reglnanna er það skilyrði lánveitingar, að nauðsyn fyrir bifreið sé brýn vegna hreyfihömlunar.

Sömu reglur gilda við mat á heilsufarsskilyrðum varðandi lán til bifreiðakaupa og rétt til greiðslu uppbótar vegna rekstrar ökutækis, svokallaðs bensínstyrks. Í reglugerð nr. 438/1991 um greiðslu sérstakrar fjárhæðar til rekstrar ökutækis hreyfihamlaðra segir í 2. gr.:

„Með hreyfihömlun skv. reglugerð þessari er átt við líkamlega hreyfihömlun, þ.á.m. blindu sem gerir menn ófæra um að komast ferða sinna án ökutækis.“

Læknadeild Tryggingastofnunar ríkisins hefur skilgreint líkamlega hreyfihömlun svo, þegar deildin metur umsóknir um lán til bifreiðakaupa og bensínstyrk:

„Hjarta- eða lungnasjúkdómur með mæði og eða brjóstverkjum, sjúkdómur sem veldur lömun eða liðskemmdum í ganglimum, eða blinda. Bakverkir einir sér falla ekki undir þessa skilgreiningu.”

Í læknisvottorði dags. 12. nóvember 1997 vegna endurnýjunar umsóknar um örorkubætur segir um heilsufar [A]:

„Hefur verið öryrki frá 1971. Fyrst og fremst mjög miklar aðsóknarhugmyndir – sjá fyrri vottorð. Hefur verið af og til slæmur í baki. Telur vera vegna nýrnaveiki en rannsóknir hafa ekki sýnt fram á neitt óeðlilegt í nýrum. Talið vera frá stoðkerfi.”

Í eldri vottorðum er minnst á einkenni frá baki og kvartanir [A] um bakverki. Hins vegar kemur hvergi fram að bakveiki [A] sé á því stigi að hún valdi hreyfihömlun.

Það er mat tryggingaráðs með vísan til fyrirliggjandi læknisvottorða, bréfs tryggingayfirlæknis dags. 18. mars 1998 og greinargerðar hans dags. 2. apríl 1998 að [A] uppfylli ekki hreyfihömlunarskilyrði vegna láns til bifreiðakaupa og staðfesta beri því synjun.

ÚRSKURÐARORÐ

Beiðni [A] [...] um lán til bifreiðakaupa er hafnað.“

2.

Samkvæmt gögnum málsins mun A hafa fengið greiddan styrk til reksturs bifreiðar, svokallaðan bensínstyrk árin 1994 og 1995, en verið hafnað bæði fyrir og eftir þann tíma þar sem hann hefði ekki verið talinn hreyfihamlaður í skilningi 2. gr. reglugerðar nr. 438/1991, um greiðslu sérstakrar fjárhæðar til rekstrar ökutækis hreyfihamlaðra.

Með bréfi til Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 3. júlí 1998, sótti A um bensínstyrk samkvæmt 2. mgr. 11. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Umsókn þessari var synjað með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 8. júlí 1998. Þá synjun kærði A til tryggingaráðs með bréfi, dags. 13. júlí 1998. Úrskurður tryggingaráðs, dags. 4. september 1998, er svofelldur:

„[…]

Málavextir eru þeir að [A], sem verið hefur öryrki til margra ára sótti þann 3. júlí 1998 um bensínstyrk til Tryggingastofnunar ríkisins. Umsókn var synjað 7. júlí 1998 á þeirri forsendu að [A] væri ekki hreyfihamlaður. Þeirri niðurstöðu unir hann ekki.

Í kæru kveðst [A] hvorki vera haltur né blindur en til séu verri sjúkdómar, sem Tryggingastofnun ríkisins sé ekki tilbúin að viðurkenna sem grundvöll bensínstyrks.

Greinargerð læknadeildar er dags. 18. ágúst 1998. Þar segir:

„Í læknisvottorðum um [A] sem liggja fyrir í Tryggingastofnun er lýst geðsjúkdómi og bakverkjum. Hvergi kemur fram að fyrir liggi lamanir eða liðsjúkdómar í ganglimum, alvarlegir hjarta- eða lungnasjúkdómar eða blinda. Því hefur umsókn mannsins um bensínstyrk verið synjað.“

Greinargerðin var send [A] með bréfi dags. 19. ágúst 1998 sem ítrekaði kröfur símleiðis.

Álit tryggingaráðs:

Í 1. gr. reglugerðar nr. 438/1991 um greiðslu sérstakrar fjárhæðar til rekstrar ökutækis hreyfihamlaðra segir:

„Tryggingastofnun ríkisins er heimilt að greiða elli- og örorkulífeyrisþegum svo og örorkustyrkþegum sérstaka fjárhæð vegna rekstrar bifreiðar, sem bótaþega er brýn nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar.“

og í 2. grein er útskýring á því hvað átt er við hér með hreyfihömlun:

„Með hreyfihömlun skv. reglugerð þessari er átt við líkamlega hreyfihömlun, þ. á m. blindu, sem gerir menn ófæra um að komast ferða sinna án ökutækis. Um mat á hreyfihömlun skv. þessari grein fer skv. almannatryggingalögum.“

Ekki er lagt fram sérstakt læknisvottorð með umsókninni 3. júlí 1998. Í læknisvottorði dags. 12. nóvember 1997 vegna endurnýjunar umsóknar um örorkubætur er tilgreindur geðsjúkdómur og bakveiki. Í vottorðinu segir um heilsufar [A]:

„Hefur verið öryrki frá árinu 1971. F. o. f. mjög miklar aðsóknarhugmyndir – sjá fyrri vottorð. Hefur verið af og til slæmur í baki. Telur vera vegna nýrnaveiki en rannsóknir hafa ekki sýnt fram á neitt óeðlilegt í nýrum. Talið vera frá stoðkerfi.“

Í eldri vottorðum er minnst á einkenni frá baki og kvartanir [A] um bakverki. Hins vegar kemur hvergi fram að bakveiki [A] sé á því stigi að hún valdi hreyfihömlun.

Það er mat tryggingaráðs með vísan til fyrirliggjandi læknisfræðilegra gagna að [A] sé ekki hreyfihamlaður að því marki að skilyrði fyrir bensínstyrk um brýna nauðsyn bifreiðar vegna hreyfihömlunar skv. reglugerð nr. 438/1991 séu uppfyllt.

ÚRSKURÐARORÐ:

Beiðni [A] […] um greiðslu bensínstyrks er hafnað.“

Í kvörtun sinni til umboðsmanns Alþingis varðandi þennan úrskurð bendir A á að hann hafi áður notið sambærilegs bensínstyrks.

III.

1.

Í tilefni af kvörtun A vegna synjunar um lán til bifreiðakaupa ritaði umboðsmaður Alþingis tryggingaráði bréf, dags. 16. júní 1998, og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti í té gögn þau er málið vörðuðu.

Hinn 1. júlí 1998 barst umboðsmanni Alþingis svar tryggingaráðs ásamt gögnum málsins. Í svari tryggingaráðs kom fram að það teldi viðhorf sitt koma fram í úrskurði þess frá 8. maí 1998 og hefði það engu við að bæta að svo stöddu.

2.

Í tilefni af kvörtun A vegna synjunar á umsókn um bensínstyrk, ritaði umboðsmaður Alþingis tryggingaráði bréf, dags. 13. október 1998, og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að tryggingaráð skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti honum í té þau gögn er málið vörðuðu. Gögn málsins bárust umboðsmanni Alþingis með bréfi tryggingaráðs, dags. 27. október 1998. Í bréfinu kom fram að tryggingaráð teldi viðhorf sitt koma fram í úrskurði og hefði það engu við að bæta að svo stöddu.

Ég ritaði tryggingaráði bréf, dags. 10. nóvember 1998. Benti ég þar á að tryggingaráð hefði engar skýringar gefið á því hvers vegna bensínstyrkur hafi áður verið greiddur þótt synjað væri um hann nú. Taldi ég að ráðið hefði ekki skýrt viðhorf sitt til kvörtunarinnar með fullnægjandi hætti svo sem áskilið væri í 1. mgr. 7. gr. laga nr. 85/1997. Ítrekaði ég því þá ósk að tryggingaráð skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A.

Svarbréf tryggingaráðs barst mér 23. nóvember 1998. Segir þar m.a.:

„Hreyfihömlunarskilyrði reglna varðandi bensínstyrk hafa ekkert breyst á seinustu árum. Samkvæmt fyrirliggjandi læknisfræðilegum gögnum verður ekki séð að [A] hafi á undanförnum árum uppfyllt þau skilyrði frekar en nú. Því verður að álykta að reglum hafi ekki verið fylgt þá er bensínstyrkur var ákvarðaður til handa [A].“

Hinn 24. nóvember 1998 bárust mér athugasemdir A við framangreint bréf tryggingaráðs.

3.

Hinn 3. maí 1999 ritaði ég tryggingaráði bréf vegna ofangreindra kvartana A. Þar sagði:

„Ég vísa til tveggja kvartana er [A] hefur borið fram við umboðsmann Alþingis vegna úrskurða tryggingaráðs, […], þar sem synjað var umsóknum hans annars vegar um lán til bifreiðakaupa og hins vegar um bensínstyrk.

Í báðum tilvikum var umsóknum [A] synjað með vísan til þess að skilyrði um hreyfihömlun væri ekki uppfyllt. Í úrskurði tryggingaráðs, dags. 4. september 1998, kemur fram að sömu reglur gildi um mat á heilsufarsskilyrðum varðandi lán til bifreiðakaupa og vegna greiðslu svokallaðs bensínstyrks.

Eins og fram kom í kvörtun [A] vegna synjunar um bensínstyrk, hafði hann áður notið slíks styrks, nánar tiltekið á árunum 1994 og 1995. Þá kemur fram í málavöxtum álits umboðsmanns Alþingis vegna eldri kvörtunar [A] um hömlur á nýtingu bifreiðakaupastyrks (sjá skýrslu umboðsmanns Alþingis 1997, bls. 59, mál nr. 1845/1996) að Tryggingastofnun ríkisins hafi veitt honum bifreiðakaupastyrk 12. febrúar 1996 samkvæmt heimild í reglugerð nr. 170/1987. Í báðum framangreindum tilvikum var styrkveiting háð því að bifreið væri nauðsynleg vegna hreyfihömlunar.

Af framangreindu tilefni óska ég þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð láti mér í té upplýsingar um eftirfarandi atriði.

1) Hvort sömu gögn hafi legið til grundvallar mati á hreyfihömlun vegna töku framangreindra ákvarðana Tryggingastofnunar ríkisins um styrkveitingar og lágu fyrir tryggingaráði í kærumálunum tveimur. Hafi svo verið, er þess óskað að tryggingaráð skýri þann mun sem er á mati þess og Tryggingastofnunar á hreyfihömlun á grundvelli þeirra gagna.

2) Þá er óskað viðhorfs ráðsins til þess hvort ástæða hafi verið til að kveðja til utanaðkomandi sérfræðinga samkvæmt heimild í 2. mgr. 7. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993, einkum með tilliti til þess að [A] hafði við fyrrgreindar afgreiðslur Tryggingastofnunar ríkisins talist vera hreyfihamlaður.“

Svar tryggingaráðs barst mér 18. maí 1999. Þar sagði:

„[…]

1) Vegna breytinga á húsnæði Tryggingastofnunar ríkisins hefur eldri málsgögnum verið pakkað niður og verið send í geymslu út í bæ. Því er ekki unnt að svara með fullri vissu hvort sömu gögn hafi legið til grundvallar mati á hreyfihömlun annars vegar við afgreiðslu umsóknar um bifreiðakaupastyrk á árinu 1995 og hins vegar við afgreiðslu láns til bifreiðakaupa og bensínstyrks. Hinsvegar verður að telja ósennilegt að svo hafi verið, þar sem farið er fram á að læknisvottorð fylgi hverri umsókn fyrir sig. Þá skal og getið, að afgreiðslunefnd bifreiðakaupastyrkja hefur litið svo á að andlegir sjúkdómar geti leitt til hreyfihömlunar að því marki að skilyrði til bifreiðakaupastyrks sé fyrir hendi. Skilyrði fyrir láni til bifreiðakaupa og bensínstyrks er líkamleg hreyfihömlun – ekki andleg.

2) Ekki var talin ástæða til að kveðja til utanaðkomandi sérfræðinga samkvæmt heimild í 2. mgr. 7. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993, þar sem það lá skýrt fyrir skv. læknisgögnum að [A] uppfyllti ekki hreyfihömlunarskilyrði varðandi bílalán og bensínstyrk þrátt fyrir fyrri afgreiðslur.“

Með þessu svari tryggingaráðs fylgdi bréf formanns afgreiðslunefndar bifreiðakaupastyrkja, dags. 13. október 1998, um almenn skilyrði fyrir veitingu bifreiðakaupastyrks. Athugasemdir A við svar tryggingaráðs bárust mér 21. maí 1999.

4.

Í áliti umboðsmanns Alþingis, dags. 15. febrúar 1996, í máli nr. 746/1993 (SUA 1996:34), er fjallaði meðal annars um reglur tryggingaráðs um úthlutun lána til bifreiðakaupa, kom fram að nokkuð ósamræmi væri milli reglna um lán til bifreiðakaupa hreyfihamlaðra annars vegar og styrki til bifreiðakaupa hins vegar. Í álitinu kom einnig fram að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hefði með bréfi til umboðsmanns Alþings, dags. 5. apríl 1995, tilkynnt að það hyggðist leggja til við ráðherra að skipuð yrði nefnd í því skyni að samræma skilyrði fyrir veitingu bílastyrkja annars vegar og lána til bifreiðakaupa hins vegar. Með bréfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, dags. 3. maí 1999, sem ítrekað var með bréfi, dags. 7. júlí 1999, óskaði ég upplýsinga um hvað liði þeirri samræmingu sem boðuð var í áðurnefndu bréfi ráðuneytisins, dags. 5. apríl 1995.

Svar ráðuneytisins barst mér 26. júlí 1999. Er það svohljóðandi:

„Vísað er til bréfs yðar, dags. 7. júlí 1999, þar sem ítrekuð eru tilmæli um að ráðuneytið upplýsi hvað líði samræmingu reglna um veitingu bílastyrkja til hreyfihamlaðra annars vegar og lána til bifreiðakaupa hreyfihamlaðra hins vegar.

Nefnd sem falið var að endurskoða reglur um styrki og lán vegna bifreiða hreyfihamlaðra hefur skilað ráðherra áliti sínu. Þarf málið frekari skoðunar við, ekki síst af hálfu sérfræðinga Tryggingastofnunar ríkisins. Þó var þann 15. apríl sl. reglugerð nr. 170/1987 um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra breytt með reglugerð nr. 239/1999.“

Með bréfi þessu fylgdi afrit reglugerðar nr. 239/1999. Varðar efni hennar aðallega breytingar á fjárhæðum styrkja til bifreiðakaupa og fjölgun styrkflokka.

IV.

Ég tel meginathugunarefnið varðandi báðar kvartanir A lúta að mati tryggingaráðs á því hvort A teldist hreyfihamlaður. Eins og rakið verður í kafla IV. 1. hér á eftir lýtur mat á hreyfihömlun samkvæmt reglum tryggingaráðs um lánveitingar til bifreiðakaupa fatlaðra sömu reglum og mat vegna umsókna um svokallaðan bensínstyrk. Hef ég því ákveðið að fjalla um báðar kvartanir A í einu lagi.

1.

Heimild til greiðslu uppbótar vegna reksturs ökutækis hreyfihamlaðs manns, svokallaðs bensínstyrks, er í 11. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð. Greinin er svohljóðandi:

„Heimilt er að greiða til elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunarbótaþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar.

Sama gildir um rekstur bifreiðar eigi í hlut elli- eða örorkulífeyrisþegi og örorkustyrkþegar.“

Áður var ákvæði um styrk vegna rekstrar bifreiðar í 4. mgr. 19. gr. almannatryggingarlaga nr. 67/1971 eins og henni var breytt með lögum nr. 36/1980 og var núgildandi reglugerð nr. 438/1991, um greiðslu sérstakrar fjárhæðar til rekstrar ökutækis hreyfihamlaðra, sett í gildistíð þess ákvæðis. Í 2. gr. þeirrar reglugerðar kemur fram að með hreyfihömlun sé átt við „líkamlega hreyfihömlun, þ.á m. blindu sem gerir menn ófæra um að komast ferða sinna án ökutækis“.

Eins og rakið er í áliti umboðsmanns Alþingis, dags. 15. febrúar 1996, í máli nr. 746/1993 (SUA 1996:34), er skýra heimild til veitingar láns til bifreiðakaupa hreyfihamlaðra ekki að finna í löggjöf. Lánveitingar þessar byggja á reglum tryggingaráðs um lán til bifreiðakaupa frá 1. mars 1994, með síðari breytingum. Þar kemur fram að tryggingaráði sé heimilt að veita örorkulífeyrisþegum og örorkustyrkþegum lán til bifreiðakaupa að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Eitt þessara skilyrða er að „nauðsyn fyrir bifreið sé brýn vegna hreyfihömlunar“. Í úrskurði tryggingaráðs frá 8. maí 1998 kemur fram að sömu reglur gildi við mat á heilsufarsskilyrðum varðandi veitingu lána til bifreiðakaupa og varðandi bensínstyrk. Með vísan til þess sem rakið er í áðurnefndu áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 746/1993, tel ég ekki ástæðu til athugasemda við að tryggingaráð hafi lagt sömu viðmið til grundvallar varðandi hreyfihömlun við ákvarðanir um lánveitingar til bifreiðakaupa eins og varðandi úthlutun bensínstyrkja.

Í úrskurði tryggingaráðs frá 8. maí 1998 kemur fram að læknadeild Tryggingastofnunar ríkisins hafi skilgreint líkamlega hreyfihömlun svo þegar deildin metur umsóknir um lán til bifreiðakaupa og bensínstyrk:

„Hjarta- eða lungnasjúkdómur með mæði og eða brjóstverkjum, sjúkdómur sem veldur lömun eða liðskemmdum í ganglimum, eða blinda. Bakverkir einir sér falla ekki undir þessa skilgreiningu“.

Ákvæði 2. mgr. 11. gr. laga nr. 118/1993 mæla fyrir um rétt m.a. örorkulífeyrisþega til að fá greiddan styrk vegna reksturs bifreiðar að því tilskildu að bótaþega sé nauðsyn að hafa bifreiðina vegna hreyfihömlunar auk þess sem sýnt sé að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar, sbr. 1. mgr. ákvæðisins. Ákvæðið mælir því fyrir um skyldubundið mat þeirra stjórnvalda sem fjalla um rétt til greiðslu styrksins á því hvort aðstæður umsækjanda séu slíkar að bifreið sé honum nauðsynleg í daglegu lífi auk þess sem meta þarf fjárhagslegar aðstæður hans. Umboðsmaður Alþingis hefur í fyrri álitum sínum fjallað um þær aðstæður þegar stjórnvöld, sem ætlað er að framkvæma slíkt skyldubundið mat, setja sér vinnureglur til verksparnaðar og til að tryggja samræmi í stjórnsýsluframkvæmd. Talið er að setning slíkra reglna sé heimil að því tilskildu að með beitingu þeirra sé ekki afnumið eða takmarkað verulega það mat sem stjórnvaldi er skylt að beita við úrlausn hvers máls.

Ég tel að við afgreiðslu umsókna þar sem reynir á skilyrði 2. mgr. 11. gr. laga nr. 118/1993 um hreyfihömlun þurfi í hverju tilviki að kanna hvort líkamlegt ástand umsækjanda sé með þeim hætti að bifreið sé honum nauðsynleg. Að mínum dómi er því ekki heimilt að synja umsóknum bakveikra einstaklinga eingöngu með vísan til vinnureglu þess efnis að bakverkir teljist ekki hreyfihömlun samkvæmt framangreindri skilgreiningu læknadeildar Tryggingastofnunar ríkisins án þess að kannað sé í hverju tilviki hvort bakmein og þeir bakverkir sem þeim fylgja séu svo stórfelld að talist geti hreyfihömlun er geri bifreið nauðsynlega. Ég vek einnig athygli á því í þessu sambandi að hugtakið hreyfihömlun í skilningi 11. gr. laga nr. 118/1993 er nokkuð nánar afmarkað með orðalagi 2. gr. reglugerðar nr. 438/1991 en þar er einnig tekið fram að um mat á hreyfihömlun fari samkvæmt almannatryggingalögum.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, eins og hún var orðuð er tryggingaráð kvað upp úrskurði sína í máli þessu, giltu ákvæði almannatryggingalaga um bætur félagslegrar aðstoðar eftir því sem við átti, meðal annars varðandi kærurétt til tryggingaráðs. Samkvæmt þágildandi 1. mgr. 7. gr. laga um almannatryggingar nr. 117/1993 var hlutverk tryggingaráðs að skera sjálfstætt úr ágreiningi um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögunum. Ákvarðanir starfsmanna Tryggingastofnunar ríkisins varðandi bótarétt sættu því endurskoðun tryggingaráðs. Náði sú endurskoðun jafnt til túlkunar á fyrirmælum almannatryggingalaga og ákvarðana er byggðust á öðrum atriðum, svo sem læknisfræðilegu mati. Af þessu leiddi sjálfstæða skyldu tryggingaráðs til að endurskoða meðal annars mat tryggingalækna á hreyfihömlun í skilningi 11. gr. laga nr. 118/1993.

Synjanir Tryggingastofnunar ríkisins á umsóknum A um bensínstyrk og lán til bifreiðakaupa virðast alfarið byggðar á þeim gögnum sem til voru hjá stofnuninni varðandi hann. Ekki er að sjá að A hafi verið skoðaður af læknum stofnunarinnar í tilefni af umsóknum þessum. Í úrskurðum tryggingaráðs frá 8. maí 1998 og 4. september 1998 er með sama hætti byggt á fyrirliggjandi gögnum. Í rökstuðningi beggja úrskurða er vísað til læknisvottorðs frá 12. nóvember 1997 og einnig til eldri vottorða hjá stofnuninni. Í vottorðinu frá 12. nóvember 1997 segir um sjúkrasögu A:

„Hefur verið öryrki frá 1971. F.o.f. mjög miklar aðsóknarhugmyndir – sjá fyrri vottorð. Hefur verið af og til slæmur í baki. Telur vera vegna nýrnaveiki en rannsóknir hafa ekki sýnt fram á neitt óeðlilegt í nýrum. Talið vera frá stoðkerfi.“

Ekki er að finna í vottorði þessu nánari umfjöllun um bakmein A utan það að samkvæmt sjúkdómsgreiningu er um að ræða „lumbago ischias.“ Umrætt læknisvottorð fylgdi endurnýjun umsóknar um örorkubætur en af vottorðinu og öðrum gögnum málsins má ráða að A hafi verið metin örorka aðallega á grundvelli geðsjúkdóms en ekki vegna hreyfihömlunar og er því umfjöllun um bakmein næsta takmörkuð. Þannig kemur ekkert fram um hversu mikil einkenni A hafi vegna bakmeinsins eða um það hvort og þá hvaða áhrif þessi veikleiki hafi á daglegt líf hans. Slíkar upplýsingar hljóta þó að skipta máli við mat á því hvort um er að ræða mein á því stigi að valdi því að bifreið sé nauðsynleg. Ég get því ekki fallist á það viðhorf er kemur fram í bréfi tryggingaráðs til mín, dags. 17. maí 1999, að skýrt hafi legið fyrir að A uppfyllti ekki skilyrði um hreyfihömlun.

Ekki kemur fram að tryggingaráð hafi aflað nýrra gagna um þetta atriði við meðferð sína á kærum A. Í úrskurði ráðsins frá 4. september 1998 er vikið að því að ekki hafi verið lagt fram sérstakt læknisvottorð með umsókn A um bensínstyrk. Ekki er að sjá að tryggingaráð hafi óskað eftir því við A að hann legði fram nýtt læknisvottorð til stuðnings umsókn sinni. Þó kemur fram í bréfi tryggingaráðs til mín, dags. 17. maí 1999, að „farið [sé] fram á að læknisvottorð fylgi hverri umsókn [um bensínstyrk] fyrir sig.“

Af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir skyldu stjórnvalds til að sjá til þess að eigin frumkvæði að atvik máls séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Þá felst í leiðbeiningarskyldu stjórnvalds, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að þegar stjórnsýslumál byrjar að frumkvæði málsaðila og hann leggur ekki fram þau gögn og upplýsingar sem sanngjarnt þykir að ætlast til að hann leggi fram, ber stjórnvaldi að tilkynna honum um hvaða gögn skorti og hvaða afleiðingar slíkt getur haft.

Með hliðsjón af framansögðu tel ég að ekki hafi verið nægjanlegt af hálfu tryggingaráðs að byggja mat sitt á hreyfihömlun A eingöngu á þeim gögnum er stofnunin hafði þegar undir höndum, sérstaklega þar sem gögn þessi virðast ekki til komin vegna mats á bakveiki og eru því ekki sérlega nákvæm um það atriði. Tel ég að tryggingaráði hafi borið að afla frekari upplýsinga um heilsufar A í því skyni að tryggja að þetta atriði væri nægilega upplýst áður en úrskurðað var í málum hans. Í þessum tilgangi hefði tryggingaráð getað innt A eftir frekari gögnum eða hlutast sjálft til um læknisskoðun til að meta heilsufar hans. Þá hefði ráðið getað nýtt heimild sína samkvæmt þágildandi 2. mgr. 7. gr. laga nr. 117/1993 til þess að kveðja sér til ráðuneytis aðila með læknisfræðilega sérþekkingu. Í þessu sambandi ber að hafa í huga að samkvæmt 5. gr. laga nr. 117/1993 er ekki sett það skilyrði að þeir sem sitja í tryggingaráði hafi sérþekkingu á læknisfræðilegum atriðum en jafnframt er ljóst að tryggingaráði bar að fjalla sjálfstætt um ákvarðanir tryggingalækna.

Með hliðsjón af framansögðu tel ég að rannsókn tryggingaráðs í tengslum við meðferð umræddra tveggja kærumála A hafi ekki verið í samræmi við þær kröfur er leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

3.

Eins og fram kemur í gögnum máls þessa naut A bensínstyrks árin 1994 og 1995. Af hálfu tryggingaráðs hefur komið fram það viðhorf að telja verði að úthlutanir þessar hafi átt sér stað fyrir mistök. Þá kemur fram í áliti umboðsmanns Alþingis, dags. 20. febrúar 1997, í máli nr. 1845/1996 (SUA 1997:59) að A hafi árið 1996 verið veittur styrkur til kaupa á bifreið samkvæmt heimild í reglugerð nr. 170/1987, um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra. Samkvæmt 4. gr. þeirrar reglugerðar eru skilyrði úthlutunar meðal annars þau að nauðsyn umsækjanda á bifreið vegna hreyfihömlunar sé ótvíræð. Eins og fram kemur í kafla III.3. hér að framan nýtur ekki við upplýsinga um það á hvaða gögnum var byggt við úthlutun þessa styrks. Hins vegar er ekki annað að ráða af gögnum málsins en að heilsufar A hafi verið lítið breytt í langan tíma. Mat Tryggingastofnunar ríkisins á því hvort A væri hreyfihamlaður að því marki að bifreið væri honum nauðsynleg virðist því hafa verið nokkuð á reiki.

Af málavöxtum í fleiri málum er komið hafa til kasta umboðsmanns Alþingis varðandi aðstoð almannatrygginga við kaup og rekstur bifreiða hreyfihamlaðra, má ráða að mat á líkamlegu ástandi umsækjenda hafi ekki ávallt verið með sama hætti (Sjá SUA 1996:34 og 1997:53). Í málum þessum hefur breyting á mati þessu almennt verið skýrð svo af hálfu viðkomandi stjórnvalda að um herta framkvæmd hafi verið að ræða.

Eins og rakið var að framan í kafla III.4. hefur heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið tilkynnt að unnið sé að því að samræma reglur um aðstoð við hreyfihamlaða vegna kaupa og rekstrar á bifreiðum. Það er skoðun mín að samræming skilyrða vegna hinna mismunandi tegunda aðstoðar almannatrygginga til hreyfihamlaðra vegna kaupa bifreiða og þá jafnframt vegna reksturs þeirra, sé nauðsynleg og að henni beri að hraða. Með vísan til framanritaðs virðist mér auk þess full þörf á því að við endurskoðun reglnanna verði jafnframt hugað að því að setja skýrari reglur um það hvernig hreyfihömlun umsækjenda er metin. Af þessari ástæðu hef ég ákveðið að senda heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu þetta álit mitt og beini þeim tilmælum til ráðuneytisins að það hafi framangreind sjónarmið í huga við endurskoðun sína á reglum um styrki og lán vegna bifreiða hreyfihamlaðra. Þá mælist ég til þess við ráðuneytið að það upplýsi mig um það hvernig umræddri endurskoðun vindur fram.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að tryggingaráð hafi ekki gætt rannsóknarskyldu sinnar sem skyldi þegar hún kvað upp úrskurði sína, dags. 8. maí og 4. september 1998, í málum A.

Eftir að tryggingaráð kvað upp framangreinda úrskurði hefur ákvæðum laga nr. 117/1993 verið breytt með lögum nr. 60/1999 er öðluðust gildi 1. júlí síðastliðinn. Með þeirri lagabreytingu hefur úrskurðarvald í málum er varða ágreining um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögunum verið fært úr höndum tryggingaráðs til sérstakrar úrskurðarnefndar almannatrygginga, sbr. nú 7. gr. laga nr. 117/1993. Lögin kveða hins vegar ekki á um það, hvert beina skuli ósk um endurupptöku mála, sem úrskurðuð voru af tryggingaráði fyrir gildistöku hinna nýju laga. Það er hins vegar meginregla, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að aðili máls skuli eiga þess kost að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum. Það eru því tilmæli mín til tryggingaráðs að það sjái til þess að mál A verði endurupptekið af til þess bærum aðila, komi fram ósk um það frá honum, og að meðferð þess verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

Þá eru það tilmæli mín til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að það hraði endurskoðun sinni á reglum um styrki og lán vegna bifreiða hreyfihamlaðra og taki við þá endurskoðun afstöðu til þess hvort ekki sé ástæða til að setja skýrari reglur um það hvernig hreyfihömlun umsækjenda um slíka aðstoð er metin.

VI.

Eftir að álit mitt lá fyrir leitaði A til tryggingaráðs með bréfi, dags. 9. september 1999, og óskaði eftir endurupptöku tveggja mála sinna með vísan til álits míns. Fjallað var um málin í einum úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga frá 16. desember 1999, þar sem beiðni hans um lán til bifreiðakaupa og greiðslu bensínstyrks var hafnað.

Með bréfi, dags. 4. janúar 2000, leitað A til mín á ný og bar fram kvörtun vegna úrskurðar úrskurðarnefndarinnar. Ég lauk málinu með bréfi, dags. 18. janúar 2000. Þar segir meðal annars svo:

„Samkvæmt framansögðu leitaði úrskurðarnefnd almannatrygginga eftir sérfræðilegu mati á hreyfifærni yðar vegna umsókna yðar um lán vegna bifreiðakaupa og til bensínstyrks. Í mati [C] læknis, dags. 29. nóvember 1999, er lýst þeim einkennum sem þér hafið vegna bakmeins yðar og þeim áhrifum sem það hafi á daglegt líf yðar. Er það niðurstaða hans að þér eigið við verulega fötlun að stríða vegna hreyfihömlunar frá baki en sú fötlun takmarki ekki að ráði almenna hreyfigetu yðar. Á grundvelli þeirra upplýsinga sem fram koma í mati læknisins leggur úrskurðarnefnd almannatrygginga í úrskurði sínum mat á líkamlegt ástand yðar með tilliti til skilyrða til láns vegna bifreiðakaupa eða til bensínstyrks. Er það niðurstaða nefndarinnar að skilyrði um hreyfihömlun sé ekki fullnægt.

Ég tel að málsmeðferð úrskurðarnefndar almannatrygginga í þessu máli yðar hafi verið í samræmi við lög. Með vísan til gagna málsins er það jafnframt skoðun mín að ekki sé ástæða til athugasemda af minni hálfu vegna þess mats úrskurðarnefndarinnar að skilyrði um hreyfihömlun í gildandi reglum um lán til bifreiðakaupa og bensínstyrks sé ekki fullnægt, enda verður ekki séð að nefndin hafi byggt þá niðurstöðu sína á ómálefnalegum eða ólögmætum sjónarmiðum. Með vísan til framangreinds tel ég ekki tilefni til frekari umfjöllunar af minni hálfu um kvörtun yðar og er afskiptum mínum af máli yðar lokið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.“