Álit

I.

Hinn 1. október 1998 leitaði A til umboðsmanns Alþingis. Kvartaði hann yfir synjun Rannsóknarráðs Íslands að veita honum vitneskju um það hvaða sérfróðu menn hefðu látið í té umsögn í tilefni af umsókn hans um styrk úr Vísindasjóði.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. ágúst 1999.

II.

Málavextir eru þeir að A sótti um styrk til verkefnisins Z í Vísindasjóð. Var A synjað um styrkinn og í kjölfar þess ritaði hann Rannsóknarráði Íslands bréf, dags. 10. mars 1998, og spurði hvort fagráð hefði leitað umsagnar sérfróðra manna og ef svo væri hverjar þær hafi verið og frá hverjum. Hinn 15. júlí 1998 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir því að rannsóknarráð hefði ekki svarað framangreindu bréfi hans. Hinn 22. sama mánaðar ritaði umboðsmaður Alþingis ráðinu bréf og spurði, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, hvað liði afgreiðslu á erindi A. Rannsóknarráð svaraði framangreindu bréfi umboðsmanns hinn 19. ágúst 1998 og segir þar meðal annars:

„[...]Eins og reglur sjóðsins gera ráð fyrir fór umsókn [A] í faglegt mat í fagráði fyrir hug- og félagsvísindi. Fagráð, sem skipað er 7 fulltrúum, leitar aðstoðar sérfræðinga (í flestum tilfellum tveggja) við mat á nýjum umsóknum [...]. Fagráðið sjálft leitar aðstoðar sérfræðinga og kemur Rannsóknarráð Íslands og skrifstofa þess þar hvergi nærri. Þetta er gert m.a. til að þeir sérfræðingar sem fengnir eru til að lesa yfir og meta umsóknir njóti nafnleyndar. Í litlu vísindasamfélagi eins og hér á Íslandi er nafnleynd ein forsenda þess að hægt sé að kalla til sérfræðinga til að meta umsóknir. Við val sérfræðinga er þess gætt sérstaklega að farið sé eftir almennum reglum um vanhæfi og fulltrúar í fagráði taka ekki þátt í umfjöllun málefna sem leitt geta til hagsmunaárekstra samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Telji umsækjendur sig hafa fengið ófullnægjandi mat frá fagráði eða úthlutunarnefnd, getur hann skotið máli sínu til Rannsóknarráðs sem skal þá gera grein fyrir ástæðu höfnunar eða gera tillögu um styrkveitingu grundvallaða á endurmati.

[...]

[A] hefur sótt um styrk til Vísindasjóðs síðastliðin ár og eins og öðrum umsækjendum, ætti að vera ljóst að umsagnarmenn njóta nafnleyndar. Þar að auki, eins og þegar hefur komið fram, hefur skrifstofa Rannsóknarráðs engar skriflegar umsagnir í fórum sínum, nema sameiginlega umsögn fagráðsins, sem fylgdi með bréfinu um höfnun.“

Með bréfi, dags. 25. ágúst 1998, lauk umboðsmaður afskiptum sínum af máli A með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.

III.

Ég ritaði Rannsóknarráði Íslands bréf, dags. 31. mars 1999, þar sem þess var óskað með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að ráðið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega var óskað eftir því að rannsóknarráð útskýrði á hvaða lagagrundvelli A hefði verið synjað um umbeðnar upplýsingar eða gögn sem hefðu að geyma þær upplýsingar. Svar barst mér með bréfi rannsóknarráðs frá 16. apríl 1999 og í því segir meðal annars:

„Þegar lögin um Rannsóknarráð Íslands, nr. 61/1994, voru sett og núverandi skipan fagráða og úthlutunarnefnda var fest í lög (sjá 4. og 10. gr. laga 61/94) var að hluta haldið þeirri venju að leita skriflegra umsagna sérfræðinga utan fagráðanna um einstök verkefni. Það byggðist algerlega á því að umsagnaraðilar nytu nafnleyndar eins og hefð er fyrir í heimi vísinda.

Með setningu upplýsingalaga nr. 50/1996 sem tóku gildi 1. janúar 1997 breyttust forsendur þess að halda nafnleynd. Ljóst varð að skriflegar umsagnir sérfræðinga utan fagráða yrðu gögn sem afhenda þyrfti ef gert yrði tilkall til þeirra á grundvelli upplýsingalaga. Forsendur nafnleyndar voru þar með brostnar. Með hliðsjón af smæð íslensks vísindasamfélags var því ákveðið að hætta almennri leit umsagna frá þriðju aðilum og gera fagráðin algerlega ábyrg fyrir faglegu mati á umsóknum. Ef einstakir fagráðsmenn þyrftu að leita sér [í]tarlegri faglegra upplýsinga í einstökum tilvikum væri það þeirra mál en skrifstofa Rannsóknarráðs hefði enga milligöngu um öflun slíkra umsagna. Engin skrá eða gögn yfir umsagnaraðila er tengjast einstökum umsóknum eru geymd hjá Rannsóknarráði. Hins vegar var um leið krafist ýtarlegri rökstuðnings fyrir mati fagráða á einstökum þáttum umsókna ásamt samandregnu heildarmati þannig að umsækjendur fengju sem gleggsta skýrslu um forsendur og niðurstöður faglegs mats. Á grundvelli slíks mats geta umsækjendur áfrýjað til Rannsóknarráðs Íslands telji þeir forsendur matsins efnislega rangar eða á misskilningi byggðar. Undirnefnd úr Rannsóknarráði fjallar um slíkar kvartanir og metur hvort efnislegar forsendur eru til endurmats. Árlega eru nokkrar slíkar kvartanir teknar til greina. Það skal tekið fram að Rannsóknarráði er ekki kunnugt um slíkan áfrýjunarrétt hjá hliðstæðum stofnunum erlendis né heldur að jafn [í]tarlegur rökstuðningur tíðkist og umsækjendur fá frá Rannsóknarráði, þrátt fyrir ákvæði 21. gr. [s]tjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem undanþiggur stjórnvald slíkum rökstuðningi þegar styrkir til lista, menningar og vísinda eiga í hlut.

Í þröngu vísindasamfélagi er viss hætta á vanhæfi þeirra sem taka þátt í mati og ákvörðunum. Meðfylgjandi eru reglur sem Rannsóknarráð hefur sett [...].

Með hliðsjón af ofangreindu er svarið við spurningum umboðsmanns eftirfarandi: [A] hefur fengið neitun um upplýsingar um þá hugsanlegu sérfræðinga sem fagráðsmenn leituðu til vegna faglegs mats á hans umsókn vegna þess að þær upplýsingar eru ekki lengur hjá skrifstofu RANNÍS og ekki vitað hvort umsagnar var leitað. Af því leiðir einnig að engin önnur gögn eru til um málið en þau sem umsækjandi og umboðsmaður Alþingis hafa þegar fengið.“

Ég ritaði Rannsóknarráði Íslands á nýjan leik 4. maí 1999 og óskaði með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 eftir upplýsingum og gögnum meðal annars um eftirfarandi:

„b) Í leiðbeiningum og upplýsingum til umsækjenda og styrkþega fyrir styrkárið 1998 segir á bls. 20: „Fagráð leita umsagnar sérfróðra umsagnarmanna um hverja umsókn eftir þörfum.” Í bréfi Rannsóknarráðs Íslands, dags. 19. apríl 1998, til umboðsmanns Alþingis er því m.a. lýst að ráðið hafi sent [A] svarbréf, dags. 28. maí 1998, og tekið er fram að í svarbréfinu væru „nöfn þeirra sérfræðinga sem mátu umsóknina ekki upplýst”. Ég óska af þessu tilefni eftir því að Rannsóknarráð Íslands svari því hvort leitað var umsagnar sérfróðra umsagnarmanna, sbr. áður tilvitnaða bls. 20 í leiðbeiningum, um umsókn [A] um styrk frá Vísindasjóði 1998 til rannsóknarverkefnisins [Z].

c) Í bréfi ráðsins til mín, dags. 16. apríl sl., segir að enginn skrá eða gögn yfir umsagnaraðila er tengjast einstökum umsóknum séu geymd hjá rannsóknarráði. Með hliðsjón af þeim ummælum úr áðurnefndum leiðbeiningum og bréfi ráðsins, dags. 19. ágúst 1998, óska ég eftir að Rannsóknarráð Íslands skýri viðhorf sitt til þess hvort það samrýmist 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 að skrá ekki upplýsingar um þá umsagnaraðila sem tengjast einstökum umsóknum.“

Svar rannsóknarráðs barst mér með bréfi, dags. 10. júní 1999 og sagði þar meðal annars:

„1. [...] Í síðara tilvikinu varðaði málið nafnleynd og upplýsingaskyldu samkvæmt upplýsingalögum og er þá vísað til námsskeiðs á vegum forsætisráðuneytis og endurmenntunarstofnunar Háskóla Íslands sem haldið var í nóvember 1996 þar sem [B] og [C] kynntu forstöðumönnum ríkisstofnana skyldur þeirra samkvæmt þá nýsettum lögum. Undirritaður átti þá viðtal við [C] eftir námskeiðið um meðferð umsagna varðandi styrkumsóknir til ráðsins. Af þeim viðræðum varð ljóst að skriflegar umsagnir sem óskað var eftir af skrifstofu RANNÍS gætu ekki notið nafnleyndar. Eftir það voru fagráðin ein gerð ábyrg fyrir mati á umsóknum. Þeim er ekki skylt að leita umsagna en gera það eftir þörfum. Hafa hvorki skrifstofa RANNÍS né ráðið afskipti af því hvernig fagráðin vinna sitt verk. Hins vegar eru þau krafin um svo ítarlega greinargerð að umsækjendur vita allvel á hverju matið byggist og geta kvartað ef þeim þykir gæta misskilnings eða ranglætis. Ráðið metur þá hvort efni eru til annars og óháðs, faglegs endurmats og afgreiðir málið á ný að fengnu slíku mati. Á síðustu tveim árum hafa nokkur fagráð tekið upp það vinnulag að boða alla umsækjendur á fund og þeim gefinn kostur á að skýra umsóknir sínar og svara fyrirspurnum. Hefur þetta reynst svo vel að líklegt er að þetta verði almenna reglan í framtíðinni.

2. Í umræddu tilviki umsóknar [A] var leitað umsagna sérfræðinga en hvorki skrifstofa RANNÍS né heldur ráðið hafði afskipti af því.

3. Stjórnvaldsleg samskipti Rannsóknarráðs eru við fagráð sem ein eru ábyrg fyrir faglegu mati á umsóknum til ráðsins.

Niðurstöður fagráða eru skýrar og sendar umsækjendum og byggjast á fyrirfram gefnum spurningum sem umsækjendur þekkja og jafnframt koma fram á umsóknareyðublöðum. Fagráð eru ekki skyld að leita umsagna og gera það einungis eftir þörfum, gjarnan munnlega. Niðurstöður slíkrar upplýsingaleitar eru ræddar af fagráði í heild. Ráðið telur því ekki ástæðu til að skrá slíka upplýsingaleit einstakra fagráðsmanna.“

Með bréfi, dags. 15. júní 1999, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreind bréf Rannsóknarráðs Íslands og bárust svör hans með bréfi, dags. 29. júní sl.

IV.

Um Rannsóknarráð Íslands gilda lög nr. 61/1994, um Rannsóknarráð Íslands. Í 1. gr. þeirra laga segir að Rannsóknarráð Íslands sé sjálfstæð stofnun sem heyri undir menntamálaráðuneytið. Samkvæmt 4. tölul. 2. gr. laganna skal rannsóknarráð móta úthlutunarstefnu og veita styrki úr þeim sjóðum sem eru í vörslu ráðsins. Í II. kafla laganna sem ber heitið starfsemi Rannsóknarráðs Íslands er í 4. gr. kveðið á um að rannsóknarráð skipi fagráð til tveggja ára í senn á helstu sviðum vísinda og tækni og á öðrum athafnasviðum þjóðlífsins til þess að veita faglega ráðgjöf. Í 10. gr. laga nr. 61/1994 segir að Rannsóknarráð Íslands skipi árlega úthlutunarnefnd fimm sérfróðra einstaklinga til þess að meta umsóknir að fengnum umsögnum fagráða. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að úthlutunarnefnd leiti ráðgjafar umfram það sem fagráð rannsóknarráðs getur veitt ef þurfa þykir.

Synjun Rannsóknarráðs Íslands um styrkveitingu til A telst stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og gilda því ákvæði stjórnsýslulaga eftir því sem við á.

Eins og rakið er hér að framan snýst þetta mál um hvort A eigi rétt á upplýsingum um nöfn þeirra sérfróðu aðila sem veittu fagráði á hug- og félagsvísindasviði umsögn við mat á umsókn hans um styrk úr Vísindasjóði. Í skýringum Rannsóknarráðs Íslands, sem raktar voru hér að framan, kemur fram sú skoðun að það sé algerlega á ábyrgð viðkomandi fagráða hvort leitað sé utanaðkomandi sérfræðiaðstoðar og hafi rannsóknarráð engin afskipti af því hvort slíkrar aðstoðar sé leitað. Af áðurgreindu ákvæði 4. tölul. 2. gr. laga nr. 61/1994 er ljóst að það er Rannsóknarráð Íslands sem tekur ákvarðanir um styrkveitingu. Að lögum er fagráðunum falið það verkefni að vera rannsóknarráði til ráðgjafar og felst það meðal annars í því að meta vísindalegt og hagnýtt gildi umsókna um styrki úr sjóðum í vörslu rannsóknarráðs, sbr. 2. málsl. 4. gr. laga nr. 61/1994. Umsögn fagráða um styrkumsóknir er því einungis hluti af málsmeðferð vegna töku stjórnvaldsákvarðana á vegum Rannsóknarráðs Íslands. Rannsóknarráð ber þar af leiðandi ábyrgð á því að málsmeðferðin við afgreiðslu umsókna sé í samræmi við lög.

Í 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir: „Sá sem er vanhæfur til meðferðar máls má ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn þess.“ Í athugasemdum með 4. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum segir meðal annars:

„Vanhæfur starfsmaður má því ekki taka þátt í meðferð máls á neinu stigi þess. Hæfisreglur II. kafla taka þess vegna til starfsmanna sem veita eða taka þátt í að veita umsögn um stjórnsýslumál sem ætlað er að verða grundvöllur að stjórnvaldsákvörðun í málinu. Starfsmanni, sem aðeins fæst við undirbúning máls, t.d. rannsókn máls eða úrvinnslu gagna, án þess að taka ákvörðun í málinu, ber því að víkja sæti ef hann er vanhæfur.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3289-3290.)

Af tilvitnaðri 4. gr. stjórnsýslulaga og ummælum í lögskýringargögnum má ráða að II. kafli stjórnsýslulaga, um sérstakt hæfi, gildir um þá aðila sem fagráð kann að leita til í því skyni að fá faglegar umsagnir um styrkumsóknir. Aðili máls á því lögvarða hagsmuni á því að fá upplýsingar um það hverjir komu að ákvörðunartöku í máli hans í því skyni að geta gengið meðal annars úr skugga um hvort einhverjar þær vanhæfisástæður sem um getur í 3. gr. stjórnsýslulaga eigi við.

Um aðgang aðila máls að gögnum í máli þar sem taka á stjórnvaldsákvörðun, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, gildir 15. gr. þeirra laga. Þar segir að aðili máls eigi rétt á því að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða. Í því máli sem hér er til úrlausnar liggur hins vegar ekki fyrir í gögnum málsins hvaða sérfræðingar komu að því að veita umsögn í máli A. Verður því fyrst að taka til athugunar hvort rannsóknarráði hafi verið skylt að hlutast til um að nöfn þeirra sérfræðinga sem fagráðið leitaði til væru skráð. Í 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 segir:

„Við meðferð mála, þar sem taka á ákvörðun [um] rétt eða skyldu manna skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, ber stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess.“

Til málsatvika í skilningi tilvitnaðs ákvæðis teljast meðal annars upplýsingar um það hverjir taka þátt í meðferð viðkomandi stjórnsýslumáls. Hér að framan var vikið að því að aðili máls hefði af því lögvarða hagsmuni að vita hverjir komu að ákvörðunartöku í máli hans. Það væri auk þess í ósamræmi við markmið framangreindrar 23. gr. upplýsingalaga og ákvæða um upplýsingarétt aðila, sbr. 15. gr. stjórnsýslulaga og 9. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, ef stjórnvöld gætu skotið sér undan því að upplýsa hverjir tóku þátt í meðferð máls með því að láta hjá líða að skrá það niður. Má hér vísa til athugasemda með 23. gr. frumvarps þess sem varð að upplýsingalögum nr. 50/1996 en þar segir: „[...] enda hefur hún [regla 23. gr.] verulega þýðingu ef tryggja á að upplýsingalög hafi tilætluð áhrif.“ (Alþt. 1995-96, A-deild, bls. 3032.) Rannsóknarráði Íslands ber því að skrá nöfn þeirra utanaðkomandi sérfræðinga sem leitað er til við undirbúning ákvörðunar um styrkveitingar eða eftir atvikum að sjá til þess að fagráðin geri það. Í því sambandi minni ég á það sem að framan segir um að umsagnir fagráða eru liður í undirbúningi fyrir stjórnvaldsákvörðun sem rannsóknarráð tekur og þar af leiðandi er það á ábyrgð þess að málsmeðferð sé lögum samkvæmt.

Næst kemur til athugunar hvort A eigi rétt á að fá upplýsingar um það til hverra fagráð á hug- og félagsvísindasviði leitaði til við meðferð á umsókn hans. Í skýringum Rannsóknarráðs Íslands kemur fram að ástæða þess að ekki sé upplýst um nöfn viðkomandi sérfræðinga sé af tillitssemi við þá þar sem hið íslenska vísindasamfélag sé mjög lítið. Þarf því að skoða hvort ákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga, um takmörkun á upplýsingarétti, eigi við í þessu máli. Þar segir:

„Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum, þar á meðal ef lög um skráningu og meðferð persónuupplýsinga standa í vegi fyrir aðgangi að gögnunum.“

Ákvæði þetta er undantekning frá þeirri meginreglu sem birtist í 15. gr. stjórnsýslulaganna um að aðili eigi rétt á kynna sér skjöl og önnur gögn um mál hans. Rétt er að minna á eftirfarandi ummæli í athugasemdum með 17. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum: „Á það ber að leggja ríka áherslu að líta ber á þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“, því að meginreglan er sú að málsaðili hefur rétt á að kynna sér málsgögn.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3297.) Af orðalagi ákvæðisins „þegar sérstaklega stendur á“ má einnig draga þá ályktun að stjórnvaldi beri að leggja mat á þau andstæðu sjónarmið sem uppi eru í hverju máli og ekki sé hægt að útiloka aðila frá aðgangi að upplýsingum með almennum hugleiðingum þess efnis að upplýsingar af ákveðnu tagi séu almennt fallnar til þess að valda einhverju tjóni.

Af skýringum rannsóknarráðs er ljóst að sú vinnuregla tíðkast að veita ekki upplýsingar um nöfn þeirra sérfræðinga sem leitað er til ef fagráð ákveða að leita utanaðkomandi aðstoðar við mat á umsóknum. Slík almenn vinnuregla er ekki í samræmi við ákvæði 15., sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga, en eins og að framan var rakið er meginreglan sú að aðili máls á rétt á aðgangi að gögnum og til þess að undantekningarákvæði 17. gr. geti átt við þarf stjórnvald að meta hvert einstakt tilvik. Niðurstaða mín er því sú að A eigi rétt á upplýsingum um hvaða sérfræðingar komu að mati á umsókn hans nema að undantekningarákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eigi við í hans tilviki en Rannsóknarráð Íslands hefur ekki tekið afstöðu til þess. Ég fjalla því ekki frekar um það atriði í áliti þessu.

V.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú að Rannsóknarráði Íslands beri að skrá niður upplýsingar um það til hvaða utanaðkomandi sérfræðinga er leitað við mat á styrkumsóknum. Það eru því tilmæli mín til Rannsóknarráðs Íslands að það beiti sér fyrir því að skráð verði hvaða sérfræðingar taki þátt í mati á umsóknum.

A á samkvæmt ákvæðum 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 rétt á upplýsingum um hvaða sérfræðinga fagráð á hug- og félagsvísindasviði fékk til að láta uppi umsögn um umsókn hans úr Vísindasjóði nema undantekningarákvæði 17. gr. sömu laga standi í vegi fyrir því.

Ég beini því þeim tilmælum til Rannsóknarráðs Íslands að leyst verði úr beiðni A um aðgang að upplýsingum í samræmi við þau sjónarmið sem reifuð hafa verið í áliti þessu, komi fram frá honum ósk þess efnis.

VI.

Með bréfi Rannsóknarráðs Íslands til A, dags. 26. maí 2000, sem barst mér í afriti 26. maí s.á., var A greint frá nöfnum þeirra sérfræðinga er leitað hafði verið til við mat á styrkumsóknum.