Álit

I.

Hinn 22. desember 1997 bar X, héraðsdómslögmaður, fram kvörtun til umboðsmanns Alþingis fyrir hönd A vegna úrskurðar tryggingaráðs frá 11. júlí 1997 þar sem lækkun á örorkumati hennar úr 75% í 65% var staðfest á grundvelli þess að námi í framhaldsskóla mætti jafna til fullrar vinnu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 6. ágúst 1999.

II.

Málavextir eru þeir að A hefur þjáðst af barnaliðagigt í nokkur ár. Þegar A náði sextán ára aldri, árið 1996, var örorka hennar vegna þessa metin 75%. Við endurmat örorku hinn 26. maí 1997 var örorkumat hennar lækkað í 65%. Með kæru, dags. 4. júní 1997, kærði B, móðir A, niðurstöðu örorkumatsins til tryggingaráðs. Í rökstuðningi með kærunni sagði:

„Ég er ósátt með lækkun á örorkumati á dóttur minni. Sökum þess, að undanfarin ár hefur hún haft fulla örorku. Þetta ár hefur verið eitt það versta í sjúkrasögu hennar. Samt fær hún þessa lækkun án læknisskoðunar á vegum Tryggingastofnunar.“

Greinargerð tryggingalæknis, sem samkvæmt úrskurði tryggingaráðs var staðfest af tryggingayfirlækni, er dagsett 6. júní 1997. Þar segir:

„Til grundvallar lá læknisvottorð [C], dags. 24. 03. 97. Þar segir að [A] hafi rúmlega þriggja ára sögu um barnaliðagigt, hafi stundað nám í Fjölbrautarskóla Suðurnesja í vetur og hafi fylgt jafnöldrum sínum en sé algjörlega óvinnufær til þeirra sumarstarfa sem bjóðist. Var málið rætt á fundi tryggingalækna og þótti eðlilegt að ætla [A] örorkustyrk þar sem hún er í framhaldsskólanámi.“

Með bréfi tryggingaráðs, dags. 13. júní 1997, var B send greinargerð þessi og gefinn kostur á að koma að athugasemdum við hana. Í athugasemdum B, dags. 19. júní 1997, segir meðal annars:

„[A] stundar nám í Fjölbrautaskóla Suðurnesja það er rétt. En að hún sé jöfn sínum jafnöldrum, það er ekki alveg satt. Hún er farin að missa úr tíma og daga út af bólgum og stirðleika í höndum, hún notar tölvu bæði í skólanum og heima þegar hún er sem verst og getur ekki skrifað, og kennarar hennar eru það skilningsríkir að leyfa það annars væri hún ekki í skóla í dag, og hún getur ekki verið í leikfimi, vegna gigtar í fótum. […]“

Úrskurður tryggingaráðs er dagsettur 11. júlí 1997 og eru forsendur hans svohljóðandi:

„12. og 13. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar varða örorkubætur. Rétt til örorkulífeyris skv. 12. gr. eiga þeir, sem eru öryrkjar til langframa á svo háu stigi að þeir eru ekki færir um að vinna sér inn ¼ hluta þess sem heilbrigðir eru vanir að vinna sér inn…

Rétt til örorkustyrks skv. 13. gr. eiga þeir, sem skortir a.m.k. helming starfsorku.

Í fyrirliggjandi læknisfræðilegum gögnum kemur fram að [A] stundar nám við Fjölbrautarskóla Suðurnesja og fylgi jafnöldrum. Talið er að nám í framhaldsskóla megi jafna til fullrar vinnu. Sá sem stundar slíkt nám með eðlilegri framvindu er því ekki talinn uppfylla skilyrði fyrir 75% örorkumati og örorkulífeyri. Því telur tryggingaráð ekki unnt að verða við beiðni [A] um hækkun örorkumats. Hins vegar er skv. 13. gr. laga nr. 117/1993 unnt að greiða örorkustyrk í tilviki eins og því sem hér er til úrlausnar.

ÚRSKURÐARORÐ:

Beiðni [A], […] um hækkun örorkumats er hafnað.“

Í kvörtun lögmanns A til umboðsmanns Alþingis er að finna eftirfarandi rökstuðning:

„[…]

Tryggingaráð taldi að starfsorka skjólstæðings okkar hefði aukist við það að hún gat fylgt jafnöldrum sínum eftir í námi við Fjölbrautaskóla Suðurnesja. Fyrir liggja gögn í málinu sem staðfesta óvinnufærni hennar á almennum vinnumarkaði. Hvorki líkamlegt né andlegt ástand hennar hefur breyst við það að setjast á skólabekk. Tryggingaráð leggur í úrskurði sínum að jöfnu nám í fjölbrautaskóla og vinnu á almennum vinnumarkaði, þ.e.a.s. möguleika fatlaðs einstaklings til þess að stunda nám og að stunda vinnu. Þessa túlkun telur skjólstæðingur okkar brjóta í bága við ákvæði 12. og 13. gr. ATL.

Ákvæði ATL byggja á möguleikum öryrkja til að afla sér vinnutekna sér til framfærslu með líkamskröftum sínum. Nám skjólstæðings okkar færir henni ekki tekjur meðan á því stendur og námið er ekki lánshæft hjá LÍN. Menntunin getur aftur á móti síðar nýst henni til að afla tekna sem þá myndi kalla á endurmat af hálfu TR vegna ákvæða 12. og 13. gr. ATL.

Kvartað er undan ofangreindri túlkun TR og tryggingaráðs á ákvæðum 12. og 13. gr. ATL. Verið er að lækka örorku skjólstæðings okkar úr 75% gagngert til að skerða rétt hennar til örorkulífeyris. Aðrar forsendur liggja ekki til grundvallar þessari lækkun þar sem veikindi hennar eru þau sömu og áður.

Fordæmi munu vera fyrir því í afgreiðslum TR að öryrkjar í námi njóti fullra lífeyrisréttinda. Telja verður að sambærileg tilvik verði að fá samskonar afgreiðslu hjá sömu stofnun þar sem ekki verður séð að mismunandi afgreiðsla byggist á breyttum lagareglum um almannatryggingar. Efnislega samhljóða ákvæði hafa verið í lögum um almannatryggingar frá því um miðja þessa öld. Þannig er hér um brot á lögfestri jafnræðisreglu að ræða.

[…]“

III.

Umboðsmaður Alþingis ritaði tryggingaráði bréf, dags. 6. janúar 1998, og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti honum í té gögn málsins. Með bréfi ráðsins, dags. 14. janúar 1998, bárust gögn málsins. Jafnframt kom fram í bréfinu að tryggingaráð hefði að svo stöddu engu við málið að bæta umfram það er segði í úrskurði.

Umboðsmaður Alþingis ritaði tryggingaráði á ný bréf, dags. 14. maí 1998, þar sem óskað var frekari gagna. Þá óskaði umboðsmaður þess, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, að tryggingaráð gerði nánari grein fyrir lagagrundvelli og afstöðu sinni til náms með tilliti til skilyrða 12. gr. laga nr. 117/1993 til örorkulífeyris. Ennfremur óskaði umboðsmaður þess að tryggingaráð skýrði viðhorf sitt til þess sem fram kom í kvörtun A um afgreiðslu annarra mála sem snertu örorkumöt námsmanna. Fyrirspurn þessi var ítrekuð með bréfi, dags. 16. júlí 1998.

Svar tryggingaráðs, ásamt umbeðnum gögnum, barst umboðsmanni Alþingis 22. júlí 1998. Þar kemur meðal annars eftirfarandi fram:

„[…]

2. Þess er óskað í bréfinu að tryggingaráð geri nánari grein fyrir lagagrundvelli og afstöðu sinni til náms með tilliti til skilyrða 12. gr. laga nr. 117/1993 til örorkulífeyris.

Lagagrundvöllur örorkumats er 12. og 13. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993. Veigamesti þátturinn í örorkumati er mat á starfsgetu, þ.e. geta til starfa, sem gefur af sér launatekjur. Ákvæðið er áratuga gamalt og er sett við aðra þjóðfélagshætti m.a. var skólanám ekki eins almennt og styttra. Ákvæðinu hefur ekki verið breytt þrátt fyrir breytta þjóðfélagshætti og reglugerð er ekki til. Því hafa vaknað spurningar við örorkumöt á skólanemendum, þ.e. hvernig nám skuli metið. Vinnureglur hafa orðið til hjá læknadeild sbr. meðfylgjandi bréf tryggingayfirlæknis dags. 7. apríl 1997. Viðhorf tryggingaráðs til skólanáms við mat á örorku fer saman við það sem þar segir. Sama viðhorf kemur og fram í 1. mgr. 25. gr. nýsettrar reglugerðar nr. 296/1998 um greiðslur í fæðingarorlofi, þar sem fullt nám jafngildir fullri vinnu.

3. Loks er þess óskað að tryggingaráð skýri viðhorf sitt til þess, sem fram kemur í kvörtun um afgreiðslu annarra mála, sem snerta örorkumöt námsmanna.

[…]

Teknir hafa verið saman úrskurðir tryggingaráðs er varða námsmenn og fylgja þeir með í ljósriti. Úrskurðirnir eru í samræmi við þær vinnureglur sem ráðið hefur sett sér til þess að jafnræðis sé gætt. Hvort misbrestur er í framkvæmd læknadeildar getur tryggingaráð ekki tjáð sig um.

Beðist er velvirðingar á því hversu dregist hefur að svara erindinu en það er vegna anna.“

Með bréfi, dags. 23. júlí 1998, var lögmanni A sent framangreint bréf tryggingaráðs til athugasemda. Athugasemdir lögmannsins bárust umboðsmanni Alþingis hinn 16. október 1998.

IV.

Í kvörtun A til umboðsmanns Alþingis er á því byggt að sú framkvæmd tryggingaráðs að leggja skólanám að jöfnu við fulla vinnu eigi ekki stoð í ákvæðum 12. og 13. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar. Þá er fullyrt í kvörtuninni að fordæmi séu fyrir því að öryrkjum í námi sé úrskurðaður fullur örorkulífeyrir. Brjóti afgreiðsla tryggingaráðs því gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins.

1.

Um rétt til örorkulífeyris er fjallað í 12. gr. laga nr. 117/1993, um almannatryggingar, með síðari breytingum. Á þeim tíma, er úrskurður tryggingaráðs í máli þessu gekk, var ákvæðið svohljóðandi:

„Rétt til örorkulífeyris eiga þeir menn sem lögheimili eiga á Íslandi, sbr. 1. gr. laga um lögheimili, nr. 21/1990, eru á aldrinum 16-67 ára og:

[…]

b. eru öryrkjar til langframa á svo háu stigi að þeir eru ekki færir um að vinna sér inn ¼ þess er andlega og líkamlega heilir menn eru vanir að vinna sér inn í því sama héraði við störf sem hæfa líkamskröftum þeirra og verkkunnáttu og sanngjarnt er að ætlast til af þeim með hliðsjón af uppeldi og undanfarandi starfa.“

Samkvæmt orðanna hljóðan gerði ákvæði b-liðar 1. mgr. 12. gr. laga nr. 117/1993 ráð fyrir því að fram færi mat á því hvort heilsufari umsækjanda um örorkubætur væri svo háttað að möguleikar hans á öflun tekna væru undir því launahlutfalli er greindi í lögunum, að teknu tilliti til persónulegra þátta og vinnuframboðs á þeim stað þar sem umsækjandi væri búsettur.

Allt frá því lög um alþýðutryggingar voru sett, sbr. 52. gr. laga nr. 26/1936 og lög nr. 74/1937, um alþýðutryggingar, hefur við mat á rétti til örorkulífeyris verið byggt á launahlutfalli með þessum hætti. Síðustu áratugi hafa ákvæði um þetta almennt verið skýrð svo að mat á örorku samkvæmt framansögðu skyldi miða að því að finna raunverulega þekkta vinnugetu fremur en að matið væri eingöngu læknisfræðilegt (sjá um þetta efni: Páll Sigurðsson, læknir: Örorkumöt, Tímarit lögfræðinga 2. hefti 1972). Af þessu leiðir að skilyrði til greiðslu örorkulífeyris voru ekki uppfyllt nema umsækjandi gæti raunverulega aðeins unnið fyrir minna en fjórðungi þess, er gerðist um heilbrigt fólk í sambærilegri aðstöðu.

Niðurstaða tryggingaráðs um lækkun örorkumats A úr 75% í 65% er ekki á því byggð að heilsa hennar hafi batnað frá því henni var ákveðin 75% örorka í fyrra sinnið og læknisvottorð og önnur gögn er liggja fyrir í málinu benda ekki til slíks. Niðurstaðan er eingöngu rökstudd með vísan til þess að A stundi nám við framhaldsskóla og „fylgi jafnöldrum.“ Að mati tryggingaráðs megi jafna námi við framhaldsskóla við fulla vinnu. Þarf því að kanna hvort við mat á starfsgetu A í skilningi þágildandi 12. gr. laga nr. 117/1993 hafi verið nægilegt að leggja til grundvallar þá staðreynd að A stundaði nám við framhaldsskóla án þess að til kæmi frekara mat á ástandi hennar með tilliti til starfsgetu.

2.

Varðandi upplýsingar um skólagöngu A er af hálfu tryggingaráðs vísað til „fyrirliggjandi læknisfræðilegra gagna.“ Í læknisvottorði [C], dags. 5. maí 1997, er því lýst að A hafi vegna liðbólgu í höndum átt erfitt með að fylgja kennslunni eftir, hafi minnkaðan gripstyrk og kraft í höndum og hafi sársauka og verki við skriftir og aðra handavinnu. Hafi sjúkdómur hennar þannig haft áhrif á skólagönguna en „hún [fylgi] samt jafnöldrum sínum“. Mat læknisins var að A væri með öllu óvinnufær. Mat tryggingalæknis á starfsorku, sem byggt er á þessu læknisvottorði, er með öllu órökstutt og virðist engin sjálfstæð könnun á starfsgetu A hafa verið gerð hálfu tryggingalækna, með læknisskoðun eða á annan hátt. Þá höfðu við meðferð kærumálsins komið fram upplýsingar af hálfu móður A er bentu til þess að skólaganga hennar væri erfiðleikum háð. Ekki kemur fram að fyrir tryggingaráði hafi legið upplýsingar um ástundun eða námsárangur A eða að aflað hafi verið annarra upplýsinga um starfsgetu hennar.

Með vísan til þess að mat á örorku er samkvæmt framansögðu háð bæði persónulegum og félagslegum þáttum, þ. á m. vinnuframboði, fæ ég ekki séð að almennt sé unnt að slá því föstu að geta til að stunda nám á framhaldsskólastigi jafngildi getu til að afla sér vinnutekna í þeim mæli að ekki séu uppfyllt skilyrði fyrir 75% örorkumati og greiðslu örorkulífeyris. Ástundun og frammistaða í námi geta hins vegar gefið vísbendingar um getu einstaklings til að sjá fyrir sér með vinnu og því orðið tilefni til þess að raunverulegt aflahæfi viðkomandi einstaklings sé kannað sérstaklega af þeim sem örorkumat vinna. Í þessu sambandi er þó rétt að benda á að samkvæmt 1. mgr. 19. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, skal veita fötluðum nemendum á framhaldsskólastigi sérstakan stuðning í námi. Skulu sérfræðileg aðstoð og nauðsynlegur aðbúnaður látin í té eftir því sem þörf krefur að mati menntamálaráðuneytisins. Í gögnum þeim er lágu til grundvallar úrskurði tryggingaráðs kemur og fram að A hafi fengið að nota tölvu í skólanum vegna erfiðleika við að skrifa. Aðstæður til að stunda nám geta því verið aðrar og betri en bjóðast á vinnumarkaði. Ég vek einnig athygli á því að af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að A hafi einnig stundað skólanám þegar henni var upphaflega metin 75% örorka.

Með hliðsjón af þessu er það skoðun mín að tryggingaráði hafi ekki verið rétt að byggja niðurstöðu sína eingöngu á þeirri staðreynd að A stundaði nám í framhaldsskóla án þess að kanna sjálfstætt möguleika hennar til tekjuöflunar á vinnumarkaði.

Af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir skyldu stjórnvalds til að sjá til þess að eigin frumkvæði að atvik máls séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Þegar haft er í huga að niðurstaða tryggingalæknis um starfsgetu A stangaðist á við niðurstöðu læknisvottorðs [C] og var auk þess með öllu órökstudd, sem og sú staðreynd að gögn málsins bentu að öðru leyti ekki til þess að heilsa hennar hefði breyst til batnaðar, er það skoðun mín að í þessu máli hafi tryggingaráði borið að sjá til þess að upplýst væri um raunverulega getu A til að afla sér tekna með vinnu í samræmi við það lagaákvæði sem á reyndi er tryggingaráð leysti úr málinu. Ég ítreka að lögum samkvæmt þurfti að upplýsa um þessa getu A óháð því hvort hún sjálf kaus síðan að leggja stund á nám í stað þess að vinna ef það var niðurstaða örorkumats samkvæmt þágildandi 12. gr. laga nr. 117/1993 að hún hefði getu til að vinna sér inn tekjur að því marki sem tiltekið var í lagaákvæðinu. Í þessu sambandi ber að hafa í huga að samkvæmt 5. gr. laga nr. 117/1993 er ekki sett það skilyrði að þeir sem sitja í tryggingaráði hafi sérþekkingu á læknisfræðilegum eða félagsfræðilegum atriðum en jafnframt er ljóst að tryggingaráði bar á þessum tíma að fjalla sjálfstætt um ákvarðanir tryggingalækna.

Í þessu sambandi minni ég á að samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 117/1993, eins og hún var orðuð er tryggingaráð úrskurðaði í máli þessu, var tryggingaráði heimilt að kveðja sér til ráðuneytis sérfróða aðila ef úrlausn máls valt að einhverju leyti eða öllu á læknisfræðilegu, lögfræðilegu eða félagsfræðilegu mati. Eins og rakið er í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 651/1992 (SUA 1993:21) var fyrst kveðið á um þessa heimild með 2. gr. laga nr. 75/1989 er breyttu 7. gr. þágildandi almannatryggingalaga nr. 67/1971. Í skýringum við 2. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 75/1989 segir:

„Samkvæmt þessari grein hefur tryggingaráð heimild til að endurmeta öll atriði varðandi rétt til greiðslu úr almannatryggingum, sem starfsmenn Tryggingastofnunar ríkisins leggja mat á eða taka ákvörðun um í störfum sínum, án tillits til þess hvort mat starfsmanns eða ákvörðun varða einungis skýringu á fyrirmælum almannatryggingalaga eða hvort mat eða ákvörðun snýr að öðrum atriðum, svo sem læknisfræðilegu mati á skilyrðum bóta og lífeyrisréttar.

Samkvæmt framansögðu getur komið til úrlausnar tryggingaráðs ágreiningur sem að meira eða minna leyti varðar mat á læknisfræðilegum atriðum. Í 5. gr. laganna er ekki sett það skilyrði að þeir sem kjörnir eru í tryggingaráð hafi sérþekkingu um þau atriði. Tryggingayfirlæknir tekur að jafnaði afstöðu til læknisfræðilegra atriða í reglulegri starfsemi Tryggingastofnunar ríkisins, og er í þessu tilliti lægra sett stjórnvald gagnvart tryggingaráði. Af þeirri ástæðu þykir tryggingaráði ófært að tryggingayfirlæknir verði ráðunautur ráðsins, ef til þess kemur að þeir fái til úrlausnar ágreining sem varðar ákvörðun hans. Er því sú leið farin í 2. mgr. 2. gr. frumvarpsins að heimila tryggingaráði við þessar aðstæður að fá til ráðuneytis einn til þrjá sérfróða lækna […] við úrlausn ágreiningsefnis.

Þannig gæti tryggingaráð t.d. leitað til ráðuneytisins, landlæknis eða Læknadeildar Háskóla Íslands um aðstoð við val á ráðunautum. Þessum ráðunautum er ætlað það hlutverk að veita tryggingaráði ráðgjöf og eftir atvikum að sitja fundi ráðsins, þar sem fjallað er um málefnið. Þeim er hins vegar ekki ætlað að greiða atkvæði um niðurstöður um ágreining og yrði álit þeirra ekki bindandi fyrir tryggingaráð.“ (Alþt. 1988-1989, A-deild, bls. 2591.)

Tryggingaráði var með þessu fengin sérstök heimild til að kalla til sérfróða aðila m.a. til að tryggja að mál væru nægjanlega upplýst áður en það leggði á þau úrskurð. Jafnframt gat ráðið óskað nánari skýringa af hálfu tryggingalækna Tryggingastofnunar ríkisins. Tryggingaráði voru því tiltæk næg úrræði að lögum til að sinna rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til þess sem rakið hefur verið hér að framan tel ég að rannsókn tryggingaráðs í tengslum við meðferð máls þessa hafi ekki verið í samræmi við þær kröfur er leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

3.

Með bréfi tryggingaráðs, dags. 20. júlí 1998, fylgdu afrit þeirra úrskurða ráðsins er snert hafa námsmenn. Af lestri þessara úrskurða má ráða að tryggingaráð hafi almennt litið á nám á framhaldsskólastigi sem fulla vinnu án þess að einstaklingsbundið mat á tekjuöflunarmöguleikum hvers kæranda hafi farið fram.

Ákvæði þágildandi 12. gr. laga nr. 117/1993 kváðu á um að til grundvallar ákvörðun um greiðslu örorkulífeyris skyldi liggja mat á starfsgetu viðkomandi einstaklings með tilliti til þeirra aðstæðna sem nánar var mælt fyrir um í greininni. Þarna var því mælt fyrir um skyldubundið mat þeirra stjórnvalda sem fjölluðu um rétt til greiðslu örorkulífeyris. Umboðsmaður Alþingis hefur í fyrri álitum sínum fjallað um þær aðstæður þegar stjórnvöld, sem ætlað er að framkvæma slíkt skyldubundið mat, setja sér vinnureglur til verksparnaðar og til að tryggja samræmi í stjórnsýsluframkvæmd. Talið er að setning slíkra reglna sé heimil að því tilskildu að með beitingu þeirra sé ekki afnumið eða takmarkað verulega það mat sem stjórnvaldi er skylt að beita við úrlausn hvers máls. Auk þess er það grundvallarskilyrði að slíkar reglur séu byggðar á málefnalegum sjónarmiðum (Sjá um þetta t.d. SUA 1994:209 og 1997:64).

Eins og áður er rakið, tel ég að geta til að stunda nám veiti almennt ein og sér ekki nægilega vísbendingu um möguleika einstaklings til að afla sér tekna með vinnu samkvæmt mælikvarða þágildandi 12. gr. laga nr. 117/1993 heldur þurfi að kanna slíkt í hverju tilviki. Ég tel því að vinnuregla sem mælir fyrir um að nám við framhaldsskóla skuli talið sem full vinna við ákvörðun starfshlutfalls örorkumats sé ekki nothæf sem fortakslaus viðmiðun í þessu sambandi. Ég tek fram að samkvæmt efni framangreindra úrskurða tryggingaráðs virðist þessari reglu yfirleitt hafa verið beitt án frekari könnunar á aðstæðum einstakra umsækjenda.

Hins vegar má í úrskurðum þessum finna dæmi um að 75% örorka hafi verið metin í þeim tilvikum þegar fullorðið fólk hefur nám síðar á ævinni. Virðist þessi framkvæmd hafa verið hugsuð í því skyni að aðstoða fólk við að bæta möguleika sína á vinnumarkaði. Í einum úrskurðanna var örorka umsækjanda metin 75% í þessu skyni þrátt fyrir að læknisfræðileg örorka teldist aðeins 50%. Þá virðast úrskurðir um 75% örorku í þessum tilvikum almennt ekki byggðir á mati af því tagi er þágildandi 12. gr. laga nr. 117/1993 mælti fyrir um. Í áliti umboðsmanns Alþingis, dags. 20. nóvember 1996, í máli nr. 1127/1994 (SUA 1996:44), kemur fram að í framkvæmd hafi verið vikið frá ákvæðum almannatryggingalaga um ákvörðun örorkumats á þann hátt að ákveðið hafi verið hærra örorkumat en lögin mæla fyrir um. Framkvæmd tryggingaráðs virðist því í ýmsum atriðum hafa vikið frá þeim lagaheimildum sem gilda um ákvörðun örorkustigs til greiðslu örorkulífeyris.

Mér virðist sem sú framkvæmd tryggingaráðs, sem fram kemur í framangreindum úrskurðum, kunni að hafa mismunað umsækjendum um örorkulífeyri er stunduðu nám eftir því hvort um er að ræða ungt fólk er gengið hefur í skóla óslitið eða eldri einstaklinga sem hefja nám eftir hlé. Meðan tryggingaráð hefur í síðara tilvikinu vikið frá reglum um örorkumat til hagsbóta fyrir umsækjanda hefur ráðið metið upplýsingar um skólagöngu ungs fólks því til óhags. Í þessu sambandi bendi ég á að þau sjónarmið er einkum verður að ætla að hafi búið að baki ívilnunum til þeirra er taka upp nám síðar á ævinni, þ.e. að ástundun náms auki almennt séð líkur á því að umsækjanda um örorkulífeyri takist síðar að finna starf við sitt hæfi, eiga fullt eins við um ungt fólk er tekst á hendur nám á framhaldsskólastigi þrátt fyrir fötlun sína. Ég legg í þessu sambandi áherslu á að tryggingaráði ber í starfsemi sinni að gæta jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að tryggingaráð hafi ekki gætt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er það kvað upp úrskurð sinn frá 11. júlí 1997 í máli A.

Eftir að úrskurður tryggingaráðs í máli þessu gekk hefur ákvæðum laga nr. 117/1993 verið breytt með lögum nr. 60/1999 er öðluðust gildi 1. júlí síðastliðinn. Með þeirri lagabreytingu hefur úrskurðarvald í málum er varða ágreining um grundvöll, skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt lögunum verið fært úr höndum tryggingaráðs til sérstakrar úrskurðarnefndar almannatrygginga, sbr. nú 7. gr. laga nr. 117/1993. Lögin kveða hins vegar ekki á um það hvert beina skuli ósk um endurupptöku mála sem úrskurðuð voru af tryggingaráði fyrir gildistöku hinna nýju laga. Það er hins vegar meginregla, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að aðili máls skuli eiga þess kost að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum. Það eru því tilmæli mín til tryggingaráðs að það sjái til þess að mál A verði endurupptekið af til þess bærum aðila, komi fram ósk um það frá henni, og að meðferð þess verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Hinn 11. apríl 2000 barst mér afrit af úrskurði úrskurðarnefndar almannatrygginga í máli A, dags. 16. febrúar 2000. Þar segir að X, héraðsdómslögmaður, hafi fyrir hönd A farið fram á endurupptöku máls hennar með bréfi til tryggingaráðs, dags. 1. september 1999. Í niðurlagi úrskurðarins segir meðal annars svo:

„Við framkvæmd örorkumats samkvæmt [staflið b. 1. mgr. 12. gr. laga nr. 67/1971 um almannatryggingar] bar að leggja mat á starfsgetu viðkomandi einstaklings með tilliti til þeirra aðstæðna sem nánar er mælt fyrir um í greininni. Mælt er fyrir um skyldubundið mat. Vinnuregla til verksparnaðar getur ekki afnumið eða takmarkað verulega það mat sem stjórnvaldi er skylt að beita. Úrskurðarnefndin telur því að vinnuregla sem mælir fyrir um að nám við framhaldsskóla skuli talið full vinna við ákvörðun starfshlutfalls sé ekki nothæf sem fortakslaus viðmiðun. Geta til að stunda nám veitir ein og sér ekki nægilega vísbendingu um möguleika einstaklings til að afla sér tekna með vinnu samkvæmt mælikvarða þágildandi 12. greinar, heldur þarf að kanna slíkt í hverju tilviki. Samkvæmt læknisvottorði sem lá til grundvallar kærðu örorkumati var kærandi algjörlega óvinnufær til þeirra sumarstarfa sem buðust í heimabæ og þar af leiðandi almennra starfa, þó svo að hún gæti verið í skóla. Hún átti ekkert val varðandi tekjuöflun. Örorka kæranda telst því vera 75% tímabilið 1. maí 1997 til 31. maí 1999.“