Álit

I. Kvörtun.

Hinn 3. nóvember 1992 leitaði til mín A, og kvartaði yfir því, að starfssamningur sinn við lögreglustjórann í Reykjavík hefði ekki verið endurnýjaður, án þess að nokkrar ástæður væru fyrir því gefnar. Ekki hefði heldur verið fylgt ákvæðum reglugerðar nr. 660/1981, um veitingu lögreglustarfs, lögregluskóla o.fl., sbr. reglugerð nr. 459/1988, við ákvörðun um að hann skyldi hætta störfum.

A hafði starfað við löggæslu hjá sýslumannsembættinu á X frá upphafi árs 1985 fram á haust 1990. Hann flutti suður og hóf störf við embætti lögreglustjórans í Reykjavík. Var hann þar aðstoðarmaður varðstjóra við vegaeftirlit umferðardeildar. Hann hóf síðan nám við Lögregluskóla ríkisins og lauk fyrri önn skólans um áramótin 1991/1992. Að svo búnu hófst eiginlegt starfsnám hans.

II. Málavextir.

Með svohljóðandi bréfi, dags. 27. ágúst 1992, tilkynnti starfsmannastjóri lögreglustjórans í Reykjavík A um starfslok hans:

"Starfssamningur þinn við embættið rennur út þann 30. sept. nk. Ákveðið hefur verið að samningurinn verði ekki endurnýjaður og munu því starfslok þín við embættið verða frá og með 1. október nk."

Eftir að A hafði borið fram mótmæli við lögreglustjórann í Reykjavík, barst A frá honum bréf, dags. 15. september 1992, en þar segir svo:

"Eftir að hafa skoðað mál þitt á nýjan leik með hliðsjón af þeim ástæðum sem þú hefur borið fram, þá er það niðurstaða mín að sú ákvörðun sem þér var tilkynnt með bréfi starfsmannastjóra frá 27. ágúst sl. skuli standa óbreytt."

A skaut þá máli sínu til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Hinn 28. september 1992 ritaði ráðuneytið lögreglustjóranum í Reykjavík bréf og hljóðar það svo:

"Að undanförnu hefur töluvert verið leitað til ráðuneytisins vegna ákvörðunar yðar, herra lögreglustjóri, um að framlengja ekki ráðningarsamninga við nokkra lögreglumenn, sem verið hafa í starfi um talsvert skeið og þar á meðal sótt fyrri önn Lögregluskóla ríkisins.

Eitt þeirra atriða sem nefnt hefur verið er að mönnum hafi ekki verið gerð grein fyrir þeim aðfinnslum eða ávirðingum, sem taldar eru koma í veg fyrir áframhaldandi ráðningu. Ennfremur að ekki liggi fyrir umsagnir yfirmanna samkvæmt 10. gr. regl. nr. 459 1988 um veitingu lögreglustarfs, lögregluskóla o.fl., en þar segir að slíkar umsagnir skuli veita á fjögurra mánaða fresti á meðan starfsnám stendur yfir.

Ráðuneytið telur nauðsynlegt að þér gerið því grein fyrir stöðu málsins, í hvaða atriðum lögreglumönnum er ábótavant, hvenær þeim hafi verið skýrt frá ávirðingum, hvort þeim hafi verið veitt tiltal og gefinn kostur á að bæta ráð sitt, hvort þeir hafi ekki látið skipast við áminningu, o.s.frv. Einnig hvaða umsagnir liggja fyrir."

Með bréfi, dags. 6. október 1992, svaraði lögreglustjórinn í Reykjavík fyrirspurn dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og hljóðar bréfið svo:

"Í ársbyrjun 1990 var sú ákvörðun tekin að gera meiri kröfur til nýliða en áður hafði tíðkast og meðal þeirra nýmæla sem tekin voru upp voru strangari kröfur um líkamlegt atgervi auk hæfnis og persónuleikaprófs. Ennfremur var í auknum mæli leitað eftir umsögnum þeirra sem mest afskipti hafa af þeim sem í starfsnámi eru á hverjum tíma og stjórna þeim við dagleg störf þ.e.a.s. varðstjórum vaktanna. Starfsmannastjóri hefur síðan séð um að safna umsögnum saman bæði skriflegum og munnlegum.

Á s.l. ári kom til þess í fyrsta skipti, að þessu breyttu, að ráðningarsamningar tveggja lögreglumanna voru ekki endurnýjaðir með þeim afleiðingum að þeir hættu störfum milli fyrstu og annarrar annar lögregluskólans.

Á vinnufundum allra varðstjóra nema þriggja auk annarra yfirmanna að Laugarvatni í nóvember 1991 var m.a. rætt um það að vel yrði fylgst með störfum nýliða og þeim leiðbeint strax frá byrjun til góðra og vandaðra vinnubragða og athugasemdir gerðar ef þeir stæðu sig ekki eða ef þeir viðhefðu ekki nægilega góð vinnubrögð. Enn þótti nauðsynlegt að herða á þessum atriðum og var það gert 11. marz s.l. að undangengnum fundum með aðalvarðstjórum, varðstjórum í stjórnstöð og útivarðstjórum en þá voru þessar reglur settar, [...]

"4. Útivarðstjóri hefur ásamt aðalvarðstjórum og innivarðstjórum sérstaka stjórnunar-, eftirlits, og leiðbeiningaskyldu gagnvart lögreglumönnum í starfsnámi, sem felur m.a. í sér eftirfarandi:

a) Gætir þess að þeir starfi undir nauðsynlegri stjórnun og aga og tileinka sér vönduð vinnubrögð og alúðlega framkomu.

b) Fylgist með framkvæmd þeirra á hinum ýmsu löggæsluverkefnum, stundvísi, framkomu og klæðaburði og leiðbeinir þeim eða eftir atvikum gerir athugasemdir þegar ástæða er til.

c) Gefur rökstudda og skriflega umsögn (starfsmat) til stöðvarstjóra á þriggja mánaða fresti um störf þeirra."

Til þess að auðvelda umsagnir útbjó stöðvarstjóri eyðublað sem ber heitið "Umsögn um lögreglumenn í starfsnámi" [...]

Í sumar óskaði stöðvarstjóri eftir umsögnum um þá 16 menn sem voru í starfsnámi og skilaði hann þeim umsögnum til starfsmannastjóra í ágústmánuði en eftir að þær höfðu borist til starfsmannastjóra kallaði hann aðalvarðstjóra eða staðgengla þeirra á sinn fund þar sem rætt var um þá sem umsagnirnar fjölluðu um og skýrðu þeir þá málið frekar. Jafnvel var í einstökum tilfellum leitað umsagna utan embættis. (starfsmaður lögregluskóla). Eftir að umsagnir lágu fyrir, þá komu saman, lögreglustjóri, yfirlögregluþjónar, stöðvarstjóri, og starfsmannastjóri og fjölluðu um umsagnirnar. Fengu þær ítarlega skoðun á fjórum fundum og varð niðurstaðan m.a. sú, eftir að frekari upplýsinga og umsagna hafði verið aflað, að ekki yrðu endurnýjaðir starfssamningar við 4 starfsmenn sem lokið höfðu fyrri hluta Lögregluskóla ríkisins en starfssamningar þeirra voru lausir 30. sept. s.l.

Sú ákvörðun var tilkynnt hlutaðeigandi með bréfi starfsmannastjóra dags. 27. ágúst s.l., [...] Í framhaldi af því mættu þeir hjá starfsmannastjóra þar sem þeim var kynnt hverjum fyrir sig þær aðfinnslur helstar sem í umsögnum höfðu falist og þar með á hverju ákvörðun um að endurnýja ekki starfssamningana væri byggð.

Nokkru síðar bárust yfirstjórn skriflegar athugasemdir tveggja viðkomandi af fjórum. Ennfremur komu þeir allir nema [D] á minn fund og ræddu sín mál. Var í framhaldi haldinn fundur sömu yfirmanna og áður og framkomnar athugasemdir athugaðar. Eftir þann fund ritaði ég þeim þremur bréf þar sem tilkynnt var að ég hefði komist að þeirri niðurstöðu að athugun lokinni að fyrri ákvörðun stæði óbreytt. [...] Bréfin afhenti ég þeim síðan persónulega að viðstöddum starfsmannastjóra.

Ljóst er að frá setningu reglugerðar nr. 660/1981 og síðast nr. 459/1988, um veitingu lögreglustarfs, lögregluskóla o.fl., þá hefur ekki verið farið í öllum greinum eftir fyrirmælum hennar um reglulegar umsagnir heldur hefur þeirra í seinni tíð verið aflað þegar þurft hefur, þá nýliðar hafa verið metnar til áframhaldandi starfs eða ekki. Ljóst er einnig af framansögðu að varðstjórar hafa nú um skeið haft sérstök skrifleg fyrirmæli yfirstjórnar um eftirlit með starfsmönnum og er það skoðun mín að þeir hafa gætt þessarar skyldu á fullnægjandi hátt sbr. það sem varðstjórar hafa munnlega tjáð starfsmannastjóra og það sem segir um aðfinnslur í samantekt starfsmannastjóra úr ummælum yfirmanna en þær samantektir fylgja bréfi þessu.

Formanni og varaformanni Lögreglufélags Reykjavíkur hefur verið kynnt ferli þessara mála og hefur lögmanni félagsins staðið til boða að kynna sér þær samantektir um aðfinnslur sem áður eru nefndar. Þessi mál eru viðkvæm og erfið í meðförum. Ef nota á umsagnir yfirmanna sem grundvöll ákvörðunar þá verður að virða þann trúnað að birta ekki einstakar umsagnir heldur að gera þær ljósar í samantekt. Þetta sjónarmið hefur enn verið ítrekað í þeim ferli umsagna sem nú verður tekið upp við Lögregluskólann, [...]

Hjálögð fylgiskjöl nr. 6, 7, 8 og 9 eru vinnublöð um þá starfsmenn sem luku störfum 30. september s.l. Er um að ræða samantekt starfsmannastjóra á umsögnum 9 yfirmanna, munnlegum og skriflegum auk upplýsinga frá starfsmanni lögregluskóla. Í engu tilfelli er um að ræða samantekt frá færri en 5 af þessum aðilum."

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 4. nóvember 1992 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn þau, er málið snertu. Með bréfi, dags. 6. nóvember 1992, óskaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið eftir því, að lögreglustjórinn í Reykjavík léti ráðuneytinu í té þau gögn málsins, sem ekki hefðu þegar verið send ráðuneytinu. Gögnin bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 17. nóvember 1992, en þar segir meðal annars:

"...þá vil ég leyfa mér að vísa til þeirrar greinargerðar og fylgiskjala sem send voru ráðuneytinu með bréfi dags. 6. okt. s.l.

Þar kemur fram með hvaða hætti ástæður starfsloka voru kynntar áðurnefndum aðilum jafnframt því sem lýst er þeim starfsaðferðum í aðdraganda starfslokanna sem embættið viðhafði.

Tel ég að áðurnefnt bréf gefi umboðsmanni Alþingis skýra mynd af atburðarásinni og að sjónarmið embættisins og skýringar komi glögglega fram.

Til viðbótar fylgir bréfi þessu minnisblað starfsmannastjóra dags. 17. þ.m...."

Minnisblað starfsmannastjóra, dags. 17. nóvember 1992, sem vitnað er til, hljóðar svo:

"Varðandi ákvörðun þá að ekki var endurnýjaður starfssamningur fjögra manna í starfsnámi, lögreglumanna við embættið, skal það ítrekað að þeim var öllum sent bréf dags. 27. ágúst þar sem sú ákvörðun að endurnýja ekki starfssamning þeirra var tilkynnt. Í starfssamningnum (Ebl. 10.20) kemur fram að uppsagnarfrestur samningsins sé 1 mánuður, en umræddir samningar runnu út um mánaðamót sept okt.

Allir fjórir starfsmennirnir komu til undirritaðs er þeim hafði borist bréfin og nokkra daga þar á eftir, ýmist einir sér eða nokkrir saman. Ræddi ég við mennina saman og hvern fyrir sig og gerði þeim ljósar þær kvartanir sem fram komu í umsögnum yfirmanna, en þær umsagnir væru ástæða ákvörðunarinnar. Hafði ég sama hátt á er ég ræddi við alla mennina, las upp úr umsögnunum og sagði þeim í hverju ávirðingarnar væru fólgnar. Tveir þeirra skrifuðu lögreglustjóra greinargerð varðandi málið þeir, [B] og [C]. Í greinargerð [C] dags. 12.9.1992 segir "Í viðtali við... starfsmannastjóra fékk ég upplýsingar um umkvörtunarefnin." Allir fengu mennirnir að vita hvaða ávirðingar voru á þá bornar.

Eftir að greinargerðirnar höfðu borist var haldinn fundur hjá þeim sem ákvörðunina tóku og var eftir ítarlega umfjöllun ákveðið að ákvörðunin skyldi standa óbreytt. Var mönnunum tilkynnt það með bréfi lögreglustjóra sem hann afhenti þeim hverjum fyrir sig að undirrituðum viðstöddum."

Gögn málsins bárust mér síðan frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu með bréfi, dags. 1. desember 1992.

Hinn 4. desember ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf og óskaði upplýsinga um það, hvort málið hefði verið borið undir ráðuneytið og þá eftir atvikum hver afstaða þess hefði verið. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 16. desember 1992, og segir þar:

"Er [A] var ljóst að ráðningarsamningur hans yrði ekki endurnýjaður, bar hann fram kvörtun við ráðuneytið.

Af því tilefni kallaði ráðuneytið eftir skýringum frá lögreglustjóranum í Reykjavík auk þess sem hann var boðaður til fundar um málið í ráðuneytinu.

Athugun ráðuneytisins leiddi til þeirrar niðurstöðu að ákvörðun lögreglustjórans hefði verið á hans valdsviði og að ráðuneytið hlutaðist ekki til um breytingu á þeirri ákvörðun.

Engu að síður taldi ráðuneytið ástæðu til að benda lögreglustjóra á að reglugerð og reyndar einnig starfsreglur embættis hans gerðu ráð fyrir mun ítarlegri og formlegri upplýsingagjöf til lögreglumannsefna um frammistöðu þeirra en raunin virðist hafa verið á.

Þess má geta að ráðuneytið hefur reifað þetta mál við ríkislögmann og óskað umsagnar og álits hans um það hvort ólögmætt og bótaskylt hafi verið að endurráða ekki þá fjóra lögreglumenn, sem hér áttu hlut að máli, en ráðningarsamningur þeirra rann út 30. september 1992. Ljósrit af bréfi ríkislögmanns um þetta álitaefni, dags. 23. nóvember 1992 fylgir hjálagt."

Með bréfi, dags. 22. desember 1992, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við ofangreint bréf ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 30. desember 1992.

Hinn 18. desember 1992 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Í bréfi mínu sagði ennfremur:

"Sérstaklega er óskað eftir því að gerð verði grein fyrir eftirfarandi atriðum:

1. Hvort [A] hafi fullnægt þeim kröfum, sem gerðar eru til lögreglumanna í grunnnámi, sbr. 4. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 660/1981, sbr. reglugerð nr. 459/1988.

2. Hvort ákvæða 10. gr. reglugerðar nr. 660/1981, sbr. reglugerð nr. 459/1988, hafi verið gætt við starfsnám [A] og þá sérstaklega, hvort yfirmaður hans hafi rætt reglulega við hann um störf hans og veitt honum ábendingar um það, sem betur mætti fara.

3. Hvort lögreglustjóri eða yfirlögregluþjónn hafi samið rökstudda greinargerð um það, sem áfátt þótti hjá [A], sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 660/1981, sbr. reglugerð nr. 459/1988. Ef svo er, óskast umrædd greinargerð send.

4. Hvort [A] hafi verið kynnt umrædd greinargerð, áður en ákvörðun í máli hans var tekin, sbr. 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 660/1981, sbr. reglugerð nr. 459/1988.

5. Hvort [A] hafi verið veitt færi á að tjá sig um umrædda greinargerð, áður en ákvörðun í máli hans var tekin.

6. Loks óskast gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum, sem sú ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík var byggð á, að endurnýja ekki starfssamning við [A]."

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið sendi bréf mitt lögreglustjóranum í Reykjavík. Með bréfi, dags. 11. janúar 1993, svaraði lögreglustjóri fyrrgreindum spurningum. Þar segir:

"1. Fullnægði [A] þeim kröfum, sem gerðar eru til lögreglumanna í grunnnámi?

Svar. Já.

2. Var ákvæða 10. gr. rgj. nr. 660, 1981 gætt við starfsnám [A]?

Svar. Já.

Rökstuðningur. [A] hóf störf við afleysingar hjá lögreglunni í Reykjavík vorið 1991. Áður hafði hann starfað að löggæslu hjá sýslumanni [...] á árabilinu 1985-1990. Sumarið var [A] að störfum undir handleiðslu [Y] varðstjóra við löggæslu á vegum utan Reykjavíkur. Markvissari leiðbeiningar geta byrjendur ekki fengið, enda [Y] einn af reyndustu foringjum í lögregluliðinu. Þar eð þeir unnu aðeins tveir saman var nánast um einkatilsögn að ræða. [A] hefði því átt að koma vel undirbúinn til starfsnámsins. Í kvörtun sinni staðhæfir [A], að sér hafi aldrei verið veitt tiltal meðan hann var í starfsnámi. Þótt ekki liggi fyrir gögn um formlegar aðfinnslur verður að telja af umsögnum yfirmanna, að rætt hafi verið við [A] og honum leiðbeint eftir atvikum. Til marks um það má taka eftirfarandi dæmi: "Honum finnast skoðanir sínar réttar og allt annað vitlaust. Honum þykir leiðinlegt að láta stjórna sér."

3. Var samin rökstudd greinargerð um það, sem áfátt þótti hjá [A]?

Svar. Í umboði mínu fer starfsmannastjóri með þennan málaflokk. Tók hann saman greinargerð um málið, sem fylgdi bréfi mínu dags. 6. okt. s.l. til ráðuneytisins.

4. Var [A] kynnt greinargerðin áður en ákvörðun í máli hans var tekin?

Svar. Endanlega ákvörðun tók ég í bréfi dags. 15. sept. 1992. Hafði [A] nokkru áður mætt hjá starfsmannastjóra þar sem honum voru kynntar helstu aðfinnslur í greinargerðinni.

5. Var [A] veitt færi á að tjá sig um greinargerðina áður en ákvörðun var tekin?

Svar. Já. [A] gerði starfsmannastjóra munnlega grein fyrir sinni hlið mála eftir fundinn með honum, sbr. 4. tl.

6. Sjónarmið. Á undanförnum árum hafa kröfur til umsækjenda verið auknar verulega. Í því efni m.a. tekin upp persónuleikapróf og líkamlegt atgervi kannað eins og kostur er. Jafnframt samin ítarleg ákvæði um eftirlit með nýliðum í starfsnámi. Einnig má benda á nýlegar reglur Lögregluskólans, sem hníga í sömu átt. Grundvallarsjónarmið mitt er að leita allra leiða til að útskrifa vel menntaða lögregluþjóna, sem til fyrirmyndar séu, en beina þeim, sem ekki standast hinar ströngu kröfur inn á aðrar brautir."

Með bréfi, dags. 13. janúar 1993, bárust mér svör dóms- og kirkjumálaráðuneytisins við spurningum mínum, sem fram komu í bréfi mínu, dags. 18. desember 1992. Í bréfi ráðuneytisins segir meðal annars:

"Ráðuneytið telur rétt að gera grein fyrir viðhorfi sínu til sérhvers þessara atriða.

Um 1. Ekki er neinu við svar lögreglustjórans að bæta, sem telur að [A] hafi fullnægt þeim kröfum, sem gerðar eru til lögreglumanna í starfsnámi.

Um 2. Varðandi starfsnám [A], er fram fór við embætti lögreglustjórans í Reykjavík - en áður hafði hann starfað að löggæslu í [...] á árabilinu 1985-1990 - nefnir lögreglustjórinn í Reykjavík að ákvæða 10. gr. reglugerðar nr. 660, 1981 hafi verið gætt. Ráðuneytið er ekki í aðstöðu til þess að kveða á um þetta atriði, en þó er ljóst að skólanefnd voru ekki sendar umræddar skýrslur um nám lögreglumannsins, framfarir og annað, sem mælt er fyrir um í 10. gr. reglugerðarinnar.

Um 3. Telja verður að greinargerð starfsmannastjóra lögreglustjóraembættisins, ódags., er fylgdi bréfi lögreglustjóra hinn 6. október sé rökstudd um það sem áfátt þótti hjá [A] þá. Hins vegar segir í bréfi lögreglustjórans við lið 2: ...þótt ekki liggi fyrir formlegar aðfinnslur... Af þessu má gagnálykta að ekki hafi verið í starfsnáminu settar fram neinar formlegar aðfinnslur fyrr en við starfslokin.

Um 4. Vísað er til umsagnar lögreglustjóra.

Um 5. Vísað er til umsagnar lögreglustjóra.

Um 6. Ráðuneytinu er kunnugt um að lögreglustjórinn í Reykjavík hefur á undanförnum árum sett strangari kröfur en áður við val á nýliðum, þar sem m.a. eru fengnir sálfræðingar til þess að leggja fyrir umsækjendur persónuleikapróf, með það fyrir augum að ráða eins hæfa menn og kostur er og eins til þess að koma í veg fyrir að til lögreglustarfa ráðist menn, sem haldnir eru skapgerðareinkennum sem fara ekki saman við lögreglustarfið. Þá hafa við embætti hans verið samdar reglur um starfslýsingu fyrir útivarðstjóra þar sem kveðið er á um eftirlit með nýliðum í starfsnámi.

Þrátt fyrir að kveðið sé á um að útivarðstjóri skuli ásamt aðalvarðstjórum og innivarðstjórum, gefa rökstudda og skriflega umsögn (starfsmat) til stöðvarstjóra á þriggja mánaða fresti, virðist sem þessar reglur hafi ekki komið til framkvæmda að því er [A] snertir, fyrr en umsögn var gefin í tengslum við starfslok hans."

Með bréfi, dags. 15. janúar 1993, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við ofangreind bréf lögreglustjórans í Reykjavík og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi, dags. 19. janúar 1993. Þar er eftirfarandi tekið fram meðal annars:

"1. [...]

"2. Spurt er um hvort ákvæða 10. gr. rgj. nr. 660, 1981 hafi verið gætt? Lögreglustjóri svarar því með jái. Þetta svar lögreglustjóra þykir mér alveg ótrúlegt, hann rökstyður svar sitt með því að vitna í störf mín með [Y], varðstjóra í vegaeftirliti. [...] Lögreglustjóri segir í bréfi sínu að ég hefði því átt að koma vel undirbúinn til starfsnámsins.

Ég skil ekki hvað lögreglustjóri meinar með þessum orðum, starfsnám hefst ekki fyrr en fyrri önn við lögregluskóla er lokið og stendur þá í minnst átta mánuði. Eins og fram hefur komið í fyrri bréfum mínum til yðar herra Umboðsmaður hefur enginn yfirmaður sett út á mín störf á meðan á starfsnámi stóð. Mér finnst það alveg kostulegt að lögreglustjóri skuli setja þetta á prent þar sem hann segir sjálfur í bréfi sínu að "þótt ekki liggi fyrir gögn um formlegar aðfinnslur verður að telja". [...] Hann tekur í bréfi sínu dæmi um að mér finnist skoðanir mínar réttar og allt annað vitlaust. Og að mér finnist leiðinlegt að láta stjórna mér. Hvaðan hefur hann þetta? Það er enginn vandi að setja svona fram og vitandi það að þurfa ekki að svara fyrir það. Ég svara þessu með að vitna í þau persónulegu bréf frá starfsfélögum mínum sem þér hafa þegar borist. Og eins fór ég fram á það við sýslumann [Z] að hann fylgdist með störfum mínum og gæti gefið hlutlausa umsögn er samningur minn rynni út. Eins á að liggja fyrir umsögn [Y], varðstjóra hjá starfsmannastjóra lögreglustjórans í Reykjavík. Til yðar herra Umboðsmaður á nú að hafa borist bréf frá skólafélögum mínum þar sem þau staðfesta að ekki hafi verið skipaður tilsjónarmaður fyrr en eftir að ég er farinn frá lögreglustjóraembættinu í Reykjavík.

3. [...]

4. Í þessum lið fullyrðir lögreglustjóri að starfsmannastjóri hafi kynnt mér helstu aðfinnslur í greinargerðinni. Þetta er með öllu ósatt, starfsmannastjóri hafði einungis lesið upp úr bréfi bunka sem innihélt umsagnirnar 13. Það lá engin greinargerð fyrir þá. Þegar starfsmannastjóri las þetta upp voru einnig viðstaddir þeir [B] og [C].

5. Í þessum lið fullyrðir lögreglustjóri að ég hafi fengið að tjá mig um efni greinargerðarinnar áður en ákvörðunin var tekin. Þetta er allt á sama veginn hjá lögreglustjóra, ég hafði ekki heyrt orð á þetta minnst að til stæði að segja starfssamningi mínum upp fyrr en ég fékk heimsent bréf frá lögreglustjóra þess efnis í byrjun september. Eftir að ég fékk bréfið þá leitaði ég eftir skýringum hjá starfsmannastjóra en án nokkurs árangurs, hann sagði einungis að honum hafi verið falið að skýra mér frá efni bréfsins.

6. [...]"

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 8. febrúar 1993, sagði svo:

"1. Réttarreglur

Í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn, sbr. 1. gr. laga nr. 64/1989, segir svo:

"Engan má ráða eða skipa lögreglumann eftir 1. júlí 1990 án þess að hann hafi lokið námi í Lögregluskóla ríkisins. Heimilt er að lausráða nema til reynslu til lögreglustarfa meðan á námi þeirra stendur í Lögregluskóla ríkisins. Reynsluráðning skal aldrei standa lengur en tvö ár..."

Í 9. laga nr. 56/1972 um lögreglumenn er kveðið á um nám lögreglumanna en þar segir:

"Við embætti lögreglustjórans í Reykjavík skal starfræktur lögregluskóli, er veiti lögreglumönnum undirstöðumenntun í lögreglufræðum...

Ráðherra setur reglugerð um námstilhögun í lögregluskólanum og prófkröfur."

Á grundvelli 2. mgr. 9. gr. laganna hefur dóms- og kirkjumálaráðherra sett reglugerð nr. 660/1981 um veitingu lögreglustarfs, lögregluskóla o.fl., sbr. reglugerð nr. 459/1988.

Í 3. gr. reglugerðarinnar segir svo:

"Nú hefur umsækjandi verið ráðinn í lögreglumannsstarf, og skal þá líta á fyrstu 2 starfsár hans sem reynslu- og námstíma, sem skiptist í grunnnám og starfsnám.

Nú kemur í ljós á reynslutíma, að lögreglumannsefni fullnægir ekki þeim kröfum, sem gerðar eru til lögreglumanna hvað snertir námshæfileika, ástundun, reglusemi, framkomu og heilsufar og ber þá lögreglustjóra eða yfirlögregluþjóni að semja rökstudda greinargerð um það, sem áfátt þykir. Skal lögreglumannsefni skýrt frá efni greinargerðar, áður en lögreglustjóri tekur ákvörðun um, hvernig með skuli fara..."

Í 10. gr. reglugerðar nr. 660/1981, ásamt síðari breytingum, segir svo:

"Nú hefur lögreglumaður sótt fyrri önn grunnnáms skv. 7. gr. og staðist próf að því loknu og hefst þá starfsnám hans. Starfsnám skal að hluta fara fram í fjölmennu lögregluliði í þéttbýli, eftir nánari ákvörðun ráðuneytis. Starfsnámið fer fram undir eftirliti viðkomandi lögreglustjóra, yfirlögregluþjóns eða annars yfirmanns, er lögreglustjóri tilnefnir og skal hagað í samræmi við reglur, sem skólanefnd setur. Gæta skal þess, eftir því sem við verður komið að verkefni séu við hæfi lögreglumannsins, miðað við starfsaldur, nám og reynslu. Yfirmaður ræðir reglulega við lögreglumanninn um dagleg störf hans, svarar fyrirspurnum og veitir ábendingar um það, sem betur hefði mátt fara. Á fjögurra mánaða fresti skal yfirmaður gera skýrslu um nám lögreglumannsins, framfarir og annað, sem máli kann að skipta um starfshæfni hans. Afrit af þeirri skýrslu skal senda til skólanefndar. Starfsnám skal standa yfir í a.m.k. 8 mánuði."

2. Eftirlit með starfsnámi A

Samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 660/1981, með síðari breytingum, hefst starfsnám, eftir að lögreglumaður hefur staðist próf á fyrri önn grunnnáms. Samkvæmt fyrrnefndri grein fer starfsnámið fram undir eftirliti viðkomandi lögreglustjóra, yfirlögregluþjóns eða annars yfirmanns, sem lögreglustjóri tilnefnir. Í kvörtun sinni til mín telur A, að sér hafi ekki verið skipaður sérstakur tilsjónarmaður. Af bréfi lögreglustjórans í Reykjavík til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins kemur fram, að í nóvember 1991 hafi útivarðstjóra ásamt aðalvarðstjórum og innivarðstjórum verið falin sérstök stjórnunar-, eftirlits- og leiðbeiningarskylda gagnvart lögreglumönnum í starfsnámi.

Samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 660/1981 bar þeim yfirmanni í lögreglunni, sem eftirlitið hafði með höndum, að ræða reglulega við lögreglumanninn um dagleg störf hans, svara fyrirspurnum og veita ábendingar um það, sem betur hefði mátt fara. Fram kemur í kvörtun A, að formlega hafi aldrei verið fundið að störfum hans og honum veitt færi á að bæta það, sem hugsanlega teldist aðfinnsluvert. Í bréfi lögreglustjórans í Reykjavík 11. janúar 1993 segir, að ljóst sé af umsögnum yfirmanna að rætt hafi verið við A og honum leiðbeint eftir atvikum, enda þótt ekki liggi fyrir í gögnum formlegar aðfinnslur.

Samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 660/1981 skal yfirmaður á fjögurra mánaða fresti semja skýrslu um nám lögreglumannsins, framfarir og annað, sem máli kann að skipta um starfshæfni hans. Afrit af skýrslunni skal senda til skólanefndar. Í bréfi lögreglustjórans í Reykjavík til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 6. október 1992, er skýrt svo frá, að frá setningu reglugerðar nr. 660/1981 hafi "ekki verið farið í öllum greinum eftir fyrirmælum hennar um reglulegar umsagnir heldur [hafi] þeirra í seinni tíð verið aflað þegar þurft hefur". Samkvæmt bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 13. janúar 1993, hafa umræddar skýrslur um A ekki verið sendar skólanefnd lögregluskólans, svo sem boðið er í 10. gr. reglugerðar 660/1981, með síðari breytingum.

Af þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, verður ekki séð, að um starfsnám A hafi verið fylgt þeim ákvæðum 10. gr. reglugerðar nr. 660/1981, að ákveðinn yfirmaður í lögregluliði hafi eftirlit með starfsnámi hvers einstaks lögreglumanns. Hefur heldur ekki komið fram, að gætt hafi verið reglna 10. gr. um reglulegar og markvissar leiðbeiningar til lögreglumanna í starfsnámi. Loks voru ekki samdar skýrslur um starfshæfni A, svo sem boðið er í lok 10. gr. Þýðingarmikið var hins vegar að þessi fyrirmæli 10. gr. væru virt, þar sem þau skipta meginmáli fyrir ákvörðun um framhald náms og starfs í lögregluliði og lögregluskóla samkvæmt 2. mgr. 3. gr. umræddrar reglugerðar.

3. Rökstudd greinargerð samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 660/1981, með síðari breytingum.

Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 660/1981, með síðari breytingum, bar lögreglustjóra eða yfirlögregluþjóni að semja rökstudda greinargerð um það, sem áfátt þótti hjá A, þegar talið var, að hann fullnægði ekki þeim kröfum, sem gerðar eru til lögreglumanna.

Í bréfi lögreglustjórans í Reykjavík 13. janúar 1993 segir, að starfsmannastjóri hafi tekið saman greinargerð um málið, en hann fari með þennan málaflokk fyrir hönd lögreglustjórans.

Óljóst er, hvenær umrædd greinargerð var tekin saman, þar sem hún er ódagsett. Upplýst er hins vegar, að greinargerðin fylgdi bréfi lögreglustjóra, dags. 6. október 1992, til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Greinargerðin hefur verið lögð fyrir mig.

Af bréfi lögreglustjóra til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 6. október 1992, er ljóst, að umrædd greinargerð hefur verið samin meðal annars eftir umsögnum, sem útivarðstjóri, aðalvarðstjórar og innivarðstjórar hafa tekið saman, sbr. c-lið 4. gr. reglna, er samþykktar voru í mars 1992 og vitnað er til í fyrrnefndu bréfi lögreglustjórans í Reykjavík. Þá kemur fram, að starfsmannastjóri hafi rætt frekar við aðalvarðstjóra eða staðgengla þeirra á fundi um umsagnir þeirra.

Svo virðist sem greinargerð þessari sé ætlað að draga saman skoðanir og niðurstöðu þeirra manna, sem samkvæmt framansögðu tjáðu sig um það, er áfátt væri hjá A. Hún geymir hins vegar almennar staðhæfingar í þeim efnum, án þess að ákveðnum atvikum eða ávirðingum sé greinilega lýst. Ekki er gerð grein fyrir því, á hvaða skýrslum sé byggt eða hvort mismunandi skoðanir hafi komið fram. Vísað er án nánari skýringa til álits sumra eða margra. Ekki er um það fjallað, hvort honum hafi verið leiðbeint eða hvernig hann hafi tekið leiðbeiningum. Ekkert kemur fram um það, hvort hann hafi verið áminntur og gefinn kostur á að bæta úr því, sem aðfinnsluvert var talið, og má reyndar telja ljóst af gögnum málsins, að svo hafi ekki verið. Ályktanir í greinargerðinni eru óljósar, svo sem þegar í henni segir, að álit margra sé, að A eigi ekki erindi í lögregluna, en skýrsluhöfundur vilji ekki leggja mat á það. Fullnægir greinargerð þess vegna ekki því ótvíræða skilyrði 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 660/1981, að vera rökstudd um það, sem áfátt þætti hjá A.

4. Andmælaréttur

Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 660/1981 skal lögreglumannsefni skýrt frá efni greinargerðar, áður en lögreglustjóri tekur ákvörðun um, hvernig með skuli fara. Hér er um að ræða afar þýðingarmiklar upplýsingar í máli, er varðar verulega hagsmuni lögreglumanns.

Um aðdragandann að ákvörðun málsins segir svo í bréfi lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 6. október 1992:

"Eftir að umsagnir lágu fyrir, þá komu saman, lögreglustjóri, yfirlögregluþjónar, stöðvarstjóri, og starfsmannastjóri og fjölluðu um umsagnirnar. Fengu þær ítarlega skoðun á fjórum fundum og varð niðurstaðan m.a. sú, eftir að frekari upplýsinga og umsagna hafði verið aflað, að ekki yrðu endurnýjaðir starfssamningar við 4 starfsmenn sem lokið höfðu fyrri hluta Lögregluskóla ríkisins en starfssamningar þeirra voru lausir 30. sept. s.l.

Sú ákvörðun var tilkynnt hlutaðeigandi með bréfi starfsmannastjóra dags. 27. ágúst s.l., [...] Í framhaldi af því mættu þeir hjá starfsmannastjóra þar sem þeim var kynnt hverjum fyrir sig þær aðfinnslur helstar sem í umsögnum höfðu falist og þar með á hverju ákvörðun um að endurnýja ekki starfssamningana væri byggð."

Af fyrrnefndu bréfi svo og kvörtun A er ljóst, að honum var ekki veitt færi á að kynna sér margumrædda greinargerð og tjá sig um hana, áður en ákvörðun var tekin um að endurnýja ekki ráðningarsamning við hann. Ég tel að í samræmi við grunnreglu 1. mgr. 11. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins hafi borið að gefa honum kost á að tala máli sínu áður en ákvörðun var tekin. Til undirbúnings því hafi hann jafnframt átt rétt á því í samræmi við grundvallarreglur stjórnsýsluréttar að fá afrit af umræddri greinargerð, svo að hann gæti kynnt sér hana og komið að sjónarmiðum sínum, leiðrétt upplýsingar og varið hagsmuni sína, áður en ákvörðun var tekin í máli hans.

Ákvörðun í máli A var tilkynnt honum með bréfi, dags. 27. ágúst 1992. Eftir það mætti A hjá starfsmannastjóra, sem kynnti honum "þær aðfinnslur helstar sem í umsögnum höfðu falist", eins og segir í bréfi lögreglustjórans í Reykjavík, dags. 6. október 1992. Ekkert liggur hins vegar fyrir um það í gögnum málsins, að A hafi þá verið veittur aðgangur að greinargerð þeirri, sem tekin var saman á grundvelli 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 660/1981. Í framhaldi af athugasemdum A við ákvörðun þá, sem honum var tilkynnt 27. ágúst 1992, tók lögreglustjóri málið á ný til meðferðar og tilkynnti A þá niðurstöðu sína með bréfi, dags. 15. september 1992, að ákvörðunin skyldi óbreytt standa.

Ég tel rétt að árétta það, að jafnvel þó að A hefði fengið aðgang að umræddri greinargerð, er vandséð að hann hefði átt þess kost á að gæta réttar síns á fullnægjandi hátt, vegna þess að sá annmarki var á greinargerðinni, að hún var ekki nægilega rökstudd, eins og nánar var að vikið hér að framan undir 3. lið.

5. Niðurstaða

Eins og nánar er rakið hér að framan, er það niðurstaða mín, að verulega hafi skort á, að starfsnámi A hafi verið hagað samkvæmt fyrirmælum 10. gr. reglugerðar nr. 660/1981, með síðari breytingum. Þá var undirbúningi að ákvörðun um starfslok hans verulega áfátt, þar sem brotið var gegn fyrirmælum 2. mgr. 3. gr. og 10. gr. reglugerðar nr. 660/1981 svo og grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um andmælarétt. Úr annmörkum á meðferð málsins var hvorki nægjanlega bætt, þegar lögreglustjórinn í Reykjavík tók málið á ný til meðferðar og ákvörðunar, né við málsmeðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Af þessum sökum eru það tilmæli mín, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið taki mál A á ný til meðferðar, komi fram ósk um það frá honum."

V. Viðbrögð stjórnvalda.

Í framhaldi af áliti mínu, barst mér bréf frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, dags. 3. mars 1993, og hljóðar það svo:

"Ráðuneytið óskar að gera yður, herra umboðsmaður Alþingis, grein fyrir því að í kjölfar álitsgerðar yðar, dags. 8. febrúar sl., í tilefni af kvörtun tveggja lögreglumanna í Reykjavík út af því að lögreglustjórinn í Reykjavík hafði ákveðið að endurnýja ekki ráðningarsamning við fjóra lögreglumenn, hefur ráðuneytið lagt fyrir lögreglustjórann með bréfi, dags. 16. f.m., [...], að endurráða þá, ef þeir óskuðu.

Upplýsingar hafa borist um að þeir muni allir ráða sig að nýju til starfa við lögreglustjóraembættið í Reykjavík á næstu vikum.

Af hálfu Lögregluskóla ríkisins hefur verið ritað bréf til allra lögreglustjóra, dags. 11. desemer 1992, þar sem kveðið er á um samstarf skólans og lögreglustjóra landsins við að fylgjast reglubundið með frammistöðu nemenda í starfsnámi. Meðfylgjandi eru gögn um nánari útfærslu á frammistöðueftirlitinu og sýnishorn af umsögnum um nokkra lögreglumenn.

Þá fylgir ljósrit bréfs, dags. 12. f.m., þar sem ráðuneytið vekur athygli á framangreindu máli og brýnir fyrir lögreglustjórum að hafa ríka tilsjón með lögreglumönnum í starfsnámi, skrá skilmerkilega atriði um frammistöðu þeirra og að þeir eigi þess kost að tala máli sínu, áður en tekin er ákvörðun um að slíta ráðningu við lögreglumann á reynslutíma."