Álit

I.

Hinn 4. júní 1998 leitaði til umboðsmanns Alþingis A og kvartaði yfir áminningu sem skólameistari Fjölbrautarskólans X veitti honum með bréfi, dags. 5. júní 1997. Lýtur kvörtun A að málsmeðferð í tengslum við töku ákvörðunarinnar. Telur hann að óeðlilega langur tími hafi liðið frá því að athugun skólameistara á því hvort rétt væri að veita honum áminningu hófst þangað til honum var tilkynnt um það og að brotinn hafi verið á honum andmælaréttur. Einnig telur hann að honum hafi ekki verið veittar fullnægjandi leiðbeiningar við birtingu áminningarinnar og að rökstuðningi hafi verið ábótavant. Kvörtun A lýtur jafnframt að efni ákvörðunarinnar. Telur hann að „grundvöllur fyrir áminningunni“ hafi ekki verið fyrir hendi og með henni hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 26. júlí 1999.

II.

A er kennari við Fjölbrautarskólann X. Hann ásamt B, sem er fjármálastjóri Fjölbrautarskólans X, eiga og reka fyrirtækið C sf. en það hefur rekið sumarskóla fyrir nemendur á framhaldsskólastigi á undanförnum árum. Hinn 14. febrúar 1997 ritaði A stjórnendum Fjölbrautarskólans X bréf fyrir hönd C sf. með ósk um að fá leigt húsnæði til reksturs sumarskóla sumarið 1997 með svipuðu sniði og rekinn hafði verið í því húsnæði af C sf. yfir sumarmánuðina 1993 til 1995. A barst svar skólameistara fjölbrautarskólans með bréfi, dags. 21. febrúar 1997. Þar rakti skólameistari áform yfirstjórnar skólans um að sumarskóli yrði rekinn í nafni skólans í húsnæði hans sumarið 1997. Því væri ekki unnt að verða við óskum C sf.

Hinn 21. febrúar 1997 rituðu A og B fyrir hönd C sf. Samkeppnisstofnun bréf þar sem þeir óskuðu eftir því að könnun færi fram „á samkeppnisstöðu [C] sf. gagnvart samkeppnisrekstri opinberra stofnana“. Beindist kvörtun C sf. meðal annars að rekstri Fjölbrautarskólans X á sumarskóla. Samkeppnisstofnun ritaði skólanefnd Fjölbrautarskólans X bréf, dags. 7. mars 1997, þar sem óskað var eftir umsögn skólanefndar vegna málsins. Fylgdi bréf C sf. til Samkeppnisstofnunar með bréfi stofnunarinnar. Skólanefnd svaraði Samkeppnisstofnun með bréfi, dags. 21. mars 1997, og málið var til lykta leitt af hálfu samkeppnisráðs með ákvörðun, dags. 7. maí 1997.

Gögn málsins bera með sér að skólameistari hafi boðað A til fundar við sig 22. maí 1997. Ekki var haldin fundargerð vegna þessa fundar en á honum voru A, skólameistari og aðstoðarskólameistari skólans. Í gögnum málsins er að finna minnisblað A vegna þessa fundar er hann ritaði skömmu eftir fundinn. Samkvæmt framangreindu minnisblaði hringdi A í skólameistara 15. maí 1997 til að tjá henni að hann hygðist reka sumarskóla á vegum C sf. sumarið 1997. Skólameistari sagði honum þá að hann vildi ræða við hann um „stöðu hans hjá skólanum“, eins og segir í minnisblaði A. Var hann síðar boðaður til framangreinds fundar.

Samkvæmt minnisblaði A hófust viðræður á fundinum á rekstri C sf. Tjáði skólameistari A að það hefði farið „illa í kennara og nemendur“ að C sf. hefði dreift auglýsingum um sumarskóla C sf. fyrir framan anddyri skólans þegar nemendur fjölbrautarskólans komu til að vitja einkunna. Skólameistari ræddi því næst um erindi C sf. til Samkeppnisstofnunar. Í minnisblaði A segir orðrétt:

„[Skólameistari] ræddi um erindi [C] sf. til Samkeppnisstofnunar og sagði að sér hefði mislíkað „ósannindi og dylgjur“ í bréfinu. Tiltók hún tvö atriði þ.e. þar sem segir að hún hafi „firrst við” ákvörðun skólanefndar [árið 1996 þegar skólanefnd lagðist gegn áætlunum um rekstur sumarskóla á vegum Fjölbrautarskólans [X] og „að F[X] seilist í vasa skattborgaranna“. Hvort tveggja væri rangt. Hún hafi ekki firrst, heldur eingöngu talið ófært að leigja [C] sf. húsnæði vegna þess að skólinn fylgdi ekki samningi HÍK og ráðuneytisins. [...] Varðandi skattborgarana þá sagði [A] að F[X] hafi ekki sýnt fram á hvernig farið yrði með tap af skólanum og raunar hafi skólanefndarmaður lýst þeirri skoðun sinni að ráðuneytið, „sem endanlegur ábyrgðaraðili skólans“, mundi bera slíkt tap. [Skólameistari] sagði þetta hina mestu fjarstæðu. Styrktaraðilar mundu borga tapið. Neitaði hún að svara því hvað mundi gerast ef tapið næmi hærri upphæð en stuðningi styrktaraðila.“

Því næst var vikið almennt að rekstri sumarskóla C sf. á fundinum. Að lokum segir í minnispunktum A að þegar fundi hafi verið að ljúka hafi skólameistari tjáð honum að hann „fengi skriflega aðvörun vegna bréfs [C] sf. til Samkeppnisstofnunar“. Af gögnum málsins verður ekki séð að A hafi fyrr en með þessari yfirlýsingu verið tilkynnt að til stæði að veita honum áminningu.

Hinn 30. maí 1997 ritaði A skólameistara bréf þar sem hann mótmælti fyrirhugaðri áminningu og rakti þar sjónarmið sín og taldi að ummæli hans í bréfi til Samkeppnisstofnunar gæfu ekki tilefni til svo harkalegra úrræða. Taldi hann að raunveruleg ástæða áminningarinnar væri að hann hygðist reka sumarskóla í samkeppni við Fjölbrautarskólann X.

Í kvörtun A kemur fram að hann hafi afhent skólameistara framangreint bréf hinn 6. júní 1997. Þar segir að skólameistari hafi, án þess að kynna sér efni athugasemda A, afhent sér svohljóðandi áminningarbréf, dags. 5. júní 1997:

„Með tilvísun í ákvæði 14. og 21. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, veitir undirrituð, skólameistari Fjölbrautarskólans [X], þér hér með áminningu fyrir ósannindi og dylgjur sem fram koma í bréfi þínu og [B] til Samkeppnisstofnunar, dags. 21. febrúar sl.

Ykkur var fullkunnugt um að alltaf stóð til að reynt yrði aftur að hefja rekstur Sumarskóla F.[X]. þótt við neyddumst til að hætta því sumarið 1993.

Þið fenguð að láni öll gögn og skipulag Sumarskóla F.[X]., enda var litið svo á að um tímabundið ástand væri að ræða og F.[X]. kæmi aftur að rekstrinum.

Dylgjur ykkar, að undirrituð hafi firrst við ákvörðun skólanefndar og hafnað umsókn ykkar um húsnæði skólans sl. sumar á þeim forsendum, eru ómaklegar og ekki ástæða til að láta óátalið.

Opinberar dylgjur ykkar í garð stjórnenda skólans um óheiðarleg vinnubrögð eða ásetning til óheiðarlegra athafna eru ekki sæmandi.

Einnig er þér veitt áminning fyrir að hafa auglýst í heimildarleysi í skólanum, þrátt fyrir viðvaranir.

Bréf þetta er skrifað í framhaldi af samtali okkar um sama efni dags. 22. maí sl.“

A ritaði skólameistara bréf, dags. 12. júní 1997, þar sem hann skoraði á hann að taka áminningu sína til endurskoðunar. Ef hann yrði ekki við þeirri áskorun óskaði A eftir rökstuðningi áminningarinnar og að hann fengi svör við tilteknum spurningum. Með bréfi, dags. 20. júní 1997, hafnaði skólameistari því að taka mál A til endurskoðunar. Taldi hann jafnframt að í bréfi hans, dags. 5. júní 1997, hefði komið fram fullnægjandi rökstuðningur fyrir ákvörðuninni.

III.

Með bréfi, dags. 19. júní 1998, óskaði umboðsmaður Alþingis eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að skólameistari Fjölbrautarskólans X skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti umboðsmanni í té gögn málsins. Sérstaklega var óskað eftir því að skólameistari skýrði með hvaða hætti talið væri að ummæli A í bréfi til Samkeppnisstofnunar hafi farið í bága við ákvæði 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og hvaða liður 21. gr. sömu laga hafi verið grundvöllur áminningarinnar. Svar barst 3. júlí 1998 þar sem fram kom að ekki væri unnt að afgreiða málið vegna sumarleyfa. Tilmæli umboðsmanns Alþingis frá 19. júní 1998 voru ítrekuð með bréfi, dags. 22. september 1998. Svar skólameistara barst með bréfi, dags. 5. október 1998. Þar segir meðal annars um forsendur áminningarinnar:

„Í bréfi A og [B] til Samkeppnisstofnunar koma fram dylgjur og rógburður í garð stjórnenda skólans um óheiðarleg vinnubrögð eða ásetning til óheiðarlegra athafna, sem ekki er unnt að líða.

A hefur farið offari gagnvart Fjölbrautarskólanum [X]. Hann hefur ekki eingöngu kvartað yfir skólanum til Samkeppnisstofnunar, heldur hefur hann einnig, þrátt fyrir viðvaranir, misnotað aðstöðu sína og hengt upp og dreift auglýsingum í skólanum og á lóð skólans í heimildarleysi, þ.e. í maí 1996, 4. janúar 1997 og 21. maí 1997. Í maí 1996 hengdi A auglýsingar á rúður skólans við aðalinngang. Auglýsingar þar tíðkast ekki nema í neyðartilvikum, t.d. þegar stjórnendur hafa þurft að auglýsa lokun skólans.

4. janúar 1997 setti hann auglýsingar frá [C] sf. með innritunargögnum fyrir Kvöldskóla F.[X]., og 21. maí 1997 afhenti hann auglýsingar frá [C] sf. við aðalinngang F.[X]. og á lóð skólans.

Undirrituð veitti A skriflega áminningu vegna þessa framferðis, sbr. bréf dagsett 5. júní 1997, en hafði áður, þ.e. 22. maí, kallað hann á fund ásamt [D], aðstoðarskólameistara, þar sem honum var kynnt efni fyrirhugaðrar áminningar og var honum gefinn kostur á að tjá sig um málið í samræmi við ákvæði 21. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.“

Í bréfi skólameistara er gerð grein fyrir því hvaða ummæli í bréfi A til Samkeppnisstofnunar leiddu til þess að skólameistari taldi rétt að veita honum áminningu. Þar segir:

„Í bréfinu er dylgjað um það að stjórnendur Fjölbrautarskólans hafi komið aftan að eigendum [C] sf. þegar þeim var snemma árs 1996 hafnað afnotum a[f] skólanum fyrir starfsemi sína. Orðrétt segja þeir: „Þetta kom algjörlega flatt upp á okkur enda höfðum við þá þegar lagt talsverða vinnu í undirbúning fyrir sumarið. Einnig kom það okkur á óvart að skólameistari hafði í all nokkurn tíma staðið í samningaviðræðum við HÍK og Fjármálaráðuneytið um laun í sumarskóla en látið vera að gera okkur grein fyrir fyrirætlunum sínum. Þetta gerði hún þrátt fyrir að henni væri ljóst að við vorum bæði að leggja á okkur umfangsmikla vinnu og kostnað við undirbúning sumarsins.“ Sjá nánar bls. 2-3. Svipaðar dylgjur hafa þeir uppi um atburðarásina ári síðar en um hana segja þeir: „Enn er kominn febrúarmánuður og undirbúningur okkar undir sumarið vel af stað farinn. Og enn berast okkur undarlegar fréttir. Skólameistari F.[X]. hefur tilkynnt kennurum F.[X]. að hann ætli að starfrækja sumarskóla í húsnæði skólans sumarið 1997, nú með samþykki skólanefndar.“ Sjá nánar bls. 4. Það lá alltaf ljóst fyrir að stjórnendur Fjölbrautarskólans höfðu í huga að hefja aftur rekstur Sumarskóla F.[X].Því þurfti synjun undirritaðrar um húsnæði fyrir sumarið 1996 og 1997 síður en svo að koma þeim á óvart. Í þessu sambandi telur undirrituð rétt að árétta að í febrúar 1997 bauð hún A að vera í forsvari fyrir Sumarskóla F.[X]. en hann hafnaði því. Þá fær undirrituð ekki séð að hún hafi með nokkrum hætti brotið á eigendum [C] sf. þó að hún hafi ekki upplýst þá jafnóðum um undirbúning að rekstri Sumarskóla F.[X]. enda ekki venja að aðilar sem eiga í samkeppni upplýsi hvern annan um innri mál.

Í bréfinu er gefið í skyn að við rekstur Sumarskóla F.[X]. sé „fullkomin aðstaða“ Fjölbrautarskólans og starfsfólk hans notuð án þess að nokkurt endurgjald komi fyrir. Sjá nánar bls. 4. Hið rétta er að Sumarskóla F.[X]. var og er gert að greiða Fjölbrautarskólanum sérstaklega fyrir slík afnot, skv. reikningi sem [B] fjármálastjóri F.[X]. útbýr. Meðan [C] sf. hafði aðstöðu í húsakynnum Fjölbrautarskólans naut hann samskonar þjónustu og er gert að greiða fyrir hana með sambærilegum hætti og Sumarskóla F.[X]. Það felst því ákveðinn tvískinnungur í þessari athugasemd bréfritara.

Undirrituð telur enn fremur að eftirfarandi ummæli úr fyrrnefndu bréfi til Samkeppnisstofnunar feli í sér dylgjur og ósannindi um starfsemi Fjölbrautarskólans í Breiðholti og Sumarskóla F.[X].

Neðar á bls. 3 er gefið í skyn að undirrituð hafi synjað [C] sf. um húsnæði undir starfsemi skólans sumarið 1996 vegna þess að hún hafi „firrst mjög” við ákvörðun skólanefndar um að starfrækja ekki Sumarskóla F.[X]. um sumarið. Sjá nánar 4. mgr. á blaðsíðunni. Undirrituð hafnar þessu alfarið. Ástæðan var, eins og fyrr greinir, að undirrituð og stjórnendur Fjölbrautarskólans töldu óeðlilegt að leigja húsnæði skólans undir starfsemi sem lyti ekki sömu reglum og Sumarskóla F.[X][. var gert að sæta. Kennsla í Sumarskóla F.[X]. þarf að uppfylla sömu kröfur og gerðar eru í kvöldskólakennslu, deildarstjórar skólans hafa hönd í bagga með námi í hverri grein, og laun kennara fara eftir sérstöku samkomulagi við hlutaðeigandi stéttarfélög, sbr. samkomulag um launagreiðslur kennara við Sumarskóla F.[X]. sumarið 1996 frá 19. apríl 1996, en ekki er heimilt að semja um þau í formi verktakasamnings.

[C] sf. hefur hins vegar ráðið kennara til sín sem verktaka og því á öðrum kjörum en kennarar Sumarskóla F.[X].

Á bls. 4 er dylgjað um að Sumarskóli F.[X]. þurfi ekki að sýna ráðdeild í rekstrinum, heldur geti einfaldlega „seilst í vasa skattborgara“ gangi reksturinn ekki nógu vel, meðan eigendur [C] sf. verði að leggja persónulegar eigur að veði. Sjá nánar 6. mgr. á blaðsíðunni. Undirrituð kannast ekki við að hafa aðgang að ótakmörkuðum fjármunum til reksturs Sumarskóla F.[X]. Þvert á móti er gert ráð fyrir því að innritunargjöld standi undir kostnaði og því fær Fjölbrautaskólinn ekki sérstakan fjárstyrk frá hinu opinbera til sumarskólareksturs, sbr. bréf ráðuneytis dags. 19. febrúar 1997. Í þessu sambandi er rétt að geta þess að Sumarskóli F.[X]. hefur í þau fjögur sumur sem hann hefur verið starfræktur ávallt staðið undir rekstrarkostnaði fyrir utan eitt sumar þegar launagreiðslur urðu hærri heldur en áætlað hafði verið í kjölfarið á dómi Félagsdóms.“

Í bréfinu rekur skólameistari svo framangreind atriði með tilliti til 14. gr. og 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þar segir:

„Framangreind ummæli A (og [B]) eru, að mati undirritaðrar, til þess fallin að varpa rýrð á starfsemi Fjölbrautarskólans [X] og valda skólanum álitshnekkis, einkum þar sem þau eru sett fram með skriflegum hætti og beint til opinberrar stofnunar sem birtir niðurstöður sínar ásamt [útdrætti] og tilvísun í hlutaðeigandi erindi/kvörtun.

Ríkisstarfsmaður skal, skv. 1. mgr. 14. gr. [...] starfsmannalaga, forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við. Enn fremur bendir undirrituð á að skv. almennum reglum vinnuréttarins ber starfsmaður margvíslegar trúnaðarskyldur gagnvart vinnuveitanda. Starfsmanni ber t.d. að sýna vinnuveitanda tilhlýðilega virðingu og honum ber að taka tillit til hagsmuna vinnuveitanda, halda sig frá hvers konar athæfi eða athafnaleysi sem vinnur gegn hagsmunum vinnuveitenda.

Samkvæmt framansögðu telur undirrituð að A hafi með bréfinu til Samkeppnisstofnunar brotið í bága við 14. gr. starfsmannalaga.

Með umræddu bréfi var A uppvís að athæfi sem telja verður ósamrýmanlegt starfi hans sem kennara við Fjölbrautarskólann [X] svo að áminningu varði, sbr. 21. gr. starfsmannalaga.“

Áminningin var einnig veitt vegna auglýsinga [C] sf. í og við skólann, sbr. bréf skólameistara, dags. 5. júní 1997. Um lagagrundvöll þeirrar forsendu áminningarinnar segir í bréfi skólameistara til umboðsmanns Alþingis:

„A auglýsti [C] sf. í Fjölbrautarskólanum og við skólann án leyfis í maí 1996, 4. janúar 1997 og 21. maí 1997. Undirrituð gerði A það ljóst eftir að hann auglýsti þann 4. janúar 1997 að það væri í óþökk hennar. Í hjálögðum minnispunktum A vegna fundar þann 22. maí 1997 viðurkennir hann að hafa fengið viðvaranir vegna auglýsinga í skólanum. Jafnframt geta stjórnendur Fjölbrautaskólans [X] staðfest að hann fékk slíkar viðvaranir.

Sem skólameistari hlýtur undirrituð að eiga ákvörðunarvald um það hvort og þá hvernig auglýst sé í húsakynnum og á lóð skólans. Það verður því að teljast eðlilegt að leitað sé fyrirfram eftir samþykki undirritaðrar fyrir slíku.

Með því að auglýsa í heimildaleysi í og við Fjölbrautarskólann, hvort heldur sem það var í eða utan starfs, var A uppvís að athöfnum sem telja verður óhæfilegar starfi hans sem kennara við Fjölbrautarskólann [X].“

Um þann þátt kvörtunarinnar sem lýtur að málsmeðferð við ákvörðunartökuna segir að lokum í bréfi skólameistara:

„Undirrituð telur að ákvæði stjórnsýslulaga eigi ekki við í þessu tilviki þar sem ekki sé um stjórnsýslumál að ræða heldur starfsmannamál sem lúti ákvæðum starfsmannalaga. Samkvæmt starfsmannalögum er forstöðumanni skylt að áminna verði starfsmaður uppvís að slíkri háttsemi sem greind er í 21. gr. laganna. Í samræmi við fyrrnefnda 21. gr. var A kynnt efni fyrirhugaðrar áminningar á sérstökum fundi með undirritaðri og aðstoðarskólameistara og honum jafnframt gefinn kostur á að tala máli sínu.”

A var gefinn kostur á að gera athugasemdir við bréf skólameistara með bréfi, dags. 7. október 1998. Það gerði hann með bréfi, dags. 13. október 1998. Þar segir A meðal annars að hann hafi aldrei fengið athugasemdir vegna auglýsinga sem hann hengdi upp í anddyri skólans í maí 1996. Um tilvik frá 4. janúar 1997 segir hann að hann hafi hlýtt tilmælum skólameistara um að fjarlægja stundaskrá C sf. sem hann hafði lagt í kassa í anddyri skólans til að auðvelda nemendum skipulag námsins. Neitar hann að hafa fengið viðvaranir vegna þessa máls. Um atvik frá 21. maí 1997 segir hann að þann dag hafi hann fengið tvo nemendur til að dreifa upplýsingum um starfsemi C sf. utandyra við anddyri skólans og að þeir hafi hætt því strax er aðstoðarskólameistari fór fram á það. Það hafi svo verið á fundinum 22. maí 1997 eða daginn eftir atvikið sem honum var tjáð af skólameistara að þetta væri að hans mati óviðunandi.

Hinn 16. apríl 1999 ritaði umboðsmaður Alþingis skólameistara bréf þar sem óskað var eftir upplýsingum, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um það með hvaða hætti A hafi verið kynnt efni fyrirhugaðrar áminningar á framangreindum fundi. Jafnframt var óskað eftir upplýsingum um hvaða atvik og hvaða ummæli í bréfi C sf. til Samkeppnisstofnunar tilgreind voru á fundinum með tilliti til þess hvort þau gæfu tilefni til áminningar. Sama dag ritaði umboðsmaður Alþingis A bréf þar sem óskað var upplýsinga hvort ákveðin atvik, önnur en þau sem lutu að ummælum í bréfi C. sf. til Samkeppnisstofnunar, hafi verið tilgreind með tilliti til þess hvort þau gæfu tilefni til áminningar. Svarbréf barst frá A 23. apríl 1999 og frá skólameistara 14. maí 1999. Umboðsmaður taldi rétt að veita A færi á að gera athugasemdir við svarbréf skólameistara, sbr. bréf, dags. 18. maí 1999, og bárust athugasemdir hans 26. maí 1999.

IV.

Bréf skólameistara til umboðsmanns Alþingis, dags. 5. október 1998, gefur til kynna að önnur meginástæða áminningarinnar hafi verið ummæli A og B í bréfi C sf. til Samkeppnisstofnunar, dags. 21. febrúar 1997. Nauðsynlegt er að víkja að þeim ummælum sem ákvörðunin virðist að mestu reist á eins og þau birtast í framangreindu bréfi C sf.

Í fyrsta lagi telur skólameistari að bréfritarar hafi „dylgjað um það að stjórnendur Fjölbrautarskólans hafi komið aftan að eigendum Sumarskólans“ árið 1996 og 1997 þegar C sf. var synjað um leigu á húsnæði skólans. Vitnar skólameistari þar orðrétt til ummæla í bréfi C sf. til Samkeppnisstofnunar og vísast til þess, sbr. kafla III hér að framan.

Í öðru lagi segir í bréfi skólameistara að A og B hafi „gefið í skyn að við rekstur Sumarskóla F.[X]. sé „fullkomin aðstaða” Fjölbrautarskólans og starfsfólk hans notuð án þess að nokkurt endurgjald komi fyrir“. Einnig segir síðar í bréfi skólameistara að „dylgjað [sé um það] að Sumarskóli F.[X]. þurfi ekki að sýna ráðdeild í rekstrinum heldur geti einfaldlega „seilst í vasa skattborgara“ gangi reksturinn ekki nógu vel meðan eigendur Sumarskólans verði að leggja persónulegar eigur að veði“. Hér er vísað til eftirfarandi ummæla A og B í bréfinu til Samkeppnisstofnunar:

„Okkur er ljóst að samkeppnin er ójöfn. Annars vegar eru tvær opinberar stofnanir með fullkomna aðstöðu og vasa skattborgaranna til að seilast í ef illa fer og hins vegar undirritaðir sem verða að leggja persónulegar eigur að veði. Aðstaðan er því ekki á nokkurn hátt sambærileg.

Auk fullkominnar aðstöðu geta F[X]/[...] nýtt sér starfsfólk sitt, t.d. áfangastjóra til að undirbúa námsframboð (en það hefur áfangastjóri F[X] einmitt þegar gert), ritara til að svara síma o.s.frv. Ennfremur geta F[X]/[...] ákveðið húsaleigugjald fyrir sumarskóla sína. Þá er ljóst að skólameistarar geta ákveðið að taka á skólana tap, ef til þess kemur. Þetta tap F[X]/[...] verður síðan borið af skattborgurunum. Ekkert af þessu getum við gert. Við þurfum að annast alla þessa þjónustu sjálfir og bera tapið sjálfir, ef til kemur.“

Í þriðja lagi byggðist áminningin á ummælum í framangreindu bréfi um viðbrögð skólameistara við ákvörðun skólanefndar árið 1996 um að Fjölbrautarskólinn X myndi ekki að reka sumarskóla sumarið 1996 og um ástæður þess að skólameistari synjaði C sf. um leigu á húsnæði skólans sumarið 1996. Ummælin eru svohljóðandi:

„Þegar þessi staða var komin upp, þ.e. að F[X] yrði ekki með sumarskóla, ákváðum við [að] breyta fyrri ákvörðun okkar og reka [C] sf. sl. sumar. Sóttum við enn á ný um að fá á leigu húsnæði í F[X]. Beiðni okkar synjaði skólameistari, enda hafði hún firrst mjög við ákvörðun skólanefndar. Leituðum við þá til Háskóla Íslands, þar sem okkur var vel tekið og rákum við [C] sf. þar sl. sumar.“

V.

1. Afmörkun úrlausnarefnis.

Ákvörðun um að veita starfsmanni í þjónustu ríkisins áminningu samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er ákvörðun um réttindi og skyldur viðkomandi starfsmanns samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. dóm Hæstaréttar Íslands frá 25. febrúar 1999 í máli nr. 247/1998 og álit umboðsmanns Alþingis frá 22. ágúst 1995 í máli nr. 1263/1994 (SUA 1995: 346). Bar því við meðferð málsins að fara eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og málsmeðferðarreglum laga nr. 70/1996 um veitingu áminningar. Að því marki sem ákvæði laga nr. 70/1996 eru samrýmanleg ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber að túlka þau til samræmis við þau fyrirmæli sem koma fram í stjórnsýslulögum enda á því byggt að ákvæði þeirra veiti borgurunum lágmarksréttarvernd gagnvart stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga.

Kvörtun A lýtur jafnt að málsmeðferð skólameistara Fjölbrautarskólans X við töku framangreindrar ákvörðunar sem og því að hann telur að ekki hafi verið efnislegur grundvöllur til áminningar og að brotið hafi verið gegn meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Tel ég rétt að fjalla fyrst um það hvort þau sjónarmið sem ákvörðun um áminningu A byggðist á voru lögmæt með tilliti til þeirra málsatvika er áminnt var fyrir. Síðan mun ég taka til athugunar hvort málsmeðferð áður en ákvörðun um áminningu var tekin hafi verið í samræmi við fyrirmæli laga og vandaða stjórnsýsluhætti. Að lokum verður tekið til skoðunar hvort málsmeðferðin eftir að ákvörðunin var tekin hafi verið í samræmi kröfur stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

2. Lögmæti sjónarmiða sem áminningin var byggð á.

Samkvæmt gögnum málsins byggðist áminning sú sem A var veitt annars vegar á ummælum hans og B í bréfi C sf. til Samkeppnisstofnunar og hins vegar á tilteknum atvikum vegna auglýsinga C sf. í og við Fjölbrautarskólann X. Voru ummæli þessi rakin hér að framan í kafla IV. Í bréfi skólameistara til A, dags. 5. júní 1997, kemur fram að ákvörðunin, að því leyti sem hún átti rætur að rekja til ummæla í bréfi C sf., byggðist á 21. gr. og 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í bréfi skólameistara til umboðsmanns, dags. 5. október 1998, segir að áminningin sé reist á því lagasjónarmiði sem fram kemur í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996 að starfsmaður skuli forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við. Jafnframt bendir skólameistari á að samkvæmt almennum reglum vinnuréttarins beri starfsmanni margvíslegar trúnaðarskyldur gagnvart vinnuveitanda. Telur skólameistari að ummæli A og B í bréfi C sf. til Samkeppnisstofnunar hafi verið þess eðlis að þau hafi falið í sér brot gegn 14. gr. laga nr. 70/1996 og að með því hafi hann sýnt af sér athöfn sem væri ósamrýmanleg starfi hans sem kennara við Fjölbrautarskólann X, sbr. 21. gr. laganna.

Við mat á því hvort lögmætt sé á grundvelli framangreindra lagaákvæða að byggja ákvörðun um áminningu á ummælum eins og þeim er fram koma í bréfi C sf. til Samkeppnisstofnunar þarf að hafa í huga að vernd tjáningarfrelsisákvæðis 73. gr. stjórnarkrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 11. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, nær til tjáningar ríkisstarfsmanna og ákvæðið bindur stjórnvöld í samskiptum sínum við starfsmenn ríkisins. Meginreglan er því sú að ríkisstarfsmenn eiga rétt á að láta í ljós hugsanir sínar án afskipta stjórnvalda og takmarkanir á þeim rétti má eingöngu gera að uppfylltum þeim skilyrðum sem fram koma í 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 11. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, en þar segir:

„Tjáningarfrelsi má aðeins setja skorður með lögum í þágu allsherjarreglu eða öryggis ríkisins, til verndar heilsu eða siðgæði manna eða vegna réttinda eða mannorðs annarra, enda teljist þær nauðsynlegar og samrýmist lýðræðishefðum.“

Almennt má því ganga út frá því að sé ríkisstarfsmanni heimilt að tjá tilteknar skoðanir með ákveðnum hætti sé ólögmætt að beita hann stjórnsýsluviðurlögum eins og áminningu með tilvísun til þeirrar tjáningar. Þær skorður sem Alþingi eru settar af stjórnarskrá gilda einnig fyrir stjórnvöld við setningu stjórnvaldsfyrirmæla og töku stjórnvaldsákvarðana. Rétt er þó að taka fram að ekki er útilokað að tjáning og tjáskipti geta orðið grundvöllur að samstarfsörðugleikum á vinnustað sem kunna að komast á svo alvarlegt stig að réttlæti að gripið sé til tiltekinna ráðstafana, jafnvel áminningar og síðar uppsagnar að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Ekki verður hins vegar séð af gögnum málsins að slíkar aðstæður hafi verið uppi í málinu.

Skólameistari byggði áminningu í bréfi sínu til A, dags. 5. júní 1997, á 14. og 21. gr. laga nr. 70/1996. Ekki verður því séð að skólameistari hafi sérstaklega byggt ákvörðun sína um áminningu á óskráðum meginreglum um trúnaðar- og hollustuskyldur ríkisstarfsmanna. Ég bendi í því sambandi á að tilvísun skólameistara í skýringum til umboðsmanns Alþingis þess efnis að samkvæmt almennum reglum vinnuréttarins beri starfsmanni margvíslegar trúnaðarskyldur gagnvart vinnuveitenda er af hálfu skólameistara sett fram sem rökstuðningur fyrir því að A hafi brotið í bága við 14. gr. laga nr. 70/1996. Ég tel því ekki þörf á því við úrlausn þessa máls að taka afstöðu til þess hvort réttarregla sem byggir á óskráðum meginreglum um trúnaðar- og hollustuskyldur ríkisstarfsmanna sem réttarheimild uppfyllir kröfur 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar. Niðurstaða um lögmæti áminningarinnar ræðst þannig af því einu hvort skilyrði 14. og 21. gr. laga nr. 70/1996 hafi verið uppfyllt með tilliti til málsatvika svo heimilt hafi verið að áminna A vegna ummælanna.

Í 21. gr. laga nr. 70/1996 eru talin upp þau lagasjónarmið sem ákvörðun um áminningu ríkisstarfsmanns getur byggst á en þar segir:

„Ef starfsmaður hefur sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu skal forstöðumaður stofnunar veita honum skriflega áminningu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.“

Í athugasemdum við ákvæði þetta í frumvarpi til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins kemur fram að við mat á því hvort skilyrði séu til að veita áminningu beri að hafa hliðsjón af reglum 14. gr. frumvarpsins. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3150.) Í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996 segir:

„Starfsmanni er skylt að rækja starf sitt með alúð og samviskusemi í hvívetna. Hann skal gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Hann skal forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við.“

Af ákvæðum þessum er ljóst að gera verður þá kröfu til starfsmanna ríkisins sem lögin taka til að þeir gæti þess að sýna ekki af sér hegðun sem er þeim til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á starfið eða starfsgreinina. Geta slíkar kröfur um vammleysi ríkisstarfsmanna náð jafnt til hegðunar í starfi sem utan þess. Ef starfsmaður sýnir af sér hegðun af því tagi er heimilt samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996 að áminna hann skriflega. Ef hann bætir ekki ráð sitt er heimilt að segja honum upp störfum samkvæmt 44. gr. laga nr. 70/1996.

Eins og umboðsmaður Alþingis hefur áður vikið að í áliti sínu frá 30. desember 1994 í málinu nr. 912/1993 (SUA 1994:209) eru misríkar kröfur gerðar til vammleysis ríkisstarfsmanna og ráðast þær meðal annars af eðli starfsins og því trausti og virðingu sem því verður að fylgja. Er talið að hegðunin þurfi ekki að vera refsiverð í öllum tilvikum en hún verður að vera svo óviðeigandi til þess að hægt sé að beita stjórnsýsluviðurlögum að eðlilegt samræmi geti talist milli eðlis og grófleika hegðunarinnar annars vegar og þeirra úrræða sem gripið er til hins vegar, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 14. gr. laga nr. 70/1996 er ekki vikið með beinum hætti að því að ákvæðið geti takmarkað tjáningarfrelsi viðkomandi ríkisstarfsmanns. Í því segir þó að hann skuli forðast að hafast nokkuð það að sem er honum til vanvirðu, álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við. Ekki er útilokað að leiða megi ákveðnar takmarkanir á tjáningarfrelsi ríkisstarfsmanna af þessu ákvæði. Sama á við um 21. gr. laga nr. 70/1996, sem mælir fyrir um þau lagasjónarmið er ákvörðun um áminningu getur byggst á, eins og að framan greinir. Kemur þar fram að framkoma viðkomandi starfsmanns eða athafnir í starfinu eða utan þess geti leitt til áminningar ef þær þykja ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu.

Á það ber hins vegar að líta að krafan um vammleysi ríkisstarfsmanna byggist á afar matskenndri vísireglu. Tel ég óhjákvæmilegt að líta til þess við beitingu stjórnsýsluviðurlaga í kjölfar tiltekinna ummæla ríkisstarfsmanna að horfa til þess að tjáningarfrelsi þeirra er varið af 73. gr. stjórnarskrárinnar. Þarf þá að taka mið af því að í 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að aðeins megi setja skorður við tjáningarfrelsi með lögum. Tel ég að taka verði mið af þeim þjóðréttarlegu skuldbindingum sem íslenska ríkið hefur gengist undir með aðild sinni að alþjóðlegum mannréttindasáttmálum við túlkun á þessari kröfu 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar. Koma þá til skoðunar ákvæði 10. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, er hefur lagagildi á Íslandi, sbr. lög nr. 62/1994, og 19. gr. alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, sbr. auglýsingu nr. 10/1979. Talið hefur verið við beitingu þessara ákvæða að áskilnaður um lagaheimild samkvæmt þeim til takmörkunar á tjáningarfrelsi feli í sér að gera verður ákveðnar kröfur um verðleika laganna. Þannig hefur í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu verið talið að viðkomandi lög verði að samrýmast meginreglum formála mannréttindasáttmálans um réttarríkið (sjá dóm í máli Silver o.fl. gegn Bretlandi frá 25. mars 1983, Ser. A No. 61, § 90, og dóm í máli Golder gegn Bretlandi frá 21. febrúar 1975, Ser. A No. 18 § 34). Þau lög sem í hlut eiga verða að vera nægilega aðgengileg í þeim skilningi að borgarinn verður að eiga kost nægilegra upplýsinga um, miðað við alla málavexti, hvaða lagareglur eigi við. Til laga teljast jafnframt aðeins fyrirmæli sem eru það skýr að borgarinn sé fær um að breyta samkvæmt þeim, eftir atvikum að fenginni nauðsynlegri ráðgjöf, og sjá fyrir, eftir því sem eðlilegt er að ætlast til eftir atvikum hverju sinni, hvaða afleiðingar athöfn, sem um ræðir, hafi í för með sér (sjá dóm í máli Sunday Times gegn Bretlandi frá 26. apríl 1979, Ser. A No. 30 § 49). Í þessari kröfu felst að landsréttur á að veita vissa vörn gegn handahófskenndum afskiptum handhafa opinbers valds af mannréttindum sem verndar njóta (sjá dóm í máli Malone gegn Bretlandi frá 2. ágúst 1984, Ser. A No. 82 § 67).

Í kafla IV hér að framan voru rakin þau ummæli í bréfi C sf. til Samkeppnisstofnunar er urðu tilefni áminningar A. Við úrlausn á því hvort ummæli þessi hafi heimilað beitingu áminningar samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996, með vísan til vammleysiskrafna starfsmanna ríkisins, verður að taka mið af því, eins og atvikum var háttað, að C sf. var með bréfi þessu að leita réttar síns lögum samkvæmt til stjórnvalds sem meðal annars hefur það hlutverk að sinna eftirliti með starfsemi opinberra aðila, sem eru í samkeppni við einkafyrirtæki. Almennt þarf aðili sem leitar með þessum hætti til stjórnvalda til að leita réttar síns ekki að una því að vera beittur stjórnsýsluviðurlögum af þeim sökum hvernig sem lyktir viðkomandi stjórnsýslumáls verða. Jafnframt verður að hafa í huga að forsvarsmönnum skólans gafst tækifæri til að koma að athugasemdum sínum við bréf C sf. til Samkeppnisstofnunar.

Þegar framangreind sjónarmið eru höfð í huga verður ekki séð að ummæli í bréfi C sf. til Samkeppnisstofnunar hafi verið þess eðlis að með þeim hafi verið gengið lengra en vammleysiskröfur 14. gr. laga nr. 70/1996 gera til starfsmanna ríkisins og að A hafi sýnt af sér framkomu eða athafnir sem þykja ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfi hans við skólann, sbr. 21. gr. sömu laga. Ekki verður talið að vísvitandi rangfærslur hafi komið fram í bréfinu. Ummæli A og B um að skólameistari hafi firrst mjög við ákvörðun skólanefndar um að Fjölbrautarskólinn X skyldi ekki reka sumarskóla árið 1996 verða ekki taldar svo meiðandi að gengið hafi verið gegn vammleysiskröfum laga nr. 70/1996. Lýsingar þeirra á málsatvikum í bréfinu verða ekki eftir atvikum taldar að öðru leyti óeðlilegar eða meiðandi. Ekki var heldur með réttu hægt að túlka ummæli A og B á þá lund að í þeim fælust aðdróttanir um ásetning til óheiðarlegrar háttsemi af hálfu stjórnenda skólans. Voru ummæli þeirra að þessu leyti eðlileg í ljósi ólíkrar réttarstöðu sameignarfélags og stofnunar ríkisins varðandi ábyrgðir á skuldbindingum þessara aðila. Það er því niðurstaða mín að ekki hafi verið heimilt og því ólögmætt, eins og atvikum var háttað, að byggja ákvörðun um áminningu A á ummælum í bréfi hans og B fyrir hönd C sf. til Samkeppnisstofnunar.

Ákvörðun um áminningu A studdist öðrum þræði við tiltekin atvik varðandi auglýsingar C sf. í og við fjölbrautarskólann. Hef ég skilið gögn málsins svo að skólameistari telji að A hafi ekki farið að fyrirmælum yfirboðara síns um hvernig haga skyldi slíkum auglýsingum. A hefur hins vegar hafnað því í bréfi til umboðsmanns, dags. 13. október 1998, að hann hafi fengið viðvaranir vegna auglýsinga C sf.

Telja verður að skólameistara hafi verið heimilt að gefa fyrirmæli um það hvernig standa skyldi að auglýsingum í og við skólann og að kennurum og nemendum hafi borið að hlíta þeim fyrirmælum. Skal í því sambandi bent á 8. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, þar sem fram kemur að skólameistari stjórni daglegum rekstri og starfi viðkomandi framhaldsskóla. Í b-lið 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 371/1998, um starfslið framhaldsskóla, sem að vísu hafði ekki tekið gildi þegar atvik þessa máls áttu sér stað, segir jafnframt að skólameistari framhaldsskóla skuli meðal annars bera ábyrgð á eignum viðkomandi skóla. Í reglugerð nr. 140/1997, um skólaráð við framhaldsskóla, sem starfa samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, segir að vísu í c-lið 2. gr. að skólaráð fjalli meðal annars um skólareglur og umgengnishætti í skólanum.

Af gögnum málsins er hins vegar ljóst að mönnum ber ekki saman um málsatvik að því leyti hvort og með hvaða hætti stjórnendur skólans hafi gefið A fyrirmæli um það hvernig standa mætti að auglýsingum í og við skólann. Hvort grundvöllur hafi verið eftir atvikum til að áminna A, með vísan til þess að hann hafi ekki farið að slíkum fyrirmælum, ræðst jafnframt í þessu máli af undirbúningi og málsmeðferð þeirrar ákvörðunar er tekin var með bréfi, dags. 5. júní 1997, og verður nánar að því vikið í næsta kafla.

3. Málsmeðferð við áminningu.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir um andmælarétt við málsmeðferð stjórnvalds þegar fyrirhugað er að taka stjórnvaldsákvörðun:

„Aðili máls skal eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.“

Í kafla V.2. hér að framan var ákvæði 21. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, rakið en þar segir um andmælarétt starfsmanns þegar taka á ákvörðun um að áminna hann:

„Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.“

Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sagði um þennan málslið ákvæðisins:

„Almennt ber að gefa starfsmanni kost á að tjá sig um málið áður en áminning er veitt í samræmi við reglur stjórnsýslulaga. Það athugast hér að ekki er nægilegt að gefa aðila kost á að koma að athugasemdum eftir að ákvörðun hefur verið tekin. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins er andmælarétturinn þó ekki skilyrðislaus, enda verður að telja að í ákveðnum tilfellum sé óskylt að gefa aðila kost á að tjá sig um málið, t.d. ef öll gögn og upplýsingar liggja fyrir í málinu eða ef afstaða starfsmannsins liggur þegar fyrir. Í vafatilfellum ber þó að gefa starfsmanni kost á að tjá sig, enda er meginreglan sú að andmælaréttar skuli gætt.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3151.)

Með hliðsjón af þessari athugasemd, þar sem vísað er til stjórnsýslulaga og tilteknar eru sambærilegar undantekningar um andmælarétt aðila máls og í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, tel ég að 21. gr. laga nr. 70/1996 verði ekki túlkuð þannig að gera skuli minni kröfur til stjórnvalds að þessu leyti við málsmeðferð þegar veita á áminningu en almennt við töku stjórnvaldsákvarðana. Í reglunni felst því að aðili máls skuli eiga kost á því að tryggja réttindi sín og hagsmuni með því að kynna sér gögn máls og málsástæður er ákvörðun mun byggjast á, leiðrétta fram komnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvald tekur ákvörðun í málinu nema þegar afstaða viðkomandi starfsmanns liggur þegar fyrir í gögnum málsins eða þegar augljóslega er óþarft að veita honum kost á andmælarétti. Eins og atvikum var háttað í þessu máli verður ekki séð að þessar undantekningar eigi við enda eru hér um að ræða undantekningar frá meginreglu sem ætlað er að auka réttaröryggi borgarans og ber því að túlka þröngt, sbr. jafnframt framangreinda athugasemd við 21. gr. laga nr. 70/1996.

Meginreglan varðandi andmælarétt er að aðili máls verður að hafa frumkvæði sjálfur að því að kynna sér gögn og tjá sig um mál. Til þess að hann hafi tækifæri til þess þarf að tilkynna viðkomandi aðila að mál hans sé til meðferðar hjá stjórnvaldi, ef ljóst er að hann hefur ekki fengið vitneskju um það fyrirfram, í samræmi við fyrirmæli 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Af orðalagi ákvæðis 21. gr. laga nr. 70/1996, sem rakið var hér að framan í kafla V.2., verður ráðið að ákvörðun um áminningu ríkisstarfsmanns verði almennt ekki tekin nema fyrir liggi tiltekin hegðun eða atvik er tengjast starfi viðkomandi starfsmanns og falla undir þau lagasjónarmið sem upp eru talin í ákvæðinu. Ákvörðun um áminningu ríkisstarfsmanns er íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun sem felur í sér viðvörun um að ítrekun hegðunar kunni að leiða til uppsagnar, ef í hlut á starfsmaður sem ekki telst til embættismanna, í samræmi við IX. kafla laga nr. 70/1996. Í 44. gr. laganna segir að skylt sé að veita starfsmanni áminningu og gefa honum færi á að bæta ráð sitt áður en honum er sagt upp störfum ef uppsögn á rætur að rekja til ástæðna sem þar eru greindar. Þetta undirstrikar að áminning samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996 er í eðli sínu stjórnsýsluviðurlög.

Tilkynning til aðila máls samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefur það að markmiði að gera andmælarétt hans raunhæfan svo hann geti meðal annars leiðrétt fram komnar upplýsingar og bætt því við sem hann telur að skipti máli við úrlausn málsins. Skilyrði varðandi skýrleika og efni slíkrar tilkynningar, þegar til álita kemur að veita starfsmanni áminningu, verður að leiða af því eðli áminningar að hún verður almennt ekki tekin nema fyrir liggi tiltekin atvik eða hegðun viðkomandi starfsmanns. Verður því að telja með hliðsjón af þessu að tilkynning samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um að til athugunar sé að veita viðkomandi starfsmanni áminningu samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996, verði a.m.k. að uppfylla tvö skilyrði. Annars vegar þarf tilkynningin að fela í sér skýra afmörkun á því hvaða hegðun og atvik séu til athugunar hjá þar til bæru stjórnvaldi og hins vegar að þessi tilteknu tilvik séu til athugunar með tilliti til þess hvort rétt sé að áminna viðkomandi starfsmann samkvæmt 21. gr. laga nr. 70/1996, sbr. dóm Hæstaréttar frá 25. febrúar 1999 í máli nr. 247/1998. Önnur tilvik geta ekki komið til álita við matið á því hvort viðkomandi starfsmanni skuli veitt áminning nema að honum sé tilkynnt það sérstaklega og honum veitt færi á að tjá sig um þau tilvik eða ef undantekningar frá andmælarétti aðila máls samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga eigi við, sbr. jafnframt fyrrgreindan fyrirvara 21. gr. laga nr. 70/1996. Er það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að afmörkun hegðunar eða atvika, sem til skoðunar eru, liggi fyrir með skriflegum hætti við málsmeðferðina. Leiðir það til þess að viðkomandi starfsmaður á ekki að vera í vafa um hvaða tilvik það eru sem eru til athugunar hjá stjórnvaldinu með tilliti til þess hvort rétt sé að veita honum áminningu.

Í gögnum málsins kemur fram að fundur var haldinn um mál A hinn 22. maí 1997. Þar var A tilkynnt að til athugunar væri af hálfu skólameistara að veita honum áminningu. Ekki verður séð af gögnum málsins að honum hafi verið tilkynnt með öðrum hætti um fyrirhugaða áminningu. Ekki var haldin fundargerð af hálfu skólameistara og í gögnum málsins kemur fram að skólameistari hafi ekki viljað að fundurinn yrði tekinn upp á hljóðband. Hins vegar er, svo sem fyrr greinir, í gögnum málsins minnisblað A frá fyrrgreindum fundi.

Í kafla V.2. var rakið að ákvörðun um áminningu A byggðist annars vegar á ummælum í bréfi C sf. til Samkeppnisstofnunar og hins vegar á því að skólameistari taldi að A hefði ekki farið að fyrirmælum um hvernig staðið skyldi að auglýsingum í og við skólann. Varðandi seinni ástæður áminningarinnar kemur fram í minnisblaði A vegna fundarins 22. maí 1997 að í upphafi fundar hafi verið vikið að dreifingu auglýsinga fyrir framan anddyri skólans er nemendur komu til að vitja einkunna þá um vorið. Hins vegar verður ekki ráðið af framangreindu minnisblaði að vikið hafi verið að atvikum frá maí 1996 og 4. janúar 1997 sem síðan var byggt á við veitingu áminningarinnar samkvæmt bréfi skólameistara til umboðsmanns Alþingis, dags. 5. október 1998. Í bréfi skólameistara, sem barst umboðsmanni 14. maí 1999, segir hins vegar að rætt hafi verið um að A hefði þrisvar auglýst í leyfisleysi í og við skólann, þ.e. í maí 1996, 4. janúar 1997 og 21. maí 1997.

Samkvæmt minnisblaði A var á framangreindum fundi ekki vikið að því að til greina kæmi að veita A áminningu vegna þess hvernig staðið var að framangreindum auglýsingum og að með þeim hafi A brotið gegn fyrirmælum skólameistara. Í minnisblaðinu kemur fram að skólameistari hafi tjáð A undir lok fundarins að hann hygðist veita honum skriflega áminningu „vegna bréfs [C] sf. til Samkeppnisstofnunar“. Í bréfi A frá 30. maí 1997, sem ber yfirskriftina „mótmæli gegn fyrirhugaðri skriflegri áminningu”, fjallar hann eingöngu um sjónarmið sín varðandi ummæli í framangreindu bréfi til Samkeppnisstofnunar en víkur í engu að atriðum er lutu að auglýsingum C sf. í og við Fjölbrautarskólann X. Í bréfi A til umboðsmanns Alþingis, er barst honum 23. apríl 1999, staðfestir hann að hann telji að ekki hafi verið vikið að því að auglýsingar C sf. og meint brot hans á fyrirmælum skólameistara kynnu að leiða til áminningar hans. Í bréfi skólameistara til umboðsmanns Alþingis, sem barst honum 14. maí 1999, segir hins vegar:

„Á fundinum sagðist undirrituð hafa í hyggju að veita [A] skriflega áminningu fyrir ósannindi og dylgjur sem fram koma í bréfi hans og [B] til Samkeppnisstofnunar, dags. 21. febrúar 1997. Einnig fyrir að hafa auglýst í heimildarleysi í og við skólann þrátt fyrir viðvaranir.“

Ljóst er því að ágreiningur er um atvik máls á fundinum 22. maí 1997 og leiðir það til þess að óvissa er um hvort A hafi verið gefið færi á að gera athugasemdir og koma að sjónarmiðum sínum varðandi þau atvik sem að framan greinir með tilliti til hugsanlegrar áminningar.

Svo sem áður greindi verður að telja það til vandaðra stjórnsýsluhátta að leggja með skriflegum hætti fyrir starfsmann, sem fyrirhugað er að áminna, lýsingu á þeim atvikum sem áminna á fyrir. Þessi háttur var ekki viðhafður við málsmeðferðina í máli A. Jafnframt verður að telja að skólameistara hafi borið að skrá niður þær munnlegu upplýsingar sem verulega þýðingu höfðu fyrir úrlausn málsins og honum voru veittar á fundinum, sbr. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, en telja verður, sbr. kafla V.1 hér að framan, að ákvæði þetta eigi við.

Með vísan til þessa verður að telja að það hafi staðið skólameistara nær að tryggja sér sönnun um atriði er lúta að því hvort A hafi verið veittar nægar upplýsingar um þau tilvik sem fyrirhugað var að áminna hann fyrir. Ég vek í þessu sambandi athygli á niðurstöðu í dómi Hæstaréttar frá 25. febrúar 1999 í máli nr. 247/1998 þar sem leyst var úr sambærilegum sönnunarvanda með því að telja að ósannað væri að gætt hafi verið andmælaréttar. Verður því að telja að ekki liggi fyrir að skólameistari hafi tilkynnt A með fullnægjandi hætti að til stæði að veita honum áminningu vegna þess að hann hefði ekki farið að fyrirmælum hans um auglýsingar C sf. í og við skólann, sbr. 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með þessu var A gert ókleift að koma að athugasemdum sínum varðandi þennan þátt áminningarinnar, eins og hann hann átti rétt á samkvæmt 13. gr. laga nr. 37/1993 og 21. gr. laga nr. 70/1996. Eins og málsmeðferðinni var háttað áður en A var veitt hin skriflega áminning, dags. 5. júní 1997, verður því að telja að ekki hafi verið grundvöllur til að byggja hana á framangreindum atriðum varðandi auglýsingar C sf. í og við skólann.

Telja verður að fundurinn, sem haldinn var 22. maí 1997, hafi verið haldinn í þeim tilgangi að tilkynna A að til athugunar væri að veita honum áminningu vegna tiltekinna ávirðinga í starfi, í samræmi við 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda verður almennt að ætla aðila máls sanngjarnan frest til að nýta sér andmælarétt sinn í málum þar sem til athugunar er að beita stjórnsýsluviðurlögum, sbr. meginreglu 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því ákvæði segir:

„Stjórnvaldi er heimilt að setja málsaðila ákveðinn frest til þess að kynna sér gögn máls og tjá sig um það.

Að öðrum kosti getur aðili á hvaða stigi málsmeðferðar sem er krafist þess að afgreiðslu málsins sé frestað uns honum hefur gefist tími til þess að kynna sér gögn og gera grein fyrir afstöðu sinni. Máli skal þó ekki frestað ef það hefur í för með sér að farið sé fram úr lögmæltum fresti til afgreiðslu máls.“

A átti að eiga þess kost að koma sjónarmiðum sínum og athugasemdum á framfæri allt fram til þess að honum barst hið skriflega áminningarbréf. Ekki kemur fram í gögnum málsins að A hafi verið veittur tiltekinn frestur til að gera athugasemdir og koma að sjónarmiðum sínum varðandi fyrirhugaða áminningu.

Í kvörtun A er atburðarrásinni lýst eftir að fundurinn 22. maí 1997 var haldinn. Þar segir orðrétt:

„Þann 30. maí náði ég sambandi skólameistara aftur vegna þessa máls, því ég vildi koma á framfæri við hana mótmælum vegna [þá] fyrirhugaðrar áminningar. Hafði ég ýmislegt við málið að athuga svo sem fram kemur í mótmælabréfi mínu dags. 30. maí. Sagðist hún þá ekki mega vera að því að tala við mig, en að hún mundi gera það í næstu viku. Föstudaginn 6. júní, 15 dögum eftir að hún sagði mér að ég fengi áminninguna var ég kallaður á fund [skólameistara]. Þar afhenti ég henni mótmælabréf mitt og hún afhenti mér bréf sitt. Óskaði ég eftir að [skólameistari] mundi bíða með að afhenda bréfið þar til hún hefði í það minnsta lesið bréf mitt. Því hafnaði hún.“

Í athugasemdum skólameistara sem bárust umboðsmanni með bréfi, dags. 5. október 1998, kemur aðeins eftirfarandi fram um fundinn 22. maí 1997 og atburðarrásina fram til þess að A var veitt hin skriflega áminning:

„Undirrituð veitti A skriflega áminningu vegna þessa framferðis, sbr. bréf dagsett 5. júní 1997, en hafði áður, þ.e. 22. maí, kallað hann á fund ásamt [D], aðstoðarskólameistara, þar sem honum var kynnt efni fyrirhugaðrar áminningar og var honum gefinn kostur á að tjá sig um málið í samræmi við ákvæði 21. gr. laga nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.“

Ekki kemur fram í skýringum skólameistara til umboðsmanns eða öðrum gögnum málsins að hann hafi tekið við eða kynnt sér efni framangreinds bréfs A, dags. 30. maí 1997, sem hafði að geyma athugasemdir hans vegna fyrirhugaðrar áminningar, áður en skólameistari afhenti honum áminningarbréfið.

Eitt af markmiðum lögfestingar á andmælarétti aðila máls var að tryggja að mál yrðu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun væri tekin í því jafnframt því sem aðila máls væri þar með tryggður réttur á að gæta hagsmuna sinna í málinu. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3295.) Þegar fyrirhugað er að taka ákvörðun um stjórnsýsluviðurlög gagnvart starfsmanni ríkisins vegna tiltekinna atvika eða hegðunar hans í starfi eða utan þess er mikilvægt að veita honum færi á að koma að athugasemdum sínum svo öll málsatvik upplýsist áður en ákvörðun er tekin nema þegar undantekningar 13. gr. stjórnsýslulaga eiga við. Með vísan til þess verður að telja að skólameistara hafi borið að fresta afgreiðslu málsins þegar A afhenti honum athugasemdir sínar þangað til að skólameistari hefði kynnt sér efni þeirra og lagt mat á hvort þær gæfu tilefni til breyttrar afstöðu. Fór málsmeðferð skólameistara að þessu leyti í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, um skyldu stjórnvalds til að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, og 13. gr. sömu laga, um andmælarétt aðila máls.

4. Leiðbeiningar og rökstuðningur.

Ákvörðun skólameistara var birt A með bréfi, dags. 5. júní 1997. A telur í kvörtun sinni að sú birting hafi ekki uppfyllt skilyrði 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um leiðbeiningar en í 2. mgr. 20. gr. segir:

„Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal veita leiðbeiningar um:

1. heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda,

2. kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert beina skuli kæru.

3. frest til þess að bera ákvörðun undir dómstóla ef slíkur frestur er

lögákveðinn. Fylgi rökstuðningur ákvörðun þegar hún er tilkynnt skal veita leiðbeiningar skv. 2. og 3. tölul. 2. mgr.“

Í bréfi skólameistara til A, dags. 20. júní 1997, segir að hann telji að rökstuðningur áminningarinnar hafi komið fram í framangreindu bréfi frá 5. júní 1997. Ákvörðunin var ekki kæranleg, sbr. 49. gr. laga nr. 70/1996, og ekki eru lögákveðnir frestir til að bera áminningu ríkisstarfsmanns undir dómstóla. Því verður ekki talið að með bréfi skólameistara, dags. 5. júní 1997, hafi verið brotið gegn 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 22. gr. stjórnsýslulaga segir meðal annars:

„Í rökstuðningi skal vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.

Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.“

Í bréfi skólameistara, dags. 5. júní 1997, kemur fram á hvaða réttarreglum áminningin byggðist. Þar kemur hins vegar ekki skýrt fram hvaða efnisatriði 14. gr. laga nr. 70/1996 leiddu til þess að talið var að A hefði brotið skyldur sínar sem starfsmaður skólans. Ekki var heldur vísað til þess liðar í 21. gr. sem ákvörðunin var byggð á. Þessi atriði hefðu þurft að koma fram svo ljóst væri á hvaða lagasjónarmiðum áminningin byggðist. Ekki var bætt úr þeim annmarka með bréfi skólameistara til A, dags. 20. júní 1997.

Ákvörðun um áminningu ríkisstarfsmanns vegna ávirðinga í starfi hefur þau réttaráhrif að honum er veittur kostur á að bæta ráð sitt. Felur hún í sér viðvörun stjórnvalds um að ítrekun hegðunar kunni að leiða til uppsagnar hans úr starfi, sbr. 44. gr. laga nr. 70/1996. Þar sem réttaráhrif áminningar eru, svo sem að framan greinir, tengd tiltekinni hegðun eða atvikum sem getur leitt til meira íþyngjandi úrræða við ítrekun þeirrar hegðunar eða atvika, verður rökstuðningur fyrir veitingu áminningar að geyma lýsingu á þeim málsatvikum sem gáfu tilefni til áminningar ríkisstarfsmanns.

Í bréfi skólameistara frá 5. júní 1997 var ekki vitnað beint til eða gerð með öðrum hætti grein fyrir þeim ummælum í bréfi C sf. til Samkeppnisstofnunar sem talin voru gefa tilefni til áminningar. Verður að telja það annmarka á rökstuðningnum frá 5. júní 1997 og ekki var bætt úr þeim annmarka í bréfi skólameistara, dags. 20. júní 1997.

Ekki var heldur vikið að því í bréfi skólameistara hvaða atvik verið var að vísa til þegar talið var að A hefði auglýst í heimildarleysi í skólanum og við hann „þrátt fyrir viðvaranir”. Hefði þurft að víkja að þessum atriðum svo rökstuðningur hefði náð markmiði sínu um réttaröryggi þess sem ákvörðun beindist að. Bætt var úr þeim annmarka að hluta í bréfi skólameistara til A, dags. 20. júní 1997, en þar komu fram dagsetningar þeirra atvika sem áminningin byggðist á. Tel ég að til þess að rökstuðningur hefði náð framangreindu markmiði sínu hefði þurft að lýsa með nákvæmari hætti hvernig talið var að A hefði gerst brotlegur við starfsskyldur sínar með auglýsingum C. sf. í og við skólann.

VI.

Niðurstaða.

Það er niðurstaða mín í máli því sem hér hefur verið til umfjöllunar að ekki hafi verið lögmætt að byggja áminningu samkvæmt 21. gr., sbr. 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, á ummælum A og B í bréfi C sf. til Samkeppnisstofnunar. Jafnframt er það niðurstaða mín að fyrirmæla 13. gr. stjórnsýslulaga um andmælarétt hafi ekki verið gætt við málsmeðferðina varðandi þá ástæðu áminningarinnar að A hafi ekki hlýtt fyrirmælum um það hvernig auglýsa mætti í og við skólann. Eins og málsmeðferðinni var háttað að þessu leyti verður því að telja að ekki hafi verið grundvöllur til að byggja áminninguna á framangreindu sjónarmiði. Jafnframt verður að telja að málsmeðferðin hafi farið í bága við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem skólameistari kynnti sér ekki athugasemdir A sem lágu fyrir í málinu áður en honum var birt áminningarbréfið. Að auki er það niðurstaða mín að ekki sé nægjanlega skýrt í rökstuðningi skólameistara á hvaða lagasjónarmiðum og málsatvikum áminningin byggðist.

Það eru því tilmæli mín að skólameistari Fjölbrautarskólans X taki mál A til meðferðar á ný, komi fram ósk um það frá honum, og taki þá tillit til þeirra sjónarmiða sem fram koma í áliti mínu.

VII.

Með bréfi til Fjölbrautaskólans í X, dags. 7. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til fjölbrautaskólans á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari Fjölbrautaskólans í X, dags. 14. apríl 2000, segir að skólameistari fjölbrautaskólans hafi dregið til baka áminninguna sem A var veitt 5. júní 1997.