Álit

I.

Hinn 4. ágúst 1998 barst umboðsmanni Alþingis kvörtun A vegna úrskurðar tryggingaráðs frá 19. júní 1998 þar sem staðfest var synjun Tryggingastofnunar ríkisins á umsókn A um svokallaðan hærri styrk til bifreiðakaupa. Í kvörtuninni kemur fram að A sem er blindur, telji sér og sínum fötlunarflokk mismunað þar sem hærri styrkir til bifreiðakaupa séu aðeins veittir þeim sem teljast mjög hreyfihamlaðir.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 23. júlí 1999.

II.

Hinn 19. september 1997 sótti A um svokallaðan hærri styrk til bifreiðakaupa hjá Tryggingastofnun ríkisins. Í kjölfar umsóknarinnar barst tryggingastofnun læknisvottorð vegna A, minnisblað frá B, félagsráðgjafa, og athugasemdir C, móður A. Í minnisblaði B segir meðal annars:

„[...]Fram kom í samtölum mínum við fjölskylduna að [C] hefði ákveðið fyrir mörgum árum síðan að styðja við soninn eins og hægt væri þannig að hann gæti menntast og staðið vel félagslega. Til þess að þetta mætti takast hætti hún að vinna úti og tók að sér að koma á móts við sértækar þarfir hans. Hin síðari ár hefur stuðningurinn sem hún hefur veitt ekki síst verið fólginn í að keyra [A]. Þau hafa löngu gefist upp á Ferðaþjónustu fatlaðra þar sem tímasetningar stóðust aldrei. [A] á rétt til að nýta sér þjónustu leigubíla, en einungis 10 ferðir í mánuði sem dugar skammt og hann nýtir einkum þegar hann er seint á ferð.

[A] hefur undanfarin ár stundað nám í Verslunarskóla Íslands. Hann byrjaði í tölvunarfræði við Háskóla Íslands nú í haust, en BS nám tekur um 3 ár. Móðir hans keyrir hann til og frá skólanum alla virka daga vikunnar. Auk þess keppir [A] í sundi og æfir 7-8 sinnum í viku og sér móðir hans einnig um að koma honum til og frá sundlauginni í Laugardal. [A] er í tónlistarnámi og er mjög virkur félagslega. [A] er alfarið háður því þegar hann þarf að komast á milli staða að móðir hans keyri hann.

Forsenda þess að [A] geti undirbúið sig sem best undir lífið er að hann fái tækifæri til að menntast. Á þessum þætti hefur fjölskyldan tekið vel á m.a. með því að koma honum á milli staða. Bíllinn sem notaður er núna er Toyota árgerð 1994. Á veturna í snjó og hálku er móðir [A] hins vegar óörugg að aka bíl sem ekki er fjórhjóladrifinn auk þess sem ekkert má koma upp á til þess að [A] nái ekki áfangastað á réttum tíma. Því leggja þau áherslu á að vera á traustum bíl sem komist allt og þoli mikla notkun. [A] er með örorkulífeyri, fulla tekjutryggingu og bensínstyrk frá TR.“

Í áðurnefndu bréfi C til afgreiðslunefndar tryggingastofnunar (ódagsettu) segir:

„Ég undirrituð [C] móðir [A] óska að koma með nokkrar athugasemdir við umsóknina, [A] var 5 ára þegar augun voru tekin úr honum vegna krabbameins, síðan hef ég verið heima og lítið sem ekkert getað unnið úti vegna hans. Ég tók að mér að vera bílstjórinn hans og hef keyrt hann síðastliðin 15 ár en auk skóla hefur hann stundað tónlistarnám og sundþjálfun öll árin, stundum 2. á dag, auk allra hans annarra þarfa. Við höfum aldrei fengið neinar umönnunarbætur með honum. Nú óskum við eftir að fá hærri styrkinn en við höfum aldrei farið fram á hann fyrr. [A] stefnir að því að klára háskólanám til þess að geta orðið nýtur þjóðfélagsþegn og þurfa ekki að lifa á örorkubótum.“

Í úrskurði tryggingaráðs kemur fram að afgreiðslunefnd bifreiðakaupastyrkja hafi í janúar 1998 hafnað umsókn A og að sú synjun hafi verið staðfest í febrúar 1998. Með kæru, dags. 15. mars 1998, kærðu foreldrar A, fyrir hönd hans, synjunina til tryggingaráðs. Í rökstuðningi þeirra fyrir kærunni segir meðal annars:

„[A] sótti um hærri styrkinn, og reyndum við foreldrar [A] ásamt honum að vanda umsóknina eftir bestu getu, en fengum synjun sem við sættum okkur ekki við. Samkvæmt beiðni [E] deildarstjóra sendum við nefndinni bréf, en fengum sama svar við bréfinu. Samkvæmt upplýsingum [E] hengdi nefndin sig í eitthvað smáatriði, sem hann vildi ekki segja okkur hvað væri. Samkvæmt upplýsingalögum teljum við þeim skylt að upplýsa hvað það er. Það hvarflar að okkur að í nefndinni séu eingöngu bæklunarlæknar sem láti einungis sína sjúklinga fá hærri styrkinn. Við förum fram á það við Tryggingaráð að það rökstyðji helst í smáatriðum hvers vegna [A] fái ekki hærri styrkinn, og helst að sannfæra okkur um að þeir sem fái hann geti síður notað almenningsvagna en hann. […].“

Úrskurður tryggingaráðs er dagsettur 19. júní 1998 og hljóðar svo:

„Þann 15. mars 1998 kærðu [C] og [D] f.h. sonar, [A] […], til tryggingaráðs synjun á umsókn um bifreiðakaupastyrk.

Óskað er endurskoðunar og að veittur verði svokallaður „hærri“ bifreiðakaupastyrkur.

[…]

Í rökstuðningi með kæru kemur m.a. fram að kærendur telja að blindir njóti ekki jafnræðis á við þá sem eru hreyfihamlaðir af öðrum orsökum, að því er varðar rétt til „hærri” bifreiðakaupastyrks.

Greinargerð afgreiðslunefndar bifreiðakaupastyrkja er dags. 8. maí 1998. Þar segir:

„Undanfarna áratugi hefur blindum sem sótt hafa um bifreiðakaupastyrk verið veittur sá styrkur og er [A] í þeim hópi, (styrkur 1982, 1986, 1990, og 1994).

Með reglugerðarbreytingum á árinu 1996 þurfa 5 ár að líða á milli styrkja en voru 4 ár áður. [A] getur því átt kost á bifreiðakaupastyrk á næsta ári.

Af þeim 385 bifreiðakaupastyrkjum sem heimilaðir eru árlega mega 50 styrkir vera hærri en hinir 335, ætlaðir þeim sem eru verulega mikið hreyfihamlaðir. Verða a.m.k. 3 ár að líða milli þeirra.

Því miður hrökkva 50 styrkir skammt til að mæta árlegri þörf mikið hreyfihamlaðra umsækjenda. Því hefur sú regla þurft að gilda í mörg ár að hærri styrkurinn er veittur hjólastólabundnu fólki sem hefur ökuréttindi og þarfnast auk þess, í flestum tilvikum sérútbúnað til að geta ekið bifreið. Einnig er á það litið hvort viðkomandi þurfi bifreið til að geta aflað sér vinnutekna eða er í námi sem miðar að hinu sama. Einu undantekningar á reglunni um ökuréttindi hafa til komið þegar viðkomandi hefur ekki aldur til ökuréttinda, er ofurfatlaður og þarf að flytja með sér mörg og fyrirferðamikil hjálpartæki.“

Greinargerðin var send kærendum með bréfi dags. 12. maí 1998 og bárust eftirfarandi athugasemdir dags. 15. maí 1998:

„Vegna bréfs dagsett 8/5 […] viljum við ítreka þá skoðun okkar að þegar [A] sækir um vinnu núna í vor eins og í fyrra fær hann alls staðar nei, og er talinn mun fatlaðri heldur en ef hann væri bundinn hækjum eða í hjólastól. En þegar kemur að sækja um styrk til bifreiðakaupa þá sé hann talinn minna fatlaður. Þetta getum við ekki sætt okkur við þar sem allir hans skólafélagar hafa fengið vinnu í sumar. Og þó að sumir fatlaðir þurfi að borga fyrir sér útbúnað til að geta ekið þá er tvöfalt meiri akstur með blindan þar sem alltaf þarf bæði að keyra hann og síðan önnur ferð að sækja hann. Við getum ekki sætt okkur við að stundum sé hann meira fatlaður og stundum minna.“

Álit tryggingaráðs:

Reglugerð um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra er nr. 170/1987, með síðari breytingum. Ákvæði 4. og 5. gr. varða skilyrði til úthlutunar.

Samkvæmt 5. gr. og 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 170/1987 um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra sbr. reglugerð nr. 62/1996, greiðir Tryggingastofnun ríkisins til bifreiðakaupa fatlaðra styrki kr. 235.000.- Greiðslur miðast við 335 bifreiðar á ári og veitast þeir styrkir ekki oftar en á 5 ára fresti. Þá veitast 50 styrkir að fjárhæð kr. 700.000 til mjög hreyfihamlaðs fólks, sem notar hjólastóla, hækjur, spelkur og gervilimi eða önnur hjálpartæki. Hærri styrkirnir veitast ekki oftar en á þriggja ára fresti.

Með hliðsjón af greinargerð afgreiðslunefndar, dags. 8. maí 1998, þar sem fram kemur að umsóknir um styrki eru mun fleiri en unnt er að verða við og nefndin hefur þurft að setja mjög strangar viðmiðunarreglur vegna „hærri styrkjanna“ er það niðurstaða tryggingaráðs að ekki sé unnt annað en að staðfesta synjun í máli [A] þó aðstæður blindra vegna aksturs séu vissulega mjög sérstakar.

ÚRSKURÐARORÐ

Beiðni um „hærri“ bifreiðakaupstyrk vegna [A], […] er hafnað.“

Í kvörtun A til umboðsmanns Alþingis, er barst 4. ágúst 1998, kemur meðal annars eftirfarandi fram:

„Svo ég komi mér beint að efninu finnst mér að mér og mínum fötlunarflokki (þ.e. blindu og sjónskertu fólki) sé mismunað í úthlutun tryggingastofnunar á bifreiðastyrkjum (þ.e. styrkjum vegna bifreiðakaupa). Hef ég kært það til [tryggingaráðs] og krafist skýringa en [tryggingaráð] hefur staðfest synjun og gefið enga skýringu nema þá að hún sé byggð á réttarvenju.

[...]

Þar sem ég þarf mikið á því að halda að vera keyrður (er í háskólanámi, sundæfingum, tónlistarnámi auk annars sem þarf að sinna) og þarf að fara á svo marga staði í bænum að ómögulegt væri fyrir mig að læra á strætisvagnakerfi borgarinnar og leiðir frá öllum réttum biðskýlum að þeim stöðum sem ég þarf að fara á og þarf eins og áður segir að komast á þessa staði til þess að geta náð þeim árangri sem ég sætti mig við bæði í námi og áhugamálum fannst mér ekki úr vegi að ég sækti um hærri styrkinn. Mér var hafnað sökum þess að ég var blindur og sagt að hreyfihamlað fólk fengi aðeins að njóta þessa styrks. Þetta finnst mér vera einfaldlega mismunum á fötlunarflokkum þar sem bæði ég og þeir hreyfihömluðu eru skráðir 75% öryrkjar og færa má mörg rök fyrir því að blindir séu jafn háðir keyrslu og það hreyfihamlaða fólk sem fengið hefur þennan hærri styrk. Annað sem mér finnst athugunarvert er að nefnd sú sem úrskurðar um hver fái hvaða styrki er skipuð tryggingalæknum og tel ég þá ekki vera hlutlausa þar sem hreyfihömlun kemur til kasta þeirra en ekki blinda.

Það þriðja sem mér finnst athugunarvert er að 800.000 kr styrkur geti verið veittur til sama einstaklings á þriggja ára fresti þar sem afföll af bifreiðum á sama tímabili nema varla nema í allra hæsta lagi 500.000 og veit ég um dæmi þess að bíll hafi verið seldur, nýr keyptur og talsverðri fjárhæð haldið, og tel ég það í hæsta máta vafasamt þegar mun fleiri einstaklingar þurfa á slíkum styrk að halda og einnig á meðan lægri styrkurinn er veittur á 5 ára fresti þegar afföll bifreiða nálgast 800.000. Mér finnst það þá lágmarkskrafa að veita lægri styrkinn á 3gja ára fresti og hinn á 5 ára fresti og leyfa fleiri einstaklingum sem á honum þurfa að halda að njóta hans.

[...]“

III.

Umboðsmaður Alþingis ritaði tryggingaráði bréf, dags. 25. ágúst 1998, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að það skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti í té gögn þau er málið vörðuðu.

Svar tryggingaráðs ásamt gögnum málsins barst 2. september 1998. Þar sagði: „Tryggingaráð telur að viðhorf þess komi fram í úrskurði og við það sé engu að bæta að svo stöddu.“

Umboðsmaður Alþingis sendi tryggingaráði á ný bréf, dags. 16. september 1998, þar sem sagði meðal annars:

„[...]

Kvörtun [A] er m.a. á því byggð, að sökum blindu hafi hann verulega þörf fyrir ökutæki til að komast leiðar sinnar. Telur hann mismunun felast í þeirri reglu, að hinir svokölluðu hærri styrkir til bifreiðakaupa séu eingöngu veittir fólki, sem bundið er við hjólastól.

Ekkert kemur fram í úrskurði tryggingaráðs frá 19. júní 1998 um efnisrök eða lagaheimild fyrir ofangreindri reglu um veitingu styrkja. Þá er ekki unnt að ráða af úrskurðinum, hvort og þá með hvaða hætti tryggingaráð hafi metið þörf [A] fyrir umræddan styrk.

Ég leyfi mér því […] að ítreka þá ósk, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að tryggingaráð skýri viðhorf sitt til kvörtunar [A]. Sérstaklega er þess óskað, að ráðið skýri, á hvaða lagaheimild er byggt við úthlutun styrkja til bifreiðakaupa, og hvort það telji framkvæmd styrkveitinga í samræmi við þá lagaheimild.

[...]“

Í svari tryggingaráðs, dags. 28. október 1998, segir:

„[...]

Lagaheimildir við úthlutun styrkja til bifreiðakaupa eru stafl.a í 1. mgr. 33. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar, en samhljóða ákvæði var í 39. gr. laga nr. 67/1971 og 1. mgr. 11. gr. laga nr. 118/1993 um félagslega aðstoð. Við þetta er að bæta að í áliti umboðsmanns Alþingis vegna máls nr. 1845/1996 er tekin upp greinargerð heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis þar sem lagaheimildir fyrir bifreiðakaupastyrkjum eru raktar. Engar athugasemdir eru gerðar af hálfu umboðsmanns við þær heimildir.

Gildandi reglugerð um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra er nr. 170/1987 með síðari breytingum. Í 5. gr. reglugerðarinnar segir hverjir eiga rétt til svokallaðra hærri styrkja, en það er mjög hreyfihamlað fólk, sem notar hjólastóla, hækjur, spelkur og gervilimi eða önnur hjálpartæki. Hugsunin sem býr hér að baki er sú, að fólk sem þarf á fyrrgreindum hjálpartækjum að halda þurfi stærri bíla. Stærri bílar séu dýrari og því eigi það rétt á hærri styrk umfram aðra. Blindir einstaklingar þurfi ekki á fyrirferðamiklum hjálpartækjum og stórum, dýrari bílum að halda vegna sinnar fötlunar og því eigi þeir ekki rétt á hærri styrk.

Tilgangurinn með styrkveitingum þessum er að létta öryrkjum bifreiðakaup. Því er rökrétt, að þeir sem vegna fötlunar sinnar þurfa á fyrirferðamiklum hjálpartækjum að halda og þurfa þar af leiðandi á stærri og dýrari bifreiðum að halda fái hærri styrkinn. Þar sem fjöldi styrkja er takmarkaður er ekki unnt að verða við umsóknum allra. Um framkvæmd styrkveitinga vísar tryggingaráð til meðfylgjandi bréfs formanns afgreiðslunefndar bifreiðakaupastyrkja, dags. 13. október 1998.“

Í bréfi formanns afgreiðslunefndar bifreiðakaupastyrkja sem fylgdi svari tryggingaráðs er gerð ítarleg grein fyrir þeim almennu matsreglum sem afgreiðslunefndin vinnur eftir við ákvörðun um úthlutun bifreiðakaupastyrkja. Þar er þó ekki vikið sérstaklega að svokölluðum hærri styrk til bifreiðakaupa.

Þann 24. nóvember 1998 bárust umboðsmanni Alþingis athugasemdir foreldra A, fyrir hans hönd, við ofangreint svar tryggingaráðs. Þar sagði meðal annars:

„Er stjórnvöldum og stjórnarstofnunum heimilt að setja lög eða reglugerðir sem útilokar fólk með eina tegund hreyfihömlunar frá því að hljóta hærri styrkinn til bifreiðakaupa? Eru slík lög/reglugerðir ekki marklausar?

Þeir sem halda því fram eða skrifa undir þá staðhæfingu að blindir þurfi fyrirferðaminni hjálpartæki en t.d. hækjur, gervilimi eða jafnvel hjólastól hafa enga þekkingu eða skilning á hreyfihömlun blindra eða hreyfihömlun yfirleitt. Hjálpartæki blindra t.d. hvíti stafurinn, bílstjóri jafnvel blindrahundur, fylgdarmaður auk hjálpartækja til að geta lesið, skrifað, fylgst með tímanum, sérútbúnar ferðatölvur, blindraskjáir og hugbúnaður til að vinna við tölvur og svona er hægt áfram að telja, eru ekki fyrirferðaminni en t.d. hækjur, gervilimur eða jafnvel hjólastóll.

Við teljum [A] hafa uppfyllt öll þau skilyrði sem til þurfti við umsóknina um styrkinn til að hljóta hann, en umsóknin var ekki afgreidd eðlilega, hvorki metin þörfin fyrir styrkinn né hreyfihömlunin metin á nokkurn hátt heldur var umsóknin greinilega afgreidd með fyrirfram ákveðinni niðurstöðu.

[...]“

IV.

Kvörtun A er á því byggð að honum sé mismunað gagnvart öðrum hópum hreyfihamlaðra við úthlutun svokallaðra hærri styrkja til bifreiðakaupa auk þess sem hann dregur í efa hlutleysi afgreiðslunefndar bifreiðakaupastyrkja. Loks kvartar A undan því að að hærri styrkirnir séu veittir með skemmra millibili en þeir lægri.

1.

Í 11. gr. laga nr. 118/1993 um félagslega aðstoð er heimild til að greiða uppbót vegna bifreiðakaupa til elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunarbótaþega. Ákvæði 11. gr. laga nr. 118/1993 hljóðar svo:

„Heimilt er að greiða til elli- og örorkulífeyrisþega, örorkustyrkþega og umönnunarbótaþega uppbót vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar.

Sama gildir um rekstur bifreiðar eigi í hlut elli- eða örorkulífeyrisþegi og örorkustyrkþegar.“

Forsaga þessa ákvæðis er sú að með lögum nr. 36/1980 sem breyttu 19. gr. þágildandi almannatryggingalaga, var heimilað að greiða „[...] uppbót á elli- og örorkulífeyri, svo og örorkustyrk vegna rekstrar bifreiðar, sem bótaþega er brýn nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar“. Með lögum nr. 54/1987, um breytingu á lögum nr. 67/1971, um almannatryggingar, með síðari breytingum, var ákveðið að 4. mgr. 19. gr. laga nr. 67/1971 skyldi orðast svo:

„Þá er og heimilt að greiða frekari uppbót á elli- og örorkulífeyri, svo og örorkustyrk, barnaörorkustyrk og framfærslukostnað skv. 10. gr. laga nr. 41/1983, vegna kaupa á bifreið sem bótaþega er nauðsyn að hafa vegna hreyfihömlunar ef sýnt er að bótaþegi geti ekki komist af án uppbótarinnar. Sama gildir um rekstur bifreiða eigi í hlut elli- og örorkulífeyrisþegar og örorkustyrkþegar.“

Eins og rakið er í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1845/1996 (SUA 1997:59) má ráða af greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/1987 að nefndu ákvæði hafi verið ætlað að koma í stað tollaívilnana sem fötluðum voru áður veittar til bifreiðakaupa. Ákvæði um slíkt var þá að finna í 27. tl. 3. gr. laga um tollskrá o.fl. nr. 120/1976. Þar var fjármálaráðuneytinu veitt heimild til að fella niður gjöld af ákveðnum fjölda bifreiða fyrir bæklað fólk eða lamað eða fólk með lungnasjúkdóma og aðra hliðstæða sjúkdóma.

Upphaf þessara tollaívilnana má rekja til laga nr. 108/1951, um breyting á lögum nr. 62/1939 um tollskrá o.fl. Í lög nr. 6/1974, um tollskrá o.fl., kom fyrst inn ákvæði þar sem gerður var greinarmunur á meira og minna fötluðum og veittar heimildir til meiri lækkunar gjalda á tilteknum fjölda bifreiða fyrir þá sem „mest eru fatlaðir eða lamaðir, en geta þó ekið sjálfir sérlega útbúinni bifreið“. Þetta ákvæði um tollaívilnanir til öryrkja við kaup á bifreið hélt sér efnislega þar til lög nr. 54/1987 um breytingu á lögum nr. 67/1971, um almannatryggingar, með síðari breytingum, voru sett. Með þeim lögum komu styrkir frá almannatryggingum í stað tollaívilnana. Jafnframt því að kveða á um breytingu á 19. gr. almannatryggingalaga var 1. mgr. 39. gr. laganna breytt með lögum nr. 54/1987 en það ákvæði fjallaði um hlutverk sjúkratryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins. Með þeirri breytingu varð hlutverk sjúkratryggingadeildar meðal annars að „veita styrk til öflunar hjálpartækja og bifreiða sem nauðsynlegar eru vegna hamlaðrar líkamsstarfsemi eða vöntunar líkamshluta.“ Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/1987 kemur fram að síðarnefndu breytingunni hafi verið ætlað að tryggja öllum hreyfihömluðum einstaklingum rétt til bifreiðakaupastyrkja óháð því hvort þeir nytu bóta lífeyristrygginga. (Alþt. 1986, A-deild, bls. 3793.)

Í umræðum á Alþingi með frumvarpi því er varð að lögum nr. 54/1987 kom meðal annars eftirfarandi fram hjá framsögumanni heilbrigðis- og trygginganefndar í efri deild:

„[...] Þetta frv. er flutt til að tryggja öryrkjum áfram ákveðið forskot fram yfir hinn almenna bifreiðakaupanda svo sem verið hefur um langt árabil. Í fyrra varð á þessu veruleg breyting vegna almennrar lækkunar tolla og aðflutningsgjalda af bifreiðum, en í formi ákveðinnar eftirgjafar þessara gjalda fólst sú réttarbót öryrkjum til handa sem gilt hafði.

Breytingin var vegna skorts á lagaheimildum til annarrar ívilnunar en þessarar eftirgjafar svo upphæðin fór niður í og niður fyrir 25 þús. kr. á bifreið eftir heildarverði og allt niður undir 12 þús. kr.

Ég rek ekki gang þessa máls hér á þingi varðandi þetta, en ákvörðun ríkisstjórnarinnar liggur nú fyrir um ákveðna mjög viðunandi úrlausn öryrkjum til handa en með mjög breyttri skipan mála. Þessi hlunnindi, ef svo má kalla, miðast nú við 600 bifreiðar á ári handa öryrkjum almennt og ég hygg að sú upphæð, sem kemur skv. 1. gr. þessa frv., muni verða um 80 þús, fyrir hvern öryrkja.

Hitt ákvæðið varðar svo meira fatlaða, meira hreyfihamlaða og þar er um 50 einstaklinga að ræða á ári og þar mun upphæðin nema að því er ég best veit, eða mun trúlega verða niðurstaðan, um 250 þús., enda dýrar bifreiðir einar sem til greina koma með miklum sérbúnaði.

[...]“ (Alþt. 1986, B-deild, dlk. 4512).

Í framhaldi af setningu laganna setti heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra reglugerð um þátttöku almannatrygginga í bifreiðakaupum fatlaðra, nr. 170/1987. Þegar reglugerðin var sett átti hún stoð í 19. gr. og 39. gr. b-liðar laga nr. 67/1971, um almannatryggingar, en á nú stoð í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, sbr. 2. mgr. 13. gr. þeirra laga, og í a-lið 1. mgr. 33. gr. laga, um almannatryggingar nr. 117/1993, sbr. 66. gr. þeirra laga.

Heimild til að veita styrk þann er A sótti um er í 2. tl. 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Sú grein hljóðar svo:

„Greiðsludeild Tryggingastofnunar ríkisins annast greiðslu styrkja samkv. reglum þessum sem hér segir:

1) Kr. 80 þús. sé um að ræða fötlun.

2) Kr. 250 þús. sé um að ræða mjög hreyfihamlað fólk, sem notar hjólastóla, hækjur, spelkur og gervilimi, eða önnur hjálpartæki.

[…]“

Eins og áður sagði var fyrirrennara heimildarákvæðis reglugerðarinnar í lögum um tollskrár o.fl. Með lögum nr. 54/1987 var ákvæðið fært í lög um almannatryggingar og heimild tryggingastofnunnar til að veita svokallaða bifreiðakaupastyrki varð til í þeirri mynd sem hún er nú. Með breytingum á almannatryggingalögum breyttist lagaheimild reglugerðarinnar og er nú annars vegar í 11. gr. laga nr. 118/1993 og hins vegar í a-lið 1. mgr. 33. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993. Af lögskýringargögnum með lögum nr. 54/1987 má ráða að vilji löggjafans hafi staðið til þess að veita hærri styrk til bifreiðakaupa í þeim tilvikum þar sem hreyfihömlun veldur því að styrkþega er aðeins völ á dýrari bifreið en almennt gerist og bæta styrkþega með því upp þann kostnaðarauka á innkaupsverði bifreiðar sem leiðir af fötlun hans. Með hliðsjón af framansögðu tel ég að 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987 hafi haft næga lagastoð og að heimilt hafi verið að mæla fyrir um það í reglugerðinni að mjög hreyfihamlað fólk sem notar hjólastóla, hækjur, spelkur og gervilimi eða önnur hjálpartæki, ætti rétt á hærri styrkjum til bifreiðakaupa enda valdi fötlunin því að þörf sé á stærri og/eða sérútbúinni bifreið.

Þess er að geta að í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 118/1993, um félagslega aðstoð, sagði um ákvæði það er síðar varð að 11. gr. laganna að ákvæðið væri samhljóða þágildandi ákvæðum almannatryggingalaga um þetta efni. Ekki var því um að ræða efnislega breytingu á inntaki heimildar til veitingar styrkja til bifreiðakaupa með tilkomu laga nr. 118/1993.

2.

Af umsókn A og umsögn félagsráðgjafa má ráða að A þurfi nauðsynlega á bifreið að halda til að komast í skóla og til að hann geti sinnt íþróttum og áhugamálum sínum. Þá er sérstaklega talað um þann kostnað sem felst í því að þurfa að keyra hann fram og til baka allar leiðir og því sé kostnaður við akstur vegna hans síst minni en fyrir aðra sem eru hreyfihamlaðir. Ekki er vikið að því í umsókn að A noti hjálpartæki sem geri sérútbúnað nauðsynlegan eða annað það sem kallað gæti á dýrari bifreið en almennt gerist að því frátöldu að móðir A telur sig þurfa fjórhjóladrifna bifreið. Umsókn A er þannig fremur byggð á því að þörf hans fyrir bifreið sé afar brýn fremur en að fötlun hans knýji á um stærri eða sérútbúna bifreið. Með hliðsjón af því sem áður var rakið um tilurð heimildar til að veita svokallaða hærri bifreiðakaupastyrki tel ég að þörf umsækjanda fyrir bifreið, þó brýn sé, geti ekki komið til álita við mat á styrkumsókn án þess að jafnframt sé fullnægt því skilyrði að um sé að ræða kostnaðarauka í innkaupsverði bifreiðar. Verður þannig ekki séð að uppfyllt hafi verið skilyrði til veitingar svokallaðs hærri styrks til bifreiðakaupa eins og heimild 2. tl. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987 er úr garði gerð. Tel ég því að sú niðurstaða tryggingaráðs að hafna umsókn A hafi verið í samræmi við lög.

Það er hins vegar skoðun mín að rökstuðningur þessarar niðurstöðu í úrskurði tryggingaráðs frá 19. júní 1998 hafi ekki verið svo greinargóður sem skyldi. Í 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru reglur um form og efni úrskurða í kærumálum. Þar segir í 4. tl. 1. mgr. að fram eigi að koma rökstuðningur fyrir niðurstöðu máls skv. 22. gr. stjórnsýslulaganna. Í 22. gr. laganna segir meðal annars að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Í forsendum úrskurðar tryggingaráðs er efni 5. gr. reglugerðar nr. 170/1987 rakið en ekki er þar að finna neina umfjöllun um gildissvið umrædds reglugerðarákvæðis eða útskýringar á því hvers vegna ákvæðið ætti ekki við í máli A.

Þá er í forsendum úrskurðarins vísað til greinargerðar afgreiðslunefndar, dags. 8. maí 1998, þar sem raktar eru viðmiðunarreglur sem nefndin hefur sett sér um úthlutun umræddra styrkja. Í úrskurðinum kemur ekki fram nein sjálfstæð umfjöllun um niðurstöðu afgreiðslunefndarinnar og beitingu hennar á viðmiðunarreglum þessum í máli A. Í stjórnsýslurétti gildir sú almenna regla að meiri kröfur eru gerðar til rökstuðnings úrskurða í kærumálum á æðra stjórnsýslustigi en ákvarðana lægra settra stjórnvalda. Því er almennt ekki nægilegt að æðra stjórnvald vísi til rökstuðnings lægra setts stjórnvalds nema hann uppfylli þær kröfur sem gerðar verða til rökstuðnings í úrskurðum í kærumálum.

Greinargerð afgreiðslunefndar, sem vísað er til af hálfu tryggingaráðs, er einkum byggð á viðmiðunarreglum nefndarinnar, eins og áður segir. Þar er engin lýsingu á því hvernig reglum þessum var beitt við mat á máli A og var því ekki nægjanlegt að vísa til greinargerðarinnar sem rökstuðnings fyrir niðurstöðu úrskurðarins. Ég tel því að rökstuðningi tryggingaráðs í máli A hafi verið áfátt og ekki í samræmi við þær reglur sem gilda um rökstuðning úrskurða í kærumálum samkvæmt 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þar sem niðurstaða mín samkvæmt framansögðu er sú að ekki hafi verið grundvöllur til að verða við umsókn A um hærri styrkinn, tel ég ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um vinnureglur afgreiðslunefndarinnar. Ég tel engu að síður rétt að minna á að þó stjórnvöldum sé innan vissra marka heimilt að setja sér vinnureglur um framkvæmd mats sem þeim er fengið, verður ávallt að gæta þess að slíkar reglur afnemi ekki, eða takmarki verulega, hið skyldubundna mat stjórnvalda. Viðmiðunarregla þess efnis að hærri bifreiðakaupastyrkir séu að jafnaði aðeins veittir hjólastólabundnu fólki með ökuréttindi má til að mynda ekki verða til þess að útiloka mat á umsóknum annarra þeirra sem þurfa á dýrari bifreiðum að halda vegna fötlunar sinnar.

3.

Í kvörtun A kemur fram gagnrýni á skipun afgreiðslunefndar bifreiðakaupastyrkja. Nefndin sé skipuð tryggingarlæknum sem A telur ekki hlutlausa þar sem hreyfihömlun komi til kasta þeirra en ekki blinda.

Í 3. gr. reglugerðar nr. 170/1987 er mælt fyrir um skipun afgreiðslunefndarinnar. Er hún skipuð einum fulltrúa tilnefndum af Öryrkjabandalagi Íslands, deildarstjóra lífeyrisdeildar Tryggingastofnunar ríkisins og einum lækni sem skipaður er án tilnefningar og er formaður nefndarinnar. Ég fæ ekki séð að þessi samsetning nefndarinnar sé ein og sér fallin til þess að halla á blinda gagnvart öðru hreyfihömluðu fólki.

Þá er í 5. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar ákvæði þess efnis að nefndinni sé heimilt að leita sér sérfræðiaðstoðar við afgreiðslu mála. Getur nefndin því kvatt til utanaðkomandi aðila ef sérþekking sem nauðsynleg er til úrlausnar máls er ekki fyrir hendi innan nefndarinnar. Ég tek fram að eins og mál þetta er vaxið fæ ég ekki séð að þörf hafi verið á slíkri kvaðningu. Að þessu athuguðu tel ég ekki tilefni til athugasemda við skipan afgreiðslunefndar bifreiðakaupastyrkja.

4.

Loks er á því byggt í kvörtun A að óeðlilegt sé að hinir hærri bifreiðakaupastyrkir séu veittir með skemmra millibili en lægri styrkirnir. Samkvæmt 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 170/1987, eins og hún var þegar tryggingaráð tók ákvörðun í máli A, þurftu að líða 5 ár milli þess sem sótt var um lægri styrkina en 3 ár milli umsókna um þá hærri. Í skýringum tryggingaráðs til umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtun A er ekki vikið sérstaklega að þessum mun eða ástæðum fyrir honum.

Með 1. gr. reglugerðar nr. 239/1999 var 3. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 170/1987 breytt og skulu styrkir samkvæmt reglugerðinni eftirleiðis ekki veittir oftar en á fjögurra ára fresti. Gildir þessi regla um alla flokka bifreiðakaupastyrkja, sbr. þó undantekningu í 4. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 239/1999. Með vísan til þessa tel ég ekki ástæðu til frekari umfjöllunar um þennan þátt kvörtunarinnar.

V.

Samkvæmt framansögðu er það álit mitt að ekki sé ástæða til athugasemda af minni hálfu við þá niðurstöðu tryggingaráðs að synja umsókn A um svokallaðan hærri styrk til bifreiðakaupa. Ég tel hins vegar að rökstuðningur tryggingaráðs hafi ekki verið í samræmi við kröfur 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.