Álit

I.

Hinn 6. mars 1998 leituðu til umboðsmanns Alþingis A f.h. Starfsmannasamtaka Ríkisútvarpsins og B f.h. Blaðamannafélags Íslands og kvörtuðu yfir orðalagi auglýsingar um að laust væri til umsóknar starf framkvæmdastjóra hljóðvarpsdeildar Ríkisútvarpsins. Telja þeir að afdráttarlaus skilyrði, sem fram komu í auglýsingu og útilokuðu stóran hóp félagsmanna framangreindra samtaka frá því að sækja um hið lausa starf, hafi verið rýmkuð eftir að umsóknarfrestur rann út. Með því hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. júlí 1999.

II.

Starf framkvæmdastjóra hljóðvarpsdeildar Ríkisútvarpsins var auglýst laust til umsóknar í Morgunblaðinu 11. janúar 1998. Auglýsingin var svohljóðandi:

„Starf framkvæmdastjóra hljóðvarpsdeildar Ríkisútvarpsins, sbr. ákvæði III. kafla útvarpslaga nr. 68/1985, er laust til umsóknar.

Umsækjendur skulu hafa lokið háskólanámi auk þess að hafa reynslu af starfi við fjölmiðlun.

Laun samkvæmt launakerfi starfsmanna ríkisins.

Nánari upplýsingar um starfið veitir útvarpsstjóri Ríkisúrvarpsins.

Umsóknir með upplýsingum um menntun og starfsferil skulu sendar menntamálaráðuneytinu, [...] fyrir 26. janúar 1998.“

Kvörtun Starfsmannasamtaka Ríkisútvarpsins og Blaðamannafélags Íslands lýtur að því að af orðalagi auglýsingarinnar hafi mátt ráða að þess væri krafist að umsækjendur hefðu lokið háskólanámi með tiltekinni prófgráðu. Þetta hafi valdið því að margir félagsmenn Starfsmannasamtaka Ríkisútvarpsins og Blaðamannafélags Íslands hafi ekki talið sig uppfylla skilyrði fyrir ráðningu í starfið og því ekki sótt um það. Síðar hafi hins vegar komið í ljós að það hafi ekki verið skilyrði að háskólanámi væri lokið með tiltekinni prófgráðu en sá umsækjandi sem ráðinn var hefur lokið rekstrar- og viðskiptanámi við Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands. Byggja félögin kvörtun sína á því að afdráttarlaus skilyrði fyrir ráðningu í starfið hafi verið tiltekin í auglýsingunni og að hin rúma túlkun menntamálaráðuneytisins á skilyrði um háskólanám hafi farið í bága við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar.

III.

Umboðsmaður Alþingis ritaði menntamálaráðherra bréf hinn 17. mars 1998 og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að menntamálaráðuneytið léti honum í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins, sem barst umboðsmanni 31. mars 1998, segir meðal annars svo:

„Viðhorf ráðuneytisins til kvörtunarinnar eru þessi:

1. Orðalag auglýsingar í Morgunblaðinu 11. janúar 1998 var á engan hátt villandi. Þar er þess krafist, að umsækjandi hafi lokið háskólanámi. Verður að gera greinarmun á því og kröfu um háskólagráðu, almennt eða í ákveðinni grein.

2. Háskólanám er að taka miklum breytingum, en við mat á því hvað telst háskólanám verður að taka mið af starfsemi háskólastofnana á hverjum tíma. Aukin áhersla háskólastofnana á endurmenntun og símenntun leiðir af sér, að margir starfsmenn opinberra aðila og einkafyrirtækja leggja hart að sér við nám með vinnu í því skyni að efla þekkingu sína og hæfni. Er mikilvægt, að brugðist sé við slíkri viðleitni og góðu framtaki með jákvæðum hætti og sanngirni af hálfu vinnuveitenda. Á þetta ekki síst við um þá, sem hvetja til símenntunar og endurmenntunar, en menntamálaráðherra er í þeim hópi. Hefði það komið sem reiðarslag yfir marga, sem hafa nýtt sér þau námstilboð, sem eru fyrir hendi á háskólastigi, hér á landi og erlendis, ef umrædd auglýsing hefði verið túlkuð jafnþröngt og Blaðamannafélag Íslands og Starfsmannasamtök ríkisútvarpsins vilja. Með því móti hefðu þeir fjölmörgu, sem nýtt hafa sér námsframboð við eina af æðstu menntastofnunum landsins og stundað þar nám, sem metið er til eininga af stofnuninni sjálfri, verið útilokaðir frá því að keppa um [...] stöðu, sem auglýst var með þeim hætti sem varð tilefni kvörtunar málshefjenda til yðar. Á svo þrönga túlkun á hugtakinu háskólanám getur menntamálaráðuneytið með engu móti fallist. Að mati ráðuneytisins er ekki unnt að finna því sjónarmiði málshefjenda stoð að ráðuneytið hafi fallið frá skilyrðum í auglýsingu eða að ráðuneytið hafi ekki gætt jafnræðissjónamiða við meðferð málsins.

3. Ráðuneytið telur mikilvægt að endurmenntun og símenntun sé metin að verðleikum. Ákvarðanir ráðuneytisins í því máli sem hér um ræðir tóku mið af því.“

Athugasemdir Blaðamannafélags Íslands og Starfsmannasamtaka Ríkisútvarpsins við bréf menntamálaráðuneytisins bárust umboðsmanni Alþingis 3. apríl 1998. Í því leggja fyrisvarsmenn félaganna áherslu á að stór hópur félagsmanna þeirra hefðu talið að þeir gætu ekki sótt um starfið vegna þess hvernig auglýsingin var orðuð. Ef vilji ráðuneytisins hefði staðið til þess að ráða umsækjanda sem ekki uppfyllti kröfur auglýsingar hefði ráðuneytið átt að auglýsa starfið aftur laust til umsóknar og orða menntunarskilyrðin á annan hátt.

Umboðsmaður óskaði jafnframt eftir upplýsingum frá háskólaráði Háskóla Íslands um nám við Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands með bréfi, dags. 14. maí 1998, vegna þessarar kvörtunar og annarrar kvörtunar um svipað álitaefni. Jafnframt var í bréfi, dags. 22. júní 1998, óskað eftir afstöðu háskólaráðs til þess hvort rekstrar- og viðskiptanám, sem fram færi á vegum Endurmenntunarstofnunar væri nám á háskólastigi.

Svar barst frá háskólaráði 2. nóvember 1998. Í því var vísað til umsagnar kennslumálanefndar háskólaráðs, dags. 28. október 1998. Í umsögn kennslumálanefndar segir orðrétt:

„Hugtakið háskólastig er notað þannig í lögum um háskóla nr. 136/1997, að það taki til alls náms þar sem inntökuskilyrði er stúdentspróf eða sambærilegt nám. Samkvæmt því er allt nám í Háskóla Íslands á háskólastigi. Þar með er ekki sagt að allt nám á háskólastigi teljist hefðbundið háskólanám, samkvæmt þeim viðmiðunum sem Háskóli Íslands starfar eftir.

Hefðbundið háskólanám, eins og stundað er í Háskóla Íslands, byggist á aldagamalli alþjóðlegri venju um innihald og efnistök. Það fer fram á vegum tiltekinna háskóladeilda og því lýkur með skilgreindri prófgráðu.

Hefðbundið háskólanám lýtur eftirtöldum formskilyrðum:

1. Við inntöku í námið eru gerðar tilteknar kröfur um undirbúning (stúdentspróf), almennar kröfur um þekkingu og sérstakar kröfur, mismunandi eftir háskólagreinum.

2. Í háskólanáminu eru gerðar ákveðnar kröfur um skilning, efnistök, sjálfstæð og öguð vinnubrögð, vinnuframlag og gengið út frá því að viðeigandi undirbúningur, þekking og kunnátta sé til staðar.

3. Einn megintilgangur háskólanáms er að nemandi tileinki sér ákveðna þekkingu, geti beitt henni og hagnýtt á sjálfstæðan og gagnrýnin hátt.

4. Háskólanámið er skipulagt af háskóladeildum sem bera ábyrgð á uppbyggingu þess, rannsóknum því tengdu, námsefni, námskeiðum, kennslu, prófum og veitingu háskólagráðu við námslok.

5. Kennarar háskóladeilda eru valdir að undangengnu ströngu hæfnismati, þar sem megináhersla er lögð á vísindastörf, ritsmíðar og rannsóknir. Hver kennari um sig ber ábyrgð á tilteknum námskeiðum og háskóladeild á náminu í heild.

6. Háskólanámið er byggt upp í námskeiðum sem kennd eru hvert í framhaldi af öðru á 3-6 árum og sem saman mynda heild.

7. Háskólanáminu lýkur með háskólagráðu sem staðfest er [af] viðkomandi deildarforseta.

8. Markmið háskólanámsins eru skýr: Hefðbundið háskólanám stefnir að frekara háskólanámi eða starfi og veitir oft rétt til frekari náms eða starfs.

Nám á vegum Háskóla Íslands sem er utan háskóladeilda telst ekki hefðbundið háskólanám, nema það uppfylli framangreind formskilyrði og að það sé viðurkennt af háskóladeild. Samkvæmt þessu er nám á vegum Endurmenntunarstofnunar Háskólans því ekki háskólanám í viðtekinni merkingu þess orðs.

[…]

Nám á vegum Endurmenntunarstofnunar

Liðir 1-3 í skilgreiningu hefðbundins háskólanáms hér að framan eiga við um flest nám á vegum Endurmenntunarstofnunar. Þó eru efnistök önnur, sbr. hér á eftir. Liðir 4-8 eiga ekki við.

Endurmenntunarstofnun er ekki háskóladeild, en henni er hins vegar ætlað að starfa í nánum tengslum við deildir Háskólans, sbr. 36. gr. laga um H.Í., nr. 131/1990 og 2. gr. reglugerðar nr. 540/1991 sem um stofnunina gildir. […]

[…]

Samstarf og tengsl Endurmenntunarstofnunar við deildir Háskólans eru ekki í föstum skorðum. Bein formleg aðild deilda að skipulagi náms er ekki fyrir hendi, nema í einstökum tilvikum. Háskóladeildir bera því ekki ábyrgð á námi á vegum Endurmenntunarstofnunar. Háskólakennarar úr ýmsum deildum kenna mörg námskeið á vegum Endurmenntunarstofnunar. Þeir eru ráðnir af stofnuninni og kenna þar á sínum eigin vegum og á sína eigin ábyrgð, en ekki á vegum eða á ábyrgð deilda Háskólans.

Sérstök stjórn er skipuð um hverja tegund viðbótarnáms hjá Endurmenntunarstofnun. Í stjórn rekstrar- og viðskiptanámsins eru þrír háskólakennarar, einn tilnefndur af viðskipta- og hagfræðideild, einn af verkfræðideild og einn af stjórn Endurmenntunarstofnunar. Stjórnin hefur það hlutverk að skipuleggja og þróa námið, setja reglur um inntöku nemenda, velja kennara, meta námið til eininga og úrskurða um ágreiningsefni sem upp koma. Markmið námsins er fyrst og fremst endurmenntun og símenntun, til að gera þá sem námið stunda hæfari í starfi sem þeir gegna. Markmiðið er ekki undirbúningur undir frekara nám (meistara- eða doktorsnám) eða undirbúningur undir tiltekið starf, eins og yfirleitt á við um almennt háskólanám.

Inntökuskilyrði (forkröfur) í rekstrar- og viðskiptanámið eru svipuð og í háskólanám. Fram kemur í mati á náminu sem fram fór sumarið 1994 (fylgir þessari umsögn) að um 55% þeirra sem lokið hafa prófi í þessu námi hjá Endurmenntunarstofnun hafi áður lokið háskólaprófi, 37% stúdentsprófi og um 8% hafi önnur próf sem talin eru sambærileg við stúdentspróf. Í náminu eru gerðar hliðstæðar kröfur um skilning, sjálfstæð og öguð vinnubrögð, vinnuframlag og gengið út frá því að viðeigandi undirbúningur, þekking og kunnátta, sé til staðar. Samkvæmt fyrrgreindu mati á náminu er „vinnuálag sambærilegt við almennt nám við Háskóla Íslands miðað við hverja klukkustund. Efnistök í rekstrar- og viðskiptanáminu eru hins vegar með allt öðrum hætti en í almennu námi við H.Í. þar sem farið er djúpt í viðkomandi námsefni og þá oft í umfangsmiklum námskeiðum, sem koma í framhaldi hvert af öðru. Í rekstrar- og viðskiptanáminu er stiklað á stóru og veitt innsýn yfir helstu atriði viðkomandi námsgreinar. Jafnframt eru valdar til kennslu þær námsgreinar rekstrar- og viðskiptafræðanna sem geta komið að mestum notum í starfi nemenda.“ Um innihald námsins segir að námskeiðin séu „vel skipulögð og efnisumfjöllun fagleg. Áhersla í kennslu er þó eðlilega lögð á hagnýtt gildi aðferða, án þess að fræðilegur grundvöllur aðferðanna sé brotinn til mergjar“. Niðurstaðan um innihald námsins og kennsluna er sú „að hér er um að ræða velheppnaða endurmenntun á háskólastigi“ og í almennum ábendingum segir matsnefndin að námið komi „ekki í staðinn fyrir hefðbundið háskólanám, en er sérhæft nám á háskólastigi sem mætir tiltekinni eftirspurn eftir endurmenntun, framhaldsmenntun og starfsmenntun á háskólastigi“. Í niðurstöðum matsnefndarinnar metur nefnin námið „í heild sinni til 30 eininga á háskólastigi og þriggja missera námið 18 einingar. Eðli námsins og efnistök eru þó allt önnur en í háskóladeild, sem veitir prófgráðu að loknu þriggja til fjögurra ára námi“.

Munurinn á þessu námi Endurmenntunarstofnunar og hefðbundnu háskólanámi er því einkum sá að rekstrar- og viðskiptanámið er ekki skipulagt af háskóladeildum sem bera ábyrgð á uppbyggingu náms, námsefni, námskeiðum, kennslu, prófum og veitingu háskólagráðu við námslok. Kennarar eru ekki valdir með sama hætti og til háskóladeilda, að undangengnu ströngu hæfnismati. Námið er byggt upp í stuttum námskeiðum, eðli þess og efnistök eru önnur en í háskóladeild og náminu lýkur ekki með háskólagráðu. Markmið námsins eru önnur en hefðbundins háskólanáms, markmiðin eru fyrst og fremst endurmenntun og símenntun, til að gera þá sem námið stunda hæfari í starfi sem þeir gegna. Markmiðið er ekki undirbúningur undir frekara nám (meistara- eða doktorsnám) eða undirbúningur undir tiltekið starf, eins og oft á við um almennt háskólanám.

Í hnotskurn, eins og fram kemur í skýrslu matsnefndarinnar og fyrr er greint, þá er rekstrar- og viðskiptanámið velheppnuð endurmenntun á háskólastigi, sem kemur ekki í staðinn fyrir hefðbundið háskólanám, heldur er það sérhæft nám á háskólastigi sem mætir tiltekinni eftirspurn eftir endurmenntun, framhaldsmenntun og starfsmenntun á háskólastigi. Eðli þess og efnistök eru allt önnur en í háskóladeild, sem veitir prófgráðu að loknu þriggja til fjögurra ára námi.“

Umboðsmaður gaf menntamálaráðuneytinu færi á að gera athugasemdir við svar háskólaráðs með bréfi, dags. 14. desember 1998, og bárust umboðsmanni þær athugasemdir 29. desember 1998. Leggur ráðuneytið áherslu á að kennslumálanefnd lýsi ekki öðru en viðhorfi sínu til málsins og að það sé ekki bundið af mati hennar. Segir þar svo orðrétt:

„Eðli háskólanáms tekur örum breytingum. Mikilvægt er, að við mat á námi sé ekki haldið fram þröngum skilgreiningum í því skyni að letja einstaklinga til endurmenntunar og símenntunar.

Kennslumálanefnd háskólaráðs gerir mun á „hefðbundnu háskólanámi“ og öðru háskólanámi og ræðir einnig um „háskólanám í viðtekinni merkingu þess orðs“. Í umræddri auglýsingu um starf hjá Ríkisútvarpinu voru ekki gerðar neinar kröfur um „hefðbundið háskólanám“ eða „háskólanám í viðtekinni merkingu þess orðs“ heldur um háskólanám. Sú staðreynd er enda óbreytt að á vegum Háskóla Íslands er boðið upp á þriggja anna rekstrar- og viðskiptanám, sem skipulagt er í samvinnu Endurmenntunarstofnunar Háskóla Íslands og viðskiptafræðideildar Háskóla Íslands og samsvarar námið 18 háskólaeiningum. Af umsögn kennslumálanefndar er ljóst, að umsækjandi, sem fékk umrædda stöðu, hefur lokið sérhæfðu námi á háskólastigi, sem mætir tiltekinni eftirspurn eftir starfsmenntun á háskólastigi.

Ráðuneytið lagði kröfu um þetta til grundvallar við ákvarðanir sínar um hvaða umsækjendur teldust hæfir til þess að keppa um framkvæmdastjórastöðu hljóðvarps, enda var ekki auglýst eftir starfsmanni sem hlotið hefði prófgráðu að loknu þriggja eða fjögurra ára námi. Ráðuneytið ítrekar þau sjónarmið sem sett voru fram í bréfi ráðuneytisins til yðar dags. 23. mars sl.“

IV.

1.

Í 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er mælt fyrir um almenn hæfisskilyrði til að fá skipun eða ráðningu í starf á vegum ríkisins. Í 5. tölul. greinarinnar er sett skilyrði um almenna menntun og að auki þá „sérmenntun sem lögum samkvæmt er krafist eða eðli málsins samkvæmt verður að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans“.

Í III. kafla útvarpslaga nr. 68/1985 er fjallað um stjórn og skipulag Ríkisútvarpsins. Í 21. gr. laganna, sbr. 115. gr. laga nr. 83/1997, um breytingar á sérákvæðum í lögum er varða réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, er mælt fyrir um deildaskiptingu stofnunarinnar og í 4. mgr. 21. gr. segir að framkvæmdastjóri sé „fyrir hverri deild“. Í 6. mgr. 21. gr. kemur fram að menntamálaráðherra ráði framkvæmdastjóra deildanna að fengnum tillögum útvarpsstjóra og útvarpsráðs. Hvorki í 21. gr. laganna né í öðrum ákvæðum þeirra er mælt fyrir um skilyrði þau sem menn verða að uppfylla til þess að verða ráðnir í starf framkvæmdastjóra deilda.

Í 5. tl. 6. gr. laga nr. 70/1996 er jafnframt gert ráð fyrir því að almenn hæfisskilyrði geti ráðist af eðli máls þegar krefjast verður tiltekinnar sérmenntunar til óaðfinnanlegrar rækslu starfans. Veitingarvaldshafi metur þá með tilliti til þeirra verkefna sem viðkomandi starfsmaður á að hafa með höndum samkvæmt lögum, stjórnvaldsfyrirmælum eða fyrirmælum og starfslýsingu forstöðumanns stofnunar hvort eðli starfsins krefjist tiltekinnar sérmenntunar. Er þá skylt að slík krafa komi fram í auglýsingu sbr. 7. tölul. 4. gr. reglna nr. 464/1996, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 20. mars 1997 í máli nr. 1907/1996. Hins vegar verður ekki af þessu ráðið að sérhverjar kröfur, sem fram koma í auglýsingu, teljist til almennra hæfisskilyrða.

Í athugasemd við samhljóða ákvæði og er í 5. tl. 6. gr. laga nr. 70/1996 í frumvarpi til laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sagði orðrétt:

„En fjöldi starfa krefst sérmenntunar og prófa umfram almenna menntun. Svo er gert í lögum um dómara, héraðslækna, kennara o. m. fl. En þótt einstök lög mæli ekki fyrir um sérþekkingu, er hennar mjög oft þörf í opinberu starfi, t.d. að endurskoðendur og bókarar í þjónustu ríkisins hafi þekkingu á bókhaldi. Er veitingarvaldinu þá heimilt og skylt […] að gera sérþekkingu að skilyrði fyrir veitingu.“ (Alþt. 1953-1954, A-deild, bls. 420.)

Athugasemd þessi gefur til kynna að löggjafinn hafi talið mikilvægt að það stjórnvald sem fer með veitingarvaldið hefði heimild til að meta, með hliðsjón af eðli starfsins, hvort og með hvaða hætti gera skyldi menntun eða aðra sérþekkingu að almennu hæfisskilyrði. Í athugasemd við framangreindan 5. tl. 6. gr. frumvarps til laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríksins, sem varð að lögum nr. 70/1996, sagði orðrétt eftirfarandi:

„Í 5. tölul. er sem áður kveðið á um menntunarskilyrði, en ákvæðið er óbreytt að efni til. Umboðsmaður Alþingis hefur talið að veitingarvaldið skuli sjálfstætt meta hæfi umsækjenda m.t.t. menntunar nema öðrum aðilum verði falið slíkt mat með lögum eða að lögmælt séu sérstök hæfisskilyrði, sbr. SUA 90/158.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 3146.)

Meðal annars með hliðsjón af þessu tel ég að það verði að játa því stjórnvaldi er fer með veitingarvaldið nokkurt svigrúm við mat á því hvort og hvernig afmarka skuli skilyrði um menntun í auglýsingu.

Telja verður að með orðalagi framangreindrar auglýsingar, þar sem skýrt var tekið fram að gerð væri krafa um að umsækjendur skyldu hafa lokið háskólanámi, hafi veitingarvaldshafi beitt heimild sinni samkvæmt 5. tl. 6. gr. laga nr. 70/1996, um afmörkun á almennu hæfisskilyrði varðandi menntun. Það er því niðurstaða mín að umsækjendur um starf framkvæmdastjóra hljóðvarps hafi þurft að uppfylla skilyrði um að hafa lokið háskólanámi til að geta fengið starfið. Verður því að telja að menntamálaráðherra hafi verið óheimilt að veita starfið til umsækjanda sem ekki uppfyllti framangreint skilyrði nema með því að auglýsa starfið laust á ný og orða skilyrðið um menntun með öðrum hætti.

2.

Í framangreindri auglýsingu var þess krafist að umsækjendur skyldu hafa „lokið háskólanámi“. Athugun á lagareglum um nám í háskóla leiðir ekki í ljós ótvíræða merkingu hugtaksins „háskólanám“ að lögum. Í lögum nr. 136/1997, um háskóla, er ekki talað um „háskólanám“ heldur segir í 1. gr. þeirra að lögin taki til menntastofnana sem veiti „æðri menntun“. Er í lögunum gert ráð fyrir að háskólar þurfi að gera ákveðna kröfu um undirbúning nemenda, gæði kennslu og hæfni kennara auk þess sem gert er ráð fyrir því að námi á háskólastigi skuli ljúka með prófgráðu samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laganna.

Í núgildandi lögum um Háskóla Íslands nr. 41/1999 er ekki vikið að Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands. Í 1. gr. laganna kemur hins vegar fram að skólinn skuli „sinna endurmenntun þeirra sem lokið hafa háskólaprófi, miðla fræðslu til almennings og veita þjóðfélaginu þjónustu í krafti þekkingar sinnar, allt eftir því sem nánar er kveðið á um í lögum þessum og öðrum reglum er gilda um skólann“. Í lögum nr. 131/1990, um Háskóla Íslands, sem í gildi voru þegar atvik þessa máls áttu sér stað, var hins vegar ákvæði í 4. mgr. 36. gr. laganna er veitti heimild til stofnunar sérstakrar endurmenntunarstofnunar er hefði það hlutverk að standa fyrir endurmenntun háskólamanna. Skyldi kveðið á um starfssvið og stjórn slíkrar stofnunar í reglugerð og var það gert með reglugerð nr. 540/1991. Hvorki ákvæði eldri laga um Háskóla Íslands nr. 131/1990 né ákvæði framangreindrar reglugerðar skera með ótvíræðum hætti úr um það hvort nám á vegum Endurmenntunarstofnunar Háskóla Íslands teljist vera háskólanám.

Í umsögn kennslumálanefndar til háskólaráðs vegna fyrirspurnar umboðsmanns Alþingis um rekstrar- og viðskiptanám við Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands, sem barst umboðsmanni 2. nóvember 1998, kemur fram að námið uppfyllir nokkur skilyrði skilgreiningar skólans á hefðbundnu háskólanámi. Önnur skilyrði skilgreiningarinnar eru þar ekki fyrir hendi. Í niðurlagi umsagnarinnar kemur hins vegar fram að námið teljist „velheppnuð endurmenntun á háskólastigi, sem kemur ekki í staðinn fyrir hefðbundið háskólanám, heldur er það sérhæft nám á háskólastigi sem mætir tiltekinni eftirspurn eftir endurmenntun, framhaldsmenntun og starfsmenntun á háskólastigi“.

Á það verður að leggja áherslu að jafnt innlent sem erlent háskólanám getur verið ólíkt að inntaki og uppbyggingu þótt ákveðin grundvallarskilyrði þurfi að vera fyrir hendi svo tiltekið nám geti almennt talist til háskólanáms. Afmörkunin að þessu leyti virðist hins vegar ekki vera fyllilega skýr varðandi nám í rekstrar- og viðskiptafræðum hjá Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands. Af skýringum háskólaráðs, sbr. umsögn kennslumálanefndar, virðist námið ekki fyllilega teljast til hefðbundins háskólanáms, þótt háskólaráð telji að það sé á háskólastigi.

Þegar lagt er mat á hvort það orðalag auglýsingar menntamálaráðuneytisins að umsækjendur þyrftu að hafa „lokið háskólanámi“ hafi leitt til þess að óheimilt hafi verið á grundvelli þeirrar auglýsingar að ráða í starfið einstakling sem lokið hafði námi í rekstrar- og viðskiptafræðum hjá Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands, tel ég að líta verði annars vegar til þess sem rakið var í kafla IV.1 um nauðsyn þess að játa veitingarvaldshafa nokkurt svigrúm við afmörkun menntunarskilyrða og hins vegar til þess að orðið háskólanám hefur ekki skýrt afmarkaða merkingu eins og lýst hefur verið hér að framan. Þótt fallast megi á að áðurnefnt nám í rekstrar- og viðskiptafræðum frá Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands, eins og það hefur verið skipulagt, teljist ekki hefðbundið háskólanám, er það niðurstaða mín að með tilliti til tveggja áðurgreindra atriða sé ekki unnt að fullyrða að menntamálaráðuneytinu hafi verið óheimilt að túlka það skilyrði sem það setti í auglýsingu um laust starf framkvæmdastjóra hljóðvarpsdeildar Ríkisútvarpsins með þeim hætti að nám í rekstrar- og viðskiptafræðum frá Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands félli þar undir.

Hins vegar tel ég að ekki hafi verið vandað nægjanlega til orðalags framangreindrar auglýsingar. Eins og rakið er í áliti umboðsmanns Alþingis frá 2. febrúar 1996 í máli nr. 1320/1994 (SUA 1996:344) liggja tvenns konar sjónarmið að baki þeirri skyldu ríkisins, að auglýsa laus störf hjá ríkinu. Annars vegar eru það jafnræðissjónarmið og hins vegar það sjónarmið að þannig eigi ríkið sem bestan kost á hæfum umsækjendum. Bæði þessi sjónarmið leiða til þess að huga verður vandlega að orðalagi auglýsingar þannig að hún endurspegli þær kröfur sem veitingarvaldshafi hyggst ganga út frá við matið á milli umsækjenda. Þannig verður orðalag auglýsingar um kröfur til umsækjenda að vera svo skýrt að þeir sem uppfylla þær séu ekki í vafa um hvort svo sé. Ef túlkun veitingarvaldshafa á kröfum auglýsingar víkur verulega frá almennri hugtakanotkun er hætta á því að ýmsir sem í reynd uppfylla skilyrði auglýsingar veigri sér við að sækja um hið lausa starf.

Það er skoðun mín að þótt ekki sé ástæða til þess að gera athugasemdir við túlkun menntamálaráðuneytisins á skilyrði auglýsingarinnar þá hafi orðalag hennar verið til þess fallið að vekja þá hugmynd að krafa væri gerð um að umsækjendur hefðu lokið fullnaðarprófi í háskólagrein eða háskólagreinum með tiltekinni prófgráðu, þ.e. hefðbundnu háskólanámi. Auglýsingin gat því valdið misskilningi um það hvaða skilyrði umsækjendur þyrftu að uppfylla og hefði því þurft að vanda betur til orðalags hennar eða auglýsa starfið á ný laust til umsóknar þar sem ótvírætt væri hvaða skilyrði varðandi menntun væru gerð.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ekki sé ástæða til að gera athugasemdir við þá túlkun menntamálaráðuneytisins að þeir sem lokið hafi rekstrar- og viðskiptanámi frá Endurmenntunarstofnun Háskóla Íslands teldust uppfylla skilyrði auglýsingar um hið lausa starf framkvæmdastjóra hljóðvarpsdeildar Ríkisútvarpsins. Hins vegar tel ég að vanda hefði átt betur til orðalags auglýsingarinnar eða auglýsa starfið á ný laust til umsóknar þar sem ótvírætt væri hvaða skilyrði varðandi menntun væru gerð.

Ég beini þeim tilmælum til menntamálaráðuneytisins að í framtíðinni gæti ráðuneytið þess að orðalag auglýsinga um laus störf gefi ótvírætt til kynna hvaða menntunar- og aðrar hæfniskröfur umsækjendur þurfi að uppfylla til þess að fá skipun eða ráðningu í viðkomandi starf. Ég minni þar jafnframt á að efni slíkra auglýsinga þarf að taka mið af þeim breytingum sem orðið hafa á námsframboði og því með hvaða hætti námi er lokið og þá meðal annars í námi sem fram fer við þær menntastofnanir sem starfa á háskólastigi.

,