Álit

I.

Hinn 24. febrúar 1999 barst mér kvörtun A í tilefni af afgreiðslu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á erindi hans. Erindi þetta var bréf sem A hafði sent ráðuneytinu í framhaldi af útgáfu lögreglustjórans í Reykjavík á bráðabirgðaakstursheimild til hans með tákntölunni 400 í reit 12 í ökuskírteini hans. Í bréfi sínu til ráðuneytisins taldi A að hann ætti rétt á frekari ökuréttindum en skráð væru í bráðabirgðaakstursheimildina. Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til A, dags. 4. febrúar 1998, sagði að hann ætti ekki rétt á auknum ökuréttindum til farþegaflutninga í atvinnuskyni fyrir alla þá ökuflokka sem í gildi væru hjá honum.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. júlí 1999.

II.

Kvörtun þessi barst mér að liðnum þeim ársfresti sem 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, setur til að kvörtun verði borin fram. Við athugun mína á málinu í samræmi við 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997 vakti það hins vegar athygli mína að þarna var meðal annars um að ræða mál af þeim toga þar sem álitaefnið er hvort úrlausn ráðuneytis, sem æðra stjórnvalds, á erindi sem því berst er í samræmi við málsmeðferðarreglur 30. og 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þau ákvæði fjalla um meðferð kærumála. Í starfi mínu sem umboðsmaður Alþingis hef ég orðið þess var að verulega skortir á að þessara reglna sé gætt af hálfu æðri stjórnvalda og þá einnig að tekin sé afstaða til þess við móttöku erinda sem lúta að afgreiðslu lægra setts stjórnvalds hvort verið sé að bera fram stjórnsýslukæru. Ég ákvað því þrátt fyrir að framangreindur ársfrestur væri liðinn að taka þennan þátt kvörtunarinnar til umfjöllunar að eigin frumkvæði með vísan til 5. gr. laga nr. 85/1997. Ég taldi rétt að láta á það reyna hvaða skýringar dóms- og kirkjumálaráðuneytið léti mér í té þegar ég beindi fyrirspurn til þess um hvort það hefði litið á erindi A sem stjórnsýslukæru og ef svo væri hvort það teldi að gætt hefði verið lagareglna um undirbúning og rannsókn kærumála við meðferð þessa ákveðna máls hjá ráðuneytinu. Í kafla III hér á eftir er lýst efni bréfs míns til ráðuneytisins, dags. 8. mars 1999, og svörum þess af því tilefni.

Það skal tekið fram að dóms- og kirkjumálaráðuneytið tók fram í svarbréfi sínu, dags. 24. mars 1999, til mín að það gerði engar athugasemdir við að umboðsmaður Alþingis tæki mál þetta til efnislegrar umfjöllunar þótt ársfrestur 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997 væri liðinn. Ég ítreka að athugun mín á máli þessu beinist eingöngu að því hvort ráðuneytið hafi við meðferð málsins gætt málsmeðferðar- og formreglna 30. og 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en ekki að efnislegri niðurstöðu málsins.

III.

Til glöggvunar tel ég rétt að gera í upphafi stuttlega grein fyrir atvikum málsins að því er varðar úrlausnarefni þessa álits. Á árinu 1997 sótti A námskeið til að öðlast aukin ökuréttindi til farþegaflutninga í atvinnuskyni. Eftir að hafa lokið námskeiðinu gaf lögreglustjórinn í Reykjavík út bráðabirgðaakstursheimild til hans með tákntölunni 400 í reit 12 í ökuskírteini hans. Samkvæmt því hafði hann þá einvörðungu heimild til farþegaflutninga í atvinnuskyni fyrir þann flokk bifreiða sem hafa sæti fyrir 8 farþega eða færri auk ökumanns. Í bréfi til dóms- og kirkjumálaráðuneytis, dags. 23. nóvember 1997, tók A fram að hann hefði um haustið sótt námskeið til að öðlast aukin ökuréttindi, sem haldið hafi verið á vegum Nýja ökuskólans. Hann hafi ekki sótt „fullt námskeið, eins og það var auglýst, en [hann hafi sóst] eftir réttindum til farþegaflutninga í atvinnuskyni“. Síðan segir m.a. svo í bréfinu:

„Eftir að hafa lokið námskeiðinu og prófum gaf Lögreglustjórinn í Reykjavík út bráðabirgðaakstursheimild sem gildir fyrir eftirtalda flokka: B - BE – C1 – C1E – D1 – D1E – 74 – 75 – 77 – 400. Tákntalan 400 þýðir að ég hl[ý]t eingöngu réttindi til farþegaflutninga í atvinnuskyni fyrir hluta þeirra réttindaflokka sem ég hef gilda; þ.e. B.

[…]

Á áðurnefndu námskeiði sem ég sat nú í haust tók ég próf fyrir allt sem viðkemur farþegaflutningum í atvinnuskyni. Það eina sem ég tók ekki próf fyrir voru réttindi fyrir stóra bíla, enda sóttist ég ekki eftir þeim.

Af öllu framansögðu sýnist mér að ég eigi að hljóta réttindi til farþegaflutninga í atvinnuskyni fyrir alla þá flokka sem eru í gildi hjá mér, en þá ætti væntanlegt skírteini mitt að bera tákntöluna 450 í staðinn fyrir 400 í dálk 12.“

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið svaraði bréfi A með eftirfarandi bréfi frá 4. febrúar 1998:

„Ráðuneytið vísar til bréfs yðar, dags. 23. nóvember sl., varðandi aukin ökuréttindi.

Til svars við erindi yðar tekur ráðuneytið eftirfarandi fram:

Í sjöunda viðauka reglugerðar um ökuskírteini, nr. 501/1997, segir að tákntalan 400 þýði að skírteinishafi hafi ökuskírteini til farþegaflutninga í atvinnuskyni fyrir flokk B. Í 7. gr reglugerðarinnar segir að ökuskírteini fyrir flokk B veiti rétt til að stjórna m.a. fólksbifreið með sæti fyrir 8 farþega eða færri auk ökumanns. Í því felst í yðar tilviki samkvæmt þeim upplýsingum sem fram koma í bréfi yðar, að þér hafið réttindi til farþegaflutninga í atvinnuskyni fyrir þau ökutæki sem talin eru upp í áðurnefndri 7. gr. reglugerðarinnar. Réttindi þau sem þér sóttust eftir voru einungis farþegaflutningar í atvinnuskyni fyrir flokk B, en ekki fyrir flokk D (eftir atvikum D1). Reglugerðin gerir ráð fyrir, eins og rakið er í 12. gr., að unnt sé að fá réttindi fyrir farþegaflutninga í atvinnuskyni fyrir fólksbifreið (B), hópbifreið (D, eftir atvikum D1) eða hvort tveggja. Ekkert er því til fyrirstöðu að þér sækið námskeið til að öðlast réttindi til farþegaflutninga í atvinnuskyni fyrir flokkana D eða eftir atvikum D1, og takið í kjölfarið próf vegna þeirra réttinda.“

Með bréfi frá 8. mars 1999 óskaði ég þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dómsmálaráðuneytið gerði grein fyrir því hvort litið hafi verið á erindi A frá 23. nóvember 1998 til ráðuneytisins sem stjórnsýslukæru. Hafi svo verið óskaði ég jafnframt skýringa á því hvort ráðuneytið teldi að gætt hafi verið lagareglna um undirbúning og rannsókn kærumála við meðferð máls hans hjá ráðuneytinu. Svarbréf dómsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 24. mars 1999. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Vegna fyrirspurnar yðar er það mat ráðuneytisins að gætt hafi verið allra reglna stjórnsýslulaga við meðferð þessa máls, sem laut að því að [A] taldi að ökuskírteini hans ætti að bera tákntöluna 450 í stað 400 í dálki 12 á ökuskírteini hans. Samkvæmt 3. lið í VII. viðauka við reglugerð nr. 501/1997 um ökuskírteini þýðir tákntalan 400 að skírteinishafi hafi ökuskírteini til farþegaflutninga í atvinnuskyni fyrir flokk B, en tákntalan 450 þýðir að skírteinishafi hafi ökuskírteini til farþegaflutninga í atvinnuskyni fyrir flokkana B og D (eftir atvikum D1). Upplýst var í málinu, sbr. það sem fram kemur í bréfi [A], dags. 23. nóvember 1997, að [A] hafði ekki aflað sér réttinda til farþegaflutninga í atvinnuskyni fyrir stærri bíla, þ.e. bíla í stærðarflokknum D, og var hann upplýstur um það í bréfi ráðuneytisins dags. 4. febrúar sl. að þau réttindi þyrfti hann að verða sér úti um áður en tákntalan 450 yrði færð í ökuskírteini hans.“

Með bréfi, dags. 6. apríl 1999, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf dómsmálaráðuneytisins. Bárust athugasemdir hans með bréfi, dags. 13. apríl 1999, en þar segir m.a. svo:

„Eins og ég rakti í bréfi mínu til umboðsmanns þá sótti ég námskeið til að afla mér réttinda til fólksflutninga í atvinnuskyni. Samkvæmt því sem segir í reglugerð um ökuskírteini skal veita mönnum réttindi til fólksflutninga í atvinnuskyni fyrir þá flokka sem viðkomandi hefur í gildi. Það er rangt sem kemur fram í bréfi ráðuneytisins að um sérstakt námskeið sé fyrir þá sem vilja afla sér réttinda til fólksflutninga í atvinnuskyni fyrir stærri bíla þ.e. D (eftir tilvikum D-1). Ég tók öll sömu próf til réttinda til fólksflutninga í atvinnuskyni og þeir sem voru að afla sér þeirra réttinda.“

IV.

1.

Eins og áður greinir takmarkast umfjöllun mín í máli þessu við málsmeðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins sem lauk með bréfi þess til A frá 4. febrúar 1998. Bréf þetta er tekið upp í kafla III hér að framan.

Samkvæmt gögnum málsins sótti A námskeið til að öðlast aukin ökuréttindi til farþegaflutninga í atvinnuskyni haustið 1997. Eftir að hafa lokið námskeiðinu gaf lögreglustjórinn í Reykjavík út bráðabirgðaakstursheimild til hans.

Um próf til aukinna ökuréttinda og útgáfu ökuskírteina gildir reglugerð nr. 501/1997, um ökuskírteini, sem sett er með heimild í 50., 52., 54., 57. og 60. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, sbr. lög nr. 44/1993 og lög nr. 138/1996, sbr. 1. mgr. 89. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 2. mgr. 54. gr. reglugerðarinnar skal gefa út nýtt ökuskírteini í samræmi við ákvæði IV. kafla reglugerðarinnar standist umsækjandi um aukin ökuréttindi próf og fullnægi að öðru leyti skilyrðum til að fá aukin ökuréttindi.

Lögreglustjórinn í Reykjavík gaf samkvæmt gögnum málsins út bráðabirgðaakstursheimild handa A samkvæmt 51. gr. reglugerðarinnar. Sú akstursheimild bar eigi með sér að hann hefði rétt til farþegaflutninga í atvinnuskyni fyrir bifreiðar með fleiri farþega en 8. Var hann ósáttur við þessa niðurstöðu þar sem hann taldi sig einnig eiga að fá réttindi fyrir slíkar bifreiðar. Ritaði hann því dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 22. febrúar 1999, sem tekið er upp í kafla II hér að framan.

Samkvæmt 2. mgr. 83. gr. reglugerðar nr. 501/1997 fer um málskot annarra ákvarðana en niðurstöðu prófdómara vegna ökuprófs samkvæmt ákvæðum stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Um heimild A til þess að kæra ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík um að gefa út honum til handa bráðabirgðaakstursheimild vegna aukinna ökuréttinda, sem telja verður stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, og um form og efni heimildarinnar, gilda því ákvæði 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt 4. tl. 3. gr. auglýsingar nr. 96/1969, sbr. 4. gr. lögreglulaga nr. 90/1996, er dóms- og kirkjumálaráðherra æðsti yfirmaður lögreglunnar í landinu. Ákvörðun lögreglustjórans í Reykjavík um útgáfu bráðabirgðaakstursheimildar til A sem tekin var á grundvelli ofangreindra ákvæða reglugerðar nr. 501/1997 sem eins og áður er rakið eiga sér stoð í ákvæðum umferðarlaga nr. 50/1987, var því kæranleg til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á grundvelli meginreglu 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.

Af bréfi A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 23. nóvember 1997 verður ráðið að hann óskaði eftir því við ráðuneytið að gerðar yrðu breytingar á efni ökuskírteinis hans með tilliti til þess hvernig háttað var efni bráðabirgðaakstursheimildar hans um aukin ökuréttindi sem lögreglustjórinn í Reykjavík hafði þá gefið út á grundvelli 53. gr. reglugerðar nr. 501/1997. Í afgreiðslu ráðuneytisins á máli A er vísað til „bréfs“ hans frá 23. nóvember 1997. Síðan kemur fram að „til svars við erindi yðar“ taki ráðuneytið tilgreind atriði fram. Þá er einvörðungu vísað til upplýsinga sem fram koma í erindi hans til ráðuneytisins.

Með bréfi, dags. 8. mars 1999, óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði grein fyrir hvort það hefði litið á erindi A til ráðuneytisins sem stjórnsýslukæru. Hafi svo verið var óskað skýringa á því hvort ráðuneytið teldi að gætt hafi verið lagareglna um undirbúning og rannsókn kærumála við meðferð málsins. Í svarbréfi ráðuneytisins, sem barst mér 31. mars sl., kemur fram að það sé „mat ráðuneytisins að gætt hafi verið allra reglna stjórnsýslulaga við meðferð [málsins]“. Eigi verður aftur á móti skýrlega ráðið af skýringum ráðuneytisins hvort litið hafi verið á erindið sem stjórnsýslukæru.

Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar eru ekki gerðar strangar kröfur til forms eða framsetningar stjórnsýslukæra heldur er almennt gengið út frá því að nægjanlegt sé að aðili tjái æðra stjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðun lægra setts stjórnvalds. Ekki þarf þannig að tilgreina erindi sem kæru heldur ræðst það af efni erindis hverju sinni hvort fara beri með það sem kæru. Í þessu sambandi minni ég á eftirfarandi athugasemdir sem fylgdu með VII. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993:

„Á grundvelli leiðbeiningareglunnar í 7. gr. og rannsóknarreglunnar í 10. gr. ber æðra stjórnvaldi síðan að leiðbeina aðila og ganga úr skugga um hvort hann óski eftir að kæra ákvörðunina. Sé svo er rétt að æðra stjórnvaldið inni aðila eftir upplýsingum um hvaða ákvörðun sé að ræða, kröfur hans og rök, svo og um aðrar upplýsingar og gögn er málið varða.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3306.)

Samkvæmt þessu ræðst sú niðurstaða hvort fara skuli með erindi sem stjórnsýslukæru af könnun æðra stjórnvalds á efni erindis hverju sinni, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 8. júní 1993 í málinu nr. 735/1992, frá 6. janúar 1994 í málinu nr. 545/1991, frá 28. maí 1999 í málinu nr. 2442/1998 og 4. júní 1999 í málunum nr. 2480 og 2481/1998. Þegar efni kæru er óskýrt ber æðra stjórnvaldi, í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga, að inna aðila eftir nánari upplýsingum um hvaða ákvörðun sé að ræða, hvort verið sé að kæra hana, um kröfur hans og rök svo og um aðrar nauðsynlegar upplýsingar er málið snerta, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 8. júní 1993 í málinu nr. 735/1992 og frá 28. maí 1999 í málinu nr. 2442/1998.

Eins og ég rakti hér að framan mátti af erindi A til ráðuneytisins ráða að óskað var breytinga á efni bráðabirgðaakstursheimildar vegna aukinna ökuréttinda sem lögreglustjórinn í Reykjavík hafði gefið út. Bar því dóms- og kirkjumálaráðuneytinu að fara með erindi A sem stjórnsýslukæru og haga undirbúningi og rannsókn málsins á grundvelli lagareglna um meðferð mála á kærustigi. Hafi ráðuneytið aftur á móti verið í einhverjum vafa um að í erindinu fælist krafa um endurskoðun á ákvörðun lögreglustjórans, sem lægra setts stjórnvalds, bar ráðuneytinu á grundvelli 7. gr. stjórnsýslulaga og lagareglna um meðferð mála á kærustigi, sbr. 30. gr. stjórnsýslulaga, að leiðbeina A og ganga úr skugga um efni erindisins. Í þessu efni minni ég á að rík réttaröryggissjónarmið búa að baki meginreglu 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga um kæruheimild stjórnsýsluaðila við meðferð mála hjá stjórnvöldum. Æðri stjórnvöldum ber því almennt að kanna hvort með aðsendum erindum aðila stjórnsýslumáls, sem lúta að einhverju leyti að afgreiðslu mála hjá lægra settu stjórnvaldi, sé óskað endurskoðunar á slíkum afgreiðslum nema annað verði skýrlega ráðið af efni erindisins.

Eigi verður annað ráðið af formi eða efni afgreiðslu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 4. febrúar 1998 en að ráðuneytið hafi eigi farið með erindi A sem stjórnsýslukæru. Afgreiðsla ráðuneytisins uppfyllir eigi skilyrði 31. gr. stjórnsýslulaga um form og efni úrskurða í kærumálum. Þá fæ ég hvorki séð af afgreiðslu ráðuneytisins né bréfi þess til mín frá 24. mars sl. að fram hafi farið sjálfstæð rannsókn á málsatvikum þannig að uppfyllt væru skilyrði 10. gr. stjórnsýslulaga um að málið væri upplýst enda verður af gögnum málsins ráðið að aðilum ber enn í milli um réttar staðreyndir málsins, m.a. um hvaða próf A hafi tekið og um uppbyggingu námskeiðsins haustið 1997, sbr. athugasemdir kvartanda í bréfi hans til mín frá 13. apríl 1999.

V.

Niðurstaða

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að málsmeðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á erindi því sem A beindi til þess þann 23. nóvember 1997 og afgreiðsla þess á því frá 4. febrúar 1998 hafi eigi verið í samræmi við 30. og 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eru það því tilmæli mín að ráðuneytið hagi framvegis meðferð aðsendra erinda, er varða ákvarðanir stjórnvalda er hafa stöðu lægra setts stjórnvalds gagnvart dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, í samræmi við þau sjónarmið um stjórnsýslukærur sem sett eru fram í áliti þessu.