Álit

I.

Hinn 14. desember 1998 leitaði til mín A og kvartaði yfir afgreiðslu húsnæðisnefndar Hafnarfjarðar á erindum hennar, dags. 2. og 5. nóvember 1998, þar sem þess var farið á leit að nefndin keypti núverandi húseign hennar og eiginmanns hennar og úthlutaði þeim síðan eigninni sem félagslegri eignaríbúð.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 25. júní 1999.

II.

Málavextir eru þeir að með bréfi, dags. 2. nóvember 1998, sendi A svofellt erindi til húsnæðisnefndar Hafnarfjarðar:

„Við sækjum hér með aftur um að sótt verði um fyrir okkur til Húsnæðisstofnunar ríkisins, félagsíbúðadeildar að hús okkar að Ljósabergi 28 í Hafnarfirði, verði keypt og endurselt okkur sem félagsíbúð. Húsið er sérhannað fyrir fatlaða og var breytt 1991 með tilliti til aðgengis fyrir hjólastól. […]

Ég fór með teikningar af húsinu inn í Húsnæðisstofnun ríkisins og var sagt að það væri ekkert því til fyrirstöðu að húsið okkar geti gengið inn í félagskerfið, það þarf einungis að sækja um og ganga frá formsatriðum. Þetta er ekki fordæmisgefandi því svona hafa mál fólks verið leyst hér í nágrannabyggðarlögunum og út um allt land.“

Í bréfinu fylgdi nánari rökstuðningur og lýsing á aðstæðum fjölskyldu A. Erindi þessu svaraði húsnæðisnefndin með svofelldu bréfi, dags. 4. nóvember 1998:

„Á fundi Húsnæðisnefndar Hafnarfjarðar 3. þ.m. var lagt fram bréf yðar, dags. 2. þ.m., þar sem farið er fram á að húseign yðar Ljósaberg 28 verði keypt og endurseld yður sem félagsleg íbúð.

Húsnæðisnefndin taldi ekki unnt að verða við erindinu þar sem ekki er fyrirhugað að kaupa fleiri eignir inn í núverandi kerfi auk þess sem talið er að húsnæðið sem um er að ræða falli ekki að skilgreiningu félagslegs húsnæðis.“

Með bréfi til húsnæðisnefndarinnar, dags. 5. nóvember 1998, óskaði A endurskoðunar á framangreindri ákvörðun. Eru þar færð frekari rök fyrir því að fjölskylda A uppfylli skilyrði þess að hljóta fyrirgreiðslu úr félagslega íbúðakerfinu. Þá er í bréfinu áréttuð sú staðhæfing að A telji sig vita að Húsnæðisstofnun ríkisins telji ekkert því til fyrirstöðu að kaupa húsnæði fjölskyldunnar inn í félagslega íbúðakerfið. Síðan segir í bréfinu:

„Í ljósi reglugerðar um félagslegar íbúðir og Byggingarsjóð verkamanna, og jákvæð svör hjá Húsnæðismálastofnun ríkisins, og þess að við höfum endurnýjað umsókn okkar um félagshúsnæði í 9 ár, þá óska ég hér með eftir því að þið endurskoðið afstöðu ykkar og sendið umsókn fyrir okkur til Húsnæðismálastjórnar sem allra fyrst, þannig að við færum inn í kerfið sem gildir til áramóta.“

Ekki kemur fram í gögnum málsins að bréfi þessu hafi verið svarað af hálfu húsnæðisnefndar Hafnarfjarðar.

Kvörtun A barst mér 14. desember 1998. Er þar kvörtunarefninu lýst svo:

„Frá 1989 höfum við 2 öryrkjar með 4 börn þar af eitt krabbameinsveikt […] sótt um félagsíbúð og ekki fengið. Tvisvar höfum við fengið svar sem var synjun á því að kaupa húsið okkar sem er sérhannað fyrir fatlaða og félagsíbúðadeild hefur samþykkt. Önnur svör hafa ekki borist.“

III.

Með bréfi, dags. 12. janúar 1999, óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að húsnæðisnefnd Hafnarfjarðar skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn er málið vörðuðu.

Bréfi þessu var svarað með bréfi húsnæðisskrifstofu Hafnarfjarðar er barst mér 1. febrúar 1999. Segir þar meðal annars:

„Í bréfi húsnæðisnefndar frá 4. nóvember 1998 þar sem synjað er erindi [A] frá 2. nóvember 1998 segir:

„Húsnæðisnefnd taldi ekki unnt að verða við erindinu þar sem ekki er fyrirhugað að kaupa fleiri eignir inn í núverandi kerfi auk þess sem talið er að húsnæðið sem um er að ræða falli ekki að skilgreiningu félagslegs húsnæðis.“

Þessari niðurstöðu vildi [A] ekki una og óskaði með bréfi, dags. 5. nóvember 1998, eftir að umsókn hennar yrði send Húsnæðismálastjórn. Með bréfi, dags. 18. nóvember 1998, var Húsnæðisstofnun ríkisins sent bréf þar sem leitað var eftir afstöðu stofnunarinnar til þeirra fullyrðinga sem [A] setur fram í bréfum sínum um afstöðu Húsnæðisstofnunar til erindis hennar.

Svar við fyrirspurn þessari hefur ekki borist.“

Ég ritaði nefndinni á ný bréf hinn 4. febrúar 1999. Þar óskaði ég þess að nefndin skýrði hvort erindi A hefði verið endurupptekið eða hvort líta bæri á ákvörðun nefndarinnar frá 4. nóvember 1998 sem endanlega afgreiðslu á erindi hennar. Hafi sú afgreiðsla verið endanleg, óskaði ég þess að nefndin skýrði frekar hvaða sjónarmið hafi legið henni til grundvallar, þ. á m. því mati að umrætt húsnæði „félli ekki að skilgreiningu félagslegs húsnæðis“.

Svar við þessu bréfi barst mér með bréfi húsnæðisskrifstofu Hafnarfjarðar hinn 8. mars 1999. Segir þar meðal annars:

„Á fundi Húsnæðisnefndar Hafnarfjarðar 6. október 1998 var tekin sú ákvörðun að kaupa ekki fleiri eignir inn í félagslega kerfið á grundvelli þágildandi laga og var Húsnæðisstofnun ríkisins tilkynnt um þá ákvörðun.

Þegar beiðni [A] frá 2. nóvember s.l., um að eignin Ljósaberg 28 yrði keypt og breytt í félagslegt húsnæði, var synjað á fundi nefndarinnar 3. nóvember s.l. var það m.a. grundvallað á ákvörðuninni frá 6. október.

Litið var á þessa afgreiðslu á erindi [A] þann 3. nóvember sem endanlega. Bréf [A] frá 5. nóvember varðandi þessa afgreiðslu var sent Húsnæðisstofnun ríkisins og leitað eftir viðhorfi stofnunarinnar til fullyrðinga sem þar voru fram settar. Svar við bréfinu barst ekki og var málið því ekki tekið fyrir að nýju.

Hvað varðar skilgreiningu á félagslegu húsnæði vísast til laga nr. 97/1993 með síðari breytingum og reglugerðar nr. 375/1996.

Hjálagt fylgir útprentun úr skrám Fasteignamats ríkisins hvað varðar eignina Ljósaberg 28.

Að lokum skal þess getið að [A] hefur ekki leitað til húsnæðisnefndar um fyrirgreiðslu á grundvelli nýrra laga um húsnæðismál nr. 44/1998.“

IV.

1.

Um byggingu eða kaup á félagslegum íbúðum var fjallað í 54.-57. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, með síðari breytingum, og reglugerð nr. 375/1996, um félagslegar íbúðir og Byggingarsjóð verkamanna.

Ákvörðun um kaup á félagslegu húsnæði var á hendi sveitarfélags og háð staðfestingu húsnæðismálastjórnar, sbr. 54. og 55. gr. laga nr. 97/1993. Lögin gerðu ekki beinlínis ráð fyrir að væntanlegir umsækjendur um úthlutun félagslegs húsnæðis gætu óskað eftir kaupum á tilteknu húsnæði inn í félagsíbúðakerfi viðkomandi sveitarfélags. Kaup á eldra húsnæði voru þó heimil samkvæmt 62. gr. laga nr. 97/1993 að því tilskildu að slíkt húsnæði fullnægði þeim almennu kröfum sem gerðar væru til félagslegs íbúðarhúsnæðis og að kaupverð væri eigi hærra en kostnaðargrundvöllur húsnæðismálastjórnar að teknu tilliti til aldurs íbúðar. Þá höfðu húsnæðisnefndir með höndum áætlanagerð fyrir viðkomandi sveitarfélag um þörf á félagslegu húsnæði, sbr. 1. tl. 1. mgr. 45. gr. laga nr. 97/1993. Húsnæðisnefndum var því falið að meta þörf fyrir félagslegt húsnæði í viðkomandi sveitarfélagi og var heimilt að leysa úr þeirri þörf með kaupum á eldra húsnæði eða nýbyggingum. Samkvæmt 28. gr. reglugerðar nr. 375/1996 var hámarksstærð félagslegra íbúða 130 m2 (brúttó). Þó var húsnæðismálastjórn heimilt að veita lán til stærri íbúða í notuðu íbúðarhúsnæði að því tilskildu að sannað þætti að slíkt væri hagkvæmara en nýtt húsnæði eða að aðstæður í viðkomandi sveitarfélagi væru með þeim hætti að annað húsnæði væri ekki fyrir hendi.

Hinn 1. janúar 1999 gengu í gildi ný lög um húsnæðismál nr. 44/1998 en lög þessi voru birt 5. júní 1998. Fela lögin í sér verulegar breytingar á tilhögun félagslegrar aðstoðar varðandi húsnæðismál og annast sveitarfélög nú ekki lengur byggingu eða kaup og endurúthlutun félagslegra eignaríbúða með þeim hætti sem lög nr. 97/1993 sögðu til um. Tilkoma þessara nýju laga leiddi, að því er ég fæ best séð, til þess að eftir gildistöku þeirra var ekki unnt að veita þá fyrirgreiðslu sem A fór fram á í erindi sínu.

2.

Í erindum A til húsnæðisnefndar Hafnarfjarðar frá 2. og 5. nóvember 1998 var einkum byggt á því að vandi fjölskyldu hennar yrði vart leystur nema með því að gera þeim kleift að búa áfram í núverandi húsnæði með þeim hætti sem erindin lutu að. Var fullyrt að afstaða Húsnæðisstofnunar ríkisins til slíkrar fyrirgreiðslu væri jákvæð. Í samræmi við framangreint gat það eftir atvikum verið liður í afgreiðslu máls A í tilefni af bréfi hennar frá 5. nóvember 1998 að óska eftir viðhorfi Húsnæðisstofnunar ríkisins til málsins þótt erindinu væri beint til húsnæðisnefndarinnar og nefndinni bæri að afgreiða það. Í þessu sambandi minni ég á að samkvæmt 38. gr. laga nr. 97/1993, sbr. II. kafla laganna og 3. gr. laga nr. 58/1995, fór Húsnæðisstofnun ríkisins með yfirstjórn félagslegra húsnæðismála af hálfu ríkisins, og fór stofnunin og húsnæðismálastjórn með visst eftirlitshlutverk með framkvæmdum sveitarfélaga varðandi félagslegt húsnæði, sbr. V. kafla laganna.

Húsnæðisnefnd Hafnarfjarðar ákvað, eins og áður sagði, að kanna þá staðhæfingu að félagsíbúðadeild Húsnæðisstofnunar ríkisins teldi heimilt að veita þá fyrirgreiðslu sem A óskaði eftir. Sendi nefndin af því tilefni fyrirspurn til félagsíbúðadeildar Húsnæðisstofnunar, dags. 18. nóvember 1998. Þegar svar barst ekki gerði nefndin hins vegar engan reka að því að ítreka fyrirspurnina en ég tel að í samræmi við góða stjórnsýsluhætti hefði nefndinni verið rétt að gera það fyrst hún taldi að upplýsingar frá Húsnæðisstofnun gætu haft þýðingu fyrir úrlausn málsins. Var og sérstök ástæða til að ítreka fyrirspurnina til þess að erindi A yrði af hálfu nefndarinnar afgreitt áður en hinar breyttu reglur sem leiddu af nýjum lögum um húsnæðismál tækju gildi 1. janúar 1999.

3.

Ekki liggur fyrir í gögnum málsins bókun nefndarinnar eða önnur formleg afgreiðsla á erindi A. Í bréfi húsnæðisskrifstofu Hafnarfjarðar til mín, dags. 3. mars 1999, kemur fram að þar sem svar hafi ekki borist frá Húsnæðisstofnun ríkisins hafi málið „ekki [verið] tekið fyrir að nýju.” Af gögnum málsins verður því ekki annað ráðið en aldrei hafi af hálfu húsnæðisnefndarinnar verið tekin afstaða til þess hvort ástæða væri til að endurskoða fyrri ákvörðun nefndarinnar í máli A. Húsnæðisnefnd Hafnarfjarðar uppfyllti því ekki þá frumskyldu stjórnvalds að leysa efnislega úr erindi sem beint var að því.

Þá er ekki að sjá að A hafi verið tilkynnt um að nefndin hefði hætt meðferð sinni á erindi hennar með þeim hætti er áður var lýst. Það er meginregla í stjórnsýslurétti að skriflegum erindum skuli svarað skriflega nema ljóst sé að svars sé ekki vænst. Því bar húsnæðisnefndinni, þegar hún hafði tekið ákvörðun um að aðhafast ekki frekar í málinu, að tilkynna A bréflega um þá niðurstöðu sína.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að meðferð húsnæðisnefndar Hafnarfjarðar á erindi A, dags. 5. nóvember 1998, hafi ekki verið í samræmi við þær kröfur sem gera verði til meðferðar og afgreiðslu stjórnvalda á skriflegum erindum sem beint er til þeirra. Erindi A hefur ekki enn verið svarað af hálfu húsnæðisnefndarinnar. Ég ítreka að þegar sú aðstaða er uppi að fyrirsjáanleg er gildistaka nýrra lagareglna, sem leiða til þess að ekki verði lengur unnt að verða við erindi sem beint er til stjórnvalds, hvílir sérstök skylda á viðkomandi stjórnvaldi að ljúka afgreiðslu slíkra mála áður en breytingar ganga í gildi. Með hliðsjón af þessu og með tilliti til þeirra verkefna sem húsnæðisnefnd eru falin, sbr. nú 14. gr. laga nr. 44/1998, eru það tilmæli mín til húsnæðisnefndar Hafnarfjarðar að hún taki erindi A fyrir að nýju, komi fram ósk um það frá henni, með það fyrir augum að kanna með hvaða hætti hlutur hennar verði réttur.

VI.

Með bréfi til húsnæðisnefndar Hafnarfjarðar, dags. 7. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til húsnæðisnefndarinnar á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari húsnæðisnefndar Hafnarfjarðar, dags. 10. apríl 2000, segir meðal annars svo:

„[...]

Með bréfi til húsnæðisnefndar, dags. 14. janúar 2000, óskaði [A] eftir því að nefndin tæki mál hennar fyrir að nýju og kannaði með hvaða hætti væri hægt að rétta hlut þeirra hjóna.

Með bréfi, dags. 28. janúar 2000, samþykkti húsnæðisnefndin að verða við umsókn [B] og [A] um viðbótarlán að fjárhæð allt að kr. [...] til kaupa á [íbúð] í Hafnarfirði [...].

[A] staðfesti með áritun á bréf sitt frá 14. janúar 2000 að hún liti á veitingu þessa viðbótarláns sem fullnægjandi svar við því erindi [...].

Viðbótarlánið hefur verið greitt út hjá Íbúðalánasjóði og er því litið svo á að nú sé eftir atvikum komin farsæl lausn á húsnæðismál [A] og [B].“