Álit

I.

Hinn 22. apríl 1996 leitaði til umboðsmanns Alþingis A og kvartaði yfir afgreiðslu heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á uppsögn hennar úr starfi hjúkrunarforstjóra á meðferðarheimilinu að X en ákvörðun um uppsögnina var tekin á fundi rekstrarnefndar þess 26. október 1994. Snýr kvörtunin að lögmæti uppsagnarinnar og meðferð málsins að öðru leyti.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 11. júní 1999.

II.

Með bréfi til forseta Alþingis, dags. 2. mars sl., vék Tryggvi Gunnarsson, settur umboðsmaður Alþingis, sæti í máli þessu. Með bréfi forseta Alþingis 5. sama mánaðar var Þorgeir Ingi Njálsson, héraðsdómari, settur til að fara með málið, sbr. 14. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis.

III.

1.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þau að hinn 7. október 1991 undirritaði A ráðningarsamning í starf hjúkrunarfræðings á Sjúkrahúsi Suðurlands á Selfossi með þriggja mánaða gagnkvæmum uppsagnarfresti. Hinn 12. ágúst 1992 var undirritaður samningur á milli Sjúkrahúss Suðurlands og rekstrarnefndar meðferðarheimilisins að X um samvinnu í rekstri og millifærslu fjárframlaga. Var meðal annars kveðið á um það í samningnum að hjúkrunarþjónustu á meðferðarheimilinu að X yrði sinnt frá Sjúkrahúsi Suðurlands af starfandi hjúkrunarfræðingum þar. Þá skyldi skrifstofa Sjúkrahúss Suðurlands sjá um allt bókhald, fjármálalega umsýslu og greiðslu launa starfsfólks vegna reksturs vistheimilisins ásamt því að annast gerð ráðningarsamninga við starfsfólk þess í samráði við rekstrarnefnd. Á móti kæmi að millifærð yrði mánaðarlega fyrirfram til sjúkrahússins fjárhæð sem næmi 1/12 hluta af fjárveitingu á fjárlögum til vistheimilisins. Umsjón og ábyrgð á öllu starfi á vistheimilinu skyldi vera í höndum rekstrarnefndar X en hana skipa 5 fulltrúar. Tveir þeirra eru skipaðir af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra án tilnefningar en þrjá þeirra skipar hann að fengnum tilnefningum frá stjórn Sjúkrahúss Suðurlands, sveitarstjórn Ölfushrepps og dómsmálaráðherra.

Hinn 28. janúar 1994 gerðu stjórn Sjúkrahúss Suðurlands f.h. meðferðarheimilisins að X og starfandi hjúkrunarfræðingar þar samning sín á milli þar sem meðal annars var kveðið á um greiðslu akstursgjalds, fatapeninga, launaflokkahækkun, 10 daga vetrarfrí og fasta yfirvinnu. Gagnkvæmur uppsagnarfrestur skyldi vera tveir mánuðir. Þá fól samningurinn það í sér að sett skyldi á laggirnar staða hjúkrunarforstjóra. Var A ein þeirra fimm hjúkrunarfræðinga sem undirrituðu samninginn.

Á fundi í rekstrarnefnd meðferðarheimilisins að X 15. ágúst 1994 var tekin til umfjöllunar ráðning í starf hjúkrunarforstjóra. Kemur fram í fundargerð þess fundar að þar sem fyrirsjáanlegt hafi verið að engin umsókn bærist um starfið hafi formaður rekstrarnefndarinnar [P], þáverandi ráðuneytisstjóri í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, rætt um það við A að hún tæki starfið að sér. Í millitíðinni hafði hins vegar borist bréf frá yfirlækni meðferðarheimilisins og því fylgt umsókn um starf hjúkrunarforstjóra frá [I] hjúkrunarfræðingi. Mætti A á umræddan fund rekstrarnefndar og kvaðst þar vera reiðubúin til að taka við starfi hjúkrunarforstjóra að uppfylltum ákveðnum skilyrðum sem aðallega vörðuðu ráðningarkjör. Á fundi í rekstrarnefndinni 18. ágúst 1994 var málið tekið fyrir að nýju. Hafði A þá skilað formlegri umsókn um starfið en að auki hafði hún lagt fram skjal þar sem tilgreind voru þau skilyrði sem af hennar hálfu voru sett fyrir því að hún tæki starfið að sér. Í skjali þessu sagði svo:

„1. gr. Hjúkrunarforstjóri gegnir 100% stöðugildi frá 1. sept. 1994.

2. gr. Hjúkrunarforstjóri gegnir hefðbundnum vöktum 4 virka daga í viku, en 1 degi í viku skal varið til handleiðslu, sem greidd er af [X] skv. nánara samkomulagi, undirbúnings og viðveru á geðdeildum ríkisspítalanna. Mánaðarlega fær hjúkrunarforstjóri greidda 10 lestíma.

3. gr. Sumarið 1995 sækir hjúkrunarforstjóri nám til Svíþjóðar í einn mánuð á fullum launum. Annar kostnaður verði greiddur samkvæmt gildandi reglum, sbr. dagpeninga og ferðakostnað.

4. gr. Hjúkrunarforstjóri fær greitt fastagjald síma.

5. gr. Hjúkrunarforstjóri fær greidd önnur almenn starfskjör hjúkrunarforstjóra, sem í gildi eru.

6. gr. Viðbótarsamkomulag þetta, ásamt fyrra samkomulagi frá 28.1.1994, gildir til og með 31.7.1995.“

Í fundargerð rekstrarnefndarinnar frá 18. ágúst er eftirfarandi meðal annars bókað um ráðningu hjúkrunarforstjóra:

„Tekið var fyrir að nýju mál um ráðningu hjúkrunarfræðinga. [H] hafði hitt [A] milli funda og hún hafði lagt fram umsókn um stöðu hjúkrunarforstjóra.

Auk þess höfðu þau samið viðbót við gildandi kjarasamning við hjúkrunarfræðinga þar sem tekið var fram kröfur hennar um ráðningarfyrirkomulag.

[...]

Eftir all ítarlegar umræður var ákveðið að ráða til bráðabirgða [A] sem hjúkrunarforstjóra og [I] sem hjúkrunarfræðing, [A] í 100% starf og [I] í 60% starf og senda báðar umsóknir til hjúkrunarráðs og gera þeim grein fyrir að fullnaðarráðning gæti ekki farið fram fyrr en að fyrir lægi umsögn hjúkrunarráðs.

[...]

Stjórnin ítrekaði að málin yrðu strax send til hjúkrunarráðs þannig að hægt væri að halda nýjan fund um mánaðamót og ganga frá málinu í samræmi við úrskurð hjúkrunarráðs.“

Með bréfi framkvæmdastjóra Sjúkrahúss Suðurlands, dags. 22. ágúst 1994, voru „tvær umsóknir um stöðu hjúkrunarforstjóra við Meðferðarheimilið [X]“ sendar hjúkrunarráði til umsagnar.

Á næsta fundi rekstrarnefndar X, sem haldinn var 12. september 1994, var ekki sérstaklega fjallað um ráðningu í starf hjúkrunarforstjóra enda lá umbeðin umsögn hjúkrunarráðs þá ekki fyrir. Málið bar þó á góma og þá í tengslum við samstarfsörðugleika sem upp höfðu komið á milli A og yfirlæknis meðferðarheimilisins.

Umbeðin umsögn hjúkrunarráðs var kynnt framkvæmdastjóra Sjúkrahúss Suðurlands með bréfi, dags. 16. september 1994. Í umsögninni sagði meðal annars svo:

„Af framlögðum umsóknum og gögnum sem þeim fylgja, telur Hjúkrunarráð að [A] hafi betri undirbúning til að gegna starfi hjúkrunarforstjóra á Meðferðarheimilinu [X]. Hún hefur bæði lengri og fjölbreyttari starfsreynslu og svarar undirbúningur hennar frekar þörfum þeirra skjólstæðinga sem vistast á Meðferðarheimilinu. Er þar átt við bæði heimahjúkrun og sjálfstæð störf við heilsugæslu.“

Ný rekstrarnefnd X, sem skipuð var 13. október 1994, kom saman til síns fyrsta fundar 26. sama mánaðar. Á þessum tíma hafði fyrri rekstrarnefnd ekki lokið umfjöllun sinni um ráðningu hjúkrunarforstjóra en hún hélt síðasta fund sinn 12. september 1994, þ.e. áður en framangreind umsögn hjúkrunarráðs lá fyrir. Á fyrsta fundi nýrrar rekstrarnefndar var gerð svohljóðandi samþykkt:

„Samþykkt var að segja upp bráðabirgðaráðningu [A] í starfi hjúkrunarforstjóra, sem ákveðin hafði verið 18. ágúst 1994. [A] hafa frá 1. september verið greidd laun samkvæmt óundirrituðum munnlegum ráðningarsamningi, sem aldrei var samþykktur af rekstrarnefndinni en greitt var eftir samkvæmt ákvörðun þáverandi formanns [P]. Ákveðið var að bjóða [A] áfram ráðningu sem hjúkrunarforstjóra á [X] til 28. febrúar 1995, samkvæmt samkomulagi um kjör hjúkrunarfræðinga, sem gert var 28. janúar 1994. Ennfremur var ákveðið að auglýsa fullt starf hjúkrunarforstjóra, fyrir hjúkrunarfræðing með menntun og reynslu á sviði geðhjúkrunar.“

Daginn eftir fundinn ritaði formaður hinnar nýju rekstrarnefndar A bréf þar sem henni var formlega kynnt framangreind fundarsamþykkt. Í kjölfar þessa leitaði A til stéttarfélags síns, Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga. Ritaði formaður félagsins rekstrarnefndinni bréf hinn 9. nóvember 1994 þar sem sagði meðal annars svo:

„1. Skv. fundargerðum rekstrarnefndar var ráðning [A] gerð til bráðabirgða uns fyrir lægi staðfesting (samþykki) hjúkrunarráðs. Þessi staðfesting liggur fyrir eins og fram hefur komið á fundum rekstrarnefndar og þessi fyrirvari um bráðabirgðaráðningu er því niður fallinn.

2. [A] var ráðin á grundvelli hópráðningarkjara sem gilda um hjúkrunarfræðinga við Meðferðarheimilið að [X] og dagsett er 28. janúar 1994. Í þessu samkomulagi er m.a. kveðið á um 2ja mánaða uppsagnarfrest. Auk þessa byggði ráðning [A] á viðbótarsamningi um rýmri ráðningarkjör og var þar m.a. kveðið á um að þrátt fyrir ákvæði samningsins frá 28. janúar 1994 skyldu ráðningarkjör [A] gilda til 31. júlí 1995. Þetta þýðir m.ö.o. að [A] var ráðin tímabundið og án gagnkvæms uppsagnarréttar til 31. júlí [1995].

3. Með hliðsjón af ofansögðu er ljóst að rekstrarnefnd Meðferðarheimilisins að [X] (Sjúkrahús Suðurlands) getur ekki einhliða rift ráðningarsamningi [A]. Félag íslenskra hjúkrunarfræðinga lítur svo á að bréf nefndarinnar frá [27.] október s.l. byggi á þeim misskilningi að milli [A] og rekstrarnefndar hafi verið gerður ráðningarsamningur með gagnkvæmum uppsagnarákvæðum.“

Sama dag og framangreint bréf var ritað, þ.e. 9. nóvember 1994, var haldinn fundur í rekstrarnefnd X. Var bréfið lagt fram á fundinum svo og afrit uppsagnarbréfsins frá 27. október 1994. Í umræðum um málið kom fram sú afstaða tveggja nefndarmanna, þeirra [K] og [G], sem báðir sátu í fyrri rekstrarnefndinni, að ekki hafi verið meirihluti fyrir því á sínum tíma að ráða A í starf hjúkrunarforstjóra á grundvelli þeirra ráðningarkjara sem hún hafi falast eftir og samningur við hana á þeim nótum hafi aldrei verið samþykktur af nefndinni. Var undir þetta tekið af framkvæmdastjóra Sjúkrahúss Suðurlands sem sat fundinn. Hann kvaðst þó engu að síður og samkvæmt fyrirmælum fyrrverandi formanns hafa hagað launagreiðslum til A í samræmi við þau samningsdrög sem lögð höfðu verið fram af hennar hálfu og áður er gerð grein fyrir.

Í kjölfar framangreinds fundar rekstrarnefndar ákvað nefndin að leita til starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins og fá álit hennar á málinu. Í bréfi sem starfsmaður starfsmannaskrifstofu ritaði framkvæmdastjóra Sjúkrahúss Suðurlands af þessu tilefni 21. nóvember 1994 sagði meðal annars:

„Í gögnum málsins hefur komið fram að ráðning og launakjör hjúkrunarforstjórans á [X] eru byggð á þremur mismunandi samningum. Í fyrsta lagi á ráðningarsamningi, dags. 7. október 1991, er hefur að geyma ákvæði um 3ja mánaða gagnkvæman uppsagnarfrest, í öðru lagi á samkomulagi um kjör hjúkrunarfræðinga á [X], dags. 28. janúar 1994, sem uppsegjanlegt er með 2ja mánaða fyrirvara og í þriðja lagi á tímabundnu viðbótarsamkomulagi við hjúkrunarforstjóra, dags. 18. ágúst 1994, sem gildir til loka júlímánaðar 1995.

Með bréfi formanns rekstrarnefndar [X], dags. 27. október s.l., var hjúkrunarforstjóra sagt upp „bráðabirgðaráðningu”, dags. 18. ágúst 1994. Bráðabirgðaráðningin eða viðbótarsamkomulagið sem þar er vísað til, er tímabundið til 31.07.1995 og hefur ekki að geyma uppsagnarákvæði. Af þeim sökum er ekki heimilt að segja upp viðbótarsamkomulaginu einu og sér.

Það úrræði sem hægt er að grípa til vegna uppsagnar hjúkrunarforstjórans er það að segja upp hinum almenna ráðningarsamningi sem hefur að geyma þriggja mánaða gagnkvæman uppsagnarfrest. Þegar sá samningur fellur úr gildi, falla samkomulagið um kjör hjúkrunarfræðinga á [X] og viðbótarsamkomulagið einnig úr gildi, m.ö.o. ekki þarf að segja þeim samningum upp þar sem þeir falla sjálfkrafa niður þegar enginn almennur ráðningarsamningur er fyrir hendi. Rétt er að geta þess að uppsögn rekstrarnefndar [X] frá 27. október s.l. er ekki fullnægjandi uppsögn í þessu tilliti. Sjúkrahús Suðurlands, eftir atvikum stjórn sjúkrahússins, er sá aðili sem bær er til að segja upp hinum almenna ráðningarsamningi, sbr. t.d. 5. gr. samnings milli Sjúkrahúss Suðurlands og rekstrarnefndar vistheimilisins að [X], dags. 12. ágúst 1992, enda er ritað undir þann samning af hálfu sjúkrahússins.

Ekki er hægt að færa hjúkrunarforstjórann til í starfi, þ.e. að hún starfi á grundvelli sama ráðningarsamnings sem almennur hjúkrunarfræðingur, ef því fylgir launalækkun. Í 33. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins kemur fram að starfsmaður verði að hlíta breytingum á störfum hans og verkahring frá því hann tók við starfi, enda hafi breytingin ekki áhrif til skerðingar á launakjörum hans og réttindum. Þetta þýðir einfaldlega það að ef hjúkrunarforstjórinn á að starfa sem almennur hjúkrunarfræðingur verður að gera við hann nýjan ráðningarsamning þegar uppsagnarfrestur núgildandi ráðningarsamnings er liðinn. Fram að þeim tíma nýtur hún launakjara hjúkrunarforstjóra, þrátt fyrir störf við almenna hjúkrun.“

Á fundi í rekstrarnefnd [X], sem haldinn var 21. nóvember 1994, var framangreint álit afhent nefndarmönnum. Að því er varðar umræðu á þeim fundi um starfslok A er eftirfarandi meðal annars bókað í fundargerð nefndarinnar þennan dag:

„Að morgni fundardags fóru formaður og [S] á fund með [A], framkvæmdastjóra BHMR, hagfræðingi og formanni Hjúkrunarfélagsins. Þar var þeim afhent tillaga að starfslokasamningi [A]. Var tillagan til umræðu og tók [K] fyrstur til máls, kvaðst hann biðjast undan allri ábyrgð á bráðabirgðasamkomulaginu eins og hann hefði marg tekið fram, þar sem það hefði aldrei verið samþykkt í nefndinni. Þá tók [G] til máls og taldi að [P] bæri persónulega ábyrgð á bráðabirgðasamningnum þar sem hann hefði aldrei verið borinn upp eða samþykktur í rekstrarnefndinni.

Með hliðsjón af viðræðum sínum og varaformanns við [X, skrifstofustjóra í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu] og [B, forstöðumann launaskrifstofu ríkisins] fyrr um daginn lagði formaður fram þá tillögu að fela Heilbrigðisráðuneytinu að ganga frá starfslokum [A]. Tillagan samþykkt samhljóða.“

Í samræmi við framangreinda fundarsamþykkt vísaði formaður rekstrarnefndar X málinu til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins með bréfi, dags. 22. nóvember 1994. Engu að síður og á grundvelli álits starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins frá 21. nóvember 1994 ritaði framkvæmdastjóri Sjúkrahúss Suðurlands A bréf, dags. 28. sama mánaðar, þar sem henni var sagt upp störfum frá og með 1. desember 1994. Var uppsagnarfrestur þrír mánuðir og því við það miðað að A léti af störfum 28. febrúar 1995. Uppsögn þessi var dregin til baka með bréfi sem framkvæmdastjórinn ritaði A 30. nóvember 1994. Í bréfinu var henni jafnframt veitt heimild til að taka sumarorlof frá 1. til 15. desember 1994.

Við umfjöllun sína um málið ákvað heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið að leita umsagnar frá starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins. Lá það fyrir í formi minnisblaðs til [X], skrifstofustjóra í heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu 13. desember 1994. Í þessari umsögn sinni komst starfsmannaskrifstofan að sömu niðurstöðu og í áliti því sem lagt hafði verið fram á fundi rekstrarnefndar 21. nóvember 1994 og sem áður er gerð grein fyrir. Í niðurlagi umsagnarinnar er vikið að þeirri ákvörðun formanns rekstrarnefndarinnar að veita A leyfi til töku sumarorlofs. Síðan sagði meðal annars svo:

„Vinnuveitanda og launþega er heimilt að semja um að launþegi taki orlof sitt út á uppsagnarfresti, en vinnuveitandi getur ekki einhliða ákveðið slíkt. Hins vegar verður að telja að skynsamlegast væri í stöðunni að fresta áhrifum uppsagnarinnar, þannig að starfslok hennar verði 31. mars 1995 í stað 28. febrúar 1995, þar sem hálf klaufalegt er að fallast á að viðkomandi launþegi taki út sumarorlof sitt þegar búið er að óska þess að hann mæti ekki til vinnu á uppsagnarfresti.“

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið ákvað að fylgja framangreindri tillögu starfsmannaskrifstofunnar um starfslok A og óskaði eftir því munnlega við framkvæmdastjóra Sjúkrahúss Suðurlands að hann ritaði A bréf þar sem fram kæmi að uppsögn tæki gildi 1. janúar 1995 og kæmi til framkvæmda 1. apríl 1994 í stað 1. mars svo og að ekki væri óskað eftir því að A sinnti vinnuskyldu sinni frá 16. til 31. desember 1994. Ritaði framkvæmdastjóri sjúkrahússins A uppsagnarbréf 15. desember 1994 þar sem efnislega var fylgt fyrirmælum ráðuneytisins. Fyrirmæli sín staðfesti ráðuneytið með bréfi til Sjúkrahúss Suðurlands, dags. 20. desember 1994. Í niðurlagi þess sagði svo:

„Ráðuneytið vill undirstrika að afskipti Sjúkrahúss Suðurlands af þessu máli helgast af samningi sjúkrahússins og rekstrarnefndar [X] en þar kemur fram að sjúkrahúsið annist ráðningar hjúkrunarfræðinga að [X].

Ráðuneytið lítur svo á að með uppsagnarbréfi Sjúkrahúss Suðurlands 15. desember 1994 sé þessu máli lokið af hálfu sjúkrahússins og ráðuneytisins.“

2.

Hinn 31. mars 1995 ritaði A bréf til framkvæmdastjóra Sjúkrahúss Suðurlands þar sem hún vakti athygli sjúkrahússins á því að hún hefði verið ráðin hjúkrunarforstjóri að X til eins árs án uppsagnarákvæða. Taldi hún að réttarstöðu sinni mætti jafna við setningu í stöðu. Með því að ekki hefði legið fyrir áminning eða sönnuð ávirðing sem réttlæti stöðumissi bæri að inna af hendi til hennar greiðslu sem jafngilti umsömdum launum út þann tíma sem setningin skyldi standa. Þá ritaði A að nýju bréf til framkvæmdastjórans 31. maí 1995 og krafðist launa fram til loka hins tímabundna ráðningarsamnings, þ.e. 31. júlí 1995.

Hinn 18. júní 1995 ritaði A heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu bréf þar sem hún setti fram þá beiðni að meðferð máls hennar yrði tekin til endurskoðunar. Þessa beiðni sína ítrekaði hún með bréfi, dags. 19. október 1995. Daginn áður hafði ráðuneytið hins vegar falið ríkislögmanni að taka þetta erindi A til umfjöllunar og afgreiðslu þar sem þeir starfsmenn ráðuneytisins sem með réttu ættu að fjalla um það, teldust vanhæfir til þess á grundvelli 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Niðurstaða ríkislögmanns var kynnt heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu með bréfi, dags. 29. nóvember 1995. Sagði þar að ekki yrði annað séð samkvæmt þeim gögnum sem fylgdu umræddri beiðni ráðuneytisins til ríkislögmanns „en að lögformlega hafi verið staðið rétt að uppsögn [A]“. Hinn 9. desember 1995 ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra A loks bréf þar sem fram kom að með vísan til álits ríkislögmanns teldi ráðuneytið að ráðuneytið gæti ekki aðhafst frekar í málinu.

IV.

Umboðsmaður Alþingis ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu bréf 6. maí 1996 og óskaði eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti honum í té gögn málsins. Þessi tilmæli ítrekaði umboðsmaður með bréfum 12. júní, 13. ágúst, 24. september og 29. nóvember 1996. Hin umbeðnu gögn bárust umboðsmanni Alþingis með bréfi ráðuneytisins, dags. 3. desember 1996. Umboðsmaður Alþingis ritaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu bréf að nýju 9. janúar 1997. Þar var þess óskað, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og aflaði eftir atvikum frekari upplýsinga um viðhorf annarra stjórnvalda sem komið hefðu að umræddu máli. Sérstaklega óskaði hann skýringa á eftirfarandi:

„1. Hvaða samningar hafi gilt um stöðu og störf [A], á meðan hún var í starfi við Meðferðarheimilið að [X], og hverra úrræða viðkomandi stjórnvöldum hafi verið kostur, ef þau töldu rétt að hún hætti störfum á meðferðarheimilinu, þar á meðal hvort unnt hefði verið að fá henni starf við Sjúkrahús Suðurlands.

2. Hvaða ástæður hafi legið til grundvallar uppsögn ráðningarsamnings [A], hvaða athugun málavaxta hafi þar farið fram og hvort hún hafi fengið tækifæri til þess að tjá sig um grundvöll uppsagnarinnar, áður en uppsögn var ákveðin.“

Svarbréf ráðuneytisins barst umboðsmanni 18. júlí 1997. Fylgdu því bréf framkvæmdastjóra Sjúkrahúss Suðurlands, dags. 11. mars 1997, og greinargerð formanns rekstrarnefndar meðferðarheimilisins að X, dags. 1. júlí 1997, en þessara gagna hafði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið aflað í samræmi við tilmæli umboðsmanns Alþingis í framangreindu bréfi hans til þess. Í bréfi ráðuneytisins sagði meðal annars svo:

„Að því er varðar fyrirspurn yðar skv. tölulið nr. 1. í framangreindu bréfi yðar vill ráðuneytið taka fram að [A] var ráðin sem hjúkrunarforstjóri á meðferðarheimilinu að [X] í ágústmánuði 1994. Um kjör hennar að öðru leyti gilti sérstakt samkomulag um kjör hjúkrunarfræðinga að [X] dags. 28. janúar 1994, svo og tímabundið viðbótarsamkomulag við hjúkrunarforstjóra dags. 18. ágúst 1994. Þessu til viðbótar gilti kjarasamningur Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga við fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs.

[...]

Eins og komið hefur fram í máli þessu leitaði rekstrarnefnd [X] álits starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins áður en til uppsagnar [A] kom. Var niðurstaða starfsmannaskrifstofunnar sú að heimilt væri að segja [A] upp störfum með 3ja mánaða fyrirvara eins og raun varð á. Í ljósi þeirra ástæðna, sem lágu til grundvallar uppsagnar hennar, þ.e. samstarfsörðugleika milli hennar og [G], yfirlæknis á meðferðarheimilinu að [X], er ljóst að enga þýðingu hafði að bjóða henni starf almenns hjúkrunarfræðings á [X]. [...]

Varðandi fyrirspurn skv. tölulið nr. 2 í bréfi yðar dags. 14. janúar 1997 bendir ráðuneytið á hjálagða greinargerð [S], formanns rekstrarnefndar [X], dags. 1. júlí 1997. Eins og fram kemur í greinargerð hans hafði mál þetta fengið mikla umfjöllun meðal fyrirsvarsmanna og stjórnenda meðferðarheimilisins að [X] og tóku bæði yfirlæknir og hjúkrunarforstjóri þátt í þeirri umfjöllun. Þegar ljóst varð að samstarfsörðugleikar þeir, sem fyrir hendi voru, horfðu til tjóns fyrir stofnunina ákvað rekstrarnefnd [X] að grípa þyrfti til nauðsynlegra ráðstafana til að forðast frekara tjóni. Varð niðurstaðan sú að [A] var sagt upp störfum. Til grundvallar þeirri ákvörðun lágu fagleg sjónarmið þar sem einkum var horft til menntunar og sérmenntunar hjúkrunarforstjóra og yfirlæknis, eðlis starfseminnar og fyrirsjáanlegs vanda á að fá fagmenntaðan lækni í stað [A]. Hins vegar var ekki tekin afstaða til ábyrgðar á þeim samstarfsörðugleikum, sem fyrir hendi voru á stofnuninni, né þeirra einstaklinga sem hlut áttu að máli.

Áður en ákvörðun um uppsögn [A] var tekin höfðu farið fram viðræður við hana og [G], yfirlækni. Fram kemur í [...] greinargerð [S] að formaður og varaformaður rekstrarnefndar [X] hafi kynnt [A] að tillaga um uppsögn á ráðningarsamningi hennar yrði lögð fram á fundi rekstrarnefndar [X] þann 26. október 1994. Mun [A] hafa lýst óánægju sinni með þá ákvörðun, en kaus hins vegar að sitja ekki þann fund rekstrarnefndar. Að mati ráðuneytisins var [A] veitt nægjanlegt færi á að tjá sig um grundvöll uppsagnarinnar áður en sú ákvörðun var tekin. Í ljósi þess að [A] kaus að sitja ekki áðurnefndan fund rekstrarnefndarinnar þann 26. október 1994, né að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við rekstrarnefndina áður en framangreind tillaga um uppsögn hennar hlaut samþykki telur ráðuneytið málsmeðferðina hafa verið viðhlítandi og í samræmi við lög og reglur þar að lútandi.“

Í áðurnefndri greinargerð formanns rekstarnefndarinnar segir síðan meðal annars svo:

„Á fundi rekstrarstjórnar [X] hinn 18. ágúst 1994 lágu fyrir tvær umsóknir um stöðu hjúkrunarforstjóra á stofnuninni, frá [A] og [I]. Ákvað stjórnin, á meðan beðið væri eftir umsögn Hjúkrunarráðs um umsækjendur, að ráða til bráðabirgða [A] sem hjúkrunarforstjóra í 100% starf og [I] sem hjúkrunarfræðing í 60% starf. Gera skyldi umsækjendum grein fyrir að fullnaðarráðning gæti ekki farið fram fyrr en fyrir lægi umsögn Hjúkrunarráðs. [A] lagði fram tillögur að viðbót við fyrra samkomulag um kjör starfandi hjúkrunarfræðinga á [X] vegna ráðningar hennar í stöðu hjúkrunarforstjóra. Þessi viðbót var aldrei staðfest með undirritun, en [A] var greitt skv. henni þann tíma sem hún gegndi stöðunni.

[...]

Áður en rekstrarstjórn [X] gafst tóm til að ganga frá fullnaðarráðningu hjúkrunarforstjóra veitti heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra henni lausn frá störfum og skipaði nýja rekstrarnefnd hinn 13. október 1994. [...] Í skipunarbréfi nýju nefndarinnar var það sagt hlutverk hennar að vera umsjónar- og ábyrgðaraðili með öllu því starfi sem fram færi á stofnuninni og að annast ráðningu starfsfólks. Áður en nefndin kom saman í fyrsta skipti hinn 26. október 1994 höfðu formaður og varaformaður hennar, í samráði við aðra nefndarmenn, átt undirbúnings- og könnunarviðræður við yfirlækni, hjúkrunarforstjóra og aðra hjúkrunarfræðinga á [X]. Við blasti verulegur stjórnunarvandi þar sem [G] yfirlæknir og A starfandi hjúkrunarforstjóri áttu greinilega í erfiðleikum með að starfa saman, jafnvel að ræða saman. Formaður og varaformaður rekstrarnefndar áttu 2 fundi með yfirlækni og hjúkrunarforstjóra saman [...] Í ljós kom að engir samstarfsörðugleikar höfðu verið milli [G] yfirlæknis og [A] hjúkrunarfræðings áður en hún var orðuð við stöðu hjúkrunarforstjóra. [A] taldi að yfirlæknirinn hefði ekki verið sáttur við ráðningu hennar í stöðu hjúkrunarforstjóra og frá fyrstu stund eftir það sýnt sér ókurteisi, vanvirðu og kulda. Á hinn bóginn taldi yfirlæknirinn [A] ekki valda starfi hjúkrunarforstjóra, yfirstjórn gæslumanna væri veik og stofnunin væri í lamasessi. Fundirnir með yfirlækni og starfandi hjúkrunarforstjóra virtust ekki breyta áliti yfirlæknis á hæfni [A] til að gegna starfinu. Hún, fyrir sitt leyti, vildi láta á það reyna hvort sér yrði fært að gegna starfinu, þótt hún hefði áður í bréfi lýst efasemdum sínum um hæfni [G] til að gegna starfi yfirlæknis að [X]. Eftir þessi viðtöl var það mat formanns og varaformanns rekstrarnefndar að með báða þessa einstaklinga við stjórnvöl samtímis yrði stofnunin að öllum líkindum óstarfhæf, aðallega vegna þess gagnkvæma vantrausts sem ríkti á milli stjórnendanna tveggja. Rekstrarnefndinni var vandi á höndum.

[...] Í því skyni að bjarga meðferðarheimilinu úr þeim ógöngum sem við blöstu í október 1994 samþykkti nýskipuð rekstrarnefnd [X] á fyrsta fundi sínum hinn 26. október 1994 tillögu formanns og varaformanns um að segja upp bráðabirgðaráðningu [A] í starf hjúkrunarforstjóra frá 18. ágúst 1994 og að auglýsa stöðuna fyrir hjúkrunarfræðing með menntun og reynslu á sviði geðhjúkrunar. [A] hjúkrunarforstjóri kaus að sitja ekki þennan rekstrarnefndarfund, en áður hafði henni verið kynnt í samtali við formann og varaformann að tillagan yrði lögð fram á fundinum. Hún lýsti óánægju sinni með þessa ákvörðun, fannst þetta ósanngjörn málalok.“

Hinn 21. júlí 1997 gaf umboðsmaður Alþingis A kost á að gera athugasemdir í tilefni af framangreindu bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins og þeim gögnum sem því fylgdu. Umboðsmanni barst svarbréf hennar 18. ágúst 1997. Þar sagði meðal annars svo:

„[...]

Varðandi þá athugasemd að ég hafi ekki viljað sitja fund rekstrarnefndar 26. október 1994 vil ég taka eftirfarandi fram: Uppsögnin kom mér í opna skjöldu og ég fékk ekki að vita hverju [G] ætti að hlýta. Við þessi uppsagnartíðindi var ég niðurbrotin og treysti mér ekki að mæta á fundinn 1/2 tíma seinna og bera hönd fyrir höfuð mér og ákvað því að sitja ekki fundinn í þetta sinn.“

V.

Niðurstaða.

1.

A var ráðin í starf hjúkrunarforstjóra á meðferðarheimilinu að [X] á fundi rekstrarnefndar þess hinn 18. ágúst 1994. Um þessa ákvörðun rekstrarnefndarinnar er eftirfarandi bókað í fundargerð: „Eftir all ítarlegar umræður var ákveðið að ráða til bráðabirgða [A] sem hjúkrunarforstjóra og [I] sem hjúkrunarfræðing, [A] í 100% starf [...] og senda báðar umsóknir til hjúkrunarráðs og gera þeim grein fyrir að fullnaðarráðning gæti ekki farið fram fyrr en fyrir lægi umsögn hjúkrunarráðs. [...] Stjórnin ítrekaði að málin yrðu strax send til hjúkrunarráðs þannig að hægt væri að halda nýjan fund um mánaðamót og ganga frá málinu í samræmi við úrskurð hjúkrunarráðs.“ Helgaðist sú afgreiðsla málsins, sem hér var ákveðin, af 4. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, en samkvæmt því ákvæði er ráðning hjúkrunarforstjóra sjúkrahúss bundin því skilyrði að áður hafi verið leitað umsagnar hjúkrunarráðs sem starfar samkvæmt hjúkrunarlögum nr. 8/1974.

Fyrir liggur að A tók við starfi hjúkrunarforstjóra 1. september 1994. Umsögn hjúkrunarráðs um umsókn hennar lá fyrir 16. sama mánaðar. Þegar litið er til efnis hennar var sá eini fyrirvari sem samkvæmt framangreindri fundarsamþykkt var settur fyrir því að um fullnaðarráðningu gæti orðið að ræða ekki lengur fyrir hendi. Að svo komnu og í ljósi þess að A starfaði áfram sem hjúkrunarforstjóri bar að gera við hana skriflegan ráðningarsamning, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningu ríkisstarfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana, sem í gildi voru á þessum tíma. Verður að meta þann vafa, sem síðar reis um starfskjör og aðra skilmála ráðningarsamnings, í ljósi þess að af hálfu stjórnvalda var ekki staðið að málum í samræmi við ótvíræða lagaskyldu samkvæmt framansögðu.

Svo sem fram er komið setti A ákveðin skilyrði fyrir því að hún tæki að sér að gegna starfi hjúkrunarforstjóra. Voru skilyrði þessi sett fram skriflega af hennar hálfu og við það miðað að í þeim fælist viðbót við gildandi samkomulag við starfandi hjúkrunarfræðinga á [X] frá 28. janúar 1994. Skjal það sem hér um ræðir er dagsett 19. ágúst 1994 og er efni þess áður rakið. Er þar meðal annars tekið fram að ráðning skuli vera tímabundin og að henni ljúki 31. júlí 1995. Fyrir liggur að frá 1. september 1994 og þar til uppsögn var ákveðin tæpum tveimur mánuðum síðar fór um starfskjör A eftir þeim áskilnaði hennar um starfskjör sem framangreint „viðbótarsamkomulag“ hafði að geyma. Mun í þeim efnum hafa verið fylgt fyrirmælum sem formaður rekstrarnefndar X gaf á grundvelli framangreindrar samþykktar hennar.

Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis frá 14. júlí 1997 kemur fram að A hafi verið „ráðin sem hjúkrunarforstjóri á meðferðarheimilinu að X í ágústmánuði 1994. Um kjör hennar að öðru leyti [hafi gilt] sérstakt samkomulag um kjör hjúkrunarfræðinga að X dags. 28. janúar 1994 svo og tímabundið viðbótarsamkomulag við hjúkrunarforstjóra, dags. 18. ágúst (svo) 1994. Þessu til viðbótar [hafi gilt] kjarasamningur Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga við fjármálaráðherra f.h. ríkissjóðs“. (Leturbr. mín).

Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið er það álit mitt að leggja beri til grundvallar við úrlausn málsins að tímabundinn ráðningarsamningur með þeim skilmálum sem tilgreindir eru í „viðbótarsamkomulaginu“ frá 19. ágúst 1994 og ótvírætt er vísað til í tilvitnuðu bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, hafi stofnast á milli A og rekstrarnefndar meðferðarheimilisins að X um starf hjúkrunarforstjóra þar, áður en hin umdeilda uppsögn var afráðin á fundi nefndarinnar 26. október 1994.

2.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, sem í gildi voru á þeim tíma sem atvik þessa máls áttu sér stað, tóku lögin til hvers manns sem var skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins með föstum launum meðan hann gegndi starfanum, enda yrði starf hans talið aðalstarf. Með tilliti til efnis ofangreindra samninga, sem giltu um ráðningu A í stöðu hjúkrunarforstjóra, svo og lagareglna um ráðningu í stöðu hennar, sbr. 3. mgr. 30. gr. og 4. mgr. 31. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, verður að telja að hún hafi verið ríkisstarfsmaður í merkingu 1. gr. laga nr. 38/1954.

3.

Áður en ríkisstarfsmanni er veitt lausn frá störfum verður að taka afstöðu til þess á hvaða lagagrundvelli það verði gert. Komi uppsögn til greina verður að taka til athugunar hvort þær ástæður og sjónarmið, er búa að baki ákvörðun um lausn starfsmannsins frá störfum, heimili uppsögn.

Af ofangreindu bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis frá 14. júlí 1997 og öðrum gögnum málsins, verður ráðið að A hafi verið sagt upp störfum hjá meðferðarheimilinu að X vegna „samstarfsörðugleika“ sem verið hafi á milli hennar og yfirlæknis heimilisins. Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 12. júlí 1996 í málinu nr. 1147/1994 (SUA. 1996, bls. 401) kemur fram, að uppsögn ríkisstarfsmanns verði ekki byggð á tilvísun í samstarfsörðugleika eina og sér. Kæmi þar einkum tvennt til. Annars vegar gætu samstarfsörðugleikar tekið til þess þegar um væri að ræða skort á vilja til samstarfs er gæti komið fram í því að hlutaðeigandi neitar að hlýða lögmætum fyrirmælum eða sinna nauðsynlegu samstarfi. Væri þá um að ræða brot á starfsskyldum samkvæmt ákvæðum 2. mgr. 7. gr. laga nr. 38/1954. Yrði þá að fara eftir þeim sérstöku málsmeðferðarreglum sem fram komu í 7.-11. gr. laga nr. 38/1954. Hins vegar gætu samstarfsörðugleikar vísað til þess að hlutaðeiganda skorti hæfni eða getu til samstarfs við aðra, einkum hliðsetta starfsmenn án þess að um væri að ræða brot á starfsskyldum sem félli undir ákvæði 2. mgr. 7. gr. fyrrnefndra laga. Ef slík atvik væru fyrir hendi gætu þau verið lögmætur grundvöllur uppsagnar samkvæmt lögum nr. 38/1954 að gættum ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda styddist uppsögn við heimild í samningi eða lögum.

Ekki verður annað séð af gögnum málsins en að þeir samstarfsörðugleikar sem tilgreindir voru sem ástæða uppsagnar A hafi fyrst og fremst átt rætur að rekja til ósamlyndis á milli hennar og starfandi yfirlæknis á meðferðarheimilinu. Í bréfi formanns rekstrarnefndar X, dags. 1. júlí 1997, kemur fram að yfirlæknirinn [G] og A hafi „greinilega átt í erfiðleikum með að starfa saman, jafnvel að ræða saman“. Þá segir í bréfinu að „[A] [hafi talið] að yfirlæknirinn hefði ekki verið sáttur við ráðningu hennar í stöðu hjúkrunarforstjóra og frá fyrstu stund eftir það sýnt sér ókurteisi, vanvirðu og kulda. Á hinn bóginn [hafi] yfirlæknirinn [talið] [A] ekki valda starfi hjúkrunarforstjóra, yfirstjórn gæslumanna væri veik og stofnunin væri í lamasessi“. Eftir viðtöl formanns og varaformanns rekstrarnefndarinnar við yfirlækninn og A hafi það verið „mat [þeirra] að með báða þessa einstaklinga við stjórnvöl samtímis yrði stofnunin að öllum líkindum óstarfhæf, aðallega vegna þess gagnkvæma vantrausts sem ríkti á milli stjórnendanna tveggja“.

Af ákvæðum 29. gr., sbr. og 1. málsl. 5. mgr. 30. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, og ofangreindum gögnum málsins verður ráðið að stöður yfirlæknis og hjúkrunarforstjóra á meðferðarheimilinu eru almennt hliðsettar í stjórnkerfi þess. Með vísan til þeirra lagasjónarmiða, sem rakin voru hér að framan, verður þannig að telja að sú ástæða sem gefin var upp fyrir uppsögn A hafi ekki fallið undir 2. mgr. 7. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

4.

Eins og fyrr greinir er það lagt til grundvallar af minni hálfu að um ráðningu A í starf hjúkrunarforstjóra að X hafi meðal annars gilt ákvæði „viðbótarsamkomulagsins“ frá 19. ágúst 1994. Í 6. gr. þess kemur skýrlega fram að gildistími þess, ásamt fyrra samkomulagi frá 28. janúar 1994, sé til og með 31. júlí 1995. Tilvísun í þessu ákvæði til fyrra samkomulags frá 28. janúar 1994 leiddi þannig til þess að gildistími þess við ráðningu A í starf hjúkrunarforstjóra var einnig tímabundinn til 31. júlí 1995. A naut þó eftir sem áður þeirra réttinda sem fram komu í samningnum frá 28. janúar 1994 og að öðru leyti þeirra lágmarkskjara sem leiða mátti af kjarasamningi Félags íslenskra hjúkrunarfræðinga við fjármálaráðherra, sbr. meginreglu 24. gr. laga nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna.

Samkvæmt framansögðu var ráðning A í stöðu hjúkrunarforstjóra tímabundin til 31. júlí 1995. Almennt séð verður tímabundnum ráðningarsamningi því aðeins slitið einhliða áður en ráðning fellur sjálfkrafa úr gildi við lok samningstíma að kveðið hafi verið á um þann rétt með skýlausum hætti. Í tilvitnuðu „viðbótarsamkomulagi“ er ekki mælt fyrir um þennan rétt. Þegar litið er til þessa og þeirrar skyldu stjórnvalda að sjá til þess að ráðningarfyrirkomulag sé skýrt og glöggt, eins og leiddi af þágildandi ákvæðum 1. mgr. 3. gr. laga nr. 97/1974, um eftirlit með ráðningum starfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana og 4. og 6. gr. laga nr. 38/1954, verður að telja að ekki hafi verið heimilt að segja A upp störfum á ráðningartímabilinu með þeim hætti sem raun varð á.

Ég vek athygli á því að það hefur ekki áhrif á ofangreinda niðurstöðu að A var áður ráðin í starf hjúkrunarfræðings hjá Sjúkrahúsi Suðurlands eða á meðferðarheimilinu á grundvelli ótímabundinna ráðningarsamninga með gagnkvæmum uppsagnarfrestum. Um starfslok hennar í hinu nýja starfi hjúkrunarforstjóra gilti það ráðningarfyrirkomulag sem sérstaklega var umsamið af því tilefni. Eldri ráðningarsamningar vegna annarra starfa hennar, sem höfðu að geyma annað fyrirkomulag um starfslok, gátu því ekki haft áhrif á starfslok hennar í starfi hjúkrunarforstjóra. Aðra niðurstöðu hefði þannig þurft að leiða af skýrum ákvæðum þeirra ráðningarkjara sem giltu um starf hennar sem hjúkrunarforstjóra.

Samkvæmt framangreindu tel ég að hvorki samningar þeir sem lágu til grundvallar ráðningu A í starf hjúkrunarforstjóra né ákvæði laga hafi veitt heimild til þess að segja henni upp störfum. Í máli þessu er því ekki tilefni til að ég taki afstöðu til þess hvort uppsögn hennar hafi stuðst við málefnaleg sjónarmið.

5.

Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.

Ákvörðun um uppsögn ríkisstarfsmanns er stjórnvaldsákvörðun í merkingu 1. málsl. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ber því stjórnvaldi almennt að gæta að andmælarétti hlutaðeigandi starfsmanns, samkvæmt ofangreindri 13. gr. sömu laga, áður en slík ákvörðun er tekin. Á þetta einkum við þegar starfsmanninum er sagt upp vegna atvika er varða hann sjálfan s.s. vegna samstarfsörðugleika.

Með bréfi umboðsmanns Alþingis til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytis, dags. 6. maí 1996, var þess m.a. óskað að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvort A hafi verið veitt tækifæri til þess að tjá sig um grundvöll uppsagnarinnar áður en uppsögn var ákveðin. Í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns frá 14. júlí 1997 er tekið fram að áður en ákvörðun um uppsögn A hafi verið tekin hefðu farið fram viðræður við hana og yfirlækni meðferðarheimilisins. Þá er vísað til greinargerðar formanns rekstrarnefndar X frá 1. júlí 1997 um að formaður og varaformaður nefndarinnar hafi kynnt A að tillaga um uppsögn á ráðningarsamningi hennar yrði lögð fram á fundi nefndarinnar hinn 26. október 1994. Hafi A lýst óánægju sinni með þá ákvörðun, en hafi hins vegar kosið að sitja ekki nefndarfundinn. Síðan segir í áðurnefndu bréfi ráðuneytisins:

„Að mati ráðuneytisins var [A] veitt nægjanlegt færi á að tjá sig um grundvöll uppsagnarinnar áður en sú ákvörðun var tekin. Í ljósi þess að [A] kaus að sitja ekki áðurnefndan fund rekstrarnefndarinnar þann 26. október 1994, né að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við rekstrarnefndina áður en framangreind tillaga um uppsögn hennar hlaut samþykki telur ráðuneytið málsmeðferðina hafa verið viðhlítandi og í samræmi við lög og reglur þar að lútandi.“

Í bréfi A til umboðsmanns Alþingis, dags. 21. júlí 1997, sem hún ritaði í tilefni af ofangreindu bréfi ráðuneytisins, kemur fram að þau tíðindi að segja ætti henni upp hafi komið henni í opna skjöldu. Síðan segir í bréfinu:

„Við þessi uppsagnartíðindi var ég niðurbrotin og treysti mér ekki að mæta á fundinn ½ tíma seinna og bera hönd fyrir höfuð mér og ákvað því að sitja ekki fundinn í þetta sinn.“

Í 6. tölul. fundargerðar rekstrarnefndar X frá 26. október 1994 kemur fram að „samþykkt hafi verið að segja upp bráðabirgðaráðningu [A] í starfi hjúkrunarforstjóra, sem ákveðin hafði verið 18. ágúst 1994“. Með bréfi formanns rekstrarnefndarinnar, dags. 27. október 1996, til A var henni síðan tilkynnt um þá ákvörðun nefndarinnar að segja upp ráðningarsamningi hennar frá 18. ágúst s.á.

Í grundvallarreglunni um andmælarétt felst m.a. að málsaðili eigi kost á því að kynna sér gögn málsins og tjá sig um efni þess og framkomnar upplýsingar áður en ákvörðun er tekin í máli hans. Þá leiðir af efnisreglu 1. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga að réttur aðila máls til að tjá sig um efni þess yrði næsta óraunhæfur ef hann fengi ekki hæfilegan tíma og aðstöðu til að kanna fyrirliggjandi gögn og upplýsingar og móta afstöðu sína. Tel ég að í því sambandi beri að líta til þeirra hagsmuna sem í húfi eru og efnisatvika málsins að öðru leyti við mat á því hvað telst hæfilegur frestur.

Ákvörðun rekstrarnefndar X um uppsögn A hafði verulega þýðingu fyrir persónulega og fjárhagslega hagsmuni hennar og laut að samstarfsörðugleikum tveggja yfirmanna meðferðarheimilisins. Af gögnum málsins liggur fyrir að formaður og varaformaður rekstrarnefndar X hafi tilkynnt A um þá tillögu að segja henni upp starfi sínu rétt fyrir fund nefndarinnar 26. október 1994 þar sem ákvörðunin var tekin. Var ákvörðunin síðan birt henni með bréfi sem dagsett er 27. október s.á. eða daginn eftir fundinn.

Enda þótt að A hafi verið veittur kostur á því að sitja fund rekstrarnefndarinnar 26. október 1994, tel ég, með vísan til þeirra sérstöku atvika máls þessa sem rakin eru hér að framan, að nefndinni hafi borið að eiga frumkvæði að því að veita A frekari frest sem hæfilegur hefði talist. Hafi nefndin þannig átt að leiðbeina henni um rétt sinn samkvæmt 1. málsl. 2. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga til að fá afgreiðslu málsins frestað, sbr. meginreglu 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga. Hefði henni þá gefist kostur á því að kanna öll framkomin gögn og koma að sjónarmiðum sínum áður en nefndin tók ákvörðun um uppsögn.

Ég minni á að í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis frá 14. júlí 1997 var því haldið fram að uppfyllt hefði verið lagaskylda 13. gr. stjórnsýslulaga með því að veita A kost á því að sækja fund rekstrarnefndarinnar 26. október 1994. Því hefur þannig ekki verið haldið fram af hálfu ráðuneytisins að afstaða hennar og rök hafi þegar legið fyrir í gögnum málsins eða að það hafi verið augljóslega óþarft að veita henni færi á að tjá sig, sbr. lokamálslið 13. gr. stjórnsýslulaga.

VI.

Með vísan til þeirra atriða sem rakin eru hér að framan er það niðurstaða mín að ákvörðun stjórnvalda um starfslok A á meðferðarheimilinu að X, sem fólst í því að henni var sagt upp starfi hjúkrunarforstjóra þar, hafi verið ólögmæt. Þá er það niðurstaða mín að rekstrarnefnd X hafi borið að veita A frekari frest, sem hæfilegur teldist, til að kanna framkomin gögn og koma að sjónarmiðum sínum áður en nefndin tók þá ákvörðun á fundi sínum 26. október 1994 að segja henni upp störfum.

Það eru því tilmæli mín til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að það taki mál A til meðferðar á ný, komi fram ósk um það frá henni, og taki þá til sérstakrar athugunar hvernig hlutur hennar verði réttur.

VII.

Með bréfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 6. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 21. júní 2000, segir svo:

„Í kjölfar álits umboðsmanns leitaði [B] hrl. til ráðuneytisins f.h. [A]. Ráðuneytið fór þess á leit við embætti ríkislögmanns að það tæki málið til meðferðar. Ríkislögmaður og lögmaður [A] náðu hins vegar ekki sáttum í málinu og er það nú fyrir dómstólum. Skv. upplýsingum ríkislögmanns hefur aðalmeðferð málsins verið ákveðin í héraðsdómi Reykjavíkur þann 21. september n.k.“

Dómur í málinu lá ekki fyrir þegar skýrslan fór í prentun.

VIII.

Hinn 14. desember 2000 féll í Héraðsdómi Reykjavíkur dómur í máli A gegn íslenska ríkinu en A hafði höfðað málið í framhaldi af áliti setts umboðsmanns Alþingis. Í niðurstöðu héraðsdóms um uppsögn A segir meðal annars:

„Á fundi rekstrarstjórnar [X] 18. ágúst 1994 var ákveðið að ráða stefnanda til bráðabirgða sem hjúkrunarforstjóra með þeim skilmálum sem hún hafði sett fram og senda umsókn hennar til hjúkrunarráðs og gera stefnanda grein fyrir að fullnaðarráðning gæti ekki farið fram fyrr en fyrir lægi umsókn hjúkrunarráðs. Samkomulag um skilmála stefnanda skyldi gilda til og með 31. júlí 1995. Að fengnu samþykki hjúkrunarráðs var kominn á bindandi samningur um ráðningu stefnanda sem hjúkrunarforstjóra að [X] til 31. júlí 1995. Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 97/1974 um eftirlit með ráðningu ríkisstarfsmanna og húsnæðismálum ríkisstofnana um skyldu til þess að gera skriflega ráðningarsamninga við ríkisstarfsmenn, verður ekki á það fallist með stefnanda að skylt hafi verið á þessum tíma að gera við stefnanda ótímabundinn samning. Styðst sú skoðun m.a. við umsókn stefnanda en þar sótti hún um starfið til eins árs og í skilmálum þeim sem stefnandi setti fyrir umsókn sinni stendur að þeir skuli gilda 31. júlí 1995. Verður því við það miðað að stefnandi hafi verið ráðin tímabundið til 31. júlí 1995.

Þessum tímabundna ráðningarsamningi stefnanda við rekstrarnefnd [X] varð ekki sagt upp á gildistíma samningsins þar sem í samningnum voru engin uppsagnarákvæði og stefnandi hafði ekki gerst sek um neinar ávirðingar í starfi sínu. Þegar af þeirri ástæðu ber stefnda að greiða stefnanda umsamin laun út samningstímabilið […].

Ljóst þykir að hin ólögmæta uppsögn og það hvernig að henni var staðið hafi valdið stefnanda miska. Fram er komið að stefnandi hafði ekki gerst sek um neinar ávirðingar. Ástæða uppsagnarinnar var að sögn stefnda samstarfserfiðleikar stefnanda og yfirlæknis meðferðarheimilisins að [X]. Ekkert er fram komið um að samstarfserfiðleikar þessir hafi frekar verið sök stefnanda en yfirlæknisins. Stefnandi hafði um tíma áður en hún tók við starfi hjúkrunarforstjóra starfað sem almennur hjúkrunarfræðingur á meðferðarheimilinu án þess að komið hafi til samstarfserfiðleika.

Rekstrarnefndinni bar að gefa stefnanda kost á að tjá sig við nefndina um grundvöll uppsagnarinnar áður en ákvörðun var tekin. Með því að tilkynna stefnanda hálftíma fyrir væntanlegan fund, að segja henni upp störfum og samþykkja síðan á fundinum, sem stefnandi treysti sér ekki til að sitja, að segja henni upp, virti rekstrarnefndin hvorki andmælarétt stefnanda skv. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 né rétt stefnanda til þess að fá ákvörðuninni eða fundinum frestað sbr. 18. gr. sömu laga.“

Í dómsorði segir meðal annars:

„Stefndi, íslenska ríkið, greiði stefnanda, [A], 1.560.399 kr. með dráttarvöxtum samkvæmt III. kafla vaxtalaga nr. 25/1987 frá 31. júlí 1995 til greiðsludags […]“

Dómi þessum var ekki áfrýjað til Hæstaréttar.