Álit

I.

Með bréfi, dags. 3. ágúst 1997, leitaði til umboðsmanns Alþingis A og kvartaði yfir því að fram hjá sér hefði verið gengið við veitingu á starfi skólastjóra Listdansskóla Íslands. Í kvörtun sinni tiltók A að hann áliti að skólanefnd Listdansskóla Íslands hefði hunsað umsókn hans um starfið. Hann hafi aldrei verið kallaður í viðtal eins og aðrir umsækjendur og hann fékk ekki skriflegt svar við umsókn sinni fyrr en hann hafði sérstaklega óskað eftir því bréflega.

Eftir athugun mína á kvörtun A tel ég að skilja verði hana svo að hann telji að ekki hefði farið fram málefnalegt mat á milli umsækjenda við val í starfið auk áðurnefndra galla við meðferð málsins. Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins tel ég rétt að fjalla jafnframt um hvort réttilega hafi verið staðið að undirbúningi að veitingu starfsins með tilliti til þess hvort um væri að ræða embætti eða annað starf í þjónustu ríksins og hvort auglýsing um hið lausa starf hafi verið ábótavant. Einnig tel ég nauðsynlegt að taka til athugunar hvort umsögn álitsgjafa hafi verið annmörkum háð og hvort farið hafi verið að fyrirmælum laga við tilkynningu um niðurstöðu veitingarvaldshafa.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 4. júní 1999.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þess þau að skólanefnd Listdansskólans auglýsti starf skólastjóra skólans lausa til umsóknar í Morgunblaðinu og Lögbirtingablaði. Í Lögbirtingablaði birtist svohljóðandi auglýsing hinn 29. janúar 1997:

„Staða skólastjóra Listdansskóla Íslands er laus til umsóknar. Ráðið verður í stöðuna til fjögurra ára frá og með 1. júní 1997.

Umsóknir berist skólanefnd Listdansskóla Íslands fyrir 28. febrúar nk.

Reykjavík, 22. janúar 1997.

Listdansskóli Íslands.“

Umsækjendur um starfið voru fimm. Með bréfi skólanefndar Listdansskólans til menntamálaráðherra, dags. 21. maí 1997, mælti hún með B, danskennara og fyrrum dansara við íslenska dansflokkinn, í starfið.

Með bréfi, dags. 10. júlí 1997, setti menntamálaráðherra þann umsækjanda, sem skólanefndin mælti með, skólastjóra Listdansskólans til eins árs frá 1. ágúst 1997. Af hálfu menntamálaráðuneytisins var öðrum umsækjendum ekki tilkynnt bréflega um framangreinda ákvörðun ráðuneytisins.

Samkvæmt erindi A til umboðsmanns Alþingis, dags. 3. ágúst 1997, leitaði hann ítrekað eftir svari við umsókn sinni með bréfum, dags. 22. maí og 22. júní 1997. Eftir símtal frá formanni skólanefndar Listdansskólans barst honum svohljóðandi bréf, dags. 23. júní 1997:

„Á skólanefndarfundi þann 8. apríl sl. var samþykkt að mæla með [B] listdansara í stöðu skólastjóra Listdansskóla Íslands, menntamálaráðherra skipar í stöðuna. Aðrir umsækjendur voru [...].

Skólanefnd Listdansskólans þakkar yður fyrir þann áhuga sem þér sýnið skólanum, en vill einnig biðjast afsökunar á hversu svar við umsóknum hefur dregist.“

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður Alþingis menntamálaráðherra bréf, dags. 21. ágúst 1997, og óskaði þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans léti umboðsmanni í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Svör ráðuneytisins bárust umboðsmanni með bréfi, dags. 28. ágúst 1997. Í bréfi þess sagði meðal annars:

„Skv. 3. gr. reglna nr. 638/1991 um Listdansskóla Íslands er það menntamálaráðherra sem ræður skólastjóra Listdansskólans til fjögurra ára, að fenginni umsögn skólanefndar. Hinn 21. maí s.l. sendi skólanefnd Listdansskóla Íslands bréf til ráðuneytisins þar sem mælt er með [B] í starf skólastjóra. Ráðherra samþykkti tillöguna. Þar sem úrskurður fjármálaráðherra um hvaða starfsmenn skuli falla undir skilgreiningu 9. tl. 22. gr. laga nr. 70/1996, sbr. 2. mgr. 22. gr. laganna, lá ekki fyrir við afgreiðslu málsins var ákveðið að setja [B] í starf skólastjóra Listdansskóla Íslands til eins árs frá 1. ágúst 1997, sbr. bréf ráðuneytisins dags. 10. júlí s.l.

Í þriðja lagi er óskað upplýsinga um hvernig mati ráðuneytisins á umsóknum um starfið var háttað og á hvaða sjónarmið áhersla hafi verið lögð í því mati. Skólanefnd Listdansskóla Íslands tók mið af því við mat á umsóknum að æskilegt þótti að nýr skólastjóri hefði ákveðna reynslu af stjórnunarstarfi, þar sem næsti skólastjóri Listdansskólans þyrfti að einbeita sér meira en áður að ákveðnum framkvæmdum innan skólans eins og til dæmis aðkoma á heildagskennslu eldri nemenda og taka þátt í því að koma Listdansskóla Íslands inn í væntanlegan Listaháskóla og hins vegar þótti æskilegt að væntanlegur skólastjóri hefði vilja til að auka vægi nútímalistdansins innan skólans. Þá var ennfremur tekið mið af því að umsækjendur hefðu nokkurt dansnám að baki. Ráðuneytið gerði ekki athugasemdir við þessi sjónarmið skólanefndarinnar.

Í tilefni af fyrirspurn yðar um hvernig umsækjendum hafi verið tilkynnt um þá ákvörðun sem tekin var þá mun menntamálaráðuneytið ekki hafa tilkynnt öðrum umsækjendum en [B] bréflega um ráðningu skólastjóra Listdansskólans.

Að lokum er […] þess óskað að ráðuneytið upplýsi hvort það telji starf skólastjóra Listdansskólans embætti í skilningi laga nr. 70/1996. Vísast í þessu sambandi til bréfs ráðuneytisins dags. 22. júlí s.l. til fjármálaráðuneytisins í tilefni af beiðni þess ráðuneytis um umsögn menntamálaráðuneytisins um fyrirhugaða tilgreiningu forstöðumanna ríkisstofnana á vegum menntamálaráðuneytisins sem teljast skuli embættismenn í úrskurði fjármálaráðherra sbr. 22. gr. laga nr. 70/1996. Er úrskurður fjármálaráðherra liggur fyrir mun 3. gr. reglna nr. 638/1991 um ráðningartíma skólastjóra Listdansskóla Íslands endurskoðuð.“

Með bréfi, dags. 2. september 1997, gaf umboðsmaður A kost á að senda honum þær athugsemdir sem hann teldi ástæðu til að gera við bréf menntamálaráðuneytisins frá 28. ágúst 1997. Svör A bárust með bréfi, dags. 8. september 1997.

IV.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, taka þau til hvers þess sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir enda verði starf hans talið aðalstarf. Í lögunum er gerður greinarmunur á þeim störfum í þjónustu ríkisins, er teljast til embætta og öðrum störfum. Er réttarstaða starfsmannanna ólík í ýmsum atriðum eftir því hvort þeir gegna embætti eða öðrum störfum í þjónustu ríkisins. Þannig taka ákvæði laganna í II. hluta þeirra aðeins til embættismanna en í III. hluta þeirra eru ákvæði er eingöngu taka til annarra starfsmanna ríkisins. Jafnframt gilda ólíkar reglur um auglýsingu lausra starfa eftir því hvort um er að ræða embætti eða annað starf, sbr. 7. gr. laganna.

Hugtökin embætti og starf eru skilgreind í 3. mgr. 1. gr. laga nr. 70/1996 með þeim hætti að hið síðarnefnda á við sérhvert starf í þjónustu ríkisins en hið fyrrnefnda á einungis við um starf sem maður er skipaður til að gegna, sbr. 22. gr. laganna. Þar eru í 1. mgr., sbr. 9. gr. laga nr. 150/1996, talin upp í þrettán töluliðum þau störf sem teljast embætti. Samkvæmt síðasta tölulið málsgreinarinnar teljast þeir forstöðumenn ríkisstofnana og ríkisfyrirtækja sem ekki eru taldir í fyrri töluliðum hennar til embættismanna en skv. 2. mgr. 22. gr. laganna sker fjármálaráðherra úr um það hvaða starfsmenn það eru og birtir um það auglýsingu í Lögbirtingablaði fyrir 1. febrúar ár hvert. Fyrsta auglýsingin af þessu tagi birtist í Lögbirtingablaðinu 10. september 1997 og var skólastjóri Listdansskólans þar talinn til embættismanna. Þegar ákvörðun var tekin um setningu í starf skólastjóra Listdansskólans hafði því ekki birst slík auglýsing í Lögbirtingarblaði.

Samkvæmt 1. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996 er meginreglan sú að embættismenn skulu skipaðir tímabundið til fimm ára í senn nema annað sé tekið fram í lögum. Á hinn bóginn skulu aðrir starfsmenn ríkisins en embættismenn ráðnir til starfa ótímabundið skv. 1. mgr. 41. gr. laganna. Í 24. gr. laganna er þó heimild til að setja mann tímabundið til að gegna embætti í ákveðnum tilfellum. Meðal annars er heimilt að setja mann til reynslu í embætti áður en hann er skipaður í það, til eins árs í senn þó aldrei lengur en í tvö ár, sbr. 10. gr. laga nr. 150/1996, um breytingar á sérákvæðum í nokkrum lögum er varða réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Verður að ætla að ráðuneytið hafi byggt ákvörðun sína um að setja B í starf skólastjóra á þessari lagaheimild.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 skal laust embætti auglýst í Lögbirtingablaði og skal umsóknarfrestur ekki vera skemmri en tvær vikur frá útgáfudegi blaðsins. Ekki er í þessari grein að finna önnur ákvæði um efni slíkrar auglýsingar. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar skulu önnur störf auglýst opinberlega samkvæmt reglum sem settar skulu af fjármálaráðherra. Í reglum nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, eru meðal annars ákvæði um hvernig standa skuli að auglýsingu, sbr. 3. gr. reglnanna, en þar segir að laust starf teljist nægjanlega auglýst ef auglýsing þess efnis birtist að minnsta kosti einu sinni í einu dagblaði sem gefið er út á landsvísu. Í 4. gr. reglnanna er svo mælt fyrir um hvaða lágmarksupplýsingar skuli koma fram í auglýsingu.

Með setningu laga nr. 70/1996 var nauðsynlegt að breyta sérákvæðum laga um starfsmenn ríkisins til að hrinda í framkvæmd hinni „nýju starfsmannastefnu“ er leiddi af lögunum enda gert ráð fyrir því í 3. gr. þeirra að ákvæði þeirra vikju fyrir sérákvæðum annarra laga. Var það gert með lögum nr. 83/1997, um breytingar á sérákvæðum í lögum er varða réttindi og skyldur starfsmanna ríksins, sem birt voru í Stjórnartíðindum 6. júní 1997.

Listdansskólinn er starfræktur samkvæmt reglum nr. 638/1991, um Listdansskólann. Samkvæmt 7. gr. þeirra voru reglurnar settar með hliðsjón af þágildandi lögum um Þjóðleikhús, nr. 58/1978, og reglugerð fyrir Þjóðleikhús nr. 549/1982. Í nefndum lögum um Þjóðleikhús er þó ekki að finna sérstök ákvæði um listdansskóla eða starfsmenn hans eða önnur ákvæði sem framar ganga hinum almennu ákvæðum laga nr. 70/1996, sbr. 3. gr. þeirra laga.

Samkvæmt 1. tölul. 10. gr. auglýsingar nr. 96/1969, um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands, fer menntamálaráðuneytið með mál er varða lisdansskóla, sbr. 15. gr. stjórnarskár íslenska lýðveldisins nr. 33/1944. Í 1. gr. reglna nr. 638/1991 segir að menntamálaráðuneytið fari með yfirstjórn Listdansskólans og skólastjóri og skólanefnd með stjórn hans öðru leyti. Ákvæði 1. mgr. 3. gr. reglnanna var svohljóðandi er ákvörðun var tekin um veitingu starfsins til B:

„Menntamálaráðherra ræður skólastjóra Listdansskólans til fjögurra ára, að fenginni umsögn skólanefndar. Heimilt er að endurnýja samning hans til tveggja ára í senn. Skólastjóri þarf að hafa menntun í listdansi og atvinnuferil við viðurkennda listdansstofnun.“

Í 3. mgr. 4. gr. er jafnframt áréttað að leita skuli umsagnar skólanefndar um ráðningu skólastjórans.

V.

1.

Eins og fram kemur hér að framan leiddu ákvæði laga nr. 70/1996 til þess að réttarstaða þeirra starfsmanna sem skipaðir eru eða settir til að gegna embættum er í ýmsum atriðum frábrugðin réttarstöðu annarra starfsmanna í þjónustu ríkisins. Jafnframt gilda aðrar reglur um auglýsingu lausra embætta en um auglýsingu annarra starfa.

Skólastjóri Listdansskólans hefur samkvæmt 2. mgr. 3. gr. reglna nr. 638/1991 umsjón með daglegum rekstri skólans og ber ábyrgð á að starfsemi hans sé í samræmi við lög og reglugerðir og önnur gildandi fyrirmæli á hverjum tíma.

Þrátt fyrir að löggjafinn hefði með lögum nr. 70/1996 komið á framangreindri nýskipan í starfsmannamálum ríkisins og af þeim sökum hafi farið fram umfangsmikið samræmingarstarf með lögum nr. 83/1997, höfðu reglur nr. 638/1991, um Listdansskólann, ekki verið færðar til samræmis við þessa nýskipan þegar staða skólastjórans var auglýst laus til umsóknar. Samkvæmt 3. gr. þeirra reglna skyldi skólastjóri Listdansskólans ráðinn af ráðherra til fjögurra ára og var auglýsingin orðuð í samræmi við það. Tímabundin ráðning er þó ekki í samræmi við þá meginreglu 1. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996 að ráðning í starf skuli vera ótímabundin og er almennt óheimil til lengri tíma en tveggja ára samfellt, sbr. niðurlagsákvæði 2. mgr. 41. gr. laga nr. 70/1996, nema hún styðjist við sérákvæði í lögum. Hefði það því ekki verið í samræmi við lög að ráða skólastjóra Listdansskólans til fjögurra ára eins og 3. gr. reglnanna mælti fyrir um og sem fyrirhugað var að gera samkvæmt auglýsingu um hið lausa starf.

Samkvæmt 2. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996 sker fjármálaráðherra úr um það hvaða starfsmenn aðrir en þeir sem taldir eru í 1. til 12. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, sbr. 9. gr. laga nr. 150/1996, teljast til forstöðumanna ríkisstofnana skv. 13. tölul. sömu málsgreinar.

Þar sem réttarstaða embættismanna er frábrugðin réttarstöðu annarra starfsmanna, þeir skipaðir til starfsins eða settir á meðan gerður er ótímabundinn ráðningarsamningur við aðra starfsmenn og þar sem aðrar reglur gilda um auglýsingu lausra embætta en annarra starfa var brýn nauðsyn á því að ljóst væri frá upphafi undirbúnings að veitingu á starfi skólastjóra Listdansskólans á hvaða lagagrundvelli endanleg ákvörðun yrði tekin. Það er því álit mitt að menntamálaráðuneytinu hafi borið að leita eftir úrskurði fjármálaráðherra um það hvort framangreint starf teldist vera embætti eða annað starf, á grundvelli 2. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, áður en starfið var auglýst.

Ég tel rétt að taka fram að eftir að auglýsing um starf skólastjórans var birt í janúar 1997 og áður en ráðuneytið setti B í starfið til eins árs, 10. júlí 1997, hafði ráðuneytinu borist bréf fjármálaráðuneytisins, dags. 18. júní 1997, þar sem meðal annars var óskað eftir áliti menntamálaráðuneytis á því hvort telja bæri skólastjóra Listdansskólans forstöðumann í skilningi laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í bréfi menntamálaráðuneytis, dags. 22. júlí 1997, til fjármálaráðuneytis lýsti menntamálaráðuneytið þeirri afstöðu sinni að það teldi eðlilegt að skólastjóri Listdansskólans teldist embættismaður í skilningi laga nr. 70/1996. Þessi afstaða menntamálaráðuneytis var síðan staðfest í úrskurði fjármálaráðherra, sbr. 2. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, sbr. auglýsingu í Lögbirtingablaði 10. september 1997, og núgildandi lista, sbr. auglýsingu í Lögbirtingablaði 27. janúar 1999.

Framangreint erindi fjármálaráðuneytis átti einnig að gefa menntamálaráðuneytinu sérstakt tilefni til að fá úrlausn um stöðu starfs skólastjóra Listdansskólans að lögum áður en gengið yrði frá veitingu starfsins og þá eftir atvikum með því að auglýsa það að nýju þar sem fram kæmi fyrirkomulag veitingar þess í samræmi við hin nýju lög um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996 skal laust embætti auglýst í Lögbirtingablaði og skal umsóknarfrestur ekki vera skemmri en tvær vikur frá útgáfudegi þess blaðs er auglýsingin birtist í. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. sömu laga skulu önnur störf auglýst opinberlega samkvæmt reglum er fjármálaráðherra setur. Reglur um auglýsingar á lausum störfum voru birtar í B-deild Stjórnartíðinda nr. 464/1996 og taka samkvæmt. 1. gr. sinni ekki til embætta. Samkvæmt 3. gr. þessara reglna telst laust starf nægjanlega auglýst ef auglýsing birtist a.m.k. einu sinni í einu dagblaði sem gefið er út á landsvísu og skv. 2. gr. þeirra skal umsóknarfrestur vera a.m.k. tvær vikur frá birtingu auglýsingar.

Í gögnum málsins kemur fram að starfið hafi verið auglýst í Lögbirtingablaði 29. janúar 1997 og í Morgunblaðinu en ekki liggur fyrir hvenær sú síðarnefnda birtist eða hvers efnis hún var.

Af auglýsingu starfsins í Lögbirtingablaði og framangreindum skýringum menntamálaráðuneytisins verður ráðið að ráðuneytið hafi falið skólanefnd Listdansskólans að annast um birtingu auglýsingarinnar og móttöku umsókna. Af 5. gr. laga nr. 70/1996 leiðir þá meginreglu að sá sem tekur ákvörðun um veitingu starfs, hér menntamálaráðherra, ber ábyrgð á því að málsmeðferð og undirbúningur að veitingu starfsins sé forsvaranlegur og í samræmi við lög. Framsal veitingarvaldshafa á framangreindum undirbúningsathöfnum leysti því ekki menntamálaráðuneytið undan ábyrgð á því að staða skólastjóra Listdansskólans væri auglýst í samræmi við lög.

Auglýsingin í Lögbirtingablaði 29. janúar 1997 ber með sér að við undirbúning starfsveitingarinnar hafi ekki verið gengið út frá því að hið lausa starf væri embætti í skilningi 22. gr. laga nr. 70/1996. Eins og áður er fram komið lýsti menntamálaráðuneytið því hins vegar í umsögn sinni til fjármálaráðuneytis, dags. 22. júlí 1997, að ráðuneytið teldi að starfið væri embætti. Var B settur tímabundið til að gegna því en ekki er ráð fyrir því gert í lögum nr. 70/1996 að setja megi menn í önnur störf í þjónustu ríkisins en embætti. Þótt í upphafi hafi verið út frá því gengið að hið lausa starf teldist ekki til embætta uppfyllti auglýsingin í Lögbirtingablaðinu ekki í öllum atriðum þær kröfur sem 4. gr. reglna nr. 464/1996 gera til efnis slíkra auglýsinga. Þannig voru í auglýsingunni engar upplýsingar um hver veitti nánari upplýsingar um starfið, sbr. 1. tölul., starfshlutfall, sbr. 6. tölul., hvaða menntunar- og/eða hæfniskröfur gerðar væru til starfsmannsins, sbr. 7. tölul., hvaða starfskjör væru í boði, sbr. 8. tölul. og yfirlýsingu um að öllum umsóknum yrði svarað þegar ákvörðun um ráðningu hefði verið tekin, sbr. 11. tölul.

Samkvæmt 1. gr. reglna nr. 464/1996 taka þær ekki til þeirra starfa er teljast til embætta skv. 22. gr. laga nr. 70/1996. Þegar frá er talið ákvæði 1. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um umsóknarfrest, er þar ekki að finna önnur ákvæði um það hvert efni auglýsingar um laus embætti skuli vera. Þótt ekki sé við sett ákvæði laga eða stjórnvaldsfyrirmæla að styðjast um hvert efni slíkra auglýsinga skuli vera verður að telja, með hliðsjón af markmiðum ákvæða laga um auglýsingaskyldu og eðli máls sem og venja er skapast hafa um slíkar auglýsingar, að þær þurfi að uppfylla tiltekin lágmarksskilyrði að þessu leyti.

Í lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins sem giltu á þessu sviði áður en lög nr. 70/1996 voru sett, var mælt fyrir um auglýsingaskyldu stjórnvalda vegna lausra starfa í 1. mgr. 5. gr. laganna. Ekki var þar að finna fyrirmæli um efni auglýsinga. Í athugasemdum við það ákvæði í frumvarpi til laganna sagði:

„Það nýmæli felst í þessari grein, að opinberar stöður skuli auglýstar til umsóknar. Er það réttlætismál og jafnréttis, að öllum þeim, er hugur leikur á tilteknu opinberu starfi, sé veittur þess kostur að sækja um það. Ríkinu ætti þá einnig að vera meiri trygging fyrir því, að hæfir menn veljist í þjónustu þess.“ (Alþt. 1953, A-deild, bls. 421.)

Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 1320/1994 frá 2. febrúar 1996 (SUA 1996:344) lýsti umboðsmaður þeim kröfum sem gera þurfti til innihalds auglýsinga í gildistíð laga nr. laga 38/1954. Þar segir að í auglýsingu skuli almennt koma fram hvaða starf sé laust til umsóknar og hjá hvaða stofnun eða embætti. Þá þyrfti að koma fram hver umsóknarfrestur væri og hvert skila bæri umsóknum. Ef ekki var stefnt að því að ráða eða skipa starfsmann ótímabundið bar að geta þess hvaða fyrirkomulag ætlunin væri að hafa og þá þurfti að koma fram hvenær ráðgert væri að starfsmaður hæfi störf og á grundvelli hvaða kjarasamnings starfsmaður tæki laun. Ef fyrirhugað var að umsóknum þyrfti að skila á sérstökum eyðublöðum bar jafnframt að geta þess svo og hvar hægt væri að nálgast slík eyðublöð. Jafnframt var talið æskilegt að fram kæmi hvaða upplýsingar og hvaða gögn óskað væri eftir að umsækjendur létu í té og ef um starf giltu önnur almenn hæfisskilyrði en fram komu í 3. gr. laga nr. 38/1954 var talið rétt að vekja athygli á þeim. Í samræmi við óskráðar grundvallarreglur stjórnsýsluréttar var einnig talið að efni auglýsinga þyrfti að vera ákveðið, gagnort og skýrt og sett fram af hlutlægni.

Ég tel rétt að taka mið af kröfum þeim er fram koma í framangreindu áliti umboðsmanns um efni auglýsinga um laus embætti í þjónustu ríkisins eftir að lög nr. 70/1996 voru lögfest. Í auglýsingunni sem birtist í Lögbirtingablaðinu um laust starf skólastjóra Listdansskólans kom fram um hvaða starf væri að ræða og hjá hvaða stofnun. Jafnframt kom þar fram hver umsóknarfrestur væri, hvert skila bæri umsóknum og hvenær ráðgert væri að starfsmaður hæfi störf. Hins vegar voru þar engar upplýsingar um hvernig starfskjör skólastjórans væru ákvörðuð og þar var heldur ekki gerð grein fyrir hvaða menntunar- eða hæfniskröfur gerðar væru til hans umfram þær kröfur er fram koma í 6. gr. laga nr. 70/1996, sbr. 1. mgr. 3. gr. reglna nr. 638/1991, og voru því efnislegir annmarkar á auglýsingunni. Einnig voru upplýsingar um það í hvaða formi fyrirhuguð starfsveiting væri og ráðningartími ekki í samræmi við ákvæði laga, sbr. 1. mgr. 41. gr. og 1. mgr. 23. gr. laga nr. 70/1996. Jafnframt verður að telja að rétt hefði verið að fram kæmi upplýsingar um það hvaða stjórnvald veitti starfið.

3.

Í 1. mgr. 3. gr. reglna nr. 638/1991, um Listdansskólann, kemur fram að leita skuli umsagnar skólanefndar áður en menntamálaráðherra veitir embætti skólastjóra Listdansskólans. Ekki verður annað ráðið af gögnum málsins en að skólanefndin hafi annast nær allan undirbúning að veitingu starfsins, sbr. auglýsing sú sem birtist um hið lausa starf í Lögbirtingablaðinu. Ritaði nefndin menntamálaráðherra svohljóðandi bréf, dags. 21. maí 1997:

„Skólanefnd Listdansskóla Íslands hefur ákveðið að mæla með [B], danskennara og fyrrum dansara við Íslenska dansflokkinn, í starf skólastjóra Listdansskóla Íslands, sem auglýst var fyrr á þessu ári í Morgunblaðinu og Lögbirtingablaðinu.

[B] lauk danskennaraprófi í Kaupmannahöfn árið 1964 og starfaði sem kennari við Dansskóla Hermanns Ragnarssonar fram til ársins 1972. Hann starfaði sem lausráðinn dansari við Þjóðleikhúsið frá árunum 1969 til 1973 og stundaði jafnframt nám við Listdansskóla Þjóðleikhússins. Við stofnun Íslenska dansflokksins var hann ráðinn sem ritari dansflokksins og Listdansskólans og síðar framkvæmdarstjóri og dansari við dansflokkinn fram til ársins 1990. Árið þar á eftir var hann ráðinn sem héraðslistamaður í dansi á Álandseyjum en þremur árum síðar tók hann við skólastjórastarfi nýs dansskóla Álandseyja. Hefur hann séð um rekstur og skipulagningu skólans síðan þá. Þess á milli hefur hann fengist lítillega við að semja dansa og sett upp og stjórnað jóla- og vorsýningum dansskólans.“

Í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 887/1993 frá 29. mars 1994 (SUA 1994:187) segir að álitsumleitan sé tíðum mikilvægur þáttur í könnun máls og feli umsögn álitsgjafa oft í sér nánari upplýsingar um málsatvik og greinargerð um málefnaleg sjónarmið sem haft geta þýðingu fyrir úrlausn máls. Með hliðsjón af þessu taldi umboðsmaður nauðsynlegt, svo álitsumleitanin næði tilgangi sínum, að niðurstaða álitsgjafa væri rökstudd. Taldi hann að álitsgjafi við stöðuveitingu þá er fjallað var um í því máli hefði átt að gera grein fyrir þekkingu, reynslu og hæfni hvers einstaks umsækjanda, sem tillaga var gerð um, og hvernig þessir þættir nýttust í viðkomandi starfi. Með hliðsjón af þessu tel ég að skólanefnd Listdansskólans hafi borið að gera grein fyrir hvernig nefndin komst að þeirri niðurstöðu sinni að mæla með B í embættið.

Markmið rannsóknar álitsgjafa þarf að vera það sama og veitingarvaldshafa, þ.e. að upplýsa hver umsækjenda af þeim sem uppfylla almennu hæfisskilyrðin sé hæfastur til að gegna starfinu með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lögð eru til grundvallar. Það er því grundvallaratriði að í slíkum rökstuðningi sé gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem ráðið hafa niðurstöðu álitsgjafa ef veitingarvaldshafi hefur ekki gefið álitsgjafa til kynna hvaða sjónarmið hann hyggst beita við mat á umsækjendum. Í bréfi skólanefndar til menntamálaráðherra, dags. 21. maí 1997, var ekkert vikið að þeim sjónarmiðum er mat skólanefndar byggðist á. Þar var heldur ekki lagt mat á starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem lögð voru til grundvallar en það hefði verið eðlilegt þar sem þeir voru aðeins fimm að tölu. Jafnframt þessu var ekki gerð grein fyrir menntun, þekkingu, reynslu og hæfni annarra en þess umsækjanda sem settur var í embættið enda var ekki vikið að því að fleiri umsækjendur væru um embættið en B eða hverjir þeir væru. Tel ég að nauðsynlegt hefði verið að gera grein fyrir þessum atriðum svo álitsgjöfin hefði náð markmiði sínu og voru því annmarkar á henni að því er varðar rökstuðning.

Í kvörtun sinni lýsir A því að skólanefndin hafi ekki við umfjöllun sína leitað eftir frekari upplýsingum frá honum og heldur því fram að hann hafi aldrei verið kallaður í viðtal eins og aðrir umsækjendur. Í skýringum menntamálaráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 28. ágúst 1997, er ekki sérstaklega vikið að þessu atriði. Af gögnum málsins verður hins vegar ekkert ráðið um það hvernig rannsókn skólanefndar á starfshæfni umsækjenda hafi verið háttað. Ekki verður heldur séð af gögnum þeim sem fyrir umboðsmann hafa verið lögð hvort ráðuneytið hafi bætt úr hugsanlegum annmörkum á rannsókn málsins af hálfu skólanefndar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum er lögð voru til grundvallar, sbr. kafla V.4 hér síðar.

Ég tel því að eins og mál þetta liggur fyrir mér sé ekki unnt að taka afstöðu til þess hvort rannsókn málsins af hálfu þeirra sem komu að undirbúningi veitingu starfsins hafi verið fullnægjandi. Hins vegar tel ég að þrátt fyrir að slíkir annmarkar kynnu að vera á undirbúningi veitingar starfsins séu ekki líkur á að þeir leiði til ógildingar á veitingu starfsins til þess sem það fékk. Koma þar til sjónarmið um tillit til hagsmuna þess sem fékk starfið og það að annmarkar á undirbúningi máls þurfa að vera verulegir og hafa þýðingu um niðurstöðu máls eigi þeir að leiða til ógildingar. Við það mat þarf jafnframt að taka mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í kafla V.4 í áliti þessu. Ég tel ekki tilefni til þess að ég taki í áliti þessu afstöðu til annarra réttaráhrifa sem kynnu að koma til álita ef sannað þætti að annmarkar hefðu verið á málsmeðferðinni áður en til veitingar starfsins kom.

4.

Þá skil ég kvörtun A svo að hann telji að ekki hafi farið fram málefnalegt mat á milli umsækjenda við val í starfið.

Við veitingu starfs ríkisstarfsmanns koma ekki aðrir til greina en þeir umsækjendur sem uppfylla almenn hæfisskilyrði 6. gr. laga nr. 70/1996 svo og þau almennu hæfisskilyrði er sérstaklega kunna að gilda um stöðu samkvæmt lögum eða öðrum fyrirmælum. Almenn hæfisskilyrði eru í eðli sínu lágmarksskilyrði sem opinberir starfsmenn þurfa að uppfylla til þess að geta fengið starf og haldið því.

Þegar staða skólastjóra Listdansskólans var veitt skyldi hann uppfylla hin almennu hæfisskilyrði 6. gr. laga nr. 70/1996 og 1. mgr. 3. gr. reglna nr. 638/1991 en þar kemur fram að skólastjóri Listdansskólans þurfi að hafa menntun í listdansi og atvinnuferil við viðurkennda listdansstofnun. Af þeim gögnum sem fyrir mig hafa verið lögð verður ekki annað ráðið en að sá umsækjandi sem skólanefnd Listdansskólans mælti með og veitt var staðan, hafi uppfyllt þessi skilyrði.

Þegar hinum almennu hæfisskilyrðum sleppir er það komið undir mati veitingarvaldshafa hver skuli valinn til þess að gegna því. Við það mat er hann bundinn af ákvæðum laga og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar. Við veitingu á opinberu starfi er almennt talið að veitingarvaldshafi skuli leitast við að velja þann umsækjanda sem best er til þess fallinn að gegna hinu lausa starfi. Þegar fleiri en einn umsækjandi uppfyllir hin almennu hæfisskilyrði er um starfið gilda ber veitingarvaldshafa því að velja þann umsækjanda er telst hæfastur með hliðsjón af þeim sjónarmiðum er hann hefur ákveðið að leggja til grundvallar. Þessi sjónarmið kunna að vera lögbundin og er þá veitingarvaldshafa skylt að byggja á þeim. Ef þau eru ekki lögbundin verða þau að vera málefnaleg með hliðsjón af eðli og verkefnum þess starfs sem verið er að veita.

Í skýringum menntamálaráðuneytisins til umboðsmanns, sbr. bréf, dags. 28. ágúst 1997, kemur fram að skólanefnd Listdansskóla Íslands hafi tekið mið af því sjónarmiði við matið að sá umsækjandi sem yrði fyrir valinu hefði ákveðna reynslu af stjórnunarstarfi. Jafnframt hafi verið horft til þess að viðkomandi hefði vilja til þess að auka vægi nútímalistdans innan skólans auk þess sem tekið var mið af því að hann hefði nokkurt dansnám að baki. Þessi sjónarmið voru málefnaleg og ekki verður annað séð en að komist hafi verið að niðurstöðu um að velja B til starfans með málefnalegum hætti. Rétt er að taka fram að framangreind sjónarmið komu ekki fram í auglýsingu um hið lausa starf.

5.

Í erindi A til mín, dags. 3. ágúst 1997, kom meðal annars fram að umsókn hans hefði ekki verið svarað fyrr en hann hefði ítrekað gengið eftir því. Formaður skólanefndar hefði þá greint honum frá niðurstöðu nefndarinnar í símtali og að beiðni A staðfest hana skriflega með bréfi, dags. 23 júní 1997. Í skýringum menntamálaráðuneytisins til umboðsmanns, sbr. bréf, dags. 28. ágúst 1997, kom fram að ráðuneytið hefði ekki tilkynnt öðrum umsækjendum en B bréflega um veitingu starfsins.

Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er stjórnvaldi skylt að tilkynna aðila máls um ákvörðun sína í máli eftir að hún hefur verið tekin. Enda þótt stjórnsýslulög geri ekki sérstakar formkröfur til birtingarháttu verður almennt að ganga út frá því sem meginreglu að hver sá sem ber upp skriflegt erindi við stjórnvald eigi rétt á skriflegu svari.

Þegar A lagði fram skriflega umsókn um hið lausa starf öðlaðist hann aðild að því máli er hófst með auglýsingu þess. Samkvæmt 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 átti hann því skýlausan rétt á svari við umsókn sinni þegar ákvörðun um veitingu starfsins hafði verið tekin. Menntamálaráðuneytinu bar því jafnframt að gera þeim umsækjendum er ekki fengu starfið skriflega grein fyrir því hverjar lyktir málsins hefðu orðið af hálfu ráðuneytisins. Þar sem þessa var ekki gætt var A ekki leiðbeint um rétt hans til að fá þá ákvörðun rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. og 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Slíka leiðbeiningu um að heimilt væri krefjast hans var heldur ekki að finna í þeirri tilkynningu sem A barst frá formanni skólanefndar, dags. 23. júní 1997, og ekki voru þar færð rök fyrir umsögn nefndarinnar. Slík tilkynning af hálfu nefndarinnar breytti heldur ekki skyldu þess sem veitti starfið að gera öllum umsækjendum grein fyrir niðurstöðu sinni um hverjum umsækjenda hefði verið veitt starfið.

VI.

Niðurstaða.

Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins er það niðurstaða mín að menntamálaráðuneytið hafi átt að afla úrskurðar fjármálaráðherra um það hvort starf skólastjóra Listdansskólans teldist embætti samkvæmt 13. tölul. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 70/1996, sbr. 9. gr. laga nr. 150/1996, eða annars konar starf áður en starfið var auglýst. Með því vanrækja þetta skapaðist óvissa um hvernig haga skyldi auglýsingu um hið lausa starf og efni hennar samrýmdist ekki ákvæðum laga nr. 70/1996. Jafnframt er það niðurstaða mín að auglýsingunni hafi verið efnislega áfátt að öðru leyti.

Það er jafnframt niðurstaða mín að skort hafi á að skýr rökstuðningur hafi fylgt umsögn skólanefndar þar sem takmörkuð grein var gerð fyrir því hvernig nefndin hefði komist að niðurstöðu. Ekki voru lögð fyrir umboðsmann gögn er veittu upplýsingar um hvernig rannsókn málsins í heild hafi verið háttað. Hins vegar tel ég að af gögnum málsins sé ekki hægt að draga þá ályktun að niðurstaða skólanefndar og ráðuneytis hafi verið fengin með ómálefnalegum hætti.

Að lokum geri ég athugasemdir við að umsækjendum sem ekki fengu starfið skyldi ekki hafa verið tilkynnt um niðurstöðu ráðuneytisins í málinu og leiðbeint um heimild sína til að fá þá ákvörðun þess rökstudda.

Eru það tilmæli mín til menntamálaráðuneytisins að í framtíðinni verði tekið mið af þeim sjónarmiðum sem ég hef gert grein fyrir í áliti mínu við starfsveitingar af hálfu ráðuneytisins. Ég tek hins vegar fram að ég tel að þeir annmarkar sem að framan greinir geti ekki leitt til ógildingar ákvörðunar ráðuneytisins um setningu B í starf skólastjóra Listdansskólans.

VII.

Með bréfi til menntamálaráðuneytisins, dags. 6. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort starfsaðferðir ráðuneytisins við veitinga starfa af hálfu þess tækju nú mið af þeim athugasemdum sem ég gerði í áliti mínu.

Í svari menntamálaráðuneytisins, dags. 26. apríl 2000, sagði meðal annars svo:

„Ráðuneytið hefur tekið mið af þeim sjónarmiðum sem þér gerðuð grein fyrir í umræddu áliti yðar. Þannig er nú öllum umsækjendum um embætti eða störf sem ráðuneytið veitir sent bréf, þar sem greint er frá því hverjum hafi verið veitt staðan, auk þess sem bent er á að umsækjandi eigi rétt á rökstuðningi vegna viðkomandi ákvörðunar skv. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/993. Þá hefur sú vinnuregla verið tekin upp þegar leitað er umsagnar um veitingu embætta, að taka sérstaklega fram í bréfi til viðkomandi umsagnaraðila að ætlast sé til að í umsögninni sé gerð grein fyrir þekkingu, reynslu og hæfni þess umsækjanda eða umsækjenda sem tillaga er gerð um og hvernig þessir þættir nýtist í embættinu eða viðkomandi starfi.“