Álit

I.

Hinn 2. janúar 1998 leitaði til umboðsmanns Alþingis A og kvartaði yfir úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 31. desember 1996. Ráðuneytið staðfesti þar ályktun hreppsnefndar Hvolhrepps frá 11. júní 1996 um að synja þeirri kröfu A að jarðvegshólar sem reistir höfðu verið við nýbyggt íþróttahús í nágrenni við húseign hans yrðu fjarlægðir. Úrskurður ráðuneytisins var sendur A með bréfi þess, dags. 3. janúar 1997.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. maí 1999.

II.

Samkvæmt gögnum málins má rekja upphaf þess til framkvæmda við byggingu íþróttahúss að Hvolsvelli. Jarðvegur er kom upp við grunngröft að íþróttahúsinu var notaður til að koma upp jarðvegshólum á skólalóðinni andspænis lóðum við sunnanvert Y.

Af þessu tilefni ritaði A hreppsnefnd Hvolhrepps svohljóðandi bréf, dags. 9. júní 1996:

„Vegna hólagerðar í kringum væntanlegt íþróttahús

Ég [A] mótmæli harðlega hólum þeim sem urðu til við uppgröft úr íþróttahúsgrunni. Þeir hindra verulega útsýn frá húsi mínu. Þetta get ég ekki sætt mig við vegna þess að þegar mér var úthlutað lóðinni var ekki gert ráð fyrir öðrum hindrunum á útsýni, en af væntanlegu íþróttahúsi. Þar sem þetta er ekki, að því er ég best veit, á samþykktu skipulagi, krefst ég þess að þessir haugar verði fjarlægðir eða að öðrum kosti lækkaðir verulega, og verði alls ekki hærri en 1,50 metrar í sjónlínu frá mér séð vestan við væntanlegt íþróttahús.“

Með bréfi dags. 12. júní 1996 tilkynnti sveitarstjóri Hvolhrepps A að bréf hans hefði verið tekið fyrir á fundi hreppsnefndar 11. júní 1996. Hafi hreppsnefnd bent á að hólarnir væru á skólalóð þar sem gera yrði ráð fyrir að mannvirki yrðu reist fyrr eða síðar. Þá hafi hólarnir þegar verið lækkaðir frá því sem skipulagstillögur landslagsarkitekts gerðu ráð fyrir og teldi hreppsnefnd ekki ástæðu til að breyta þeim frekar. Með bréfi dags. 9. september 1996 kærði A framangreinda afstöðu hreppsnefndar til umhverfisráðuneytisins.

Með vísan til 8. mgr. 8. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978 óskaði umhverfisráðuneytið eftir umsögnum sveitarstjórnar Hvolhrepps og skipulagsstjórnar ríkisins um kæruna.

Umsögn sveitarstjórnar Hvolhrepps er dagsett 15. október 1996. Er hún svohljóðandi:

„Umrædd lóð liggur að öllum lóðum við sunnanvert [Y], þ.m.t. lóð [A]. [A] er eini íbúi götunnar sem kært hefur framkvæmdir sveitarfélagsins á svæðinu. Ástæða fyrir kærunni er útsýnismissir kæranda frá húsi sínu til suðurs og vesturs. Myndir sem fylgdu kærunni eru villandi þar sem þær eru ekki teknar frá húsi [A] heldur að því og sýna af þeim sökum ekki rétt sjónarhorn.

Lóð þessi er skólalóð og þar eru börn mjög gjarnan að leik, bæði í frímínútum í skólanum og í frítímum sínum. Undanfarin ár hefur verið unnið að því að gera lóðina vistvæna fyrir börnin, m.a. með gerð landslags á lóðinni, uppsetningu leiktækja o.fl. Almenn ánægja er með jarðvegsmanirnar sem gerðar voru í sumar og voru þær m.a. settar upp til þess að milda áhrif íþróttahússins á umhverfið og ekki síst vegna íbúðabyggðar við [Y]. Það er álit okkar og margra íbúa sem við okkur hafa talað að þessi framkvæmd sé sérlega vel heppnuð. Algengt er að nota svona hóla á Hvolsvelli til þess að lífga upp á umhverfið og draga úr áhrifum veðurs.

Það er skoðun sveitarstjórnar Hvolhrepps að ekki verði búið í þéttbýli ef þau sjónarmið ná fótfestu, að ekki megi skyggja á útsýni íbúanna með byggingum eða öðrum framkvæmdum á nálægum svæðum. Sveitarstjórn Hvolhrepps vísar því á bug hugmyndum um breytingar á jarðvegsmönum þeim sem hér um ræðir og býður fulltrúa ráðuneytisins að koma í heimsókn og sjá hve vel hefur tekist til.“

Umsögn skipulagsstjórnar ríkisins barst umhverfisráðuneytinu með bréfi, dags. 23. október 1996. Í bréfinu segir meðal annars:

„[Jarðvegs]Raninn hefur ekki verið byggður nákvæmlega eftir þeim uppdráttum sem vitnað er til í bréfi sveitarstjóra til kæranda. Form hans er annað og hann er lægri. Af teikningu mátti ráða að hæsti toppur ranans væri áætlaður um 3m yfir landi sem gæti samsvarað a.m.k. 2,5 m yfir gólfi kæranda. Mæling byggingarfulltrúa sýnir að hæsti punktur ranans er 163 sm yfir gólfi [Y] 4. Raninn hefur ekki verið tíundaður í deiliskipulagi og hann fékk ekki kynningu í grennd. Uppdrættir fyrir rana hafa ekki fengið formlega meðferð í byggingarnefnd, en áform um að byggja hann og drög að hönnun voru samþykkt í hreppsnefnd Hvolhrepps 11. apríl (1996). Ennfremur liggur fyrir að jarðvegsranar verði lagðir fyrir byggingarnefnd á næsta fundi hennar 24. október, sbr. símbréf formanns byggingarnefndar [B].

Á fundi skipulagsstjórnar ríkisins 23. október 1996 var samþykkt eftirfarandi umsögn um erindið:

„Í deiliskipulagi er ekki gerð grein fyrir jarðvegsrönum á lóð skóla, því hefðu ranar af þeirri hæð sem hér um ræðir átt að fara í grenndarkynningu áður en framkvæmdaleyfi var gefið fyrir þeim. Þá telur skipulagsstjórn að jarðvegsrana í þéttbýli skuli byggja samkvæmt samþykktum uppdráttum og gæta við það fulls samræmis á milli uppdrátta og framkvæmda.”

Úrskurður ráðuneytisins er dagsettur 31. desember 1996. Er í honum rakið efni stjórnsýslukæru A og umsagnir sveitarstjórnar Hvolhrepps og skipulagsstjórnar ríkisins. Forsendur úrskurðarins eru svohljóðandi:

„Eins og að framan er rakið hefur í deiliskipulagi ekki verið gerð grein fyrir hinum umdeildu jarðvegsrönum. Skipulagsstjórn ríkisins telur að af þeim sökum hefðu ranarnir átt að fara í grenndarkynningu áður en framkvæmdarleyfi var veitt fyrir þeim. Ráðuneytið getur fallist á að rétt hefði verið að kynna eigendum húsa í nágrenni við ranana fyrirhugaðar framkvæmdir áður en til þeirra kom. Hér verður þó að hafa í huga að engin skylda er til þess lögum samkvæmt að hafa grenndarkynningu í tilfelli sem þessu, enda voru framkvæmdirnar á vegum sveitarfélags, en ekki hefðbundin umsókn um byggingarleyfi í skilningi gr. 3.1.1. í byggingarreglugerð nr. [177/1992]. Þá virðist orðalag síðastgreinds ákvæðis vera með þeim hætti að einungis sé átt við grenndarkynningu í tilefni breytinga eða bygginga á húsum. Samkvæmt framansögðu er því ekki um að ræða atriði sem haft getur áhrif á niðurstöðu málsins.

Það liggur fyrir að mæling byggingarfulltrúa sýnir að hæsti punktur rana er 163 sm yfir gólfi [Y] 4. Af teikningum mátti ráða að hæsti toppur jarðvegsrananna skyldi vera 3 m yfir landi, sem gæti samsvarað a.m.k. 2,5 m yfir gólfi [Y] 4. Af þessu má ljóst vera að jarðvegsranarnir eru mun lægri en áætlað var að þeir skyldu vera. Það hefur því verið kæranda til hagræðis að þeir voru ekki byggðir í samræmi við uppdrætti. Ber því ekki mikið milli núverandi hæðar rananna og varakröfu kæranda um að þeir verði lækkaðir í 150 sm hæð. Ráðuneytið lítur því svo á að um óverulega skerðingu á útsýnishagsmunum kæranda sé að ræða. Samkvæmt framansögðu standa því ekki rök til þess að hreppsnefnd Hvolhrepps verði gert skylt að fjarlægja hina umdeildu jarðvegsrana.

Með vísan til þess, sem hér hefur verið rakið, er það niðurstaða ráðuneytisins að hinar umdeildu framkvæmdir séu svo minniháttar frávik frá staðfestu skipulagi og svo óveruleg skerðing á hagsmunum kæranda, að ekki sé tilefni til þess að jarðvegsranar á skólalóð verði fjarlægðir.

Úrskurðarorð.

Ályktun hreppsnefndar Hvolhrepps frá 11. júní 1996, um að synja kröfu [A], þess efnis að jarðvegsranar á skólalóð verði fjarlægðir eða lækkaðir verulega, skal óbreytt standa.“

Framangreindur úrskurður var sendur A með bréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 3. janúar 1997. Kvörtun A vegna úrskurðarins barst umboðsmanni Alþingis 2. janúar 1998. Rökstuðningur með kvörtuninni er svohljóðandi:

„1. Útsýni frá húsi mínu er verulega skert vegna jarðvegsrana sem byggður var og ekki var á skipulagi. Jarðvegsraninn var ekki tíundaður í deiliskipulagi og hann fékk ekki kynningu í grennd. Uppdrættir fyrir rana þennan höfðu ekki fengið formlega meðferð í byggingarnefnd, áður en framkvæmdir hófust.

Svar við þessu atriði frá umhverfisráðuneytinu í dálk sem stendur; Niðurstöður ráðuneytis […]“ er byggt á röngum forsendum lagalega, samkvæmt upplýsingum sem ég hefi fengið frá lögfræðingi.

[…]

2. Áður en framkvæmdum var lokið, var munnlega kvartað yfir hæð hólanna og því var ekki sinnt af [B] sveitarstjóra.

3. Fleiri íbúar kvörtuðu yfir þessu á meðan jarðvegsranarnir voru í byggingu, m.a. [C] í [Y] 6, sem ræddi munnlega við oddvita Hvolshrepps, [D]. Eftir það voru þeir lækkaðir við hús hennar, en ekki við hús mitt. Hvað veldur veit ég ekki, þrátt fyrir að ég sendi formlegt kvörtunarbréf.

4. Myndir sem sendar voru með kæru frá mér til umhverfisráðuneytisins voru ekki sendar áfram til skipulags ríkisins vegna kærumálsins, til umsagnar. Þessar myndir voru eingöngu sendar til hreppsnefndar. Umsögn hreppsnefndar var sú að myndirnar væru villandi, sem ég tel fjarstæðu.

(myndir fylgja kvörtun minni til umboðsmanns Alþingis, í bréfi dagsettu 3. janúar)

5. Ósk mín [er] sú að jarðvegsranarnir séu ekki hærri en 1,50 metrar á hæð yfir landi, ekki á þriðja metra eins og nú er. Sú hæð sem þeir eru í núna [skerðir] útsýnið algerlega að nauðsynjalausu.

6. Samkvæmt lögum hef ég rétt á að fylgjast með málinu í heild sinni á meðan það er í vinnslu. Samanber 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þetta gekk ekki eftir í máli þessu.“

III.

Umboðsmaður Alþingis ritaði umhverfisráðuneytinu bréf 20. janúar 1998 og óskaði eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti honum í té þau gögn er vörðuðu mál A. Bárust gögnin 29. janúar 1998. Með bréfi, dags. 3. febrúar 1998, óskaði umboðsmaður Alþingis eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði umboðsmaður þess að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þess hvort jarðvegshólarnir hafi verið háðir ákvæðum þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978.

Svar umhverfisráðuneytisins barst umboðsmanni Alþingis með bréfi, dags. 16. febrúar 1998. Í bréfinu segir meðal annars:

„Rökstuðningur [A], sbr. bréf hans til yðar frá 2. janúar sl., er í 5 tölusettum liðum og skal svarað sem hér segir:

Í 1. tl. ber [A] því við að rök umhverfisráðuneytisins varðandi útsýn frá húsi hans séi byggð á röngum forsendum lagalega skv. upplýsingum sem hann hafi fengið frá lögfræðingi. Ráðuneytið hefur ekki séð þessar röksemdir og getur því ekki fjallað um þann þátt umfram það sem fram kemur í niðurstöðu ráðuneytisins í áðurnefndum úrskurði.

Í tl. 2 kemur fram að [A] hafi áður en framkvæmdum var lokið kvartað munnlega yfir hæð hólanna og því hafi ekki verið sinnt af [B] sveitarstjóra. Um þennan þátt getur ráðuneytið ekki fjallað af eðlilegum ástæðum.

Í 3. tl. kemur fram að fleiri íbúar hafi kvartað á meðan jarðvegsranarnir voru í byggingu m.a. [C] sem og ræddi munnlega við oddvita Hvolhrepps [D]. Þeir hafi verið lækkaðir eftir það við hús hennar […] en ekki við hús hans. Ráðuneytinu er ókunnugt um þennan þátt málsins og getur því ekki fjallað um hann hér enda kom hann aldrei fram sem málsástæða í kvörtun [A].

Í 4. tl. heldur [A] því fram að myndir sem hann sendi með kæru til umhverfisráðuneytisins hafi ekki verið sendar áfram til Skipulags ríkisins vegna kærunnar til umsagnar heldur eingöngu til hreppsnefndar. Það er viðtekin venja í ráðuneytinu að senda umsagnaraðilum sömu gögn og er ekki annað vitað en það hafi verið gert í þessu máli. Skipulag ríkisins ástundar jafnan þau vinnubrögð eins og ráðuneytið að líta á vettvang áður en mál eru afgreidd. Ljósmyndir einar og sér, þótt góðar séu, duga ekki.

Í 5. tl. kemur [A] á framfæri þeirri ósk að jarðvegsranarnir verði ekki hærri en 1,50 m á hæð yfir landi en ekki á 3 metra eins og nú er. Samkvæmt úrskurði ráðuneytisins sem byggjast á mælingum byggingarfulltrúa er hæsti punktur rana 163 cm yfir gólfi [Y] 4 þ.e.a.s. fyrir framan hús [A]. Hins vegar mátti ráða af teikningum að toppur jarðvegsrananna skyldi vera 3 m yfir landi sem gæti samsvarað a.m.k. 2,5 m yfir gólfi [Y] 4. Það er því ljóst að jarðvegsranarnir eru mun lægri en áætlað var að þeir skyldu vera og að tillit var tekið til óska [A].

Í 6. tl. kemur fram að [A] hafi ekki verið gert kleift að fylgjast með málinu í heild meðan það var til meðferðar í ráðuneytinu. Ráðuneytið leit á að um svo óverulega skerðingu á útsýnishagsmunum kæranda væri að ræða þ.e.a.s. 163 cm í stað 150 cm og því væri ekki ástæða til þess að bera undir hann umsagnir Skipulagsstjórnar ríkisins og hreppsnefndar. Hér er vitanlega um matsatriði að ræða sem ráðuneytið ber ábyrgð á.“

Með símbréfi er barst umboðsmanni Alþingis 13. maí 1998 gerði A athugasemdir við svör umhverfisráðuneytisins. Segir í þeim meðal annars:

„[…]

4. Hjá Skipulagi ríkisins var mér tjáð að umræddar myndir hefðu ekki fylgt gögnum vegna kærunnar til skipulagsstjóra frá umhverfismálaráðuneytinu. Viðtekin venja var því ekki höfð í fram[mi], hvað þetta atriði varðar. Skipulag ríkisins leit á vettvang og tók myndir, mér er ekki kunnugt að umhverfisráðuneytið hafi skoðað málið á vettvangi.

5. Ráðuneytið hefur byggt úrskurð sinn á villandi upplýsingum byggingarfulltrúa, með því að miða við gólfhæð [Y] 4, í stað þess að miða við hæð frá landi, þar sem land hallar frá norðri til suðurs. Ef ég miða við gólfhæð [Y] 4, þá mega hólarnir ekki vera hærri [en] 1,10 metrar til að útsýni skerðist ekki óhóflega.

Ef ráðuneytið hefði farið að lögum, hefði mátt koma í veg fyrir misskilning varðandi hvort hæð hólanna hefði verið miðað við hæð yfir landi eða hæð yfir gólfi [Y] 4.

Það skal einnig tekið fram að hólarnir voru hækkaðir eftir að ég kvartaði yfir hæð þeirra. Það fer því ekki saman við þær fullyrðingar að tekið hafi verið tillit til óska minna um lækkun.

[…]“

IV.

1.

Þegar úrskurður umhverfisráðuneytisins var kveðinn upp voru í gildi skipulagslög nr. 19/1964, með síðari breytingum, og byggingarlög nr. 54/1978, með síðari breytingum. Með heimild í síðargreindu lögunum hafði verið sett byggingarreglugerð nr. 177/1992, með síðari breytingum.

2.

Samkvæmt upplýsingum sem ég hef aflað frá Skipulagsstofnun lá ekki á þeim tíma sem hreppsnefndin tók ákvörðun um jarðvegshólana fyrir deiliskipulag af því landssvæði sem hér er um að tefla enda kváðu skipulagslög nr. 19/1964 aðeins á um að deiliskipulag, sbr. 11. gr. laganna, skyldi gert „þar sem þörf krefur“ fyrir einstök bæjarhverfi. Var svo áfram þótt með ákvæðum 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 væri tekið fram að byggingarleyfisskyldar framkvæmdir skyldu vera í samræmi við staðfest aðalskipulag „og samþykkt deildarskipulag, sbr. 4. gr. 1. mgr. skipulagslaga.“ Ég tek fram að í áliti mínu frá 5. mars 1999 í málinu nr. 2123/1997 var það niðurstaða mín að skýra yrði hugtakið „deildarskipulag“ í lagaákvæðinu sem deiliskipulag. Samkvæmt aðalskipulagi Hvolsvallar var lóð sú sem jarðvegshólarnir voru reistir á ætluð undir opinbera starfsemi en þar var ekki fjallað um frágang lóðarinnar enda slíkt ekki efni aðalskipulags.

3.

Í gögnum málsins kemur fram að gerð jarðvegshólanna hafi ekki hlotið umfjöllun byggingarnefndar Hvolhrepps áður en framkvæmdir hófust. Var því ekki til að dreifa byggingarleyfi fyrir framkvæmdinni. Í úrskurði umhverfisráðuneytisins virðist á því byggt að gerð hólanna hafi ekki verið byggingarleyfisskyld framkvæmd. Er þar vísað til þess að um framkvæmd á vegum sveitarfélags hafi verið að ræða en ekki „hefðbundna umsókn um byggingarleyfi í skilningi gr. 3.1.1. í byggingarreglugerð“ nr. 177/1992.

Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 tóku þau til hvers konar bygginga ofanjarðar og neðan og annarra mannvirkja sem áhrif hafa á útlit umhverfisins. Undanþegnar ákvæðum laganna voru þó vissar tegundir mannvirkja sem taldar voru upp í ákvæðinu. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna var óheimilt að grafa grunn, reisa hús, rífa hús eða breyta því eða notkun þess eða gera önnur þau mannvirki sem áhrif hefðu á útlit umhverfisins nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarnefndar. Ákvæði sama efnis var að finna í 1. mgr. greinar 3.1.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 með síðari breytingum. Með umsókn um byggingarleyfi þurfti að leggja fram ákveðnar teikningar af hinni fyrirhuguðu framkvæmd, sbr. 11. gr. byggingarlaga og gr. 3.1.3. í byggingarreglugerð, þannig að ganga mætti úr skugga um að hún samrýmdist skipulags- og byggingarlöggjöf og að hún væri síðan gerð í samræmi við hinar samþykktu teikningar. Ekki verður séð að neinu hafi skipt varðandi þörf á byggingarleyfi hvort framkvæmd væri á vegum sveitarfélags nema um væri að ræða framkvæmd sem undanþegin væri ákvæðum laganna skv. upptalningu í 1. mgr. 1. gr. þeirra en landslagsframkvæmdir af því tagi sem um er að tefla í máli þessu eru ekki þar á meðal. Sú niðurstaða ráðuneytisins að byggingarleyfis fyrir jarðvegshólunum hafi ekki verið þörf með vísan til þess að framkvæmdin hafi verið á vegum sveitarfélags á sér því ekki lagastoð.

Í gr. 3.1.3. í byggingarreglugerð nr. 177/1992, sbr. 11. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, var mælt fyrir um hvaða gögn skyldu fylgja byggingarleyfisumsókn, þeirra á meðal aðaluppdrættir að fyrirhugaðri byggingu. Samkvæmt 2. mgr. gr. 3.2.5. í reglugerðinni skyldi á aðaluppdráttum meðal annars gera grein fyrir aðkomu að húsi og lóð, leiksvæðum barna, bifreiðastæðum, gróðri og öðru er varðaði skipulag lóðarinnar. Umfjöllun byggingarnefndar um umsókn um byggingarleyfi átti því ekki aðeins að taka til mannvirkisins sjálfs heldur jafnframt til þess hvernig ytra skipulagi og frágangi lóðar var háttað og hvort sá frágangur væri í samræmi við kröfur byggingarreglugerðar. Þá kom fram í gr. 5.1.4. í reglugerðinni að óheimilt væri að breyta notkun lóðar frá því sem upphaflega var áætlað nema með samþykki byggingarnefndar. Í kafla 5.12. í reglugerðinni var sérstaklega fjallað um frágang lóða og þar kveðið á um að byggjanda væri skylt að setja lóð hússins í rétta hæð og fjarlægja þann uppgröft sem ekki þyrfti til jöfnunar lóðar eigi síðar en þegar húsið væri orðið fokhelt, sbr. gr. 5.12.1. Þá sagði að húseiganda væri skylt að ganga snyrtilega frá lóð sinni með gróðri eða á annan hátt „í samræmi við samþykktar teikningar“, sbr. gr. 5.12.2. Með hliðsjón af þessu tel ég að ákvörðun um að breyta lóðarfrágangi svo verulega frá því sem byggingarnefnd hafði samþykkt með útgáfu byggingarleyfis fyrir íþróttahúsinu hafi þurft að hljóta umfjöllun byggingarnefndar með sama hætti og umsókn um byggingarleyfi.

4.

Samkvæmt framansögðu tel ég að skylt hafi verið af hálfu sveitarstjórnar Hvolhrepps að haga undirbúningi og ákvarðanatöku um að koma jarðvegshólum fyrir á skólalóðinni og um gerð þeirra með sama hætti og umsókn um byggingarleyfi. Þetta bar að gera áður en framkvæmdir við hólana hófust, sbr. 1. mgr. 9. gr. og 11. gr. byggingarlaga og gr. 3.1.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992.

Samkvæmt 2. mgr. gr. 3.1.1. byggingarreglugerðarinnar var byggingarnefnd skylt að kynna fyrirhugaðar framkvæmdir fyrir þeim nágrönnum sem nefndin taldi að ættu hagsmuna að gæta áður en veitt væri leyfi fyrir nýbyggingu, viðbyggingu eða breytingu á húsi í þegar byggðu hverfi eða verulegri breytingu á notkun húss. Ég tel eðlilegt að túlka umrætt ákvæði á þann veg að það eigi við um allar byggingarleyfisskyldar framkvæmdir í þegar byggðum hverfum sem hugsanlega hafa áhrif á grenndarhagsmuni, m.a. vegna gerðar sinnar, t.d. hæðar og skerðingar á útsýni, fremur en að það sé einskorðað við húsbyggingar einar sér. Kemur hér bæði til staðsetning ákvæðisins í byggingarreglugerð en kafli 3.1. fjallar um almenn skilyrði sem byggingarleyfisumsóknir þurfa að uppfylla. Þá verður að hafa í huga að tilgangur grenndarkynningar af því tagi sem ákvæðið mælir fyrir um er sá að gefa nágrönnum fyrirhugaðrar framkvæmdar kost á að koma að athugasemdum við hana og tryggja þannig að ákvörðun um útgáfu byggingarleyfis sé rétt. Sé á annað borð um slíka grenndarhagsmuni að ræða eru ekki efni til að réttur nágranna verði minni fyrir það eitt að hin byggingarleyfisskylda framkvæmd teljist ekki vera húsbygging.

Þar sem ekki var sótt um byggingarleyfi vegna gerðar jarðvegshólanna, kom aldrei til þess að byggingarnefnd Hvolhrepps tæki afstöðu til þess hvort húseigendur í nágrenni hólanna ættu slíkra hagsmuna að gæta að viðhafa bæri grenndarkynningu samkvæmt ákvæðum 2. mgr. gr. 3.1.1. í byggingarreglugerð. Enda þótt umhverfisráðuneytið hafi talið „rétt“ að grenndarkynning færi fram, túlkaði það ákvæði 2. mgr. gr. 3.1.1. á þann veg að hún ætti ekki við í málinu og kom því ekki heldur til þess að ráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort hagsmunir nágranna í skilningi greinarinnar væru slíkir að skylt hafi verið að viðhafa grenndarkynningu. Ég tel því ekki efni til þess að taka afstöðu til þessa atriðis en tek þó fram að leiki vafi á því hvort slíkir grenndarhagsmunir séu til staðar að þeir gætu haft áhrif á ákvörðun um útgáfu byggingarleyfis, tel ég rétt að viðhafa grenndarkynningu, með vísan til þess sem áður var sagt um tilgang slíkrar kynningar.

5.

Í kvörtun A er meðal annars á því byggt að andmælaréttar hafi ekki verið gætt við meðferð umhverfisráðuneytisins á kæru hans þar sem hann hafi ekki fengið að tjá sig um umsagnir byggingarnefndar Hvolhrepps og skipulagsstjórnar ríkisins áður en ráðuneytið kvað upp úrskurð sinn.

Í úrskurði umhverfisráðuneytisins er útsýnisskerðing frá húsi A metin óveruleg. Má ráða af forsendum úrskurðarins að þetta mat hafi haft þýðingu fyrir þá niðurstöðu að ekki væru efni til að verða við kröfu A um að jarðvegshólarnir yrðu fjarlægðir þrátt fyrir það álit ráðuneytisins að rétt hefði verið að viðhafa grenndarkynningu áður en þeir voru reistir. Mat á útsýnisskerðingu er byggt á mælingum byggingarfulltrúa, sem fram komu í umsögn skipulagsstjórnar ríkisins, á hæð hæsta punkts jarðvegshólanna frá gólfi á Y 4. Eins og fram kom í athugasemdum A sem bárust umboðsmanni Alþingis 13. maí 1998 telur hann umræddar mælingar villandi og að þær gefi ekki rétta mynd af þeirri útsýnisskerðingu sem hólarnir valdi. Ekki er getið um þessar mælingar byggingarfulltrúa í öðrum gögnum málsins og er ekki að sjá að A hafi verið kunnugt um þær eða niðurstöður þeirra. Þá er í umsögn sveitarstjórnar Hvolhrepps lýst því viðhorfi að myndir sem fylgdu kæru A hafi verið villandi þar sem þær sýndu ekki rétt sjónarhorn.

Ég tel bæði þessi atriði hafa verið til þess fallin að hafa áhrif á niðurstöðu kærumálsins kæranda í óhag enda er mat umhverfisráðuneytisins á grenndarhagsmunum A byggt á mælingum byggingarfulltrúans eins og áður segir. Bar því umhverfisráðuneytinu í samræmi við andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að kynna A umsagnirnar áður en það kvað upp úrskurð sinn í málinu.

V.

Samkvæmt því sem áður hefur verið rakið tel ég að sú ákvörðun sveitarstjórnar Hvolhrepps að láta reisa jarðvegshóla við íþróttahús nærri Y á Hvolsvelli án þess að byggingarleyfi hafi verið til staðar fyrir þeirri framkvæmd, hafi brotið gegn 1. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 og gr. 3.1.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992. Ég tel því að úrskurður umhverfisráðuneytisins hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli. Þá tel ég að umhverfisráðuneytið hafi ekki gætt andmælaréttar við meðferð sína á stjórnsýslukæru A vegna framkvæmdarinnar.

Eftir að umfjöllun umhverfisráðuneytisins um mál þetta lauk hafa tekið gildi ný skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Samkvæmt þeim lögum er úrskurðarvald á æðra stjórnsýslustigi í málum er varða skipulags- og byggingarmál fært úr höndum umhverfisráðuneytis til sérstakrar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Lögin kveða hins vegar ekki á um það hvert beina skuli ósk um endurupptöku mála sem úrskurðuð voru af umhverfisráðuneytinu fyrir gildistöku laganna. Það er hins vegar meginregla, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að aðili máls skuli eiga þess kost að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum. Það eru því tilmæli mín til umhverfisráðuneytisins að það sjái til þess að mál A verði endurupptekið af til þess bærum aðila, komi fram ósk um það frá honum, og að meðferð þess verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

,