Álit

I.

Hinn 13. ágúst 1997 leitaði til umboðsmanns Alþingis C, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A og B, Z 23, og kvartaði undan málsmeðferð stjórnvalda vegna framkvæmda við X 55-57 í Hafnarfirði. Í erindinu er kvörtunarefninu nánar lýst svo:

„Kvartað er yfir allri málsmeðferð og starfsháttum viðkomandi stjórnsýsluaðila sem hlut eiga að máli því sem varð tilefni m.a. tveggja stjórnsýslukæra.

Annarsvegar er um að ræða stjórnsýslukæru dags. 5. maí [1995], vegna ákvörðunar Byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 22. mars 1995, að leyfa stafabyggingu við [X] 55 í Hafnarfirði og hinsvegar stjórnsýslukæru, dags. 7. apríl 1997, vegna ákvörðunar byggingarnefndar frá 30. október 1996, um að leyfa „að byggja („við“) yfir bráðabirgðatjald (Fjörugarðinn) úr timbri, við húsið á lóðinni nr. 55 við [X] í Hafnarfirði.“

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 10. maí 1999.

II.

Málavextir eru þeir að með ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 22. mars 1995 var leyfð bygging svokallaðs stafhúss úr timbri á lóðinni nr. 55 við X í Hafnarfirði og var sú ákvörðun staðfest á fundi bæjarstjórnar 28. sama mánaðar. Mun byggingin fljótlega hafa tekið á sig endanlega mynd. A og B búa að Z 23 en lóð þess húss er í nágrenni lóðarinnar að X 55. Kærðu þau útgáfu byggingarleyfisins til umhverfisráðuneytisins með stjórnsýslukæru, dags. 5. maí 1995. Með úrskurði ráðuneytisins, dags. 12. júní 1995, var byggingarleyfið fellt úr gildi þar sem það var talið brjóta í bága við staðfest deiliskipulag. Eftir að úrskurður umhverfisráðuneytisins lá fyrir munu A og B hafa snúið sér til bæjaryfirvalda og síðan til umhverfisráðuneytisins með kröfu um að hin umdeilda bygging yrði fjarlægð, sbr. 1. og 3. mgr. 6. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Ekki kemur fram í gögnum málsins með hvaða hætti sú krafa var afgreidd.

Hinn 4. júlí 1995 samþykkti bæjarstjórn Hafnarfjarðar breytingu á deiliskipulagsuppdrætti sem fól í sér að gert var ráð fyrir hinni umdeildu byggingu á byggingarreitnum að X 55. Var þessari breytingu mótmælt bæði af hálfu A og B sem og fleiri nágranna lóðarinnar. Að undangenginni opinberri kynningu samkvæmt 17. og 18. gr. þágildandi skipulagslaga nr. 19/1964 og umfjöllun Skipulagsstjórnar ríkisins var breytingin samþykkt af umhverfisráðuneytinu 13. ágúst 1996 og birt í Stjórnartíðindum með auglýsingu nr. 461/1996.

Hinn 30. október 1996 veitti byggingarnefnd Hafnarfjarðar leyfi fyrir annarri framkvæmd á lóðinni við X 55. Var nú veitt leyfi „til að byggja („við“) yfir bráðabirgðatjald (Fjörugarðinn) úr timbri við húsið nr. 55 við [X] “samkvæmt fyrirliggjandi uppdrætti. Þessa ákvörðun byggingarnefndar staðfesti bæjarstjórn Hafnarfjarðar á fundi sínum 5. nóvember 1996.

Byggingarleyfi þetta kærðu A og B til umhverfisráðuneytisins með stjórnsýslukæru, dags. 7. apríl 1997. Í kærunni var einkum á því byggt að umrætt byggingarleyfi bryti í bága við deiliskipulag, bryti gegn ákvæðum þjóðminjalaga um friðun húsa auk þess sem nágrönnum hinnar fyrirhuguðu byggingar hefði ekki verið gefinn kostur á að tjá sig um hana. Þá var á því byggt að hin fyrirhugaða bygging kæmi til með að skerða útsýni úr húsi kærenda enn frekar en þegar var orðið.

Í samræmi við 8. mgr. 8. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978 leitaði umhverfisráðuneytið umsagnar byggingarnefndar Hafnarfjarðar, skipulagsstjórnar ríkisins og húsafriðunarnefndar ríkisins við meðferð kærunnar. Þá var byggingarleyfishafa gefinn kostur á að tjá sig um hana.

Umsögn byggingarnefndar Hafnarfjarðar, eins og hún er rakin í texta úrskurðar ráðuneytisins, er svohljóðandi:

„Framangreind ákvörðun byggingaryfirvalda í Hafnarfirði er í samræmi við gildandi deiliskipulag miðbæjar Hafnarfjarðar eins og því var breytt með samþykkt bæjarstjórnar Hafnarfjarðar þann 4. júlí 1995 er staðfest var í umhverfisráðuneytinu 13. ágúst 1996.

Hjálagt fylgir ljósrit af deiliskipulagi miðbæjar fyrir og eftir ofangreinda breytingu á því. Samkvæmt því er gert ráð fyrir umræddu húsi eins og sjá má og umrædd ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 30.10.1996 því í fullu samræmi við núgildandi deiliskipulag. Ákvörðun byggingarnefndar brýtur því ekki gegn lögvörðum hagsmunum kæranda, þar sem þeir verða að sæta því þó fyrirhuguð bygging skerði eitthvað útsýni frá heimili kæranda, sem reyndar er ekki að sjá að verði þar sem fyrirhugað hús stendur mun lægra en hús kæranda.

Þá má í þessu sambandi benda á byggingarreit við [Z], sbr. áður samþykkt skipulag.

Ákvörðun byggingarnefndar er í samræmi við gildandi deiliskipulag og ekki þörf á því að kynna nágrönnum fyrirhugaðar framkvæmdir sérstaklega, enda höfðu þeir tækifæri til þess að kynna sér tillöguna að breyttu deiliskipulagi þegar hún var auglýst með lögformlegum hætti. Málsmeðferð byggingarnefndar var í samræmi við stjórnsýslulög 37/1993 og þeirri fullyrðingu kærenda því mótmælt að málsmeðferðin hafi „ekki verið í anda stjórnsýslulaga nr. 37/1993.”

Byggingarnefnd lítur svo á að Húsafriðunarnefnd ríkisins hafi samþykkt á fundi 9. mars 1993 að hafa ekki frekari afskipti af viðbyggingarmálum fasteignanna að [X] 55, sbr. hjálagt ljósrit af bréfi Húsafriðunarnefndar dags. 11. mars 1993.“

Umsögn skipulagsstjórnar er dagsett 28. maí 1997. Í þeirri umsögn er meðal annars að finna svofellda umfjöllun:

„Umfjöllun skipulagsstjórnar.

Með úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 12. júní 1995 var felld úr gildi ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 22. mars 1995 um að leyfa byggingu stafhúss úr timbri á lóðinni nr. 55 við [X] og samþykki bæjarstjórnar á þeirri ákvörðun frá 28. mars 1995.

Í framhaldi af úrskurði umhverfisráðuneytisins óskaði skipulagsstjóri Hafnarfjarðarbæjar eftir heimild skipulagsstjórnar ríkisins til að auglýsa og kynna breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar. Skipulagsstjórn ríkisins afgreiddi á fundi sínum hinn 27. mars 1996, hina auglýstu breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar til umhverfisráðherra, sem staðfesti hana hinn 13. ágúst 1996.

Með deiliskipulagsuppdrættinum fylgdi uppdráttur sem sýnir götumynd af [X] fyrir og eftir breytingu deiliskipulagsins. Er þar sýnd lágreist tengibygging með bogadregnu þaki á milli húsanna nr. 55 og 57 við [X]. Samkvæmt teikningum sem samþykktar voru í byggingarnefnd Hafnarfjarðar hinn 20. mars 1991 er tengibyggingin útiveitingaaðstaða með hellulögðu gólfi og skjólveggjum úr timbri. Þakburðarvirki er stálbogar klæddir tjalddúk.

Á teikningu, sem samþykkt var í byggingarnefnd Hafnarfjarðar hinn 30. október 1996 er sýnd timburklædd bygging, hæð og ris, sem tengir varanlega saman [X] 55 og 57 þannig að úr verður ein samfelld bygging. Er þar um að ræða mjög verulega breytingu á húsunum, frá framangreindri einnar hæðar tengibyggingu sem gert er ráð fyrir í deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar og sýnd er á skýringaruppdrætti með deiliskipulaginu. Fyrirhuguð bygging, samkvæmt kærðu byggingarleyfi samræmist ekki staðfestu deiliskipulagi Hafnarfjarðar.“

Þá kemur fram það viðhorf skipulagsstjórnar að efna hafi átt til grenndarkynningar samkvæmt 2. mgr. greinar 3.1.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 auk þess sem vikið er að því að leyfis húsafriðunarnefndar ríkisins, sbr. 36. og 39. gr. þjóðminjalaga nr. 88/1989, hafi ekki verið aflað. Samþykkt meirihluta skipulagsstjórnar ríkisins, sem rakin er í forsendum úrskurðar umhverfisráðuneytisins, er svohljóðandi:

„Skipulagsstjórn ríkisins telur að í auglýsingu um fyrirhugaða breytingu á staðfestu deiliskipulagi dags. 16. ágúst 1995, sem birtist í Morgunblaðinu og samhljóða texta staðfests deiliskipulags frá 13. ágúst 1996, sem birtist í Stjórnartíðindum 13. ágúst 1996, komi skýrt fram í hverju breytingin er fólgin. Það er að „sýnt er áður gert Stafhús þriggja hæða, (19 m) í stað einnar hæðar tengibyggingar aftan við [X] 55 (Fjörukrá).“ Ekki sé um að ræða aðrar breytingar á deiliskipulaginu. Hið kærða byggingarleyfi byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 30. október 1996 samræmist því ekki staðfestu deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar, og beri að fella það úr gildi. Einnig er um að ræða verulega breytingu á útliti friðaðra húsa, sem ekki hefur verið aflað heimildar húsafriðunarnefndar fyrir, eins og skylt er skv. 39. gr. þjóðminjalaga.“

Einn stjórnarmanna greiddi atkvæði á móti þessari samþykkt. Bókun stjórnarmannsins, sem einnig er rakin í forsendum úrskurðar umhverfisráðuneytisins, er svohljóðandi:

„Samkvæmt staðfestu deiliskipulagi svæðisins er gert ráð fyrir einnar hæðar byggingu með mænisþaki sem kemur á milli þeirra húsa sem áður voru reist og gengur þvert á þau. Samþykktar teikningar eru því í samræmi við staðfest deiliskipulag og ber að hafna kröfu um að byggingarleyfið verði fellt úr gildi.“

Úrskurður umhverfisráðuneytisins er dagsettur 14. júlí 1997. Auk framangreindra umsagna kemur þar fram að samþykkis húsafriðunarnefndar ríkisins hafi verið aflað vegna hinnar umdeildu byggingar. Forsendur niðurstöðu ráðuneytisins eru svohljóðandi:

„Við samanburð á áðurgerðum deiliskipulagsuppdrætti af miðbæ Hafnarfjarðar sem breytt var með gildandi deiliskipulagsuppdrætti af sama svæði sem samþykktur var af bæjarstjórn Hafnarfjarðar 4. júlí 1995 og af skipulagsstjórn ríkisins 27. mars 1996 og staðfestur af ráðherra 13. ágúst 1996 sést að tenging milli húsanna nr. 55-57 við [X] sem sýnd er á fyrrnefnda uppdrættinum hefur verið breytt á þeim síðarnefnda í einnar hæðar byggingu með mænisþaki.

Ráðuneytið er því sammála því sem fram kemur í bókun minnihluta skipulagsstjórnar ríkisins um að ákvarðanir byggingaryfirvalda í Hafnarfirði frá 30.10.1996 og 5.11.1996 um að leyfa viðbyggingu milli húsanna nr. 55-57 séu í samræmi við deiliskipulag eins og það er útfært á staðfestum deiliskipulagsuppdrætti og því beri þegar af þeirri ástæðu að hafna kröfu kæranda um ógildingu framangreindra ákvarðana.

Aðfinnsluvert er að bæjarstjórn kynnti ekki framangreinda samþykkta breytingu sérstaklega þegar hún auglýsti breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar 16. ágúst 1995, á sama hátt og hún kynnti breytinguna á skipulaginu að því er varðaði þriggja hæða „Stafhús (19 m) í stað einnar hæðar tengibygging[ar] aftan við [X] 55.[“]

Að mati ráðuneytisins kemur fyrirhuguð bygging ekki til með að skerða útsýni eigenda hússins nr. 23 við [Z] umtalsvert eða umfram það sem búast má við í þéttbýli.

Samkvæmt skjölum málsins hefur Húsafriðunarnefnd ríkisins, sbr. bréf formanns nefndarinnar, dags. 6.6.1997, fyrir sitt leyti leyft umrædda byggingu, sbr. 1. mgr. 39. gr. þjóðminjalaga nr. 88/1989.

4. Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 30.10.1996 um að leyfa „að byggja („við“) yfir bráðabirgðatjald (Fjörugarðinn) úr timbri við húsið nr. 55 við [X]“, eða með öðrum orðum, um að samþykkja uppdrætti [C], dags. 29.10.1996, að einnar hæðar byggingu með manngengu risi undir mænisþaki milli húsanna nr. 55-57 við [X], skal óbreytt standa.“

III.

Með bréfi til lögmanns A og B, dags. 26. ágúst 1997, tjáði umboðsmaður Alþingis þeim, með vísan til 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að skilyrði brysti til þess að hann gæti fjallað frekar um þann þátt kvörtunar þeirra er varðaði úrskurð umhverfisráðherra frá 12. júní 1995. Sama dag ritaði umboðsmaður Alþingis umhverfisráðherra bréf þar sem þess var óskað, með vísan til 7. og. 9. gr. laga nr. 85/1997, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til þess hluta kvörtunarinnar er laut að úrskurði ráðuneytisins frá 14. júlí 1997 og léti umboðsmanni í té gögn málsins. Svar ráðuneytisins ásamt gögnum málsins barst umboðsmanni 7. október 1997. Segir þar m.a.:

„Viðhorf ráðuneytisins til framangreindrar kvörtunar er að hún sé ekki sanngjörn að því leyti sem hún snýr að ráðuneytinu.

Krafan um ógildingu á ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 30. október 1996, um að leyfa viðbyggingu milli húsanna nr. 55 og 57 við [X], var m.a. byggð á því að með þeirri ákvörðun hefði verið brotið gegn deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar.

Niðurstaða ráðuneytisins var byggð á því að viðbyggingin væri í samræmi við gildandi deiliskipulagsuppdrátt af svæðinu og þegar af þeirri ástæðu skyldi umdeild ákvörðun óbreytt standa.“

Hinn 29. apríl 1998 bárust umboðsmanni Alþingis athugasemdir lögmanns A og B við bréf ráðuneytisins. Með bréfi, dags. 28. janúar 1999, óskaði ég eftir frekari gögnum frá ráðuneytinu og bárust þau mér 3. mars 1999.

IV.

1.

Sá hluti kvörtunar A og B sem tækur er til umfjöllunar vegna ákvæða 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lýtur að úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 14. júlí 1997 þar sem kröfu um ógildingu byggingarleyfis fyrir byggingu milli X 55 og 57 var hafnað. Eins og áður var rakið var krafa A og B um ógildingu byggingarleyfisins einkum á því byggð að með byggingarleyfinu væri brotið gegn grenndarrétti þeirra auk þess sem leyfið bryti gegn gildandi deiliskipulagi af svæðinu. Þá væri með leyfinu brotið gegn þjóðminjalögum. Loks var á því byggt að byggingarnefnd hefði ekki viðhaft grenndarkynningu vegna umsóknar um leyfið svo sem skylt hafi verið auk þess sem málsmeðferð byggingarnefndar hafi ekki verið í anda stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þegar byggingarnefnd Hafnarfjarðar samþykkti að veita byggingarleyfið og úrskurður umhverfisráðuneytisins var kveðinn upp voru í gildi skipulagslög nr. 19/1964, með síðari breytingum, og byggingarlög nr. 54/1978.

2.

Úrskurður umhverfisráðuneytsins frá 14. júlí 1997 er á því byggður að ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 30. október 1996 um að veita byggingarleyfi fyrir umræddri byggingu hafi verið í samræmi við gildandi deiliskipulag af svæðinu og að þegar af þeirri ástæðu hafi ekki verið efni til að ógilda byggingarleyfið. Sú niðurstaða er byggð á því að í þeirri breytingu á deiliskipulagi sem staðfest var af umhverfisráðherra 13. ágúst 1996 hafi falist að tengingu milli húsanna nr. 55-57 við X hafi verið breytt í einnar hæðar byggingu með mænisþaki. Ráðuneytið taldi í úrskurði sínum að það væri aðfinnsluvert að bæjarstjórn kynnti ekki framangreinda samþykkta breytingu sérstaklega þegar hún auglýsti breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar 16. ágúst 1995, á sama hátt og hún kynnti breytinguna á skipulaginu að því er varðaði þriggja hæða „Stafhús (19 m) í stað einnar hæðar tengibygging[ar] aftan við [X] 55“.

3.

Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 var það skilyrði sett fyrir veitingu byggingarleyfis að þær framkvæmdir sem leyfðar væru þyrftu að vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt „deildarskipulag“, sbr. 1. mgr. 4. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Ég tek fram að í áliti mínu frá 5. mars 1999 í málinu nr. 2123/1997 var það niðurstaða mín að skýra yrði hugtakið „deildarskipulag” í lagaákvæðinu sem deiliskipulag. Ekki liggur annað fyrir í málinu en umrætt byggingarleyfi hafi verið í samræmi við staðfest aðalskipulag og umhverfisráðuneytið byggði á því í úrskurði sínum að þær framkvæmdir sem byggingarleyfið heimilaði væru í samræmi við þá breytingu sem gerð var á skipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar með samþykkt bæjarstjórnar 4. júlí 1995 og staðfest var af ráðherra 13. ágúst 1996. Af hálfu A og B var því hins vegar haldið fram í stjórnsýslukæru þeirra til umhverfisráðuneytisins að skipulagsbreytingin hefði ekki falið í sér heimild til að reisa byggingu milli húsanna nr. 55 og 57 við X í stað þess tjalds sem áður hafði verið heimilað að koma upp þar. Vísuðu A og B sérstaklega til þess að slík breyting hefði ekki verið kynnt við auglýsingu á skipulagstillögunni, heldur aðeins að hún fæli í sér að sýnt væri áður gert „Stafahús“.

Tillaga sú að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar, sem samþykkt var á fundi bæjarstjórnar 4. júlí 1995, var svohljóðandi:

„Bæjarstjórn Hafnarfjarðar samþykkir uppdrátt bæjarskipulags Hafnarfjarðar dags. 3. júlí 1995 að breytingu á deiliskipulagi miðbæjar, síðast staðfest 27.04.94. Breytingin felst í því að sýnt er áður gert „Stafahús[…]“ þriggja hæða (19m) í stað einnar hæðar tengibygging[ar] aftan við [X] 55 (Fjörukrá).

Jafnframt óskar bæjarstjórn Hafnarfjarðar eftir því við skipulagsstjórn ríkisins að auglýsa og kynna uppdrátt þennan í samræmi við 17. og 18. gr. skipulagslaga no. [19/1964].“

Af þeim gögnum sem aflað hefur verið vegna meðferðar málsins hjá umboðsmanni Alþingis verður ráðið að þegar bæjarstjórn samþykkti skipulagsbreytinguna lágu fyrir tveir uppdrættir gerðir af bæjarskipulagi Hafnarfjarðar, dags. 3. júlí 1995. Var þar í fyrsta lagi um að ræða grunnmynd sem sýndi staðsetningu húsa og gatna samkvæmt staðfestu deiliskipulagi 27. apríl 1994 og tillögu að breyttu deiliskipulagi. Á mynd af skipulaginu frá 1994 eru ekki sýndar byggingar áfast og aftan við húsið nr. 55 við X og ekki heldur milli húsanna nr. 55 og 57 við X. Á tillögu að breyttu deiliskipulagi er annars vegar gert ráð fyrir húsi aftan við X 55 og einnig byggingu milli húsanna nr. 55 og 57 við X auk þess sem það hús er sýnt samhliða nýju húsi aftan við X 55. Þá er einnig sýnd viðbygging aftan við húsið nr. 57 við X. Í öðru lagi var um að ræða teikningu af götumynd samkvæmt staðfestu deiliskipulagi 27. apríl 1994 og samkvæmt tillögu að breyttu deiliskipulagi. Á þessari teikningu er í báðum tilvikum markað fyrir útlínum byggingar milli húsanna nr. 55 og 57 við X með bogadregnu þaki og eina breytingin á götumyndinni í skipulagstillögunni er að stafhúsið aftan við X 55 er sýnt. Tekið skal fram að af gögnum málsins verður ráðið að fyrir framlagningu skipulagstillögunnar í ágúst 1995 hafði verið heimilað að setja upp létta grind með bogadregnu tjaldþaki milli húsanna nr. 55 og 57 við X.

Í 1. mgr. 17. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 var svo fyrir mælt að væri skipulagstillaga lögð fram opinberlega skyldi auglýsa hana á þann hátt sem venja væri til um auglýsingar stjórnvalda á umræddum stað. Skyldi í auglýsingu tilgreina yfir hvaða svæði tillagan næði, hvar uppdrættir ásamt fylgiskjölum væru til sýnis og hve lengi, hvert skila skyldi athugasemdum við tillöguna og innan hvers frests. Loks skyldi tekið fram í auglýsingunni að þeir sem ekki gerðu athugasemdir við tillöguna innan tilskilins frests teldust samþykkir henni. Í samræmi við þetta var tillaga sú að breyttu deiliskipulagi, sem bæjarstjórn Hafnarfjarðar samþykkti 4. júlí 1995, send skipulagsstjórn ríkisins og því næst auglýst opinberlega. Í auglýsingunni var orðalag skipulagstillögunnar tekið upp orðrétt að því er varðar umfang breytingarinnar. Tekið var fram í auglýsingunni að þeir sem ekki gerðu athugasemdir við tillöguna teldust samþykkir henni. Ekki var birt með auglýsingunni mynd af deiliskipulagsuppdrættinum eða annað það er gefið gæti til kynna að breytingin ætti að fela í sér breytingu hvað varðaði gerð byggingar milli húsanna nr. 55 og 57 við X. Við lestur auglýsingarinnar varð því ekki annað ráðið en að hin fram lagða skipulagstillaga lyti eingöngu að því að gera ráð fyrir svokölluðu „stafhúsi“ sem áður var risið.

Í gögnum málsins liggja fyrir mótmæli, dags. 11. október 1995, sem B sendi Hafnarfjarðarbæ í tilefni af auglýsingunni og þar vísar B til þess að breytingin heimili byggingu þriggja hæða „stafhúss“ í stað einnar hæðar tengibyggingar og fjallar í mótmælum sínum eingöngu um þá byggingu. Þá liggja fyrir í gögnum málsins undirskriftalistar nágranna, dags. 7. október 1995, þar kemur fram að verið sé að mótmæla þeirri breytingu sem auglýst hafi verið 16. ágúst 1995 og heimili byggingu „stafhúss“.

4.

Skylda til að auglýsa og leggja opinberlega fram til sýnis skipulagstillögu, eins og mælt var fyrir um í V. kafla þágildandi skipulagslaga nr. 19/1964 og kafla 4.4. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, gegnir margvíslegum tilgangi. Með slíkri opinberri kynningu er borgurunum veittur kostur á að koma með ábendingar og athugasemdir óháð því hvort þeir teljist aðilar máls í hefðbundnum skilningi stjórnsýsluréttar. Þetta tryggir aðhald við undirbúning og meðferð skipulagsmála og eykur líkur á að öll sjónarmið bæði um efnisleg og lagaleg atriði hafi komið fram áður en endanleg ákvörðun er tekin og þar með að tekin sé efnislega rétt ákvörðun. Hér verður einnig að hafa í huga að það er eðli skipulagsákvarðana að þær eru grundvöllur framkvæmda sem í senn geta haft veruleg áhrif á umhverfi og réttarstöðu borganna og það oft til langs tíma. Löggjafinn hefur þannig ákveðið að þau réttaráhrif séu bundin við auglýsingu um skipulagstillögu að þeir sem ekki gera athugasemdir við hina auglýstu tillögu innan tilskilins frests teljist samþykkja tillöguna, sbr. 1. mgr. 17. gr. laga nr. 19/1964, sbr. nú 2. mgr. 18. gr. laga nr. 73/1997.

Til að framangreindum markmiðum verði náð verður að gera þá kröfu að orðalag skipulagstillögu sé skýrt og glöggt um umfang tillögunnar. Sama á við um orðalag auglýsinga um opinbera framlagningu. Sé opinberri kynningu áfátt á þann hátt að tiltekinna atriða í skipulagstillögu sé í engu getið er hætt við að aðilar er haft gætu réttmætar athugasemdir fram að færa sjái ekki ástæðu til að kynna sér tillöguna ásamt uppdráttum og öðrum gögnum er kunna að vera lögð fram og er þá hætta á því að slíkar athugasemdir frá borgurunum komi ekki fram. Enn skal minnt á að slíkt getur leitt til þess að þeir teljist hafa samþykkt tillöguna með þeim réttaráhrifum sem kunna að vera tengd því. Ég vek athygli á því að eins og lýst var hér að framan beindust athugasemdir sem B og nágrannar settu fram í tilefni auglýsingar um skipulagstillöguna eingöngu að því atriði sem tiltekið hafði verið í auglýsingunni að breytingin fjallaði um.

Þegar lagt er mat á réttaráhrif ágalla á opinberri kynningu skipulagstillögu skv. 17. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 verður að meta hvort líklegt sé að ágallinn hafi haft áhrif á efni skipulagstillögunnar. Hafi opinber kynning skipulagstillögu farist fyrir með öllu eða að því er tekur til einstakra þátta hennar tel ég að almennt verði að álíta slíkt verulegan ágalla á málsmeðferð vegna tillögunnar nema fyrir liggi að hugsanlegar athugasemdir hefðu ekki getað haft nein áhrif á endanlegt innihald hennar. Í þessu sambandi legg ég áherslu á að skipulag sem orðið hefur til með lögmæltum hætti bindur jafnt stjórnvöld sem borgara og getur í vissum tilvikum reynst einstökum borgurum íþyngjandi. Eru því réttaröryggissjónarmið bundin við opinbera kynningu eins og þá er hér var lýst.

Ákvæði 17. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 mæltu aðeins fyrir um að í auglýsingu um skipulagstillögu skyldi „tilgreint yfir hvaða svæði tillagan nái“. Í tíð skipulagslaga nr. 19/1964 var ýmist farin sú leið að auglýsa deiliskipulagstillögu fyrir stærri svæði eða afmarkaðar einingar, jafnvel einstakar lóðir. Þá leiðir það af eðli skipulagsákvarðana að rétt getur verið að gera ríkari kröfur til efnis auglýsingar um fyrirhugaðar breytingar á deiliskipulagi þegar um er að ræða þegar byggð hverfi heldur en nýbyggingarsvæði. Skipulagstillaga sú er um ræðir í þessu máli var afmörkuð við breytingu á gerð og útliti bygginga á einstakri lóð. Verður því ekki séð að tormerki hafi verið á því að orða texta auglýsingar um hina fyrirhuguðu breytingu á deiliskipulaginu með þeim hætti að ekki yrði um villst hvað hún fæli í sér ef á annað borð var farin sú leið að lýsa breytingunum umfram það yfir hvaða svæði tillagan náði.

Bæjarstjórn Hafnarfjarðar valdi að tilgreina umfang breytingarinnar sérstaklega í auglýsingu um skipulagstillöguna með þeim orðum að í henni fælist „að sýnt er áður gert „Stafahús[…]“ þriggja hæða (19m) í stað einnar hæðar tengibygging[ar] aftan við [X] 55 (Fjörukrá).“ Í texta þeirrar auglýsingar sem birtist um skipulagstillöguna í fjölmiðlum var í engu getið um að með tillögunni ætti að heimila byggingu milli húsanna nr. 55 og 57 við X með mænisþaki eða um hæð þeirrar byggingar. Tekið skal fram að þessara atriða var heldur ekki getið í þeim skriflega texta sem fylgdi því eintaki skipulagstillögunnar sem lagt var fram til kynningar og síðar samþykktar hjá skipulagsstjórn ríkisins og staðfestingar umhverfisráðherra. Þar var byggingin aðeins sýnd á grunnmynd.

Það er eins og áður sagði tilgangur auglýsingar um framkomna skipulagstillögu sem birt er, sbr. áður reglu 17. gr. laga nr. 19/1964, að gefa þeim sem þess óska kost á að gera athugasemdir við tillöguna. Við auglýsingu á tillögu að því breytta deiliskipulagi sem hið umdeilda byggingarleyfi studdist við hafði í engu verið getið um að heimila ætti slíka byggingu, heldur skýrt tekið fram að með breytingunni væri verið að heimila aðra byggingu. Ég tel að í þessu tilviki þegar bæjarstjórn Hafnarfjarðar fór þá leið að lýsa því sérstaklega í auglýsingunni hvað fælist í skipulagstillögunni, hafi þeir gallar verið á auglýsingu skipulagstillögunnar að með því hafi sú kynning sem mælt var fyrir um í 17. gr. laga nr. 19/1964 ekki farið fram með fullnægjandi hætti að því er tók til byggingar milli húsanna að X 55 og 57. Ég tek það fram að þar sem texti auglýsingarinnar var skýr og afdráttarlaus um það hvaða byggingu væri verið að heimila og þar sem sú bygging var þegar risin, tel ég að það breyti ekki framangreindri niðurstöðu þó að sjá hafi mátt grunnmynd að byggingu milli húsanna nr. 55 og 57 við X á uppdrætti þeim sem lá frammi til kynningar í tilefni af auglýsingunni. Ég ítreka að í skipulagstillögunni var heldur ekki gerð grein fyrir hæð þeirrar byggingar og þá varð ekki ráðið að teikningu af götumynd sem fylgdi skipulagstillögunni að þar ætti að koma ný bygging í stað þess tjalds sem áður hafði verið heimilað.

Í samræmi við það sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að svo verulegir annmarkar hafi að lögum verið á auglýsingu deiliskipulagstillögunnar af hálfu bæjarstjórnar Hafnarfjarðar að því er tekur til byggingar milli húsanna nr. 55 og 57 við X í Hafnarfirði og þar með undirbúningi samþykktar skipulagsstjórnar ríkisins og staðfestingu ráðherra á henni að ekki hafi legið fyrir deiliskipulag sem gat samkvæmt 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 verið grundvöllur undir veitingu þess byggingarleyfis sem byggingarnefnd Hafnarfjarðar samþykkti 30. október 1996.

Lögmaður A og B hafði í stjórnsýslukæru sinni til umhverfisráðuneytisins sett fram þá málsástæðu að byggingarleyfið væri ekki gilt þar sem breyting sú á deiliskipulagi sem það væri byggt á hefði samkvæmt lýsingu einvörðungu lotið að svonefndu „stafahúsi“. Þá komu fram mismunandi sjónarmið um þetta atriði í umsögn skipulagsstjórnar ríkisins um stjórnsýslukæruna. Við meðferð ráðuneytisins á stjórnsýslukærunni voru þannig komnar fram athugasemdir um að gallar hefðu verið á auglýsingu og undirbúningi þeirrar breytingar á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar sem byggingarnefnd og bæjarstjórn Hafnarfjarðar byggðu á að heimilaði byggingu milli húsanna nr. 55 og 57 við X. Í niðurstöðu úrskurðar umhverfisráðuneytisins er áðurnefnd málsástæða lögmanns A og B ekki tekin sérstaklega til úrlausnar, heldur aðeins sagt að það sé „aðfinnsluvert“ að bæjarstjórn kynnti ekki umrædda breytingu sérstaklega þegar hún auglýsti breytingu á deiliskipulagi miðbæjar Hafnarfjarðar 16. ágúst 1995 á sama hátt og kynnt var breyting „á skipulaginu að því er varðaði þriggja hæða Stafahús (19m) í stað einnar hæðar tengibygging[ar] aftan við X 55.“ Ég tel að hér hafi skort á að ráðuneytið tæki í úrskurði sínum til rökstuddrar úrlausnar þessa málsástæðu lögmannsins því niðurstaða þar um hafði þýðingu um það hvort fyrir lægi gilt deiliskipulag sem grundvöllur þess byggingarleyfis sem um var deilt. Var einnig sérstök ástæða til þess því að í úrskurði ráðuneytisins var því slegið föstu að hið kærða byggingarleyfi væri í samræmi við hið breytta deiliskipulag án þess að fjallað væri um þá ágalla sem haldið var fram af hálfu kærenda að væru á tilurð deiliskipulagsbreytingarinnar. Framangreind aðfinnsla í úrskurði ráðuneytisins gat ekki komið í stað slíkrar úrlausnar um málsástæðu lögmannsins enda var ekki um það að ræða að kröfur kærenda væru teknar til greina með vísan til annarra atvika. Ég tel að úrlausn ráðuneytisins á kærumálinu hafi að þessu leyti verið áfátt.

5.

Í stjórnsýslukæru A og B er jafnframt á því byggt að við meðferð byggingarleyfisumsóknarinnar hafi verið brotið gegn reglum um grenndarkynningu. Í umsögn byggingarnefndar Hafnarfjarðar, sem tekin er upp í texta úrskurðarins, kemur fram það viðhorf að sökum þess að fram hafi farið opinber kynning á deiliskipulagstillögunni, sem byggingarnefnd telur að hafi veitt heimild fyrir framkvæmdinni, hafi verið óþarft að framkvæma sérstaka grenndarkynningu í tilefni af byggingarleyfisumsókninni.

Þegar byggingarnefnd Hafnarfjarðar veitti umrætt byggingarleyfi voru fyrirmæli um grenndarkynningu í tilefni af byggingarleyfisumsókn í 2. mgr. greinar 3.1.1. í þágildandi byggingarreglugerð nr. 177/1992. Þar sagði að áður en leyfi væri veitt fyrir nýbyggingu, viðbyggingu eða breytingu á húsi í þegar byggðu hverfi eða verulegri breytingu á notkun húss, skyldi nágrönnum sem byggingarnefnd teldi að hagsmuna ætti að gæta gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaða framkvæmd innan mánaðar. Ég vek á því athygli að í þessu ákvæði var þess ekki getið að grenndarkynning væri óþörf þótt deiliskipulag lægi fyrir af viðkomandi svæði og fyrirhuguð framkvæmd væri í samræmi við það. Ekki var þess heldur getið að opinber framlagning skipulagstillögu samkvæmt skipulagslögum leysti byggingarnefnd undan þeirri skyldu að efna til grenndarkynningar, gæfu hagsmunir nágranna tilefni til þess.

Eins og áður segir var stjórnsýslukæra A og B meðal annars á því byggð að byggingarnefnd hafi látið hjá líða að gefa nágrönnum kost á að tjá sig um fyrirhugaðar framkvæmdir. Í forsendum úrskurðar umhverfisráðuneytisins er ekki tekin afstaða til þessa kæruatriðis þrátt fyrir að komist hafi verið að þeirri niðurstöðu að deiliskipulag stæði útgáfu byggingarleyfis ekki í vegi. Einnig að þessu leyti tel ég að á skorti að ráðuneytið hafi í úrskurði sínum tekið til rökstuddrar úrlausnar þessa málsástæðu kærenda sem hafði sjálfstæða þýðingu fyrir niðurstöðu málsins þar sem ráðuneytið byggði á því að framkvæmdirnar væru í samræmi við deiliskipulag.

Ég tek fram að eftir athugun á gögnum málsins tel ég ekki tilefni til athugasemda við niðurstöðu ráðuneytisins um þau sjónarmið kærenda að brotið hafi verið gegn ákvæðum þjóðminjalaga um friðun húsa og annarra mannvirkja.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ákvörðun byggingarnefndar Hafnarfjarðar frá 30. október 1996 um að veita byggingarleyfi vegna byggingar milli húsanna nr. 55 og 57 við X í Hafnarfirði hafi ekki átt stoð í lögmætu deiliskipulagi þannig að uppfyllt væri skilyrði 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978. Úrskurður umhverfisráðuneytisins frá 14. júlí 1997 var því ekki að þessu leyti reistur á réttum lagagrundvelli. Þá tel ég að á skorti að ráðuneytið hafi í úrskurði sínum tekið til rökstuddrar úrlausnar þær málsástæður sem kærendur byggðu á í stjórnsýslukæru sinni og höfðu þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Var úrskurði umhverfisráðuneytisins þannig áfátt að því er varðaði efnislega úrlausn kærumálsins.

Eftir að umfjöllun umhverfisráðuneytisins um mál þetta lauk hafa tekið gildi ný skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Samkvæmt þeim lögum er úrskurðarvald á æðra stjórnsýslustigi í málum er varða skipulags- og byggingarmál fært úr höndum umhverfisráðuneytisins til sérstakrar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Lögin kveða hins vegar ekki á um það, hvert beina skuli ósk um endurupptöku mála sem úrskurðuð voru af umhverfisráðuneytinu fyrir gildistöku laganna. Það er hins vegar meginregla, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að aðili máls skuli eiga þess kost að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Það eru því tilmæli mín til umhverfisráðuneytisins, að það sjái til þess að mál A og B verði endurupptekið af til þess bærum aðila, komi fram ósk um það frá þeim, og að meðferð þess verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til umhverfisráðuneytisins, dags. 6. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A og B hefðu leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari umhverfisráðuneytisins, dags. 6. júlí 2000, segir að ráðuneytinu hafi borist beiðni lögmanns A og B um endurupptöku máls þeirra þann 21. september 1999 og hafi ráðuneytið framsent erindið til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.

Í bréfi frá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála, dags. 14. október 2000, segir meðal annars svo:

„Þegar málið var framsent nefndinni láðist að láta skjöl þess fylgja og olli það töfum á því að málið gæti komið til skoðunar. Að auki hafa orðið tafir vegna sumarleyfa og mikils fjölda nýrra mála, þar sem í sumum tilvikum er krafist stöðvunar framkvæmda, og hefur því enn ekki verið unnt að afgreiða umrætt erindi. Að því er hins vegar stefnt að taka málið til afgreiðslu fljótlega og ljúka meðferð þess með hraða sem unnt er.“