Álit

I.

Hinn 19. mars 1998 leitaði til umboðsmanns Alþingis A, Z 12 í Reykjavík og kvartaði yfir úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 23. desember 1997, þar sem hafnað var kröfu hans um ógildingu á byggingarleyfi vegna endurbyggingar á húsinu nr. 29 við X.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 16. apríl 1999.

II.

Málavextir eru þeir að á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 12. júní 1997 var samþykkt að leyfa endurbyggingu og stækkun viðbyggingar við húsið nr. 29 við X. Var A tilkynnt um þá ákvörðun með bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 18. júní 1997.

Með bréfi til byggingarfulltrúans í Reykjavík, dags. 25. júní 1997, mótmælti A ákvörðun byggingarnefndar. Var þar vísað til þess að grenndarkynning hefði ekki farið fram áður en ákvörðunin var tekin. Þá voru gerðar athugasemdir varðandi nýtingarhlutfall lóðarinnar að X 29, bil milli húsa og skerðingu sólarljóss að Z 12. Bent var á að byggingarframkvæmdir hafi verið hafnar þegar bréf byggingarfulltrúa barst og þess krafist að þær yrðu stöðvaðar. Loks óskaði A eftir að fá öll gögn er lágu til grundvallar ákvörðun byggingarnefndar.

Á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur 26. júní 1997 var ákveðið að fella fyrrgreint byggingarleyfi úr gildi og kynna A fyrirhugaða framkvæmd í samræmi við 2. mgr. gr. 3.1.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992. Með bréfi, dags. 28. júní 1997, tilkynnti skrifstofustjóri byggingarfulltrúa A þessa niðurstöðu og sendi honum jafnframt gögn málsins. Var A gefinn frestur til 8. júlí 1997 til að koma að athugasemdum við umsókn um byggingarleyfi.

Með bréfi til byggingarfulltrúa, dags. 3. júlí 1997, krafðist A þess að fá þann frest til athugasemda sem hann taldi eiga að felast í ákvæði 2. mgr. gr. 3.1.1. í byggingarreglugerð, þ.e. einn mánuð. Þá óskaði hann eftir frekari gögnum.

Með bréfi skrifstofustjóra byggingarfulltrúa, dags. 8. júlí 1997, voru A send umbeðin gögn. Í bréfinu segir um frest til grenndarkynningar meðal annars:

„Samkvæmt tilvitnaðri grein yðar í byggingarreglugerð nr. 177/1992, þ.e. 2. mgr. gr. 3.1.1., skal nágrönnum, sem byggingarnefnd telur að hagsmuna eigi að gæta, gefinn kostur á að tjá sig innan mánaðar. Þannig getur frestur til umsagnar að hámarki orðið einn mánuður, nema sérstakar ástæður séu fyrir hendi. Byggingarnefnd getur að sjálfsögðu ákveðið lengd umsagnarfrests innan þessa ramma, eða sleppt honum alveg, ef afstaða og rök aðila liggja fyrir í gögnum málsins, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. [37/1993] um andmælarétt.“

Er síðan vísað til 13. gr. laga nr. 37/1993 um það að ef afstaða og rök aðila liggi fyrir í gögnum málsins þurfi ekki að veita honum frekara færi á að tjá sig um efni þess og einnig vísað til 18. gr. laganna um heimild til að setja aðila frest til að tjá sig. Þá kemur fram í bréfinu að umsækjandi um byggingarleyfið hafi breytt teikningum að viðbyggingunni á þann veg að stytta viðbygginguna og færa hana um 80 sentimetra frá lóðamörkum. Er að síðustu tekið fram að umsókn um byggingarleyfi, þannig breytt, ásamt bréfum A verði lögð fyrir fund byggingarnefndar 10. júlí 1997.

Engin frekari mótmæli komu fram af hálfu A innan þess frests sem tiltekinn hafði verið af hálfu byggingarfulltrúa, þ.e. 8. júlí 1997, og var breytt teikning af viðbyggingu við húsið að X 29 samþykkt á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur 10. júlí 1997. Mun borgarráð hafa staðfest samþykkt þessa í kjölfarið.

A ritaði borgarstjóranum í Reykjavík bréf, dags. 15. ágúst 1997, þar sem kvartað var undan vinnubrögðum byggingarfulltrúans varðandi grenndarkynningu, svörum embættis byggingarfulltrúa við óskum hans um upplýsingar og því að honum hafi ekki verið tilkynnt um endanlega niðurstöðu byggingarnefndar í málinu.

Borgarstjóri fól borgarlögmanni að svara erindi þessu og var það gert með bréfi borgarlögmanns, dags. 8. september 1997. Segir þar meðal annars:

„Eftir skoðun á þessu máli er niðurstaða mín sú að byggingarnefnd hafi borið að kynna byggingarleyfisumsóknina fyrir eiganda [Z] 12 áður en samþykktin var gerð 12. júní s.l. Eftir að skriflegar kvartanir bárust frá eiganda [Z] 12 var rétt að fella byggingarleyfið úr gildi eins og gert var. Þegar byggingarnefnd ákvað að senda málið í formlega grenndarkynningu átti að veita eiganda [Z] 12 jafnlangan frest til athugasemda og byggingarnefnd gerir í öðrum tilvikum, þ.e. mánuð. Samþykkt byggingarnefndar hefur verið staðfest af borgarstjórn og ég fæ ekki séð að á henni séu það verulegir annmarkar að byggingarleyfið verði ógilt af umhverfisráðherra verði það kært til hans.“

Með stjórnsýslukæru, dags. 9. október 1997, kærði A útgáfu byggingarleyfis fyrir viðbyggingunni til umhverfisráðuneytisins og krafðist þess að það yrði ógilt og að aðeins yrði heimilað að byggja viðbyggingu jafnstóra þeirri er fyrir var. Í kærunni er einkum vísað til þess að grenndarkynningu hafi verið áfátt, auk þess sem getið er um sjónarmið varðandi nýtingarhlutfall lóða og bil milli húsa.

Samkvæmt fyrirmælum 8. mgr. 8. gr. þágildandi byggingarlaga nr. 54/1978 óskaði umhverfisráðuneytið eftir umsögnum byggingarnefndar Reykjavíkur og skipulagsstjórnar ríkisins. Auk þess var B, umsækjanda um hið umdeilda byggingarleyfi, veitt færi á að koma að athugasemdum við kæru A.

Umsögn skipulagsstjórnar ríkisins er dags. 12. nóvember 1997. Í umsögninni segir meðal annars:

„Byggingarmagn

Í bréfi byggingarfulltrúans í Reykjavík til kæranda, dags. 8. júlí 1997, kemur fram að nýtingarhlutfall á lóðinni nr. 29 við [X] sé 0,94 en verði 1,0 við breytinguna. Á þeim íbúðarreitum í eldri hverfum, innan Hringbrautar-Snorrabrautar, þar sem endurbætur á húsnæði munu eiga sér stað skal samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010 miða við nýtingu á lóð 0,7-1,5. Nýtingarhlutfall á lóðinni nr. 29 við [X] er því innan þeirra marka sem sett eru í aðalskipulagi Reykjavíkur.

Fjarlægð milli húsa

Fyrir hinar kærðu breytingar var fjarlægð hússins nr. 29 við [X] frá lóðamörkum 3 m. Það er sú lágmarksfjarlægð sem ákveðin er fyrir steinhús í grein 5.9.4. í byggingarreglugerð nr. 177/1992, með síðari breytingum. Samkvæmt byggingarleyfi sem veitt var 12. júní 1997, en síðar fellt úr gildi, nær byggingin alveg að lóðamörkum. Samkvæmt hinu kærða byggingarleyfi frá 10. júlí 1997, er fjarlægð hússins frá lóðamörkum um 80 cm. Veggur sá, er snýr að lóðamörkum er á byggingarnefndarteikningu gefinn upp sem B-60 veggur. Í reglugerð um brunavarnir og brunamál nr. 269/1978 segir í grein 3.1.1 að standi hús nær lóðamörkum en tilskilið er í 2.1.1-2.1.3 þá skuli það hafa eldvarnarvegg á þeirri hlið er að lóðarmörkum veit. Í grein 3.1.2 segir að eldvarnarveggur skuli vera A120, á sjálfstæðri undirstöðu. Samkvæmt framangreindu virðist byggingin skv. hinu kærða byggingarleyfi ekki uppfylla skilyrði byggingarreglugerðar og reglugerðar um brunavarnir og brunamál um lágmarks fjarlægð frá lóðamörkum.

Grenndarkynning

Samkvæmt gr. 3.1.1 í byggingarreglugerð skal gefa nágrönnum, sem byggingarnefnd telur eiga hagsmuna að gæta, kost á að tjá sig um fyrirhugaða framkvæmd innan mánaðar, áður en leyfi er veitt fyrir nýbyggingu, viðbyggingu eða breytingu á húsi í þegar byggðu hverfi.

Eins og fram kemur í bréfi borgarlögmannsins í Reykjavík til kæranda, dags. 8. september 1997, hefði byggingarnefnd Reykjavíkur átt að veita kæranda „[…] jafnlangan frest til athugasemda og byggingarnefnd gerir í öðrum tilvikum, þ.e. mánuð.“

Þar sem kæranda var einungis veittur 10 daga frestur til athugasemda verður að telja að grenndarkynningu hafi verið ábótavant í hinu kærða tilviki.

Niðurstaða skipulagsstjórnar

Skipulagsstjórn samþykkti eftirfarandi um erindið á fundi sínum hinn 12. nóvember 1997:

„Skipulagsstjórn ríkisins telur að þar sem grenndarkynningu við undirbúning hinnar kærðu leyfisveitingar var áfátt, auk þess sem fjarlægð byggingarinnar frá lóðamörkum uppfyllir ekki þær kröfur sem gerðar eru í byggingarreglugerð og reglugerð um brunavarnir og brunamál, beri að fella leyfi byggingarnefndar Reykjavíkur fyrir endurbyggingu og stækkun viðbyggingar að [X] 29 í Reykjavík úr gildi.“

Í umsögn skrifstofustjóra byggingarfulltrúa, sem samþykkt var á fundi byggingarnefndar Reykjavíkur hinn 27. nóvember 1997, koma fram sömu sjónarmið varðandi frest til grenndarkynningar og í bréfi skrifstofustjórans til A, dags. 8. júlí 1997. Síðan segir meðal annars:

„Við afgreiðslu málsins í byggingarnefnd þann 10.07.1997 lágu öll hin sömu mótmæli kæranda fyrir og nú koma fram í kæru til umhverfisráðuneytisins, sbr. bréf kæranda dags. 25.06.1997.

Samkvæmt upplýsingum úr skrám Fasteignamats ríkisins er íbúðarhúsið nr. 29 við [X] 155,3 ferm. og geymsla 6,9 ferm., samtals 162,2 ferm. og nýtingarhlutfall því 0,9. Eftir stækkun og niðurrif geymsluskúrs verður húsið alls 171,7 ferm og nýtingarhlutfall 1,0. Samkvæmt staðfestu aðalskipulagi, er umrædd lóð nr. 29 við [X] á svæði merktu litum íbúðarsvæðis/verslun og þjónustu með nýtingarhlutfalli 0,6 til 1,7. Nýtingarhlutfall lóða í næsta nágrenni við [X] nr. 29 er almennt á þessu bili. Þannig er t.d. nýtingarhlutfall lóðarinnar nr. 12 við [Z] 1,15.

Hvað varðar ákvæði um fjarlægð milli húsa má sjá af afstöðumynd að eftir stækkun er húsið að [X] nr. 29 um 11 metra frá húsi nr. 8c við [Y] og u.þ.b. 9,5 metra frá húsi nr. 12 við [Z]. Hvorutveggja vel yfir mörkum samkvæmt ákvæðum gr. 5.9.1. og 5.9.2. í byggingarreglugerð sbr. einnig ákvæði e. liðar gr. 2.1.1. í reglugerð um brunavarnir og brunamál nr. 269/1978 með síðari breytingum. Hið sama kemur í ljós, ef lögð er saman hæð viðkomandi húsa x 0,5. Þannig er hæð hússins nr. 12 við [Z] um 10,5 m. og viðbygging við [X] 5,4 m., samtals 15,9 m. x 0,5 = 7,95 metrar.

Varðandi fjarlægð húss frá lóðarmörkum segir svo í gr. 3.1.1. í reglugerð um brunavarnir: „Ef hús stendur nær lóðarmörkum en tilskilið er í 2.1.1.-2.1.3. þá skal hafa eldvarnarvegg á þeirri hlið er að lóðarmörkum veit.” Samkvæmt þeim uppdráttum sem samþykktir voru í byggingarnefnd þann 10.07.1997 eru veggur viðbyggingar á lóðarmörkum lóðanna nr. 29 og 29a og veggur er snýr að lóðum nr. 12 við [Z] og nr. 8c við [Y] merktir B-60 veggir. Eldvarnareftirlitið krafðist þess að veggirnir væru af gerðinni A-60. Sérteikningar voru gerðar samkvæmt þessari kröfu og nýjir byggingarnefndaruppdrættir, þar sem krafan er uppfyllt hafa nú verið lagðir fyrir byggingarnefnd.

Breidd lóðarinnar nr. 12 við [Z] er veit til suð-austurs er samkvæmt afstöðumynd 14 metrar. Einungis tæpir 3 nyrstu metrarnir eru að mörkum lóðarinnar nr. 29 við [X], en þar fyrir sunnan, á lóðinni nr. 29a, er um 2,5 m. breiður skúr á lóðarmörkum að [Z] nr. 12.

Samkvæmt framansögðu er ljóst að samþykkt byggingarnefndar á endurbyggingu og viðbyggingu við húsið á lóðinni nr. 29 við [X] raskar hagsmunum kæranda óverulega og ekki meira en búast má við í þéttbýli, né stríðir svo gegn byggingarlögum og öðrum lögum að eigi að valda ógildingu byggingarleyfis. Undirritaður leggur því til við byggingarnefnd, að hún mælist til þess við umhverfisráðherra, að krafa kæranda verði ekki tekin til greina.“

Í forsendum úrskurðar umhverfisráðuneytisins, dags. 23. desember 1997, segir svo:

„Ráðuneytið fellst á það með kæranda að byggingarnefnd hafi átt, sbr. 2. mgr. gr. 3.1.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992, að gefa honum kost á að tjá sig innan mánaðar, um fyrirhugaða endurbyggingu og stækkun viðbyggingar við húsið á lóðinni nr. 29 við [X], áður en leyfi fyrir þeim framkvæmdum var veitt. Það að kæranda var veittur of stuttur frestur til að tjá sig um umdeilda stækkun viðbyggingarinnar verður þó ekki talið valda ógildingu byggingarleyfisins þar sem réttmætar athugasemdir hans, um að fjarlægð byggingarinnar frá lóðarmörkum bryti í bága við ákvæði 5.9 í byggingarreglugerð, komust til skila. Samkvæmt nýjum teikningum sem samþykktar voru í byggingarnefnd þann 27.11.1997 verða eldvarnarveggir (A-60) á þeim hliðum viðbyggingarinnar sem að lóðarmörkum snúa sem er skilyrði gr. 3.1.1 í reglugerð nr. 269/1978 um brunavarnir og brunamál ef steinhús stendur nær lóðarmörkum en 3 metra.

Í greinargerð með Aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010 segir að á þeim íbúðarreitum í eldri hverfum innan Hringbrautar – Snorrabrautar þar sem endurbætur á húsnæði munu eiga sér stað á skipulagstímanum skuli miða við nýtingu á lóð 0,7 – 1,5. Nýtingarhlutfall á lóðinni nr. 29 við [X] er innan þeirra marka.

Með vísan til framanritaðs eru ekki efni til að verða við kröfu kæranda um ógildingu byggingarleyfisins.

[…] Úrskurðarorð.

Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10.7.1997 um að leyfa endurbyggingu og stækkun viðbyggingar á lóðinni nr. 29 við [X] samkvæmt teikningum samþykktum sama dag, eins og þeim var breytt með teikningum samþykktum í byggingarnefnd þann 27.11.1997 skal óbreytt standa.“

Kvörtun A barst umboðsmanni Alþingis 19. mars 1998. Í henni er vísað til vinnubragða byggingarnefndar Reykjavíkur í tengslum við veitingu hins umdeilda byggingarleyfis, þ. á m. að ekki hafi verið gætt reglna um grenndarkynningu. Þá segir:

„Í úrskurði umhverfisráðuneytisins, sem sendur var 30/12, vil ég kvarta yfir þeirri túlkun, um bil milli húsa í byggingarreglugerð 5.9.4., sem fram kemur í úrskurðinum. Í byggingarreglugerðinni 5.9.4. hlýtur að vera átt við viðkomandi lóð, þegar talað er um byggingu eða eins og segir: „Ekki má byggja hús nær lóðarmörkum en hér segir: a) óvarið timburhús 5 m. b) timburklædd með bárujárni eða tilsvarandi efni 4 m. [“]

Úrskurði þessum vil ég mótmæla og krefst þess að hann verði felldur úr gildi. Með þessu er verið að segja, að þar sem fjarlægð í næsta hús (mína eign) sé 9,5 metrar, þá sé allt í lagi að byggja að lóðarmörkum. Með þessu er gengið á minn rétt og jafnræðis ekki gætt.[…]“

III.

Umboðsmaður Alþingis ritaði umhverfisráðuneytinu bréf 18. maí 1998 þar sem þess var óskað með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti umboðsmanni í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega var þess óskað að ráðuneytið upplýsti um eftirfarandi atriði:

„1) Með hvaða hætti umkvartanir [A] um skert sólarljós vegna fyrirhugaðrar byggingar hafi verið rannsakaðar, áður en kröfu hans um ógildingu byggingarleyfisins var hafnað.

2) Hvert mat ráðuneytisins hafi verið á því, hvaða áhrif fyrirhuguð bygging hefði á möguleika [A] til að njóta sólarljóss, sem og á aðra grenndarhagsmuni hans.

3) Hvort ráðuneytið hafi talið, að ákvæði byggingarreglugerðar nr. 177/1992, grein 5.9.3. og 5.9.4., um fjarlægð húsa frá lóðarmörkum, væru frávíkjanleg.

4) Hvaða fyrirmæli komi fram í deiliskipulagi fyrir umrætt svæði varðandi nýtingarhlutfall lóðarinnar að [X] 29, ef slíkt skipulag er fyrir hendi.“

Svar umhverfisráðuneytisins barst umboðsmanni 23. júní 1998. Þar er framangreindum spurningum svarað með svofelldum hætti:

„1) […]

Fyrst ber að geta þess að í bréfi [A] til umhverfisráðuneytisins dagsettu þann 9. október 1997 minnist kærandi hvergi á skerðingu sólarljóss sem hin umdeilda viðbygging muni hafa á lóð hans. Slíkar málsástæður komu hins vegar fram í bréfi kæranda til byggingarnefndar dagsettu 25. júní 1997.

Venja er í ráðuneytinu að fjalla aðeins um þær málsástæður sem sérstaklega eru tilgreindar í kæru nema sýnt þyki að aðrar ástæður kunni að hafa áhrif á niðurstöðu málsins. Í kærubréfi [A] til ráðuneytisins nefndi hann sérstaklega að ákvæði í byggingarreglugerð um fjarlægð milli húsa hafi ekki verið virt, magn bygginga á íbúðarhúsalóð, auk þess sem grenndarkynningu hafi verið áfátt, m.a. hafi frestur til að gera athugasemdir verið of stuttur.

Þrátt fyrir framanritað skoðaði starfsmaður ráðuneytisins sem fór á vettvang til að líta á aðstæður á lóðum húsanna að [Z] 12 og [X] 29 þennan þátt sérstaklega. Að þeirri skoðun lokinni sá ráðuneytið ekki ástæðu að gera sérstaka athugasemd við skerðingu sólarljóss á lóð kæranda enda skerðing sólarljóss óveruleg á lóð hans og ekki meiri en búast má við þegar búið er í þéttbýli, ekki síst í eldri hverfum.

2) […]

Sjá svarið í tölulið 1 hér að framan.

3) […]

Í grein 5.9.3. og 5.9.4. í byggingarreglugerð er vísað í reglugerð um brunavarnir og brunamál þar sem segir í grein 3.1.1.: „Ef hús stendur nær lóðarmörkum en tilskilið er í 2.1.1. - 2.1.3. þá skal það hafa eldvarnarvegg á þeirri hlið er að lóðarmörkum veit.” Í gr. 2.1.1. – 2.1.3. eru settar niður almennar reglur um fjarlægð milli húsa og fjarlægð húss frá lóðarmörkum en þær byggja á svipuðum sjónarmiðum og ákvæði greina 5.9.3. og 5.9.4. í byggingarreglugerð.

Viðbyggingin á lóðinni að [X] 29 uppfyllir það skilyrði sem slökkviliðsstjóri setti um brunavarnir, þ.e. að veggurinn sem snýr að lóðinni að [Z] 12 skyldi vera A60 veggur. (Sjá umsókn um byggingarleyfi nr. 14681 frá 21. apríl 1997.) Í reglugerð um brunavarnir og brunamál gr. 3.1.1. er gerð krafa um eldvarnarvegg A120, ef byggt er nær lóðarmörkum en segir í gr. 2.1.1. – 2.1.3. Ráðuneytið taldi hins vegar rétt að heimila A60 vegg þar sem hann var talinn nægjanlegur af slökkviliðsstjóra og einnig af þeirri ástæðu að ef kæranda yrði heimilað að byggja nærri lóðarmörkum en 3 metra yrði það gert að skilyrði að hann byggði samskonar A60 vegg á þeirri hlið sem snýr að lóðinni að [X] 29. Samanlögð brunamótstaða þessara tveggja veggja yrði þá A120 eins og reglugerð um brunavarnir og brunamál gerir ráð fyrir. Viðbyggingin uppfyllir auk þess ákvæði b-liðar gr. 1.1.2. í reglugerð um brunavarnir og brunamál.

Þegar litið er til þess að viðbyggingin var ekki skuggamyndandi svo að neinu næmi og ákvæði áðurnefndrar reglugerðar um brunamál og brunavarnir voru uppfyllt, var það mat ráðuneytisins að heimilt hefði verið að víkja frá áðurnefndum gr. 5.9.3. og 5.9.4. í byggingarreglugerð um fjarlægð húss frá lóðarmörkum. Taldi ráðuneytið því rétt að staðfesta ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. júlí 1997 um að leyfa endurbyggingu og stækkun hússins að [X] 29 að lóðarmörkum [Z] 12, en viðbyggingin var þegar risin og því verulegir hagsmunir í húfi fyrir viðbyggjanda að [X].

[…]

4) […]

Ekkert deiliskipulag er til fyrir umrætt svæði en í greinargerð með Aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010 segir að á þeim íbúðarreitum í eldri hverfum innan Hringbrautar-Snorrabrautar þar sem endurbætur á húsnæði munu eiga sér stað á skipulagstímanum skuli miða við að nýting lóðar sé 0,7-1,5. Nýtingarhlutfall á lóðinni nr. 29 við [X] innan þeirra marka.

Á þeim tíma sem byggingarleyfið var gefið út hvíldi ekki lagaskylda á sveitarfélögunum til að gera deiliskipulag sbr. skipulagslög nr. 19/1964 með síðari breytingum. Samkvæmt skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, sem öðluðust gildi 1. janúar s.l., er sú skylda hins vegar ótvíræð.

Með vísun til framanritaðs er það mat ráðuneytisins að eftir gaumgæfilega skoðun á öllum málavöxtum og sjónarmiðum hafi verið rétt að staðfesta úrskurð byggingarnefndar Reykjavíkur um að heimila byggingu viðbyggingar á lóðinni að [X] í Reykjavík.“

Jafnframt ritaði umboðsmaður Alþingis bréf til borgarstjórans í Reykjavík, dags. 18. maí 1998. Segir þar meðal annars:

„Í kvörtun [A] kemur meðal annars fram, að honum hafi aldrei verið tilkynnt um afgreiðslu hins umdeilda byggingarleyfis á fundi byggingarnefndar þann 10. júlí 1997, né heldur eftirfarandi staðfestingu borgarstjórnar á leyfinu. Af þessu tilefni er þess óskað, að embætti yðar upplýsi, hvort [A] hafi verið tilkynnt um afdrif málsins hjá byggingarnefnd og borgarstjórn. Einnig er þess óskað að upplýst verði, hvaða reglur gildi almennt hjá borgaryfirvöldum um tilkynningar til aðila, sem sett hafa fram andmæli við fram komnar byggingarleyfisumsóknir við grenndarkynningu.“

Hinn 29. júní 1998 barst umboðsmanni bréf frá borgarlögmanni ásamt umsögn byggingarfulltrúa um ofangreint erindi. Kemur þar fram að vegna mistaka hafi tilkynning um samþykki byggingarleyfis verið send á rangt heimilisfang og því ekki borist A. Síðan segir:

„Embætti byggingarfulltrúa sendir bréf til allra þeirra, sem sett hafa fram andmæli við fram komnar byggingarleyfisumsóknir vegna grenndarkynninga. Þar kemur fram um hvað er sótt, hvaða fylgiskjöl voru lögð fram á fundinum og hvaða afgreiðslu málið hlaut. Jafnframt er aðilum bent á rétt þeirra, til að kæra ákvörðun byggingarnefndar/afgreiðslufundar byggingarfulltrúa til umhverfisráðuneytisins, nú samkvæmt nýjum skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 til Úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, með vísan til ákvæða 4. mgr. 39. gr. sbr. 8. gr. sömu laga.

Auk þess að senda þeim aðilum, sem sett hafa fram andmæli sbr. 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 framangreint bréf er öllum þeim er send var framkomin byggingarleyfisumsókn til grenndarkynningar og ekki settu fram andmæli send tilkynning um lyktir málsins til upplýsinga.“

Með bréfum, dags. 20. júlí 1998 og 14. ágúst 1998, bárust umboðsmanni Alþingis athugasemdir A við framangreind bréf umhverfisráðuneytisins og borgaryfirvalda.

IV.

1.

Álitaefni máls þessa eru tvíþætt. Annars vegar þarf að skera úr um hvernig borið hafi að standa að grenndarkynningu vegna umræddrar viðbyggingar og hvaða áhrif frávik frá reglum um grenndarkynningu eigi að hafa. Hins vegar kemur til skoðunar hvort og að hvaða marki umhverfisráðuneytinu hafi verið heimilt að víkja frá ákvæðum byggingarreglugerðar gegn mótmælum A þegar ákvörðun um útgáfu byggingarleyfisins var staðfest.

Þegar úrskurður umhverfisráðuneytisins var kveðinn upp voru í gildi byggingarlög nr. 54/1978, með síðari breytingum, og byggingarreglugerð nr. 177/1992, með síðari breytingum. Þá voru í gildi lög nr. 41/1992, um brunavarnir og brunamál, og reglugerð um sama efni nr. 269/1978.

2.

Ákvæði um grenndarkynningu var að finna í 2. mgr. gr. 3.1.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 en hún var svohljóðandi:

„Áður en leyfi er veitt fyrir nýbyggingu, viðbyggingu eða breytingu á húsi í þegar byggðu hverfi, eða verulegri breytingu á notkun húss, skal nágrönnum, sem byggingarnefnd telur að hagsmuna eigi að gæta, gefinn kostur á að tjá sig um fyrirhugaða framkvæmd innan mánaðar. Byggingarnefnd getur þó veitt lengri frest ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi.“

Upphaflegt byggingarleyfi vegna viðbyggingar við húsið að X var fellt úr gildi 26. júní 1997, þar sem láðst hafði að efna til grenndarkynningar í samræmi við framangreint ákvæði byggingarreglugerðar. Var A tilkynnt um þessa niðurstöðu með bréfi sem dagsett er 28. júní 1997 og var þar jafnframt veittur frestur til 8. júlí 1997 til að koma að athugasemdum. Var frestur til grenndarkynningar því um tíu dagar.

Ég tel rétt að skýra framangreint ákvæði 2. mgr. gr. 3.1.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 með þeim hætti að þar sé mælt fyrir um eins mánaðar lágmarksfrest vegna grenndarkynningar og hefur ákvæðið verið túlkað með þeim hætti í framkvæmd, sbr. bréf borgarlögmanns dags. 8. september 1997. Slíkur lágmarksfrestur verður að teljast eðlilegur þegar litið er til þess hversu margvíslegir grenndarhagsmunir geta verið og að sama skapi örðugt fyrir byggingarnefndir að meta hversu mikinn tíma nágrannar þurfi til að taka afstöðu til fyrirhugaðra framkvæmda.

Af þessari niðurstöðu leiðir að framangreint reglugerðarákvæði veitir rýmri andmælarétt en leiða má af hinu almenna ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt, sbr. einnig 18. gr. laganna um frestun máls. Samkvæmt 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga ganga ákvæði laga er mæla fyrir um strangari málsmeðferðarreglur fyrir hinum almennu ákvæðum stjórnsýslulaga. Verður að telja að sama regla gildi um ákvæði reglugerða er mæla fyrir um rýmri rétt borgurunum til handa í samskiptum þeirra við stjórnvöld.

Þar sem byggingarnefnd Reykjavíkur hafði metið grenndarhagsmuni A það ríka að rétt væri að kynna honum hina fyrirhuguðu framkvæmd bar að viðhafa þann frest er byggingarreglugerð mælti fyrir um og var samkvæmt framansögðu ekki heimilt að stytta hann með vísan í hinar almennu reglur stjórnsýslulaga. Tel ég því að framkvæmd grenndarkynningar af hálfu byggingarfulltrúans hafi verið áfátt.

3.

Í skrifum A til byggingarfulltrúans í Reykjavík eru efnisleg andmæli hans við fyrirhugaðri byggingu á því byggð að grenndarhagsmunir hans væru skertir, einkum að því er varðar sólarljós. Ekki er vikið að þessum sjónarmiðum með beinum hætti í kæru A til umhverfisráðuneytisins en hins vegar vísar A þar til bréfs síns til byggingarnefndar frá 25. júní 1997 þar sem sjónarmið um þetta komu fram. Auk þess var í kærunni vísað til ákvæða byggingarreglugerðar um fjarlægð milli húsa og byggingarmagn á íbúðarhúsalóðum.

Umboðsmaður Alþingis beindi þeirri fyrirspurn til umhverfisráðuneytisins með hvaða hætti umkvartanir A um skert sólarljós hafi verið rannsakaðar og hvert mat ráðuneytisins hafi verið á þeim og öðrum grenndarhagsmunum. Í bréfi umhverfisráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 15. júní 1998, er bent á að ekki hafi verið byggt á þessu atriði í kæru A og að venja sé í ráðuneytinu að fjalla aðeins um þær málsástæður sem sérstaklega séu tilgreindar í kæru nema sýnt þyki að aðrar ástæður kunni að hafa áhrif á niðurstöðu máls. Hugsanleg birtuskerðing hafi þó verið könnuð sérstaklega af starfsmanni ráðuneytisins og verið talin óveruleg.

Í þessu sambandi tek ég fram að af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir að stjórnvaldi er skylt að sjá til þess að eigin frumkvæði að rannsaka mál nægjanlega áður en ákvörðun er tekin í því. Verður þar að líta til allra atvika í viðkomandi máli sem nauðsynlegt er að upplýsa til að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun. Að því er varðar kærumál er snúast um byggingarlöggjöf og túlkun hennar verður að hafa í huga að ýmis ákvæði byggingarlaga og byggingarreglugerðar eru beinlínis eða öðrum þræði sett í því skyni að vernda grenndarhagsmuni. Til að mynda verður að telja að tilgangur reglna um fjarlægð milli húsa og fjarlægð húsa frá lóðamörkum sé, auk brunavarnarsjónarmiða, vernd grenndarhagsmuna. Sérstaklega er mikilvægt að rannsaka hvort og þá hversu mikið grenndarhagsmunir eru skertir þegar metið er hvort efni standi til að veita undanþágur frá slíkum reglum. Í stjórnsýslukæru A var meðal annars staðhæft að fyrirhuguð viðbygging væri of nálægt lóðamörkum og hafði birtuskerðing verið tilgreind sem rök fyrir þeirri fullyrðingu á fyrri stigum málsins. Mátti því ljóst vera að sá þáttur kærunnar er laut að fjarlægð viðbyggingarinnar frá húsi A væri einkum á þessu byggður. Bar ráðuneytinu því að kanna staðhæfingar um skert sólarljós og taka afstöðu til þeirra. Í forsendum úrskurðar ráðuneytisins kemur ekkert fram um mat þess á birtuskerðingu sem ráðuneytið staðhæfir þó að farið hafi fram. Ég tel því rökstuðning umhverfisráðuneytisins varðandi þetta atriði ekki hafa verið í samræmi við 4. tölulið 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

4.

Samkvæmt upplýsingum umhverfisráðuneytisins nýtur ekki við deiliskipulags fyrir það hverfi er X 29 er hluti af. Hins vegar hefur verið kveðið á um nýtingarhlutfall lóða á viðkomandi svæði í aðalskipulagi Reykjavíkur og er nýtingarhlutfall lóðarinnar að X 29 innan þeirra marka er þar eru gefin upp. Með vísan til þessa, og þar sem nýtingarhlutfall lóðarinnar breyttist aðeins lítillega með tilkomu viðbyggingarinnar, tel ég ekki ástæðu til athugasemda varðandi þennan þátt málsins.

Í gögnum málsins kemur fram að fjarlægð milli hinnar umdeildu viðbyggingar og hússins að [Z] 12 sé um 9,5 metrar. Bil milli þessara tveggja bygginga fullnægir því bæði ákvæðum 5.9.1. og 5.9.2. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 og er því ekki heldur tilefni til athugasemda af minni hálfu hvað þetta atriði snertir.

5.

Útgáfa hins umdeilda byggingarleyfis fól í sér frávik frá ákvæðum byggingarreglugerðar nr. 177/1992, um fjarlægð húsa frá lóðamörkum. Ákvæði 5.9.3. og 5.9.4. í reglugerðinni eru svohljóðandi:

„5.9.3. Fjarlægð húsa frá lóðamörkum skal a.m.k. vera 0.5 x hæð hússins, og er þá að jafnaði átt við hæstu vegghæð á þeirri hlið er að lóðamörkum snýr. Sé um óvenjuleg húsform að ræða, t.d. bratt eða efnismikið þak, skal miða við hæstu hæð hússins, eða eftir mati byggingarnefndar. Sé um meiri háttar byggingar að ræða, getur brunamálastjóri sett strangari reglur um fjarlægðir, sbr. gr. 1.15. í brunamálareglugerð.

5.9.4. Ekki má byggja hús nær lóðamörkum en hér segir:

a. óvarið timburhús 5 m.

b. timburhús klædd með bárujárni eða tilsvarandi efni 4 m.

c. steinhús 3 m.

Sjá þó gr. 2.1.2. í brunamálareglugerð.“

Samkvæmt hinu umdeilda byggingarleyfi var fjarlægð viðbyggingarinnar 80 sm. frá lóðamörkum sem er töluvert undir því lágmarki sem ákvæði reglugerðarinnar kváðu á um. Samkvæmt ákvæði 2.1.2. í reglugerð um brunavarnir og brunamál nr. 269/1978, sem vitnað er til í grein 5.9.4. í byggingarreglugerð, má ákveða í skipulagi að fjarlægð húss að lóðamörkum skuli vera minni en að framan greinir.

Ekki er fram komið, að umrætt frávik frá reglum um fjarlægð húss frá lóðamörkum eigi sér stoð í gildandi aðalskipulagi fyrir svæðið enda var við það miðað í skipulagslögum og skipulagsreglugerð að atriði á borð við lóðamörk og staðsetningu húsa á lóðum kæmu fram í deiliskipulagi og í byggingar- og skipulagsskilmálum lóða, sbr. ákvæði um „séruppdrætti“ í 2. mgr. 11. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 og ákvæði um gerð deiliskipulags í 4. kafla skipulagsreglugerðar nr. 318/1985. Samkvæmt upplýsingum umhverfisráðuneytisins var ekki til að dreifa neinu deiliskipulagi fyrir það hverfi sem hér um ræðir enda kváðu skipulagslög nr. 19/1964 aðeins á um að deiliskipulag, sbr. 11. gr. laganna, skyldi gert „þar sem þörf krefur”fyrir einstök bæjarhverfi. Var svo áfram þótt með ákvæðum 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 væri tekið fram að byggingarleyfisskyldar framkvæmdir skyldu vera í samræmi við staðfest aðalskipulag „og samþykkt deildarskipulag, sbr. 4. gr. 1. mgr. skipulagslaga.“ Þar sem ekki naut við heimildar í skipulagi til að víkja frá reglum um fjarlægð frá lóðamörkum, tel ég að byggingarnefnd Reykjavíkur hefði að lágmarki borið að afla meðmæla skipulagssstjórnar ríkisins áður en slíkt frávik var heimilað, hliðstætt því sem áskilið var varðandi byggingarframkvæmdir sem sótt er um á svæðum þar sem skipulags nýtur ekki við, sbr. 2. mgr. 5. gr. skipulagslaga, eins og henni var breytt með 2. gr. laga nr. 31/1978. Að öðrum kosti bar að synja um byggingarleyfi vegna byggingar nær lóðamörkum en ákvæði byggingarreglugerðar sögðu til um.

Þá er þess að geta að í gr. 3.1.1. í reglugerð um brunavarnir og brunamál kom fram að ef hús stæði nær lóðamörkum en tilskilið væri í gr. 2.1.1.-2.1.3. skyldi það hafa eldvarnarvegg á þeirri hlið er vissi að lóðamörkum. Í gr. 3.1.2. er áskilið að eldvarnarveggur sé af gerðinni A120 og á sjálfstæðri undirstöðu, sbr. einnig skilgreiningu hugtaksins „eldvarnarveggur“ í upphafskafla reglugerðarinnar. Slíkur veggur skal halda stöðugleika sínum þótt hús, sem áfast er við hann, brenni til grunna. Í forsendum úrskurðar umhverfisráðuneytisins kemur fram að samkvæmt endurskoðuðum teikningum að viðbyggingunni sé gert ráð fyrir veggjum af gerðinni A60 á þeim hliðum byggingarinnar er snúa að lóðamörkum. Í skýringum umhverfisráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 15. júní 1998, kemur fram að ráðuneytið hafi talið rétt að heimila A60 vegg „þar sem hann var talinn nægjanlegur af slökkviliðsstjóra og einnig af þeirri ástæðu að ef kæranda yrði heimilað að byggja nærri lóðamörkum en 3 metra yrði það gert að skilyrði að hann byggði samskonar A60 vegg á þeirri hlið sem snýr að lóðinni að X 29. Samanlögð brunamótstaða þessara tveggja veggja yrði þá A120 eins og reglugerð um brunavarnir og brunamál gerir ráð fyrir“.

Áðurnefnd grein 3.1.2. í reglugerð um brunavarnir og brunamál geymir ákvæði um það hvernig eldvarnarveggur skuli úr garði gerður ef vikið er frá reglum um lágmarksfjarlægð frá lóðamörkum. Ákvæði reglugerðarinnar um eldvarnarveggi fela að jafnaði í sér lágmarkskröfur, sbr. gr. 1.1.3. Samkvæmt ákvæði 1.1.8. getur stjórn brunamálastofnunar í einstaka tilfellum veitt undanþágur frá ákvæðum reglugerðarinnar að fengnum meðmælum brunamálastjóra. Ekki liggur fyrir í gögnum málsins að leitað hafi verið til brunamálastofnunar í þessu skyni. Ég tel í þessu sambandi sérstaka ástæðu til að minna á að samkvæmt 3. tölulið 13. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingar nr. 96/1969 og 103/1997, fer umhverfisráðuneytið með yfirstjórn brunamála í landinu. Ég tel því ótvírætt að ráðuneytinu hafi borið skylda til að kanna með tryggilegum hætti, hvort kröfum reglugerðar um brunavarnir og brunamál væri fullnægt áður en ákvörðun um útgáfu byggingarleyfis var staðfest. Ekki var nægjanlegt að byggja á mati slökkviliðsstjórans í Reykjavík á þessu atriði. Þá er ekki að finna í reglugerð um brunavarnir eða brunamál heimild fyrir þeirri ákvörðun ráðuneytisins að draga úr eldvarnarkröfum vegna viðbyggingarinnar með vísan til eldvarnarkrafna sem gerðar yrðu til hugsanlegrar viðbyggingar við hús A.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að málsmeðferð byggingarfulltrúans í Reykjavík vegna umsóknar um útgáfu leyfis til viðbyggingar við húsið að X 29 hafi verið áfátt að því er tekur til grenndarkynningar. Jafnframt tel ég að ekki hafi verið heimilt að víkja frá ákvæðum byggingarreglugerðar varðandi fjarlægð bygginga frá lóðamörkum með þeim hætti sem gert var við útgáfu byggingarleyfisins auk þess sem skilyrðum reglugerðar nr. 269/1978, um brunavarnir og brunamál, var ekki fullnægt. Tel ég því að umhverfisráðuneytinu hafi borið að fella hið umdeilda byggingarleyfi úr gildi. Þá er rökstuðningi í úrskurði ráðuneytisins áfátt.

Eftir að umfjöllun umhverfisráðuneytisins um mál þetta lauk, hafa tekið gildi ný skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Samkvæmt þeim lögum er úrskurðarvald á æðra stjórnsýslustigi í málum er varða skipulags- og byggingarmál fært úr höndum umhverfisráðuneytis til sérstakrar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Lögin kveða hins vegar ekki á um það hvert beina skuli ósk um endurupptöku mála sem úrskurðuð voru af umhverfisráðuneytinu fyrir gildistöku laganna. Það er hins vegar meginregla, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að aðili máls skuli eiga þess kost að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt, nema annað leiði af lögum. Það eru því tilmæli mín til umhverfisráðuneytisins að það sjái til þess að mál A verði endurupptekið af til þess bærum aðila, komi fram ósk um það frá honum, og að meðferð þess verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Þann 14. október 2000 barst mér svohljóðandi bréf frá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála:

„[…] Mál þetta var framsent úrskurðarnefndinni frá umhverfisráðuneytinu með bréfi, dags. 16. ágúst 2000, í tilefni af beiðni [A] um endurupptöku kærumáls, dags. 10. ágúst 2000, á grundvelli álits yðar […].

Málið hefur verið tekið til umræðu í úrskurðarnefndinni. Til skoðunar hlýtur að koma hverju það varði að [A] lét undir höfuð leggjast að beiðast endurupptöku þar til liðið var á annað ár frá því álit yðar í máli hans lá fyrir, en ákvörðun um meðferð málsins verður tekin fljótlega.“