Álit

I.

Hinn 11. september 1997 leituðu Neytendasamtökin f.h. hjónanna A og B til umboðsmanns Alþingis og kvörtuðu yfir þeirri ákvörðun samgönguráðuneytisins að hafna því að greiða þeim A og B af tryggingarfé ferðaskrifstofunnar Z ehf. er ferðaskrifstofan hætti starfsemi, sbr. 13. gr. laga nr. 117/1994, um skipulag ferðamála, og reglugerð, um ferðaskrifstofur, nr. 281/1995.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 23. mars 1999.

II.

Málavextir eru þeir samkvæmt gögnum málsins að ferðaskrifstofan Z ehf. hafði fengið útgefið hjá samgönguráðuneytinu B-leyfi til rekstrar ferðaskrifstofu hinn 6. desember 1996. Ferðaskrifstofan Z ehf. var umboðsaðili Y sem sá um að útvega félögum í þeim klúbbi einkarétt til tímabundinnar dvalar í orlofsíbúðum á hverju ári (orlofshlutdeild). Í lok febrúar 1997 hætti ferðaskrifstofan Z ehf. starfsemi og lagði inn leyfi sitt til ferðaskrifstofurekstrar. Af hálfu samgönguráðuneytisins var lýst eftir kröfum í tryggingarfé ferðaskrifstofunnar með auglýsingu 17. mars 1997 og rann kröfulýsingarfrestur út þann 17. apríl 1997.

Hjónin A og B gerðu samning, dags. 27. nóvember 1996, um kaup á svonefndu „bláu“ orlofstímabili og greiddu fyrir það kr. 455.000. Í upphafi samningsins segir að hann sé gerður milli Y, Costa Malaga, Spáni („fyrirtækinu“) annars vegar og kaupanda hins vegar. Fram kemur að jafnframt kaupum á orlofshlutdeild sæki kaupendur „hér með” um aðild að Y samkvæmt nánar tilvitnuðum ákvæðum. Þar kemur meðal annars fram að þegar „fyrirtækið“ hefur móttekið greiðslu allra eftirstöðva af kaupverðinu muni það láta gefa út félagsskírteini varðandi þau vikulöngu orlofstímabil sem tilgreind eru í samningnum. Samningurinn er undirritaður af kaupendum og f.h. Z ehf. en á því eintaki samningsins sem A og B lögðu fram síðar með kröfulýsingu til samgönguráðuneytisins er ekki eiginhandar undirritun vegna X Ltd. f.h. Y.

Vegna meintra vanefnda Z ehf. óskuðu þau eftir að falla frá samningnum og var haldinn fundur með þeim og framkvæmdastjóra Z ehf. þann 31. janúar 1997. Hafnað var óskum hjónanna um að falla frá samningnum en þess í stað lofaði framkvæmdastjórinn þeim að þau fengju í skaðabætur „rautt“ orlofstímabil í stað þess „bláa“ og hinn 4. febrúar 1997 skrifaði A undir kaupsamning um „rautt“ orlofstímabil. Þar sem framkvæmdastjóri Z ehf. fór úr landi í byrjun febrúar tók fjármálastjóri þess við framkvæmdastjórninni og gerði hann skriflegt samkomulag við hjónin, dags. 10. febrúar 1997, þess efnis að ferðaskrifstofan endurgreiddi A kr. 100.000 og að eftirstöðvar kaupverðs kr. 355.000 yrðu endurgreiddar eigi síðar en 18. febrúar 1997. Til tryggingar þeirri greiðslu var sett ákvæði í samkomulagið um að A og B ættu „rautt“ orlofstímabil þar til umsamdar 355.000 kr. yrðu greiddar. Ferðaskrifstofan greiddi hins vegar ekki þær 355.000 kr. sem hún hafði með samkomulagi þessu skuldbundið sig til að greiða og lýstu A og B þá kröfu í tryggingarfé ferðaskrifstofunnar með kröfulýsingu, dags. 14. apríl 1997.

Með bréfi, dags. 20. ágúst 1997, hafnaði samgönguráðuneytið kröfu hjónanna. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Umbjóðendur yðar keyptu viku í [Y] í gegnum umboðsaðilann [Z] ehf. Samkvæmt upplýsingum frá [Y] hefur sá samningur verið staðfestur og umbjóðendur fengu það sem þeir greiddu fyrir. Ráðuneytið getur því miður ekki tekið kröfu yðar til greina.“

III.

Með bréfi, dags. 25. september 1997, óskaði umboðsmaður Alþingis þess, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að samgönguráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar hjónanna og léti honum í té gögn málsins. Sérstaklega var þess óskað að upplýst yrði hvort í ákvörðun ráðuneytisins hefði jafnframt verið tekin afstaða til kröfu hjónanna á grundvelli samnings þeirra við ferðaskrifstofuna frá 10. febrúar 1997. Skýringar ráðuneytisins bárust umboðsmanni Alþingis 27. febrúar 1998 með bréfi, dags. 29. janúar s.á. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Ferðaskrifstofan [Z] hóf starfsemi í lok ársins 1996 en B-leyfi til reksturs ferðaskrifstofu var gefið út í ráðuneytinu hinn 6. desember 1996. Í B-leyfi felst að ferðaskrifstofa annast almenna ferðamiðlun, útvegun gistingar o.fl. en hefur ekki leyfi til að gefa út almenna farseðla. Tryggingarfé vegna B-leyfis er 1 milljón króna. Ferðaskrifstofan [Z] hafði einungis með höndum öflun gistingar með sölu svokallaðrar orlofshlutdeildar svo ljóst er að B-leyfi ferðaskrifstofu átti við í þeirra tilviki. Með orlofshlutdeild er átt við að viðskiptavinir ferðaskrifstofunnar gátu keypt viku á ári á ákveðnum hótelum í eigu [Y] og voru vikurnar misdýrar eftir árstímum. Ferðaskrifstofa þessi starfaði ekki lengi hér á landi og í lok febrúar lokaði ferðaskrifstofan starfsstöð sinni og í framhaldi að því var leyfi til ferðaskrifstofureksturs lagt inn í ráðuneytið.

[...]

Samkvæmt lögum um skipulag ferðamála nr. 117/1994 og reglugerð um ferðaskrifstofur nr. 281/1995 er það skylt ef til gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar ferðaskrifstofu kemur að setja tryggingu fyrir endurgreiðslu fjár sem greitt hefur verið og fyrir greiðslu kostnaðar við heimflutning neytandans. Ákvæði þetta er fyrst og fremst sett til neytendaverndar en ennfremur er ljóst að ekki er tilgangur ákvæðisins að endurgreiða neytandanum ef hann hefur þegar fengið það sem hann hefur greitt fyrir. Ráðuneytið óskaði eftir upplýsingum frá [Y] um hvort hjónin [A] og [B] ættu hlutdeild í umræddu hóteli. Með símbréfi frá [Y] kom í ljós að ein vika var skráð á þeirra nafn og því ljóst að þau hefðu fengið það sem þau borguðu fyrir. Ráðuneytið gat því ekki tekið kröfu þeirra til greina. Ennfremur vill ráðuneytið taka fram að það er ekki hlutverk þess að taka afstöðu til einstakra atriða í samningi milli ferðaskrifstofunnar [Z] og hjónanna [A] og [B]. Ráðuneytið á fyrst og fremst að taka afstöðu til þess hvort viðskiptavinir ferðaskrifstofu eigi lögmæta kröfu í tryggingarfé hennar ef til rekstrarstöðvunar kemur.“

Með bréfi, dags. 2. mars 1998, gaf umboðsmaður Alþingis Neytendasamtökunum kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf samgönguráðuneytisins, dags. 29. janúar 1998, fyrir hönd hjónanna. Bárust athugasemdir samtakanna með bréfi, dags. 8. apríl 1998. Með bréfi til Neytendasamtakanna, dags. 22. september 1998, fór umboðsmaður þess á leit að samtökin upplýstu hvort hjónin A og B ættu orlofshlutdeild samkvæmt samningi er þau gerðu 4. febrúar 1997 um „rautt“ orlofstímabil, sbr. og yfirlýsingu frá 10. febrúar 1997, og gætu viðhaldið honum með greiðslu árgjalds. Svar Neytendasamtakanna barst umboðsmanni með bréfi, dags. 6. nóvember 1998. Þar segir m.a. að þrátt fyrir samning þann sem A og B gerðu 10. febrúar 1997 við Z á Íslandi ehf. um að fallið væri frá samningi um kaup á orlofshlutdeild samkvæmt samningi 27. nóvember 1996 um „blátt“ orlofstímabil hafi fyrirtækið Y krafið þau um greiðslu árgjalds samkvæmt þeim samningi, þ.e. um „blátt“ orlofstímabil. Þá segir jafnframt svo:

„[…] [A] og [B] hafa ekki greitt árgjald skv. samningi nr. I1005 um blátt orlofstímabil, þar sem sá samningur á að hafa fallið niður með samningnum frá 10. febrúar 1997. Vegna þessa hefur [Y] sent [A] og [B] bréf þess efnis að fyrirtækið muni afturkalla samning nr. I1005 og að þau fái ekki greitt til baka þá fjármuni sem þau hafa þegar greitt.

Einnig hefur það komið fram í bréfaskrifum milli Neytendasamtakanna og [Y] að fyrirtækið viti ekki til þess að neinn samningur hafi verið gerður milli [Z] ehf. og [A] þess efnis að fallið hafi verið frá samningi nr. I1005.

Af ofangreindu má ráða að [Y] hefur hvorki viðurkennt samninginn sem gerður var þann 4. febrúar 1997 um rautt orlofstímabil né samninginn frá 10. febrúar 1997 þar sem fallið var frá samningi um kaup og sölu á orlofshlutdeild. [A] og [B] eiga því ekki orlofshlutdeild samkvæmt samningnum sem þau gerðu þann 4. febrúar 1997 um rautt orlofstímabil, sbr. og yfirlýsingu frá 10. febrúar 1997 og eiga þau því ekki kost á að viðhalda henni með greiðslu árgjalds.”

IV.

1.

Mál þetta snýst um það hvort ákvörðun samgönguráðuneytisins frá 20. ágúst 1997 um að hafna kröfu hjónanna A og B um greiðslu af tryggingarfé ferðaskrifstofunnar Z ehf. hafi verið í samræmi við lög.

2.

Kveðið er á um skyldu ferðaskrifstofa til að setja fullnægjandi tryggingar og skilyrði fyrir greiðslu þeirra í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 117/1994, um skipulag ferðamála, og í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 481/1995, um ferðaskrifstofur. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 117/1994 ákvarðar samgönguráðherra hvort greitt verður af tryggingarfénu. Ofangreint ákvæði 1. mgr. 13. gr. sömu laga er svohljóðandi:

„Ferðaskrifstofa, eða samtök slíkra fyrirtækja, skal setja tryggingu fyrir endurgreiðslu fjár sem greitt hefur verið og fyrir greiðslu kostnaðar við heimflutning neytandans ef til gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar viðkomandi ferðaskrifstofu kemur.“

Af lögskýringargögnum verður ráðið að tilgangur ákvæðis 1. mgr. 13. gr. laga nr. 117/1994 er að vernda hagsmuni viðskiptavina ferðaskrifstofa, annars vegar ef þeir greiða fyrirfram fyrir þjónustu sem þeir fá síðan ekki notið vegna gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar ferðaskrifstofunnar og hins vegar ef þeir verða strandaglópar fjarri heimili sínu af sömu ástæðum. (Alþt. 1993-1994, A-deild, bls. 4125-4126.) Samkvæmt þessu er það skilyrði fyrir viðurkenningu samgönguráðuneytisins á lögmæti kröfu í tryggingarfé ferðaskrifstofu í fyrra tilvikinu að viðskiptavinur hafi greitt fyrir þjónustu fyrirfram, en orðið fyrir tjóni þar sem að hann gat ekki notið þjónustunnar vegna atvika er varða ferðaskrifstofuna.

Verður því að kanna sérstaklega hvort framangreind skilyrði séu fyrir hendi í máli þessu.

Af gögnum málsins er ljóst að hjónin greiddu ferðaskrifstofunni Z ehf. kr. 455.000 á grundvelli samnings við erlenda fyrirtækið Y frá 27. nóvember 1996 en íslenska fyrirtækið var umboðsaðili þess hér á landi. Við það komst á bindandi samningur á milli hjónanna og Y um vikulanga árlega orlofshlutdeild hjónanna í íbúð á vegum erlenda félagsins. Stóð hann óbreyttur þegar samgönguráðuneytið tók ákvörðun sína um höfnun greiðslu úr tryggingarfé Z ehf. hinn 20. ágúst 1997. Liggur fyrir í málinu staðfesting Y með símbréfi, dags. 18. ágúst 1997, um eignaraðild hjónanna á orlofshlutdeild samkvæmt framangreindum samningi. Þá kemur og fram í bréfi frá Y, dags. 21. júlí 1998, að hjónin séu félagar í Y og hafi keypt íbúð 417 í viku 44 en eigi á hættu að glata þeim fjármunum, sem þau upphaflega greiddu, geri þau ekki skil á árgjaldi ársins 1998.

Af því sem rakið er hér að framan fæ ég ekki annað séð en að hjónin A og B hafi, þrátt fyrir rekstrarstöðvun ferðaskrifstofunnar Z ehf., getað notið þeirrar þjónustu hjá Y sem þau höfðu keypt með samningnum frá 27. nóvember 1996.

3.

Í kvörtun Neytendasamtakanna, f.h. hjónanna A og B, til umboðsmanns Alþingis frá 9. september 1997, er á því byggt að með samningi, dags. 10. febrúar 1997, hafi hjónin gert samkomulag við ferðaskrifstofuna Z ehf. um að „falla frá samningi um kaup á orlofshlutdeild“. Er því haldið fram að sökum þessa séu þau ekki lengur bundin af þeim samningum sem gerðir voru við Y fyrir milligöngu Z ehf. fyrir 10. febrúar 1997. Hafi samgönguráðuneytinu því borið að fallast á kröfu þeirra enda hafi krafan verið gerð á grundvelli ofangreinds samkomulags frá 10. febrúar 1997. Í kvörtuninni er síðan borið við umboðsreglum II. kafla laga nr. 7/1936, um samningsgerð, umboð og ógilda löggerninga, og tekið fram að þær kveði á um skuldbindingargildi samninga fyrir umbjóðanda, sem umboðsmaður gerir á grundvelli umboðs síns. Er því haldið fram að hafi ferðaskrifstofan Z ehf. ekki haft umboð til að gera samninginn frá 10. febrúar 1997 eða verði samningnum ekki beitt gagnvart umbjóðanda ferðaskrifstofunnar Y, hafi fyrirtækið Z ehf. orðið skaðabótaskylt gagnvart hjónunum og eigi þau því á þeim grundvelli rétt til greiðslu af tryggingarfé ferðaskrifstofunnar, sbr. 25. gr. laga nr. 7/1936.

Efnisskilyrði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 117/1994 eru áður rakin. Af þeim verður ráðið að umrætt tryggingarfé og ráðstöfunarheimild samgönguráðherra á því, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 14. gr. sömu laga, er ekki ætlað að mæta hvers konar tjóni sem leitt getur af gjaldþroti eða rekstrarstöðvun ferðaskrifstofu. Er fram komið að þrátt fyrir síðari samning hjónanna A og B við Z ehf. kom fram við meðferð samgönguráðuneytisins á kröfu hjónanna um greiðslu af tryggingarfé Z ehf. að Y staðfesti að hjónin væru eigendur að þeirri „bláu viku“ sem samningurinn frá 27. nóvember 1996 hljóðaði um. Þeir fjármunir sem hjónin afhentu umboðsaðila Y á Íslandi höfðu því skilað sér til Y. Þar með höfðu réttindi hjónanna innan Y orðið virk en í skilmálum um aðild að Y eru m.a. sérstök ákvæði um riftun og framsal réttinda af hálfu eigenda orlofshlutdeildar, þ.e. félagsmanna Y.

Athafnir umboðsaðila Y hér á landi, Z ehf., eftir þetta og loforð af hans hálfu gagnvart hjónunum gengu út á að endurgreiða þeim þá fjármuni sem þau höfðu greitt og voru samkvæmt þessu komnir í hendur Y. Trygging sú sem Z ehf. hafði sett samkvæmt 13. gr. laga nr. 117/1994 m.a. „fyrir endurgreiðslu fjár sem greitt hefur verið“, hefur eins og áður sagði þann tilgang að mæta kröfum um endurgreiðslu þegar hin keypta þjónusta fæst ekki látin í té vegna rekstrarstöðvunar þeirrar ferðaskrifstofu sem sett hefur trygginguna. Hafi umboðsaðili, eins og í þessu tilviki, komið á viðskiptum milli umboðsveitanda síns og kaupenda þjónustunnar, fer það eftir heimildum hans frá umboðsveitanda hvort umboðsaðilinn getur fellt úr gildi samning sem hann hefur komið á. Ég tel að skýra verði reglu 13. gr. laga nr. 117/1994 með hliðsjón af þeim sjónarmiðum um neytendavernd sem búa að baki ákvæðinu þannig að það taki ekki til krafna á hendur umboðsaðila vegna vanefnda á samningum sem hann hefur gert þegar fyrir liggur að þeim sem bótakröfu gerir standi þjónusta umboðsveitandans engu að síður til boða þrátt fyrir rekstrarstöðvun umboðsaðilans.

Þegar framangreind efnisskilyrði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 117/1994 eru virt tel ég eins og atvikum var háttað í þessu máli að samgönguráðuneytinu hafi verið rétt að hafna kröfu A og B um greiðslu af tryggingarfé því sem ráðuneytið fór með samkvæmt 13. gr. laga nr. 117/1994. Ég tek fram að með þessu hef ég ekki tekið neina afstöðu til hugsanlegs réttmætis kröfu A og B á hendur Z ehf. á grundvelli annarra réttarreglna.

V.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að ákvörðun samgönguráðuneytisins frá 20. ágúst 1997, um að hafna greiðslu til hjónanna A og B af tryggingarfé ferðaskrifstofunnar Z ehf., hafi verið í samræmi við 1. mgr. 13. gr. laga nr. 117/1994, um skipulag ferðamála. Það er því að mínum dómi ekki tilefni til þess að gera athugasemdir við ákvörðun samgönguráðuneytisins í máli þessu.

,