Álit

I.

Hinn 30. október 1997 báru Neytendasamtökin fram kvörtun fyrir hönd A og B vegna ákvörðunar samgönguráðuneytisins frá 1. nóvember 1996 í málum þeirra við uppgjör á tryggingarfé ferðaskrifstofunnar Z ehf.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 12. mars 1999.

II.

Málavextir eru þeir helstir að A og B höfðu báðir pantað og greitt í heild og að hluta ferðir hjá ferðaskrifstofunni Z ehf. þegar hún hætti rekstri og lagði inn ferðaskrifstofuleyfið hinn 12. ágúst 1996. Vegna rekstrarstöðvunar Z ehf. áttu A og B ekki kost á að nýta þær ferðir sem þeir höfðu greitt eða greitt inn á. A lýsti kröfu til samgönguráðuneytisins að fjárhæð kr. 49.740 hinn 16. ágúst 1996 og B 19. ágúst sama ár kröfu að fjárhæð kr. 100.000. Endanleg krafa A var kr. 19.740. Samgönguráðuneytið svaraði erindum þeirra með bréfum, dags. 1. nóvember 1996. Í bréfunum segir meðal annars:

„Ráðuneytið hefur lokið uppgjöri vegna rekstrarstöðvunar ferðaskrifstofunnar [Z] ehf. Trygging ferðaskrifstofunnar dugði aðeins fyrir heimflutningi farþega.

Ráðuneytinu er því miður ekki unnt að greiða kröfu yðar.“

Með bréfi Neytendasamtakanna til samgönguráðuneytisins, dags. 7. febrúar 1997, óskuðu samtökin bréflega eftir ljósriti af uppgjörsyfirliti vegna greiðslna af tryggingarfé ferðaskrifstofunnar, með vísan til 3. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Samgönguráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 6. mars 1997, og fylgdu með því listar yfir þá aðila sem lýstu kröfum í tryggingarfé ferðaskrifstofunnar Z ehf. Í bréfi ráðuneytisins segir meðal annars:

„Lögum um skipulag ferðamála var breytt árið 1994 með lögum 117/1994, en þá var tekið inn í lögin að nota mætti tryggingarfé til endurgreiðslu fyrirfram greidds fjár. Það var gert vegna ákvæða í reglugerð Evrópusambandsins um alferðir. Ekki er sérstaklega tekið fram í lögunum sjálfum að heimflutningur farþega gangi fyrir endurgreiðslum fyrirfram greidds fjár en ráðuneytið hefur engu að síður túlkað lögin á þann veg.“

Neytendasamtökin skrifuðu ráðuneytinu á ný 4. september 1997 og leituðu þar svara við eftirfarandi spurningum:

„1. Hver var ástæða þess að tryggingarfjárhæð [Z] ehf. var einungis 6.000.000,- kr. en ekki 10.000.000,-kr.?

2. Hverjar voru þær sambærilegu tryggingar sem ferðaskrifstofan lagði sönnur á að hún hefði og settar eru að skilyrði fyrir lækkun tryggingarfjárhæðar úr 10.000.000,-kr.?

3. Af hverju greiddi ráðuneytið ekki þeim sem lýstu kröfum í tryggingarféð af þeim sambærilegum tryggingum sem [Z] ehf. lagði sönnur á að hafa?“

Bréfi þessu hafði samgönguráðuneytið ekki svarað þegar kvartað var til umboðsmanns Alþingis 30. október 1997. Í kvörtuninni segir meðal annars:

„Ráðuneytið svaraði fyrirspurn Neytendasamtakanna með bréfi þann 6. mars 1997. Kom þar fram m.a. að tryggingarfé ferðaskrifstofunnar hefði verið 6.000.000 kr. og var öllu því fé varið til að greiða [X] fyrir heimflutning þeirra farþega sem voru erlendis á vegum ferðaskrifstofunnar. Samtals voru lýstar kröfur annarra 1.050.484 kr. og vantaði því þá fjárhæð til viðbótar fyrrnefndum 6.000.000 kr.

Í reglugerð nr. 281/1995 um ferðaskrifstofur segir í 5. gr. um tryggingarfjárhæð ferðaskrifstofa að fyrir leyfi samkvæmt flokki A skuli tryggingarfjárhæðin vera 10.000.000 kr., en þó sé heimilt að lækka hana niður í 5.000.000 kr. þegar ferðaskrifstofa hefur lagt fram sönnur á að hún hafi aðrar sambærilegar tryggingar.

Vegna þess að í ljós kom að fólk það er lýsti kröfu í tryggingarféð hafði tapað umtalsverðum fjármunum vegna þess að tryggingarféð dugði ekki fyrir lýstum kröfum og að tryggingarféð var aðeins 6.000.000 kr., fóru Neytendasamtökin fram á í bréfi til ráðuneytisins dags. 4. september sl. að fá svör við eftirfarandi spurningum: [...]

Ráðuneytið hefur ekki enn svarað þessum spurningum skriflega, en í munnlegu svari til eins starfsmanns Neytendasamtakanna sagði fulltrúi ráðuneytisins að eldri reglur hefðu gilt um [Z] ehf. og því hefði ákvæði reglugerðarinnar um 10.000.000 kr. tryggingu ekki átt við um ferðaskrifstofuna.

[...]

Í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 81/1994 sagði um 8. gr. frumvarpsins sem nú er 13. gr. laga nr. 117/1994, að með henni væru lagðar til grundvallarbreytingar frá núgildandi lögum á ákvæðum um tryggingar ferðaskrifstofa, í samræmi við tilskipun Evrópusambandsins nr. [90/314/EBE] frá 13. júní 1990. Meðal annars væri gert ráð fyrir að tryggingin væri einungis til neytendaverndar, en í gildandi lögum væri kveðið á um almenna tryggingu og heimilað að greiða af henni til heimflutnings farþega geti ferðaskrifstofa það ekki vegna fjárhagsörðugleika. Um 9. gr. frumvarpsins sem nú er 14. gr. laganna sagði og að breyting sú sem kveðið væri á um með henni væri bein afleiðing breytingar 8. gr. Þar sem trygging ferðaskrifstofu er einungis neytendavernd, en ekki almenn rekstrartrygging eins og er í núgildandi lögum, er ekki þörf fyrir ákvæði um undangenginn dóm áður en til greiðslu kemur af tryggingarfé.

Í ákvæðum til bráðabirgða í lögum nr. 117/1994, II. lið segir að leyfi til reksturs ferðaskrifstofu, sem í gildi eru við gildistöku laga þessara, skulu halda gildi sínu í fimm ár, sbr. 11. gr. og endurnýjuð að þeim tíma liðnum.

Að mati Neytendasamtakanna á þetta ákvæði laganna ekki við um tryggingarfjárhæð ferðaskrifstofa og því hafi ráðuneytinu borið að endurskoða tryggingarfjárhæð [Z] ehf. og hækka hana í 10.000.000 í samræmi við reglugerð nr. 281/1995. Þetta hafi ráðuneytið ekki gert og því hafi tryggingarféð ekki dugað fyrir þeim kröfum sem lýst var í það.[...]“

III.

Umboðsmaður Alþingis ritaði samgönguráðuneytinu bréf, dags. 5. nóvember 1997, sem ítrekað var 27. janúar 1998 þar sem hann óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti honum í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar Neytendasamtakanna. Svarbréf ráðuneytisins, dags. 9. mars 1998, barst umboðsmanni Alþingis 12. s.m. Í bréfinu kemur eftirfarandi meðal annars fram:

„Ferðaskrifstofan [Z] ehf., sem áður hét [Y] hf., hafði verið starfandi árum saman er rekstur hennar stöðvaðist í ágúst 1996, en leyfi til reksturs ferðaskrifstofu var gefið út 15. apríl 1986.

Með lögum nr. 81/1994 voru gerðar breytingar á lögum um skipulag ferðamála nr. 79/1985, m.a. var breytt ákvæðum laganna um ferðaskrifstofur. Lög um skipulag ferðamála nr. 79/1985, með síðari breytingum voru endurútgefin og eru nú nr. 117/1994. Það nýmæli fólst í lögum nr. 81/1994 að leyfi til reksturs ferðaskrifstofu skyldi vera tímabundið og veitt í fyrsta sinn til tveggja ára en síðan til fimm ára. Hins vegar var kveðið á um í ákvæði til bráðabirgða að leyfi til reksturs ferðaskrifstofu sem gilti þegar lögin tóku gildi skyldi halda gildi sínu í 5 ár og endurnýjað að þeim tíma liðnum. Ferðaskrifstofan [Z] var ein þeirra ferðaskrifstofa sem leyfi hafði til slíkrar starfsemi við gildistöku laga nr. 81/1994 þegar kveðið var á um takmarkaðan gildistíma slíkra leyfa. Tilgangur með þessu ákvæði laganna um takmarkaðan gildistíma leyfa er fyrst og fremst sá að ferðaskrifstofa sýni með ákveðnu millibili fram á að hún uppfylli skilyrði sem sett eru, m.a. um tryggingar. Þegar reglugerð um ferðaskrifstofur nr. 281/1995 tók gildi var trygging starfandi ferðaskrifstofa 6 milljónir króna, sbr. auglýsingu um tryggingafé ferðaskrifstofa nr. 23/1990, sem sett var með heimild í 18. gr. laga um skipulag ferðamála nr. 79/1985.

Lög nr. 81/1994 um breytingu á lögum nr. 79/1985 um skipulag ferðamála fólu í sér m.a. breytingar á reglum um tryggingar ferðaskrifstofa vegna aðildar Íslands að hinu Evrópska efnahagssvæði til samræmis við tilskipun Evrópusambandsins nr. 90/314/EBE frá 13. júní 1990. Tilskipun þessi varðar tryggingar vegna svokallaðra alferða, sbr. lög um alferðir nr. 80/1994, og hefur fyrst og fremst að geyma neytendavernd. Í lögum nr. 81/1994 kemur fram að upphæð tryggingar skuli ákveðin í reglugerð og vera í samræmi við umfang þess reksturs sem tryggingin nær til og þann kostnað sem greiða skal af tryggingarfénu.

Um tryggingar ferðaskrifstofa er fjallað í reglugerð nr. 281/1995. Þar er miðað við að trygging fyrir A-leyfi ferðaskrifstofa skuli vera 10 milljónir króna, en heimilt sé að lækka hana í 5 milljónir ef um aðrar sambærilegar tryggingar er að ræða. Í máli ferðaskrifstofunnar [Z] lá fyrir að hún hafði svokallaða BSP tryggingu vegna útgáfu farseðla í áætlunarflugi, sem var 1,1 milljón króna. Fyrir leyfi samkvæmt flokki B er miðað við að trygging skuli vera 1 milljón króna.

Ráðuneytið skrifaði bréf dags. 9. ágúst 1995 til allra ferðaskrifstofa, þar sem ný löggjöf var kynnt og jafnframt óskað eftir endurskoðuðu ársuppgjöri fyrir 1. maí 1996 vegna ársins 1995 auk upplýsinga um fyrirhuguð umsvif á árinu 1996. Ráðuneytinu barst ársreikningur [Y] hf. fyrir árið 1994, en ársreikningur fyrir árið 1995 lá ekki fyrir á þeim tíma né heldur upplýsingar um fyrirhuguð umsvif á árinu 1996. Eðli ferðaskrifstofureksturs er með þeim hætti að bein afskipti opinberra eftirlitsaðila af starfseminni geta kallað á viðbrögð viðskiptavina hennar og rýrt traust hennar á markaðnum og jafnvel valdið henni tjóni ef gætni og fyrirhyggja er ekki viðhöfð við eftirlitið. Laga- og starfsumhverfi ferðaskrifstofa hafði tekið breytingum m.a. með lögum nr. 81/1994, án þess þó að settar hefðu verið skýrar reglur um eftirlit og heimildir ráðuneytisins við mat á tryggingafjárhæð ferðaskrifstofa. Gögn þau sem ráðuneytið hafði undir höndum á sínum tíma, þ. e. rekstrarreikningur félagsins fyrir árið 1994, gaf ekki tilefni til sérstakra aðgerða af ráðuneytisins hálfu. Þann 31. maí 1996 barst ráðuneytinu bréf Íslandsbanka dags. 30. maí 1996 þar sem bankinn sagði upp bankaábyrgð [Y] með sex mánaða fyrirvara. Umsvif ferðaskrifstofunnar jukust hins vegar sumarið 1996 eftir að hún gerði samning við erlent flugfélag um að annast leiguflug fyrir hennar hönd á milli Íslands og Hollands, en eins og áður er komið fram stöðvaði ferðaskrifstofan rekstur sinn og lagði inn ferðaskrifstofuleyfi sitt með bréfi til ráðuneytisins dags. 12. ágúst 1996 og óskaði atbeina ráðuneytisins við að koma farþegum til síns heima. Í fréttatilkynningu ferðaskrifstofunnar [Z] frá 12. ágúst 1996 er ástæða rekstrarstöðvunar sögð vera sú að rekstrargrundvelli hafi verið kippt undan ferðaskrifstofunni þegar BSP á Íslandi fulltrúi IATA flugfélaga tók af ferðaskrifstofunni farmiðastokk hennar til sölu með IATA flugfélögum.

Þegar rekstur ferðaskrifstofunnar stöðvaðist þann 12. ágúst 1996 og leiguflug þess á milli Íslands og Hollands lagðist af gerði ráðuneytið strax ráðstafanir til að tryggja heimflutning þeirra farþega sem komust ekki leiðar sinnar. Samkvæmt þeim upplýsingum sem fengust frá ferðaskrifstofunni var áætlað að tæplega 350 farþegar væru í slíkri aðstöðu og óvíst að tryggingafé það sem ráðuneytið hafði aðgang að, þ. e. 6 milljónir króna, dygðu fyrir þeim heimflutningi. Á grundvelli þeirra upplýsinga leitaði ráðuneytið með óformlegum hætti tilboða hjá flugfélögunum [X] og [Y]. Flugfélagið [Y] bauðst til að flytja farþegana heim fyrir röskar 20 þúsund krónur hvern farþega, en það þýddi að kostnaðurinn væri meiri en sem nam tryggingarfénu. Þá var og til þess að líta að flugfélagið [Y] flaug ekki beint til Amsterdam daglega, heldur aðeins einu sinni í viku til Gatwick á Englandi og gert ráð fyrir að annað flugfélag annaðist flutninginn milli Gatwick og Amsterdam. Sú niðurstaða hefði haft í för með sér aukinn gistikostnað og óþægindi fyrir farþega vegna millilendingar. Ráðuneytið leitaði einnig til [X] og bauðst félagið til að taka að sér heimflutning allra farþega sem voru erlendis. Ráðuneytið taldi að samningur af þessu tagi þjónaði vel hagsmunum farþega þar sem [X] voru með flug fimm sinnum í viku á milli Íslands og Amsterdam og ábyrgðist félagið að allir kæmust heim fyrir tryggingaféð. Komst því á samningur milli [X] og samgönguráðuneytisins um að annast heimflutning þeirra farþega sem ekki komust leiðar sinar, sem reyndust að lokum vera 275.

Þegar hér var komið málum var ljóst að trygging ferðaskrifstofunnar dygði einungis fyrir heimflutningi farþega. Ráðuneytið auglýsti ekki eftir kröfum vegna greiðslu fyrirfram greidds fjár, en engu að síður bárust ráðuneytinu alls 46 kröfur og voru 33 þeirra kröfur þar sem einungis flugfarseðlar voru keyptir af ferðaskrifstofunni, 8 kröfur voru vegna kaupa á alferðum og 5 kröfur vegna aukakostnaðar frá farþegum sem fluttir voru heim af [X], sbr. meðfylgjandi yfirlit, en kröfunum var öllum svarað með þeim hætti að ekki væri unnt að greiða þær þar sem trygging ferðaskrifstofunnar hafi einungis dugað fyrir heimflutningi farþega sem ekki komust leiðar sinnar.

Með bréfi dags. 16. ágúst 1996 barst ráðuneytinu krafa [A] um endurgreiðslu 2ja farmiða frá Keflavík til Amsterdam og til baka sem keyptir voru af ferðaskrifstofunni [Z]. Með bréfi dags. 19. ágúst 1996 barst ráðuneytinu krafa [B] um endurgreiðslu farmiða vegna ferðar 4ra manna fjölskyldu til Amsterdam þar sem bílaleigubíll og gisting var innifalin í verði ferðarinnar sem keypt var af ferðaskrifstofunni [Z]. Með bréfum ráðuneytisins dags. 1. nóvember 1996 til [A] og [B] kom fram að ekki hafi verið unnt að greiða kröfur þeirra, þar sem tryggingar ferðaskrifstofunnar hafi einungis dugað fyrir heimflutningi farþega.

Ráðuneytið telur að því hafi borið að tryggja heimflutning farþega sem ekki komust leiðar sinnar. Eins og áður sagði tókst samkomulag við [X] um að annast heimflutninginn fyrir 6 milljónir króna, sem var jafnhá upphæð og trygging ferðaskrifstofunnar var. Með hliðsjón af því að ferðaskrifstofan hafði starfsleyfi samkvæmt eldri lögum og hún hafði ekki verið tekin til gjaldþrotaskipta í framhaldi af rekstrarstöðvun, en hafði lagt inn starfsleyfi sitt og óskað atbeina ráðuneytisins vegna heimflutnings farþega, leit ráðuneytið svo á að því væri heimilt að ráðstafa tryggingarfénu vegna heimflutnings viðskiptavina hennar, sjá í þessu sambandi dóm Hæstaréttar frá 5. mars í málinu 345/1997: Erla Axelsdóttir gegn íslenska ríkinu. Ráðuneytið taldi að öðrum viðskiptavinum, sem ekki nutu heimflutnings, hafi borið að beina kröfum sínum að ferðaskrifstofunni beint, áður en þeir gerðu kröfu til ráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 13. gr. laga um skipulag ferðamála nr. 117/1994 og 19. gr. laga um skipulag ferðamála nr. 79/1985 með síðari breytingum, enda hafði ekki komið til opinberrar greiðslustöðvunar eða gjaldþrotaskipta ferðaskrifstofunnar.“

Með bréfi, dags. 12. mars 1998, gaf umboðsmaður Alþingis Neytendasamtökunum fyrir hönd A og B kost á að gera þær athugasemdir við bréf samgönguráðuneytisins sem þau teldu ástæðu til. Athugasemdir samtakanna bárust umboðsmanni með bréfi, dags. 13. apríl 1998.

IV.

1.

Ferðaskrifstofan Z ehf. starfaði á grundvelli leyfis til að reka ferðaskrifstofu nr. 10 sem var gefið út á nafn Y 15. apríl 1986. Ferðaskrifstofan féll því undir bráðabirgðaákvæði nr. II í lögum nr. 81/1994, um breytingu á lögum um skipulag ferðamála, nr. 79/1985, með síðari breytingum, sbr. sama ákvæði í lögum nr. 117/1994, um skipulag ferðamála. Bráðabirgðaákvæði II í lögum nr. 117/1994 kvað á um að leyfi til reksturs ferðaskrifstofu, sem voru í gildi við gildistöku laganna, skyldu halda gildi sínu í fimm ár, sbr. 11. gr., og endurnýjuð að þeim tíma liðnum. Bráðabirgðaákvæði þetta var sett í þeim tilgangi að taka af tvímæli um að starfandi ferðaskrifstofur teldust ekki til nýrra aðila við útgáfu leyfa samkvæmt lögunum. (Alþt. 1993-94, A-deild, bls. 4127.)

Samkvæmt 7. gr. laga nr. 81/1994, sbr. nú 13. gr. laga nr. 117/1994, skal ferðaskrifstofa eða samtök slíkra fyrirtækja setja tryggingu fyrir endurgreiðslu fjár sem greitt hefur verið og fyrir greiðslu kostnaðar við heimflutning neytandans ef til gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar viðkomandi ferðaskrifstofu kemur. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. laga nr. 117/1994 ákveður samgönguráðherra með reglugerð upphæð og skilmála tryggingar samkvæmt 1. mgr. sama ákvæðis. Skal þá miðað við að upphæð tryggingar sé í samræmi við umfang þess reksturs sem tryggingin nær til og þann kostnað sem greiða skal af tryggingarfénu.

Þegar lög nr. 81/1994, um breytingu á lögum um skipulag ferðamála nr. 79/1985, með síðari breytingum, tóku gildi í maí 1994, var í gildi auglýsing nr. 23/1990, um tryggingarfé ferðaskrifstofa. Samkvæmt henni var ferðaskrifstofu skylt að setja bankatryggingu sem skyldi eigi vera lægri en 6 milljónir króna. Auglýsing þessi var gefin út á grundvelli 16. gr. laga nr. 79/1985, um skipulag ferðamála, en það ákvæði hljóðaði svo:

„Leyfi til ferðaskrifstofureksturs má því aðeins veita að umsækjandi setji bankatryggingu sem eigi sé lægri en 1,7 millj. kr.

Fjárhæð tryggingar skal endurskoðuð árlega og breytt ef þurfa þykir í samræmi við almennar verðlagsbreytingar.

Ráðuneytið getur krafist ársreikninga og annarra upplýsinga frá ferðaskrifstofum.“

Samgönguráðuneytið gaf hinn 5. maí 1995 út reglugerð um ferðaskrifstofur nr. 281/1995 og var reglugerðin birt í því hefti Stjórnartíðinda sem kom út 19. maí 1995. Reglugerð nr. 281/1995 felldi meðal annars úr gildi áðurnefnda auglýsingu um tryggingarfé ferðaskrifstofa nr. 23/1990.

Í II. kafla reglugerðar nr. 281/1995 eru ákvæði um tryggingar ferðaskrifstofa. Í ákvæði 5. gr. reglugerðarinnar kemur eftirfarandi fram um tryggingarfjárhæð:

„Samgönguráðuneytið ákveður upphæð trygginga ferðaskrifstofa. Tryggingarfjárhæðir skulu vera sem hér segir: 1. Fyrir leyfi samkvæmt flokki A er tryggingarfjárhæðin kr. 10.000.000. Þó er heimilt að lækka hana niður í kr. 5.000.000 þegar ferðaskrifstofa hefur lagt fram sönnur á að hún hafi aðrar sambærilegar tryggingar.

[...]

Ráðuneytinu er heimilt að ákveða hærri tryggingarfjárhæð ef, að mati ráðuneytisins áætlaður kostnaður við heimflutning farþega og fyrirframgreiðslu ferðakostnaðar er meiri en nemur fjárhæð tryggingar.“

Í ákvæði 6. gr. reglugerðarinnar er fjallað um eftirlit með tryggingum ferðaskrifstofa og þar segir meðal annars:

„Leyfishafar skulu fyrir 1. maí ár hvert senda samgönguráðuneytinu endurskoðað ársuppgjör, auk upplýsinga um þau umsvif sem fyrirhuguð eru á starfsárinu. Samgönguráðuneytið tekur ákvörðun á grundvelli þeirra upplýsinga hvort tryggingarfjárhæð skuli breytt. Ráðuneytið getur heimilað að mat á tryggingarfjárhæð fari fram hjá löggiltum endurskoðanda sem ráðuneytið og umsækjandi eða leyfishafi samþykkja og skulu þá upplýsingar lagðar fyrir viðkomandi endurskoðanda.“

Í ákvæði 2. mgr. 8. gr. reglugerðarinnar er eftirfarandi ákvæði:

„Tryggingar ferðaskrifstofa skulu vera óbreyttar þar til ákvörðun hefur verið tekin um tryggingarfjárhæð ferðaskrifstofunnar á grundvelli 5. gr. reglugerðar þessarar.“

Samgönguráðuneytið ritaði bréf, dags. 9. ágúst 1995, til allra ferðaskrifstofa þar sem vakin var athygli handhafa ferðaskrifstofuleyfa á framangreindum breytingum og nýmælum sem fælust í lögum nr. 117/1994 og reglugerð nr. 281/1995 og þá meðal annars um tryggingar. Í lok bréfsins sagði:

„Með hliðsjón af ofanrituðu óskar ráðuneytið hér með eftir því að ferðaskrifstofan sendi ráðuneytinu fyrir 1. maí 1996 endurskoðað ársuppgjör vegna ársins 1996 auk upplýsinga um fyrirhuguð umsvif á árinu 1996. Á grundvelli þeirra upplýsinga tekur ráðuneytið ákvörðun um hvort tryggingafjárhæð ferðaskrifstofunnar skuli breytt.”

Ferðaskrifstofan [Z] ehf. féll undir flokk A en samkvæmt 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 281/1995 gilti sá flokkur um hvers konar ferðaskrifstofurekstur þar sem fyrirtæki, félag eða einstaklingur tæki að sér að veita í atvinnuskyni alla almenna þjónustu við ferðamenn, þ. á m. miðlun ferða, gistingar og frístundaiðju, og selja almenna farseðla. Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins frá 9. ágúst 1995 áttu ferðaskrifstofur að skila umbeðnum upplýsingum fyrir 1. maí 1996. Þegar [Z] ehf. lagði inn ferðaskrifstofuleyfið 12. ágúst 1996 hafði samgönguráðuneytið ekki enn tekið ákvörðun um tryggingarfjárhæð ferðaskrifstofunnar á grundvelli reglugerðar nr. 281/1995 en í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis frá 9. mars 1998 er lýst þeim gögnum sem borist höfðu ráðuneytinu vegna ferðaskrifstofunnar á þessum tíma.

2.

Kvörtun Neytendasamtakanna fyrir hönd A og B lýtur að því hvort ráðuneytinu hafi átt að vera búið að taka ákvörðun um breytingu á tryggingarfjárhæð ferðaskrifstofunnar Z ehf. og hækka hana í kr. 10.000.000 í samræmi við reglugerð nr. 281/1995 þegar ferðaskrifstofan lagði inn leyfi sitt í ágúst 1996. Er því haldið fram að þar sem þetta hafi ekki verið gert hafi tryggingarféð ekki dugað fyrir þeim kröfum sem beint var að ráðuneytinu í kjölfar rekstrarstöðvunar ferðaskrifstofunnar og féllu undir 13. gr. laga nr. 117/1994.

Samkvæmt lögum nr. 81/1994, um breytingu á lögum um skipulag ferðamála nr. 79/1985, með síðari breytingum, sem voru endurútgefin sem lög nr. 117/1994, var það eins og í tíð áðurgildandi laga verkefni samgönguráðherra að ákveða fjárhæð þeirra trygginga sem ferðaskrifstofur þurftu að hafa til að halda leyfi til rekstrar ferðaskrifstofu. Með lögum nr. 81/1994 var reglum um grundvöll tryggingarfjárhæðarinnar breytt þar sem niður var felld lögbundin lágmarksfjárhæð og heimild til breytinga í samræmi við almennar verðlagsbreytingar auk þess sem umfang þess sem greiða skyldi af tryggingarfénu var afmarkað með öðrum hætti en áður. Í nýju lögunum er tekið fram að miða skuli við að upphæð tryggingar sé í samræmi við umfang þess rekstrar sem tryggingin nær til og þann kostnað sem greiða skal af tryggingarfénu.

Grein II í ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 81/1994, um að leyfi til rekstrar ferðaskrifstofa sem í gildi voru við gildistöku laganna, skyldu halda gildi sínu í fimm ár og vera endurnýjuð að þeim tíma liðnum, haggaði ekki við því að hinar nýju reglur laganna um tryggingar af hálfu ferðaskrifstofa giltu um þær ferðaskrifstofur sem leyfi höfðu við gildistöku laganna. Eins og lýst hefur verið hér að framan leið nær eitt ár frá gildistöku laga nr. 81/1994 og þar til samgönguráðuneytið gaf út reglugerð nr. 281/1995, um ferðaskrifstofur, sem fjallaði m.a. um tryggingar ferðaskrifstofa. Með 2. mgr. 8. gr. þessarar reglugerðar ákvað ráðuneytið að tryggingar ferðaskrifstofa skyldu vera óbreyttar þar til ákvörðun yrði tekin um tryggingarfjárhæð ferðaskrifstofunnar með vísan til ákvæði 5. gr. reglugerðarinnar. Samgönguráðuneytið fylgdi síðan hinni nýju reglugerð eftir með bréfi til allra ferðaskrifstofa, dags. 9. ágúst 1995, þar sem ferðaskrifstofum var veittur frestur til 1. maí 1996 til að láta í té upplýsingar svo hægt væri að taka ákvörðun um hvort tryggingarfjárhæð ferðaskrifstofu skyldi breytt. Samkvæmt framangreindu heimilaði samgönguráðuneytið að tvö ár liðu frá samþykkt hinna nýju lagareglna um tryggingar ferðaskrifstofa og þar til ferðaskrifstofum var gert að leggja fram gögn til að nýjar ákvarðanir um tryggingar yrðu teknar á grundvelli hinna breyttu lagareglna. Þennan tíma átti áfram að gilda ákvörðun um 6 milljón króna tryggingarfé sem tekin var í janúar 1990 og hafði ekki verið breytt þótt lög hafi mælt fyrir um að fjárhæð trygginga skyldi endurskoðuð árlega og breytt ef þurfa þætti í samræmi við almennar verðlagsbreytingar. Tekið skal fram að vísitala neysluverðs (framfærsluvísitala) hækkaði um 23,5% á tímabilinu frá janúar 1990 til maí 1995.

3.

Í samræmi við 2. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og stjórnskipun landsins er það verkefni þess ráðherra sem fer með viðkomandi málaflokk að annast framkvæmd þeirra laga sem Alþingi samþykkir á hans starfssviði. Sérstaklega á þetta við þegar ráðherra er með lögunum falin úrlausn ákveðinna verkefna. Ég tel að í þessu verkefni ráðherra felist að hann verði almennt við gildistöku nýrra laga að gera nauðsynlegar og eðlilegar ráðstafanir til að nýjar og breyttar lagareglur komi til framkvæmda við gildistöku þeirra eða innan hæfilegs tíma ef lögin veita svigrúm til slíks. Lögin sjálf kunna einnig að kveða sérstaklega á um ákveðin tímamörk við úrlausn slíkra verkefna ráðherra. Með sama hætti tel ég að mögulegt sé að slík tímamörk verði leidd af skuldbindingum íslenska ríkisins að þjóðarétti.

Áðurnefnt ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 117/1994, um skipulag ferðamála, var lögfest, eins og fyrr greinir, til samræmis við þær breytingar á íslenskum réttarreglum um neytendavernd sem hlutust af aðild Íslands að samningnum um Evrópska efnahagssvæðið. Í 72. gr. EES-samningsins segir að í XIX. viðauka séu ákvæði um neytendavernd og í þeim viðauka segir undir fyrirsögninni: Gerðir sem vísað er til, að meðal þeirra ákvæða tilskipana sem skulu aðlöguð sé tilskipun 90/314/EBE frá 13. júní 1990.

Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 80/1994, um alferðir, kemur fram að löggjöf Evrópubandalagsins á sviði neytendaverndar sé víðtækari en íslensk löggjöf og því sé nauðsynlegt að setja nýjar reglur á því sviði. (Alþt., 1993-1994, A-deild, bls. 1921.) Í greinargerð með 8. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 81/1994, segir síðan að í frumvarpi til laga um alferðir sé ekki að finna ákvæði um tryggingar ferðaskrifstofa þar sem lög um skipulag ferðamála hafi að geyma ákvæði þar um og hafi við gerð frumvarpsins til laga um skipulag ferðamála verið gert ráð fyrir því að nauðsynlegar breytingar á ákvæðum um tryggingar í samræmi við EES-samninginn yrðu gerðar á lögum um skipulag ferðamála (Alþt., 1993-1994, A-deild, bls. 4125.). Það leiðir af framangreindu að markmið löggjafans með setningu laga nr. 81/1994, að því er tekur til breytinga á ákvæðum eldri laga um skipulag ferðamála vegna trygginga ferðaskrifstofa, sbr. nú lög nr. 117/1994, var að samræma íslensk lög þeim auknu kröfum á þessu sviði sem síðar urðu lög sem leiddu af aðild Íslands að Evrópska efnahagssvæðinu. Af athugasemdum greinargerða með frumvörpum sem síðar urðu lög nr. 80/1994 og lög nr. 81/1994 verður ráðið að löggjafinn taldi eldri reglur um skipulag ferðamála, og þ. á m. um tryggingar ferðaskrifstofa, ekki fullnægja þeim kröfum sem fram komu í ofangreindri tilskipun ráðsins nr. 90/314/EBE.

Tilskipun ráðsins nr. 90/314/EBE er sett með heimild í 100. gr. a stofnsáttmála Evrópubandalagsins sem fjallar meðal annars um neytendavernd. Samkvæmt 1. gr. tilskipunarinnar er markmið hennar að samræma lög og stjórnsýslufyrirmæli aðildarríkjanna um pakka sem seldir eru eða boðnir til sölu innan yfirráðasvæða bandalagsins. Í 9. gr. tilskipunarinnar segir að aðildarríkjunum beri að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að fara að tilskipuninni fyrir 31. desember 1992. Tekið skal fram að í dómi dómstóls Evrópubandalaganna í sameinuðum málum C-178/94, C-179/94, C-188/94, C-189/94 og C-190/94 frá 8. október 1996 (ECR I-4867) voru ákvæði 7. og 9. gr. nefndrar tilskipunar túlkuð með þeim hætti að aðildarríkjum Evrópusambandsins hafi borið að sjá til þess að réttindi neytenda samkvæmt efnisákvæðum hennar yrðu tryggð gagnvart gjaldþroti fyrirtækja á sviði ferðamála í síðasta lagi 1. janúar 1993 enda hafi með ákvæði 1. mgr. 9. gr. tilskipunarinnar skýrlega verið lögð sú skylda á aðildarríkin að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að fara að ákvæðum tilskipunarinnar fyrir 31. desember 1992.

Samkvæmt upphafsákvæði 7. gr. EES-samningsins, sem hefur lagagildi hér á landi, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, eru gerðir sem vísað er til eða er að finna í viðaukum við samninginn eða ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar, bindandi fyrir íslenska ríkið. Af ákvæði b-liðar 7. gr. EES-samningsins leiðir að íslenska ríkið hefur sem aðildarríki að samningnum almennt séð val um form og aðferð við lögleiðingu tilskipana EBE sem vísað er til eða er að finna í viðaukum við samninginn eða ákvörðunum sameiginlegu EES-nefndarinnar og samsvara tilskipunum Evrópusambandsins.

Það er sérstakt markmið samkvæmt EES-samningnum að mynda öflugt og einsleitt evrópskt efnahagssvæði sem grundvallist á sameiginlegum reglum og sömu samkeppnisskilyrðum á því sviði sem samningurinn tekur til. Samkvæmt þessu er meðal annars gert ráð fyrir þeirri skuldbindingu íslenska ríkisins í 1. mgr. 3. gr. EES-samningsins, sbr. 1. málsl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, að ríkið geri allar almennar og sérstakar ráðstafanir til að tryggja að staðið verði við þær skuldbindingar sem af samningnum leiðir.

Samkvæmt 11.-lið bókunar 1 við EES-samninginn, um altæka aðlögun, sem hefur lagagildi hér á landi, sbr. 2. málsl. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. 1. gr. laga nr. 66/1993, um breytingu á lögum um Evrópska efnahagssvæðið nr. 2/1993, bar um tímamörk og dagsetningar fyrir gildistöku og framkvæmd EFTA-ríkja á þeim gerðum sem vísað var til að miða við gildistökudag samningsins, en samkvæmt auglýsingu nr. 31/1993 öðlaðist samningurinn um Evrópska efnahagssvæðið gildi 1. janúar 1994.

Tilskipun nr. 90/314/EBE var samkvæmt framansögðu hluti af þeim samningsskuldbindingum sem íslenska ríkið undirgekkst við gildistöku EES-samningsins 1. janúar 1994. Í 7. gr. tilskipunarinnar, sem fjallar um tryggingar af hálfu ferðaskrifstofa, segir:

„Skipuleggjandinn og/eða smásalinn sem er aðili að samningnum skulu leggja fram fullnægjandi sönnunargögn um tryggingu fyrir endurgreiðslu fjár sem greitt hefur verið og fyrir heimflutning neytandans ef til gjaldþrots kynni að koma.“

Við gildistöku EES-samningsins voru ákvæði í 16. og 17. gr. laga nr. 79/1985, um skipulag ferðamála, um tryggingar af hálfu ferðaskrifstofa. Efni 16. gr. var lýst í kafla IV. hér að framan.

Í 1. mgr. 17. gr. laganna sagði að ekki mætti greiða af tryggingarfé samkvæmt 16. gr. aðrar kröfur en þær sem aðfararhæfur dómur væri fenginn fyrir eða viðurkenning skiptaréttar enda væru kröfurnar sprottnar af ferðaskrifstofurekstri tryggingafjáreiganda. Í 2. mgr. var heimild til að víkja frá skilyrði 1. mgr. við tilteknar aðstæður eins og lýst verður síðar.

Ákvæði laga nr. 81/1994, um breytingu á lögum nr. 79/1985, um skipulag ferðamála, voru þannig ekki fyrstu ákvæði laga um skyldu ferðaskrifstofa til að setja tryggingar vegna krafna sem sprottnar voru af ferðaskrifstofurekstri. En eins og áður sagði liðu um tvö ár frá gildistöku hinna nýju lagareglna um aukna neytendavernd á þessu sviði þar til að ferðaskrifstofum var gert að leggja fram gögn til að nýjar ákvarðanir um tryggingar yrðu teknar á grundvelli hinna breyttu lagareglna.

Í skýringum samgönguráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtun þessari er til þess vísað að eðli ferðskrifstofureksturs sé með þeim hætti að bein afskipti opinberra eftirlitsaðila af starfseminni geti kallað á viðbrögð viðskiptavina hennar og rýrt traust hennar á markaðnum og jafnvel valdið henni tjóni ef gætni og fyrirhyggja er ekki viðhöfð við eftirlitið. Vissulega ber stjórnvöldum við athafnir sínar og ákvarðanir að gæta þess að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því tilviki sem hér er fjallað um bar samgönguráðuneytinu hins vegar að beita gildandi valdheimildum sínum á hverjum tíma eftir því sem kostur var eftir gildistöku EES-samningsins hér á landi til að framfylgja reglu tilskipunar ráðsins 90/314/EBE um aukna neytendavernd á sviði trygginga af hálfu ferðaskrifstofa. Áður er fram komið að samgönguráðuneytið lét ákvörðun sína um fjárhæð tryggingarfjár ferðaskrifstofa sem tekin var í janúar 1990, standa óbreytta þrátt fyrir verðlagsbreytingar og heimild til að breyta fjárhæðinni í samræmi við þær þar til ný reglugerð var gefin út í maí 1995 eða um ári eftir gildistöku laga nr. 81/1994 og veitti ferðaskrifstofum síðan frest í eitt ár til að skila inn gögnum til að taka nýjar ákvarðanir um fjárhæð trygginga af hálfu hverrar ferðskrifstofu.

Með hliðsjón af þeim samningsskuldbindingum sem íslenska ríkið hafði tekist á hendur með EES-samningnum og fylgt var eftir á því sviði sem hér er fjallað um af hálfu Alþingis með setningu laga nr. 81/1994 og skyldu ráðherra til að annast framkvæmt laga á þeirra starfssviði, er það niðurstaða mín að samgönguráðherra hafi þarna látið líða of langan tíma frá gildistöku laga nr. 81/1994 og þar til ráðuneyti hans gerði ferðaskrifstofum og þar með talið ferðaskrifstofunni Z ehf. að leggja fram gögn til að ákvarðanir yrði teknar um breytingar á fjárhæð trygginga af hálfu einstakra ferðaskrifstofa. Ég tek það fram að hér er ekki tekin afstaða til þess á hvern veg þær ákvarðanir um fjárhæð tryggingar af hálfu ferðaskrifstofunnar Z ehf. sem í gildi voru þegar hún lagði inn starfsleyfi sitt fullnægðu þeim skuldbindingum sem leiddu af ákvæði 7. gr. tilskipunar 90/314/EBE og reglu 7. gr. laga nr. 81/1994, síðar 13. gr. laga nr. 117/1994, enda hafði Alþingi lagt það í vald samgönguráðherra að ákveða með reglugerð upphæð og skilmála tryggingarinnar.

4.

Samgönguráðuneytið telur í skýringum sínum til umboðsmanns Alþingis að því hafi verið heimilt að ráðstafa öllu tryggingarfé ferðaskrifstofunnar Z ehf. til að mæta kostnaði við heimflutning farþega sem ekki komust leiðar sinnar. Af þessi leiddi að ráðuneytið varð ekki við kröfum af hálfu A og B um endurgreiðslu vegna þess fjár sem þeir höfðu greitt ferðaskrifstofunni við kaup á farmiðum og þjónustu. Ráðuneytið skýrir þessa afstöðu sína í bréfi, dags. 9. mars 1998, sjá kafla III hér að framan.

Í 1. mgr. 13. gr. laga nr. 117/1994, um skipulag ferðamála, sbr. 7. gr. laga nr. 81/1994, segir að ferðaskrifstofa eða samtök slíkra fyrirtækja skuli setja tryggingu „fyrir endurgreiðslu fjár sem greitt hefur verið og fyrir greiðslu kostnaður við heimflutning neytandans ef til gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar viðkomandi ferðaskrifstofu kemur.“ Því hefur áður verið lýst að með 7. gr. laga nr. 81/1994 var verið að aðlaga íslenska löggjöf að skuldbindingum samkvæmt EES-samningnum og átti lagagreinin sér fyrirmynd í 7. gr. tilskipunar 90/314/EBE en efni hennar er tekið upp í álitið hér að framan. Af samanburði á orðalagi ákvæðis 1. mgr. 13. gr. laga nr. 117/1994 og tilvitnuðu ákvæði tilskipunarinnar verður í fyrsta lagi ráðið að íslenska ákvæðið er rýmra að því er lýtur að þeim aðstæðum í rekstri viðkomandi ferðaskrifstofu sem geta orðið grundvöllur þess að greitt sé af tryggingarfénu. Þannig er í íslenska ákvæðinu gert ráð fyrir því annars vegar að um gjaldþrot félagsins geti verið að ræða og hins vegar rekstrarstöðvun. Í ákvæði 7. gr. áðurnefndrar tilskipunar er aftur á móti einvörðungu talað um að gjaldþrot skipuleggjanda og/eða smásala geti réttlætt greiðslur af tryggingarfénu. Ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 117/1994 veitir því neytendum hér á landi ríkari vernd en gert er ráð fyrir í tilskipun ráðsins. Er þessi háttur löggjafans á lögleiðingu efnisákvæða tilskipunarinnar fyllilega í samræmi við 8. gr. tilskipunarinnar sem kveður á um það að aðildarríki geti tekið upp ný eða eldri strangari ákvæði á því sviði er tilskipunin tekur til, neytandanum til verndar. Samgönguráðuneytið telur að því hafi verið heimilt að ráðstafa allri tryggingarfjárhæðinni til að mæta kostnaði við heimflutning farþega með hliðsjón af því að ferðaskrifstofan hafði starfsleyfi samkvæmt eldri lögum og hún hafði ekki verið tekin til gjaldþrotaskipta í framhaldi af rekstrarstöðvun, en hafði lagt inn starfsleyfi sitt og óskað atbeina ráðuneytisins vegna heimflutnings farþega. Jafnframt telur ráðuneytið að öðrum viðskiptavinum, sem ekki nutu heimflutnings, hafi borið að beina kröfum sínum að ferðaskrifstofunni beint „áður en þeir gerðu kröfu til ráðuneytisins, sbr. 1. mgr. 13. gr. laga um skipulag ferðmála nr. 117/1994 og 19. gr. laga um skipulag ferðmála nr. 79/1985 með síðari breytingum, enda hafði ekki komið til opinberrar greiðslustöðvunar eða gjaldþrotaskipta ferðaskrifstofunnar.“

A og B höfðu í júlí og ágústmánuði árið 1996 greitt ferðaskrifstofunni Z ehf. vegna kaupa á ferðum sem fara átti eftir 12. ágúst 1996 þegar ferðaskrifstofan lagði inn starfsleyfi sitt. Áður hefur því verið lýst að lög nr. 81/1994, sbr. síðar 13. gr. laga nr. 117/1994, tóku gildi í maí 1994 og hér að framan var komist að þeirri niðurstöðu að ákvæði í grein II í ákvæði til bráðabirgða í þeim lögum um að leyfi til rekstrar ferðaskrifstofa, sem voru í gildi við gildistöku laganna, héldu gildi sínu í fimm ár, haggaði ekki við því að hinar nýju reglur laga nr. 81/1994, um tryggingar, síðar 13. gr. laga nr. 117/1994, giltu um þær ferðaskrifstofur sem leyfi höfðu við gildistöku laganna. Af þessu leiðir að um meðferð samgönguráðuneytisins á tryggingarfénu, þ.e. við hvaða aðstæður mátti greiða af því og hvaða kröfur mátti greiða, fór í því tilviki sem hér er fjallað um eftir efnisreglu 1. mgr. 13. gr. laga nr. 117/1994. Ég tek það fram að ég fæ ekki séð hvaða þýðingu tilvísun ráðuneytisins til 19. gr. laga nr. 79/1985, um skipulag ferðamála, með síðari breytingum, getur haft í þessu máli.

Þá er sérstök ástæða til þess vegna sjónarmiða samgönguráðuneytisins að geta þess að með lögum nr. 81/1994 féll úr gildi sérstök heimild sem hafði verið í 2. mgr. 17. gr. laga nr. 79/1985, um skipulag ferðamála, með síðari breytingum. Ákvæði 2. mgr. 17. gr. laganna kvað á um að kostnaður við heimflutning viðskiptavina ferðaskrifstofu hefði forgang í tryggingarféð fram yfir aðrar kröfur. Í 7. gr. laga nr. 81/1994, síðar 1. mgr. 13. gr. laga nr. 117/1994, um skipulag ferðamála, er hins vegar ekki gerður munur á rétti til endurgreiðslu fjár sem greitt hefur verið og kostnaði við heimflutning viðskiptavina ferðaskrifstofu. Þar er tekið fram að tryggingin sé til ráðstöfunar fyrir ráðuneytið ef til gjaldþrots eða rekstrarstöðvunar viðkomandi ferðskrifstofu kemur. Samgönguráðuneytið bar sem vörsluaðila tryggingarfjárins ábyrgð á því að fénu væri ráðstafað í samræmi við lög. Ráðuneytið hafði því ekki heimild til að mæta kostnaði við heimflutning farþega vegna þess eins að ferðaskrifstofan hafði ekki verið tekin til gjaldþrotaskipta. Fyrst samgönguráðuneytið taldi þörf á að ráðstafa tryggingarfénu vegna rekstrarstöðvunar ferðaskrifstofunnar varð það að ráðstafa því til að mæta þeim kröfum sem uppfylltu skilyrði 13. gr. laga nr. 117/1994, um skipulag ferðamála. Gat ráðuneytið því ekki bent þeim á að þeir þyrftu áður að beina kröfum sínum til ferðaskrifstofunnar vegna þess að hún hafði ekki verið tekin til gjaldþrotaskipta.

Samkvæmt 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skulu stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. Í stjórnsýslurétti gildir einnig sú regla að þegar stjórnvöld deila út takmörkuðum verðmætum verði mismunun að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum. Í þessu máli liggur fyrir að samgönguráðuneytið ákvað sjálft, í kjölfar þess að ferðaskrifstofan Z ehf. tilkynnti ráðuneytinu að öllu flugi á hennar vegum hefði verið aflýst, að gera samkomulag við flugfélagið [X] um að annast flutning þeirra farþega ferðaskrifstofunnar sem staddir voru erlendis á vegum hennar og ráðstafa til þess öllu tryggingarfé ferðaskrifstofunnar. Þetta gerði ráðuneytið þrátt fyrir að með lögum nr. 81/1994, um breytingu á lögum um skipulag ferðamála, nr. 79/1985, hafði verið fellt niður það ákvæði 2. mgr. 17. gr. laga nr. 79/1985 að ráðuneytið gæti, þegar í ljós væri komið að ferðaskrifstofa gæti vegna fjárhagsörðugleika ekki annast heimflutning viðskiptavina sinna, sjálft annast eða falið öðrum að annast þennan flutning. Við sömu breytingu féll einnig niður ákvæði um forgang kostnaðar við slíkan flutning að tryggingarfénu fram yfir aðrar kröfur. Samgönguráðuneytið kannaði því ekki áður en það ráðstafaði tryggingarfé ferðaskrifstofunnar Z ehf. hvaða kröfur væru gerðar af viðskiptavinum ferðaskrifstofunnar um greiðslur af tryggingarfénu.

Hér er því til úrlausnar hvort samgönguráðuneytinu hafi verið heimilt að veita þeim, sem voru staddir erlendis, þegar rekstrarleyfi var skilað inn til samgönguráðuneytisins, forgang fram yfir þá sem greitt höfðu inn á ferðir hjá félaginu en samgönguráðuneytið telur slíkt hafa verið heimilt.

Það er skoðun mín að hvorki orðalag ákvæðis 13. gr. laga nr. 117/1994 né efni þess, eins og rétt þykir að skýra það með vísan til lögskýringargagna, gefi til kynna að veita eigi þeim hópi sem staddur er erlendis á vegum ferðaskrifstofu forgang fram yfir þá sem greitt hafa inn á ferðir. Ég bendi á að bein ákvæði laga um aðkomu ráðuneytisins að slíkum flutningi farþega og forgang þess kostnaðar höfðu verið felld úr lögum. Með vísan til jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og framangreindrar meginreglu stjórnsýsluréttar um málefnalega úthlutun takmarkaðra verðmæta er það niðurstaða mín að samgönguráðuneytinu hafi verið óheimilt að veita þeim sem staddir voru erlendis forgang á kostnað þeirra sem greitt höfðu innborganir. Ég tel að ráðuneytinu hafi borið að standa að málum á þann hátt að hlutfallsleg skerðing gengi jafnt yfir alla þá sem með réttu gerðu og áttu að lögum kröfu til greiðslu af tryggingarfénu.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að samgönguráðherra hafi látið of langan tíma líða frá gildistöku laga nr. 81/1994 þar til ráðuneyti hans gerði ferðaskrifstofunni að láta í té upplýsingar til að nýjar ákvarðanir yrðu teknar um tryggingar ferðaskrifstofa.

Þá tel ég að samgönguráðuneytinu hafi ekki verið heimilt að veita þeim sem staddir voru erlendis á vegum Z ehf. forgang fram yfir þá sem greitt höfðu inn á ferðir með félaginu. Ég tel að ráðuneytið hefði átt að haga málum þannig að hlutfallsleg skerðing gengi jafnt yfir alla sem gerðu og áttu með réttu kröfu í tryggingarféð.

Samkvæmt framangreindu beini ég þeim tilmælum til samgönguráðuneytisins að það taki mál þeirra A og B til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá þeim, og leiti leiða til að rétta hlut þeirra.

VI.

Með bréfi til samgönguráðuneytisins, dags. 6. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A og B hefðu leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Í svari ráðuneytisins sem barst mér 19. apríl 2000 kemur fram að Neytendasamtökin hafi farið fram á endurupptöku málsins með bréfi, dags. 7. apríl 1999. Ráðuneytið óskaði í kjölfarið eftir afstöðu ríkislögmanns og m.a. á grundvelli álits hans var ákveðið að afhafast ekki frekar í málinu.

B hefur nú höfðað mál á hendur íslenska ríkinu og var það þingfest 13. apríl 2000.

VII.

Hinn 6. júní 2002 féll í Hæstarétti dómur í máli íslenska ríkisins gegn A en A hafði í héraði höfðað málið í framhaldi af áliti umboðsmanns Alþingis. Í niðurstöðu Hæstaréttar segir meðal annars:

„[...] Verður fallist á með stefnda að vanræksla ráðuneytisins á að krefja [Z ehf.] um lögákveðna tryggingu hafi valdið honum tjóni, sem nemur stefnufjárhæðinni í málinu. Verður krafa hans samkvæmt því tekin til greina og reynir þá ekki sérstaklega á aðrar ástæður, sem hann hefur teflt fram í málinu. Skal áfrýjandi greiða stefnda málskostnað í héraði og fyrir Hæstarétti [...]“