Álit

I.

Hinn 14. maí 1997 leitaði til umboðsmanns Alþingis A og kvartaði yfir úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 22. júlí 1996 þar sem staðfest var sú ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur að veita leyfi til að reisa viðbyggingu við húsið á lóðinni nr. 17 við X.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 5. mars 1999.

II.

Málavextir eru þeir að byggingarnefnd Reykjavíkur samþykkti hinn 28. mars 1996 að veita leyfi til viðbyggingar við húsið á lóðinni nr. 17 við X sem er leikskóli. Var sú ákvörðun staðfest af borgarstjórn 18. apríl sama ár.

Áður en umrætt byggingarleyfi var afgreitt höfðu skipulagsnefnd og borgarráð Reykjavíkur samþykkt breytingu á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 17 við X. Þá hafði nágrönnum verið kynnt hin fyrirhugaða framkvæmd í samræmi við ákvæði 2. mgr. gr. 3.1.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992. Sendu nágrannar lóðarinnar inn mótmæli gegn fyrirhugaðri viðbyggingu sem studd var þeim rökum að með tilkomu byggingarinnar myndi umferð um götuna aukast um of og skapa slysahættu og ónæði. Bifreiðastæði fyrir íbúa og gesti væru allsendis ófullnægjandi. Þá var bent á að ekki hafi verið gert ráð fyrir stækkun hússins að X 17 þegar önnur hús í nágrenninu voru byggð og myndi byggingin skerða útsýni úr húsum í nágrenninu. Að fengnum þessum athugasemdum var uppdrætti af viðbyggingunni breytt á þann veg að bílastæði voru færð frá göngustíg til suðurs. Var byggingarleyfisumsóknin afgreidd svo breytt á fyrrgreindum fundi byggingarnefndar 28. mars 1996.

Nágrannar lóðarinnar kærðu útgáfu byggingarleyfisins til umhverfisráðuneytisins með stjórnsýslukæru, dags. 9. maí 1996. Um rök fyrir kærunni segir svo:

„Með framangreindri afgreiðslu borgaryfirvalda telja íbúar vera um skýlaust brot á grenndarrétti og skerðingu á eignarrétti að ræða auk þess sem ákvörðun borgaryfirvalda fer gegn skipulagslögum og vilja íbúarnir eigi una við slíkt. […]

Um leið og við mótmælum ákvörðunum borgaryfirvalda og leggjum ágreining í úrskurð yðar, viljum við benda á, að við sættum okkur ekki við einhliða ákvarðanir borgaryfirvalda án alls samráðs við íbúa svo sem hér hagar til, en ljóst er að í engu hefur verið komið til móts við sjónarmið íbúanna og ákvæði laga varðandi umsögn nágranna áður en byggingarleyfi er útgefið er sýndarmennskan ein af hálfu borgaryfirvalda. Í því sambandi viljum við benda á að umrædda byggingu hefði með greiðum hætti mátt byggja austar og lægra í landinu, þannig að eigi spillti útsýni eða rýrði afnotarétt þeirra fasteigna sem fyrir eru á svæðinu.“

Umhverfisráðuneytið lagði úrskurð á málið 22. júlí 1996 að fengnum umsögnum skipulagsstjórnar ríkisins og byggingarnefndar Reykjavíkur og eru umsagnir þessar raktar í úrskurðinum. Umsögn skipulagsstjórnar ríkisins var svohljóðandi:

„Í deiliskipulagi er ekki gerð grein fyrir stækkunarmöguleikum leikskólans á lóðinni nr. 17 við [X]. Því telur skipulagsstjórn nauðsynlegt að fara með stækkunaráform sem breytingu á deiliskipulagi. Byggingarleyfið hefur ekki stoð í deiliskipulagi og ber því að fella það úr gildi.“

Í umsögn byggingarnefndar Reykjavíkur eru færð að því rök að umferðaraukning vegna viðbyggingarinnar verði óveruleg, þar sem hún gefi möguleika á að bjóða upp á heilsdagsvistun barna. Muni því umferð vegna leikskólans dreifast meira yfir daginn. Síðan segir í umsögninni:

„Nýtingarhlutfall lóðarinnar nr. 17 við [X] verður eftir fyrirhugaða stækkun 0,14 en til samanburðar má geta þess að nýtingarhlutfall lóðanna í næsta nágrenni er frá 0,20 og allt að 0,28. […]

Fyrirhuguð viðbygging, sem er u.þ.b. 3,6 metrar á hæð, er í rúmlega 23 metra fjarlægð frá [X] nr. 16 og enn lengra frá [X] nr. 14, auk þess sem hátt og þétt limgerði er á austurmörkum lóðanna og megingluggar húsanna vísa til suðurs.

Í framhaldi af mótmælunum var fyrirhuguðum bílastæðum fjölgað og þau færð frá göngustíg til suðurs. Þessi stæði nýtast nágrönnum utan opnunartíma leikskólans.

Samkvæmt Aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010, staðfestu 1991, er lóðin nr. 17 við [X] á stofnanasvæði og svo var einnig samkvæmt eldra aðalskipulagi skipulagi. Fyrirhuguð bygging stríðir því ekki gegn Aðalskipulagi Reykjavíkur hvað landnotkun varðar, né gegn Aðalskipulagi Reykjavíkur að öðru leyti. […]

Í kærunni eru fyrrgreindar athugasemdir ítrekaðar, auk þess sem kærendur telja að ákvörðun byggingarnefndar brjóti í bága við skipulagslög og sé skýlaust brot á grenndarrétti.

Hvað viðvíkur grenndarrétti er vísað til grenndarkynningar sem fram fór lögum samkvæmt sbr. bréf byggingarfulltrúa dags. 12. janúar sl., þar sem nágrönnum leikskólans að [X] 17 var gefinn kostur á að gera athugasemdir við framkomna umsókn, auk áðurnefndrar umsagnar undirritaðs frá 18. mars 1996. Ljóst er að grenndarréttur samkv. framansögðu, hefur því ekki verið brotinn á kærendum.

Á fundi borgarráðs þann 14. janúar 1964 var samþykkt deiliskipulag fyrir 133 einbýlishús í [… hverfi.] Á skipulagskorti er fylgdi samþykktinni er auk þess sýndur barnaskóli, sem byggður var á lóðinni nr. 17 við [X] (áður […]), samkvæmt samþykkt byggingarnefndar þann 29. mars 1962. Þetta deiliskipulag var samþykkt af borgarráði/borgarstjórn eins og ævinlega er gert þegar land í eigu Reykjavíkurborgar er deiliskipulagt.

Með byggingu nýs skólahúss í hverfinu var húsnæðið að [X] 17 tekið í notkun fyrir barnaheimili og leikskóla, sem nú ber heitið […]. Við þessa breytingu fækkaði til muna þeim börnum sem dvöldu að [X] 17, auk þess sem umferð um götuna varð mun minni.

[…]“

Forsendur niðurstöðu ráðuneytisins eru svofelldar:

„Vegna fjarlægðar frá húsum kærenda að fyrirhugaðri viðbyggingu við húsið á lóðinni nr. 17 við [X], sem áður var barnaskóli en er nú leikskóli, verður ekki fallist á að viðbyggingin komi til með að valda kærendum svo umtalsverðri útsýnisskerðingu að það réttlæti að úrskurða byggingarleyfið ógilt.

Samkvæmt skjölum málsins er ekki ætlun borgaryfirvalda með fyrirhugaðri viðbyggingu að fjölga börnum í leikskólanum nema þá lítillega, heldur að bjóða foreldrum barna í hverfinu betri þjónustu með tilkomu eldhúss sem verður í viðbyggingunni. Með því móti verður hægt að bjóða breytilegri visttíma og einnig heilsdagsvist og við það mun umferðin dreifast meira yfir daginn. Að því er varðar staðhæfingar kærenda um aukið ónæði í götunni vegna viðbyggingarinnar, slysahættu og ófullnægjandi bifreiðastæði, telur ráðuneytið þær ekki, miðað við aðstæður, hafa við rök að styðjast og að komið hafi verið til móts við athugasemdir þeirra með því að færa bílastæði fjær göngustígnum norðan skólans til suðurs.

Með hliðsjón af framansögðu og með því að fyrirhuguð viðbygging var kynnt nágrönnum í samræmi við 2. mgr. greinar 3.1.1. í byggingarreglugerð nr. 177/1992 og að hún er í samræmi við aðalskipulag og breytingu sem samþykkt var í skipulagsnefnd og borgarráði 18. og 19. mars sl. á áðurgerðum yfirlitsuppdrætti fyrir [… hverfi] samþykktum í borgarráði 14. janúar 1964 telur ráðuneytið kærða ákvörðun byggingarnefndar hvorki brjóta í bága við skipulagslög né grenndar- eða eignarrétt kærenda. Eru því ekki efni til annars en að staðfesta ákvörðun byggingarnefndar.

[…] Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28.3.1996 um að samþykkja umsókn byggingardeildar borgarverkfræðings um leyfi til að reisa viðbyggingu úr steinsteypu við húsið á lóðinni nr. 17 við [X] skal óbreytt standa.“

Kvörtun A yfir framangreindum úrskurði barst umboðsmanni Alþingis 14. maí 1997. Um rökstuðning er í kvörtuninni vísað til fyrirliggjandi gagna, sérstaklega umsögn skipulagsstjórnar ríkisins. Síðan segir:

„Það er skoðun okkar, sem málið varðar að grenndarréttur sé á okkur brotinn og byggingadeild borgarverkfræðingsins í Reykjavík taki sér rétt til þessara byggingaframkvæmda, sem hún ekki hefur. Varðar það sérstaklega staðsetningu byggingarinnar þ.e. nálægð hennar við götu o.fl.“

III.

Umboðsmaður Alþingis ritaði umhverfisráðuneytinu bréf 16. maí 1997 og óskaði þess að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti sér í té gögn málsins, þ. á m. öll gögn um breytingu þá á deiliskipulagi sem samþykkt var í borgarráði 19. mars 1996.

Svar ráðuneytisins ásamt gögnum málsins barst umboðsmanni með bréfi, dags. 14. júlí 1997. Í bréfinu segir m.a.:

„Vísað er til bréfs yðar, dags. 16.5.1997, þar sem þér greinið frá kvörtun [A], yfir úrskurði ráðuneytisins frá 22. júlí 1996, þar sem staðfest var ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 28.3.1996 um að veita leyfi til viðbyggingar við húsið á lóðinni nr. 17 við [X].

Einnig óskið þér eftir, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, að ráðuneytið skýri viðhorf sín til framangreindrar kvörtunar og láti yður í té gögn málsins.

Viðhorf ráðuneytisins til kvörtunar [A] hefðu ekki getað orðið önnur en fram koma í úrskurðinum miðað við aðstæður og framlögð skjöl.

[…]“

Umboðsmaður Alþingis ritaði umhverfisráðherra á ný bréf 15. október 1997 sem ítrekað var 27. janúar 1998. Þar var þess óskað að upplýst yrði hvenær breyting sú á deiliskipulagi, sem samþykkt var í skipulagsnefnd Reykjavíkur 18. mars 1996 og í borgarráði 19. mars 1996, kom til afgreiðslu í ráðuneytinu. Þá var óskað upplýsinga um hvenær auglýsing um breytinguna hafi birst í Stjórnartíðindum. Sama dag ritaði umboðsmaður skipulagsstjóra ríkisins bréf þar sem óskað var upplýsinga um það hvenær skipulagsbreyting þessi kom til afgreiðslu skipulagsstjórnar jafnframt því sem óskað var afrita af deiliskipulagi svæðisins fyrir og eftir umrædda breytingu. Svar skipulagsstjóra ríkisins barst umboðsmanni 4. nóvember 1997. Í svarinu kom fram að umrædd breyting á deiliskipulagi hefði aldrei borist embætti skipulagsstjóra ríkisins til afgreiðslu.

Svar umhverfisráðuneytisins barst umboðsmanni 23. febrúar 1998. Er það svofellt:

„Beðið er um upplýsingar um hvenær breyting sú á deiliskipulagi, sem samþykkt var í skipulagsnefnd Reykjavíkur 18. mars 1996 og í borgarráði degi síðar hafi komið til afgreiðslu í ráðuneytinu og hvenær auglýsing um breytinguna birtist í Stjórnartíðindum.

Hér var ekki um að ræða skipulagsbreytingu skv. 17. og 18. sbr. 19. gr. 3. og 4. mgr. skipulagslaga nr. 19/1964 og fór því málið ekki í deiliskipulagsmeðferð. Breytingarnar kölluðu ekki á breytingu á aðalskipulagi. Ráðuneytið fékk því málið aldrei til meðferðar enda ekki þörf á staðfestingu þess fyrir breytingunum.

Beðist er velvirðingar á því hversu dregist hefur að svara erindi yðar.“

Í tilefni þessa svars skrifaði umboðsmaður Alþingis umhverfisráðherra svofellt bréf 22. júní 1998:

„[…]

Í bréfinu kemur fram sú skoðun ráðuneytisins, að ekki hafi verið þörf staðfestingar þess á þeirri breytingu á deiliskipulagi [… hverfis], sem samþykkt var í borgarráði Reykjavíkur 18. mars 1996, að því er virðist með vísan til þess, að um óverulega breytingu hafi verið að ræða, sbr. 3. mgr. 19. gr. þágildandi skipulagslaga nr. 19/1964, með síðari breytingum.

Samkvæmt 3. og 4. mgr. 19. gr. laga nr. 19/1964, sbr. gr. 4.4.1. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985, var skylt að senda skipulagsstjórn ríkisins tillögur um breytingar á staðfestu skipulagi, sem töldust óverulegar í skilningi laganna, ásamt ábyrgðaryfirlýsingu sveitarfélags. Að fenginni staðfestingu skipulagsstjórnar skyldi ráðuneytið láta birta breytinguna í Stjórnartíðindum.

Samkvæmt upplýsingum frá Skipulagi ríkisins mun umrædd deiliskipulagsbreyting ekki hafa borist skipulagsstjóra ríkisins til staðfestingar. Þá er ekki að sjá, að ráðuneyti yðar hafi látið birta breytinguna í Stjórnartíðindum.

Af ofangreindu tilefni er þess óskað, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að umhverfisráðuneytið skýri, hvaða þýðingu óstaðfestur skipulagsuppdráttur hafi að lögum, þar á meðal hvort ofangreindar reglur um meðferð óverulegra breytinga á staðfestu skipulagi eigi ekki við breytingar á óstaðfestu deiliskipulagi.“

Svar umhverfisráðuneytisins barst umboðsmanni Alþingis 24. júlí 1998. Segir þar m.a.:

„Það er álit ráðuneytisins að sömu reglur gildi ekki um breytingu á óstaðfestum skipulagsuppdrætti og staðfestum. Sú venja hefur skapast að ráðuneytið hefur samþykkt breytingar á skipulagsuppdrætti þótt sá skipulagsuppdráttur hafi ekki hlotið staðfestingu ráðuneytisins áður, hafi grenndarkynning átt sér stað. Í þessu tilviki er það mat ráðuneytisins að um vandaða grenndarkynningu hafi verið að ræða.

Ofangreindu til staðfestu vísar ráðuneytið til úrskurðar þess frá 6. desember 1995 en þar sagði: „Með hliðsjón af aðstæðum og því að fyrirhuguð viðbygging hefur fengið lýðræðislega umfjöllun fellst ráðuneytið á það með byggingarnefnd að breyting á framangreindu deiliskipulagi hafi fengið viðunandi meðferð.“

Afrit af hinum tilvitnaða úrskurði fylgdi bréfi ráðuneytisins.

IV.

1.

Úrskurður umhverfisráðuneytisins frá 22. júlí 1996 er m.a. byggður á því að umrætt byggingarleyfi hafi verið „í samræmi við aðalskipulag og breytingu sem samþykkt var í skipulagsnefnd og borgarráði 18. og 19. mars sl. á áðurgerðum yfirlitsuppdrætti fyrir [… hverfi] samþykktum í borgarráði 14. janúar 1964.“ Þegar byggingarnefnd Reykjavíkur samþykkti að veita byggingarleyfið og úrskurður umhverfisráðuneytisins var kveðinn upp voru í gildi skipulagslög nr. 19/1964, með síðari breytingum, og byggingarlög nr. 54/1978.

Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 var óheimilt að grafa grunn, reisa hús, rífa hús eða breyta því eða notkun þess eða gera önnur þau mannvirki sem áhrif hafa á útlit umhverfis nema að fengnu leyfi viðkomandi byggingarnefndar, þ.e. byggingarleyfi. Í 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga sagði:

„Framkvæmdir samkvæmt 1. mgr. skulu vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deildarskipulag, sbr. 4. gr. 1. mgr. skipulagslaga.“

Í grein 3.4.4. í byggingarreglugerð nr. 177/1992, með síðari breytingum, sem var í gildi á þessum tíma sagði:

„Áður en byggingarnefnd veitir byggingarleyfi fyrir húsi, skal hún ganga úr skugga um, að byggingin sé í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag, ef um þéttbýli er að ræða, sbr. 1. mgr. 4. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 og 4. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978.“

Í máli þessu þarf því að taka til athugunar hvort skilyrði 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, með síðari breytingum, hafi verið uppfyllt áður en byggingarleyfi það sem kvörtun beinist að var veitt.

2.

Samkvæmt aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010, sem staðfest var af umhverfisráðuneytinu 1992, sbr. auglýsingu nr. 91/1992, er lóðin nr. 17 við X á stofnanasvæði og af því skipulagi, að öðru leyti verður ekki annað ráðið en sú niðurstaða ráðuneytisins í úrskurðinum frá 22. júlí 1996 að byggingarleyfið sé í samræmi við aðalskipulag sé rétt.

Í 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 er áskilið að framkvæmd sem byggingarleyfi þarf til skuli auk þess að vera í samræmi við staðfest aðalskipulag einnig vera í samræmi við „samþykkt deildarskipulag, sbr. 4. gr. 1. mgr. skipulagslaga.“ Tekið skal fram að í hinum prentaða texta 2. mgr. 9. gr. laganna í Stjórnartíðindum 1978, A-deild, bls. 269, er orðið „deildarskipulag“ en í frumvarpi til byggingarlaga sem síðar varð að lögum nr. 54/1978 var í 2. mgr. 9. gr. notað orðið „deiliskipulag” (Alþt. 1977-1978, A-deild, bls. 262) og ekki kemur fram að breyting hafi verið gerð á þessu orðalagi 2. mgr. 9. gr. frumvarpsins í meðförum Alþingis.

Í tilvitnaðri 1. mgr. 4. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, eins og henni var breytt samhliða samþykkt byggingarlaga nr. 54/1978, með 1. gr. laga nr. 31/1978, sagði:

„Öll sveitarfélög eru skipulagsskyld. Allar byggingar ofanjarðar og neðan og önnur mannvirki, sem áhrif hafa á útlit umhverfisins, aðrar en byggingar á lögbýlum, skulu byggð í samræmi við áður gerðan skipulagsuppdrátt, sem samþykktur hefur verið af hlutaðeigandi sveitarstjórn og skipulagsstjórn ríkisins.“

Frumvarp til laga um breytingu á skipulagslögum nr. 19/1964 sem síðar urðu að lögum nr. 31/1978 var eins og áður sagði lagt fram á Alþingi í tengslum við frumvarp til byggingarlaga, er síðan varð að lögum nr. 54/1978. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 31/1978 segir meðal annars:

„Byggingarlaganefndin hefur nú lokið samningu frumvarps til byggingarlaga. Í samræmi við ákvæði þess og samkvæmt heimild í skipunarbréfi taldi nefndin óumflýjanlegt að gera þá breytingu á skipulagslögum nr. 19/1964, að gildissvið skipulagslaga yrði rýmkað og nái til alls landsins, þannig að allar byggingar og önnur mannvirki hvar sem er á landinu skuli byggð í samræmi við áður gerðan skipulagsuppdrátt, sem samþykktur hefur verið af sveitarstjórn og skipulagsstjórn“. (Alþt. 1977-1978, A-deild, bls. 278.)

Þrátt fyrir þá breytingu sem gerð var á 1. mgr. 4. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 með lögum nr. 31/1978 þar sem tekin voru í lög ákvæði um „skipulagsuppdrátt sem samþykktur hefur verið af hlutaðeigandi sveitarstjórn og skipulagsstjórn ríkisins” og hin nýju ákvæði 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 um annars vegar „staðfest aðalskipulag” og hins vegar „samþykkt deildarskipulag“, var ekki haggað við ákvæðum V. kafla skipulagslaga um framlagningu skipulagstillagna, samþykkt þeirra og staðfestingu. Áfram stóð líka óbreytt sú meginregla 1. mgr. 5. gr. skipulagslaganna nr. 19/1964 að á skipulagsskyldu svæði skyldu allar byggingar og önnur mannvirki gerð í samræmi við „gildandi skipulagsuppdrátt”. Sérstök regla var þó sett í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 19/1964 um heimild til byggingarframkvæmda ef skipulagsuppdráttur af sveitarfélagi eða hluta þess var ekki fyrir hendi.

Samkvæmt orðalagi sínu gerði 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 ráð fyrir því að mismunandi málsmeðferðarreglur gætu gilt um aðal- og deiliskipulag. Ég tek fram að ekki verður ótvírætt ráðið af efni laga nr. 19/1964 bæði fyrir og eftir þá breytingu sem gerð var á þeim með lögum nr. 31/1978 að mismunandi reglur skyldu gilda um meðferð skipulagstillagna eftir því hvort um aðal- eða deiliskipulag væri að ræða enda ekki byggt á slíkri aðgreiningu í áðurnefndum V. kafla laganna. Af þeim kafla má ráða að það hafi verið meginregla að skipulagsuppdrættir skyldu hljóta staðfestingu ráðherra og birtingu í Stjórnartíðindum. Í skipulagslögum nr. 19/1964 var reyndar ekki að finna orðið „deiliskipulag“ en í 11. gr. laganna var mælt fyrir um gerð „séruppdrátta“ að skipulagi einstakra bæjarhverfa og var litið svo á að það lagaákvæði væri lagagrundvöllur þeirrar tegundar skipulags sem nefnt hefur verið deiliskipulag.

Byggingarlög nr. 54/1978 geymdu ekki nánari skilgreiningu á því hvað fælist í samþykkt deiliskipulags heldur var þar vísað til 1. mgr. 4. gr. skipulagslaga og þar sagði það eitt að skipulagsuppdráttur þyrfti að hafa verið samþykktur af hlutaðeigandi sveitarstjórn og skipulagsstjórn ríkisins án þess að gera greinarmun á aðalskipulagi og deiliskipulagi. Samkvæmt heimild í 13. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 setti félagsmálaráðherra skipulagsreglugerð nr. 318/1985 með síðari breytingum. Í grein 1.1.3. í þeirri reglugerð sagði að jafnan skyldi liggja fyrir samþykkt eða staðfest deiliskipulag áður en einstakar byggingarframkvæmdir væru leyfðar og í grein 4.4.1. í reglugerðinni sagði að deiliskipulag teldist samþykkt þegar það hefði verið samþykkt í sveitarstjórn og af Skipulagsstjóra ríkisins. Tekið var fram að sama gilti um breytingar á samþykktu deiliskipulagi. Þá sagði í grein 4.4.2. sem fjallaði um staðfestingu deiliskipulags að ekki þyrfti að staðfesta deiliskipulag skv. lögum nema um væri að ræða nýtt deiliskipulag í þegar byggðu hverfi eða ef sveitarstjórn óskaði eftir því sérstaklega en skipulagsstjórn gat einnig ákveðið að sá háttur yrði hafður á.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að skilyrði 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, um samþykkt deiliskipulags, hafi falið í sér að viðkomandi deiliskipulagsuppdráttur þurfti að lágmarki að hafa hlotið samþykki hlutaðeigandi sveitarstjórnar og skipulagsstjórnar ríkisins til þess að á honum yrði, á þeim tíma sem hér um ræðir, byggt við útgáfu byggingarleyfis.

3.

Í úrskurði umhverfisráðuneytisins er vísað til þess að sú framkvæmd sem byggingarleyfið heimilar sé í samræmi við breytingu sem samþykkt var í skipulagsnefnd og borgarráði 18. og 19. mars 1996 „á áðurgerðum yfirlitsuppdrætti fyrir [… hverfi] samþykktum í borgarráði 14. janúar 1964“. Af þeim gögnum sem ráðuneytið hefur látið umboðsmanni Alþingis í té vegna athugunar á máli þessu verður ekki annað ráðið en tilvitnuð samþykkt skipulagsnefndar og borgarráðs frá 18. og 19. mars 1996 hafi eingöngu falið í sér samþykki á tillögu um viðbyggingu og breytt lóðarmörk X nr. 17 en að öðru leyti hafi fyrra skipulagi ekki verið breytt. Í umsögn byggingarnefndar Reykjavíkur til umhverfisráðuneytisins, dags. 18. júní 1996, við undirbúning úrskurðar þess er tekið svo til orða að „kærð breyting á deiliskipulagi lóðarinnar nr. 17 við [X] ásamt stækkun [leikskólans …] [hafi verið] samþykkt í skipulagsnefnd þann 18. mars 1996 og í borgarráði þann 19. mars 1996.“ Síðan segir: „Byggingarleyfið sem samþykkt var í byggingarnefnd þann 28. mars 1996 á grundvelli samþykkts deiliskipulags….”

Af framangreindu verður ráðið að bæði af hálfu byggingarnefndar Reykjavíkur og umhverfisráðuneytisins hafi verið byggt á því að samþykkt skipulagsnefndar 18. mars 1996 og borgarráðs 19. mars 1996 hafi falið í sér breytingu á deiliskipulagi.

Samkvæmt upplýsingum skipulagsstjóra ríkisins barst deiliskipulagsbreyting þessi aldrei embætti hans til afgreiðslu og var því ekki lögð fyrir skipulagsstjórn ríkisins. Sérstaklega aðspurt hefur umhverfisráðuneytið tekið það fram í bréfi sem barst umboðsmanni Alþingis 23. febrúar 1998 að umrædd breyting á deiliskipulagi hafi ekki verið „skipulagsbreyting skv. 17. og 18. gr. sbr. 19. gr. 3. og 4. mgr. skipulagslaga nr. 19/1964“ en ákvæði 3. og 4. mgr. 19. gr. laga nr. 19/1964 heimila sérstaka meðferð á óverulegum breytingum á staðfestum skipulagsuppdrætti.

Í svari umhverfisráðuneytisins sem barst umboðsmanni Alþingis 24. júlí 1998 er því lýst að það sé álit ráðuneytisins að sömu reglur gildi ekki um breytingar á óstaðfestum skipulagsuppdrætti og staðfestum. Fram kemur að sú venja hafi skapast að ráðuneytið hafi samþykkt breytingar á skipulagsuppdrætti þótt sá skipulagsuppdráttur hafi ekki hlotið staðfestingu ráðuneytisins áður, hafi grenndarkynning átt sér stað. Bendir ráðuneytið á að svo hafi verið gert vegna viðbyggingarinnar við X nr. 17.

Sú afstaða sem umhverfisráðuneytið lýsir hér að framan er ekki studd tilvísun til lagaheimilda og ekki verður séð að lög hafi á þeim tíma, sem fjallað var um byggingarleyfi vegna viðbyggingar við X nr. 17, heimilað að vikið væri frá áskilnaði 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, um samþykkt deiliskipulag, þegar á annað borð var farin sú leið að gera breytingar á eldra skipulagi sem undanfara þess að heimila byggingarframkvæmdir. Hér er því ekki tilefni til að taka sérstaklega til athugunar hvort sá yfirlitsuppdráttur fyrir …-hverfi sem samþykktur var í borgarráði 14. janúar 1964 hlaut staðfestingu í samræmi við þágildandi 16. gr. laga nr. 55/1921, um skipulag kauptúna og sjávarþorpa, með síðari breytingum, eða hvort sá uppdráttur hefur síðar orðið hluti af þeim deiliskipulagsuppdráttum sem staðfestir hafa verið fyrir …-hverfi á gildistíma laga nr. 19/1964.

Ég tel í þessu efni sérstaka ástæðu til að benda á að ráðuneyti skipulags- og byggingarmála hefur með fyrirmælum í reglugerðum um þessi mál sett reglur sem binda jafnt stjórnvöld sem borgarana. Sú afstaða ráðuneytisins að ekki sé þörf á að fylgja formreglum um samþykki þeirra stjórnvalda sem að lögum eiga að koma að ákvörðun þegar verið er að breyta skipulagsuppdráttum sem áður hafi ekki hlotið staðfestingu, leiðir til mismunandi aðstöðu borgaranna og samrýmist ekki jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í samræmi við framangreint og þá niðurstöðu að til þess að deiliskipulag teljist samþykkt í merkingu 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978 þurfi það í senn að hafa hlotið samþykki viðkomandi sveitarstjórnar og skipulagsstjórnar ríkisins, er það niðurstaða mín að úrskurður umhverfisráðuneytisins vegna byggingarleyfis fyrir viðbyggingu á lóðinni nr. 17 við X hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli þar sem skipulagsstjórn ríkisins hafði ekki samþykkt þá breytingu á eldra skipulagi, sem borgarráð Reykjavíkur samþykkti 19. mars 1996 og umhverfisráðuneytið byggði úrskurð sinn á.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að úrskurður umhverfisráðuneytisins, dags. 22. júlí 1996, þar sem staðfest var ákvörðun byggingarnefndar og borgarstjórnar Reykjavíkur frá 28. mars og 18. apríl 1996 um útgáfu leyfis til viðbyggingar við húsið nr. 17 við X hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli þar sem útgáfa byggingarleyfisins studdist ekki við samþykkt deiliskipulag í skilningi 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978.

Eftir að umfjöllun umhverfisráðuneytisins um mál þetta lauk, hafa tekið gildi ný skipulags- og byggingarlög nr. 73/1997. Samkvæmt þeim lögum er úrskurðarvald á æðra stjórnsýslustigi í málum er varða skipulags- og byggingarmál fært úr höndum umhverfisráðuneytis til sérstakrar úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála. Lögin kveða hins vegar ekki á um það, hvert beina skuli ósk um endurupptöku mála sem úrskurðuð voru af umhverfisráðuneytinu fyrir gildistöku laganna. Það er hins vegar meginregla, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að aðili máls skuli eiga þess kost að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt, nema annað leiði af lögum. Það eru því tilmæli mín til umhverfisráðuneytisins að það sjái til þess að mál A verði endurupptekið af til þess bærum aðila, komi fram ósk um það frá honum, og að meðferð þess verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

VI.

Með bréfi til umhverfisráðuneytisins, dags. 7. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til ráðuneytisins og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Hinn 14. október 2000, barst mér bréf frá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála. Í því segir meðal annars:



„Mál þetta var framsent úrskurðarnefndinni frá umhverfisráðuneytinu með bréfi, dags. 11. maí 1999, í tilefni af beiðni [A] um endurupptöku kærumáls, dags. 29. apríl 1999, á grundvelli álits yðar […].

[Úrskurðarnefndin óskaði] eftir því að [umhverfisráðuneytið] lýsti afstöðu sinni til erindis [A] áður en ákvörðun yrði tekin um það hvort fallist yrði á beiðni hans um endurupptöku málsins.

Ráðuneytið svaraði bréfi nefndarinnar með bréfi, dags. 4. janúar 2000, þar sem fram kemur að það telji ekki forsendur til þess að verða við erindinu.“

Í bréfi umhverfisráðuneytisins til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, sem vitnað er til hér að framan, segir meðal annars:

„Ráðuneytið telur ekki forsendu til að taka upp kærumál [A] að nýju að beiðni umboðsmanns Alþingis þar sem ekki er fundið að málsmeðferð ráðuneytisins heldur efnislegri niðurstöðu, þ.e. túlkun ráðuneytisins á réttarreglum og skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru ekki fyrir hendi.“

Með hliðsjón af þessari aðstöðu ráðuneytisins féllst úrskurðarnefndin ekki á að taka mál A til meðferðar að nýju.