Álit

I.

Hinn 19. júní 1998 leituðu Múrarafélag Reykjavíkur og Múrarasamband Íslands, Síðumúla 25 í Reykjavík, til umboðsmanns Alþingis vegna ákvörðunar menntamálaráðuneytisins frá 26. maí 1998 þar sem hafnað var að gefa félögunum kost á því að tilnefna fulltrúa í starfsgreinaráð í bygginga- og mannvirkjagreinum samkvæmt 28. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. febrúar 1999.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik þau að með bréfi, dags. 5. mars 1998, óskuðu Múrarafélag Reykjavíkur, Sveinafélag pípulagningarmanna, Veggfóðrarafélag Reykjavíkur og Múrarasamband Íslands eftir því við menntamálaráðuneytið að þeim yrði gefinn kostur á því að tilnefna fulltrúa í starfsgreinaráð samkvæmt IX. kafla laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla. Með bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 26. maí 1998, til Múrarafélags Reykjavíkur hafnaði ráðuneytið málaleitan ofangreindra félaga og félagasambanda. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„[...] Menntamálaráðuneytið leitaði til samstarfsnefndar um starfsnám á framhaldsskólastigi um tillögur að tilhögun við skipun starfsgreinaráða og óskaði jafnframt eftir tillögum að stærð ráðanna. Eindregin tilmæli bárust um það frá samstarfsnefndinni að fulltrúar í starfsgreinaráðum yrðu ekki fleiri en 7, að fulltrúa ráðherra meðtöldum. Þá komu fram ábendingar um það frá samstarfsnefndinni hvernig staðið skyldi að tilnefningum í ráðin.

Menntamálaráðuneytið skipaði í starfsgreinaráðin að höfðu víðtæku samráði við aðila atvinnulífsins. Leitast var við að fullnægja ákvæðum framhaldsskólalaga um að þær starfsgreinar sem njóta fræðslu á framhaldsskólastigi ættu aðild að starfsgreinaráðum. Ennfremur var reynt að koma til móts við óskir hreyfingar launafólks um að fulltrúar óskólagenginna launamanna fengju aðild að starfsgreinaráðum og með því lögð áhersla á mikilvægi þess að hlúð yrði að menntun allra félagsmanna innan ASÍ og BSRB, sem eru helstu samráðsaðilar ráðuneytisins af hálfu launafólks.

Ráðuneytið hefur ekki litið svo á að því bæri sérstök skylda til þess að tryggja einstökum félögum aðild að starfsgreinaráðum, heldur fyrst og fremst fulltrúum starfsgreina. Aðilum atvinnulífsins var falið það verkefni að gera tillögur að starfsgreinaráðum sem uppfylltu ofangreind skilyrði og féllst ráðuneytið á tillögur þeirra er þær lágu fyrir. [...]“

Með bréfi umboðsmanns Alþingis til menntamálaráðuneytisins, dags. 30. júní 1998, var þess óskað, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar félaganna og léti honum í té gögn málsins. Sérstaklega var þess óskað að ráðuneytið skýrði eftirtalin atriði:

„1) Í kvörtuninni kemur fram, að stærstur hluti launþega innan múraraiðnarinnar eigi aðild að Múrarasambandi Íslands. Múrarasambandið eigi hins vegar ekki aðild að Samiðn, sem á tvo fulltrúa í starfsgreinaráði í byggingum og mannvirkjagerð. Samkvæmt 1. mgr. 28. gr. laga nr. 80/1996, er til þess ætlast, að allar starfsgreinar, sem njóta fræðslu á framhaldsskólastigi, skuli eiga kost á fulltrúaaðild að starfsgreinaráði. Þess er óskað, að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þess, hvort það telji núverandi skipan starfsgreinaráðsins uppfylla þetta skilyrði laganna, að því er múraraiðn snertir.

2) Í bréfi ráðuneytisins til Múrarafélags Reykjavíkur, dags. 26. maí 1998, kemur fram, að við skipan í starfsgreinaráð hafi verið „reynt að koma til móts við óskir hreyfingar launafólks um að fulltrúar óskólagenginna launamanna fengju aðild að starfsgreinaráðum [...].“ Þess er óskað, að ráðuneytið skýri, hvaða lagaheimild standi til þess að byggja á tilvitnuðu sjónarmiði við skipan í starfsgreinaráðin.“

Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 24. júlí 1998, sem barst honum 28. s.m., kemur eftirfarandi fram:

„1. Ráðuneytið telur að núverandi skipan starfsgreinaráðsins uppfylli skilyrði 28. gr. laga nr. 80/1996 hvað múraraiðn snertir. Leitað var tilnefninga samtaka atvinnurekenda og launþega í viðkomandi starfsgreinum að tillögu samstarfsnefndar um starfsnám á framhaldsskólastigi. [...] Ákvörðun ráðuneytisins um að sjö menn skyldu sitja í hverju starfsgreinaráði var ennfremur tekin að tillögu samstarfsnefndar um starfsnám á framhaldsskólastigi. Er með því komið á starfhæfu kerfi á þessu sviði, þar sem einstakar starfsgreinar eiga sinn fulltrúa. Slíkt væri ógerlegt ef sérhverju félagi, sem einstaklingar úr einstökum starfsgreinum kjósa að skipa sér í, væri fengin formleg aðild að starfsgreinaráðum, en ekki er kveðið á um slíkt í lögum nr. 80/1996 um framhaldsskóla sbr. 28. gr. þeirra laga. Telur ráðuneytið að skynsamlega hafi verið staðið að skipan starfsgreinaráða og hefur hin nýja skipan almennt mælst vel fyrir svo sem æskilegt er.

Í starfsgreinaráði í bygginga og mannvirkjagerð sitja nú tveir fulltrúar með múraramenntun, þótt ekki séu þeir tilnefndir af Múrarasambandi Íslands. Hefur menntamálaráðherra auk þess efnt til sérstaks fundar með fulltrúum Múrarasambands Íslands og aðalmanni og varamanni sínum í starfsgreinaráðinu til þess að fela þeim sérstaklega að hafa í huga sérstöðu þeirra félaga, sem ekki eiga aðild að Samiðn og gæta að samstarfi við þau.

2. Varðandi seinni hluta fyrirspurnar yðar vísa hin tilvitnuðu orð til þess að ráðuneytið telur sér skylt að hafa í heiðri margþætta hagsmuni við skipan starfsgreinaráðanna í þeim tilgangi að skapa hæfilegt jafnræði og jafnvægi um leið og leitast er við að bregðast við þörf fyrir fjölbreytilegt námsframboð og kröfum um stuttar námsbrautir sem úrræði gegn brottfalli úr framhaldsskólum. [...].“

Með bréfi umboðsmanns, dags. 28. júlí 1998, gaf hann félögunum kost á því að gera athugasemdir við ofangreint bréf menntamálaráðuneytisins frá 24. júlí 1998. Athugasemdir félaganna bárust umboðsmanni 19. ágúst 1998.

III.

1.

Mál þetta snýst um það hvort skipun menntamálaráðherra á fulltrúum í starfsgreinaráð í bygginga- og mannvirkjagreinum hafi samrýmst ákvæðum 1. mgr. 28. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla.

2.

Ákvæði IX. kafla framhaldsskólalaga nr. 80/1996 fjalla um starfsnám. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 25. gr. laganna skal starfsnám stuðla að almennri menntun nemenda, veita þeim undirbúning til tiltekinna starfa og innsýn í hlutverk fyrirtækja og starfsfólks í atvinnulífi. Þá skal lögð áhersla á að innihald starfsnáms taki mið af þörfum starfsgreina fyrir fagmenntun starfsfólks á hverjum tíma, sbr. 3. málsl. 2. mgr. 25. gr. laganna. Í 1. mgr. 29. gr. framhaldsskólalaga er gert ráð fyrir því að starfsgreinaráð skilgreini þarfir starfsgreina fyrir kunnáttu og hæfni starfsmanna og setji fram markmið starfsnáms. Þá segir í 2. og 3. mgr. 29. gr. laganna:

„Starfsgreinaráð gerir tillögur um uppbygging[u] starfsnáms og námskrá í sérgreinum viðkomandi starfsnáms, svo og um tilhögun námsmats, þar með talin sveinspróf og eftirlit með gæðum kennslu og námsefnis. Það gerir einnig tillögur að skiptingu náms í skóla og á vinnustað, svo og reglum um vinnustaðanám, viðurkenningu á vinnustöðum til að taka nema í starfsþjálfun eða á námssamning og aðstöðu, búnað og kennarakost skóla sem annast starfsnám.

Starfsgreinaráð skal hafa frumkvæði að tillögugerð um breytta skipan náms og vera stjórnvöldum til ráðuneytis í málum er varða menntun í starfsgreinum er undir ráðið heyra.“

Að fengnum tillögum starfsgreinaráðs gefur menntamálaráðherra út námskrá í sérgreinum starfsnáms sem hluta af aðalnámsskrá framhaldsskóla og reglur um framkvæmd starfsnáms í einstökum starfsgreinum, sbr. 4. mgr. 29. gr. laganna. Í athugasemdum greinargerðar með 29. gr. framhaldsskólalaga kemur fram að það sé hlutverk starfsgreinaráða að „[skilgreina] þá hæfni sem atvinnulífið krefst af starfsfólki í einstökum starfsgreinum, en slík skilgreining [liggi] til grundvallar skipulagi starfsnáms“. Þá kemur fram að starfsgreinaráð setji fram markmið starfsnáms, það er „[skilgreini] hvaða kunnáttu og færni nemi þarf að hafa tileinkað sér við lok starfsnáms“. (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 858.)

Af ákvæðum 29. gr. framhaldsskólalaga og tilvitnuðum lögskýringargögnum verður ráðið að það er hlutverk starfsgreinaráða að móta tillögur er endurspegla þær kröfur sem atvinnulífið gerir til starfsmanna í viðkomandi starfsgrein. Starfsgreinaráðunum er þannig ætlað að veita ráðherra sérfróða ráðgjöf um tilhögun starfsnáms þar sem skilgreindar eru kunnáttu- og hæfniskröfur nemenda í ljósi þeirra krafna sem best þjóna hagsmunum atvinnulífsins. Þessi ráðgjöf skal meðal annars taka til sérgreina viðkomandi starfsnáms.

Það er skoðun mín að hafa verði í huga framangreint markmið löggjafans með ákvæðum IX. kafla framhaldsskólalaga nr. 80/1996, um starfsnám, og hlutverk starfsgreinaráða þegar efnisinntak 28. gr. framhaldsskólalaga um skipan starfsgreinaráða er afmarkað.

3.

Ákvæði 28. gr. framhaldsskólalaga nr. 80/1996 er svohljóðandi:

„Menntamálaráðherra skipar til fjögurra ára í senn starfsgreinaráð fyrir starfsgreinaflokka eða starfsgreinar. Í starfsgreinaráði skulu eiga sæti fulltrúar tilnefndir af samtökum atvinnurekenda og launþega í viðkomandi starfsgreinum og einn fulltrúi menntamálaráðherra. Varamenn skulu skipaðir með sama hætti. Allar starfsgreinar, sem njóta fræðslu á framhaldsskólastigi, skulu eiga kost á fulltrúaaðild að starfsgreinaráði og skal gætt jafnræðis milli fulltrúa atvinnurekenda og launþega. Formaður skal kjörinn úr hópi fulltrúa til tveggja ára í senn. Ef ekki tekst að skipa starfsgreinaráð er menntamálaráðherra heimilt að skipa tímabundið sérstaka starfshópa til að sinna verkefnum starfsgreinaráðs.

Samtök atvinnurekenda og launþega greiða kostnað af störfum fulltrúa sinna í starfsgreinaráði og menntamálaráðuneytið greiðir kostnað af störfum fulltrúa menntamálaráðherra og af sérfræðilegri vinnu við námskrárgerð.“

Í athugasemdum greinargerðar með ákvæði 28. gr. í frumvarpi til framhaldsskólalaga segir meðal annars:

„Tryggja þarf að sérhver atvinnugrein, sem nýtur fræðslu á framhaldsskólastigi, eigi kost á fulltrúaaðild að starfsgreinaráði. Hér er um að ræða verulega breytingu frá núgildandi skipulagi þar sem lögbundin aðild að tillögugerð um skipan náms í starfsgrein er einungis á sviði löggiltra iðngreina. Með því að veita fulltrúum allra starfsgreina á framhaldsskólastigi kost á aðild að starfsgreinaráðum er verið að auka möguleika samtaka atvinnulífsins á að hafa áhrif á skipan starfsnáms. Þetta gildir einnig um stjórnun náms í löggiltum iðngreinum en þar verða áhrifin meiri og beinni en núverandi skipulag gerir ráð fyrir. Aðilar vinnumarkaðar eiga aðeins tvo af fimm fulltrúum í starfandi fræðslunefndum fyrir iðngreinaflokka og skal iðnfræðsluráð tilnefna þá auk eins fulltrúa starfsnámskennara. Menntamálaráðherra skipar formann og ritara fræðslunefnda og er mælst til þess í gildandi lögum að sömu menn sinni þessum hlutverkum í öllum nefndunum. Margar iðngreinar eiga því ekki beina aðild að fræðslunefnd, aðeins fagnefnd sem undirbýr mál fyrir fræðslunefnd viðkomandi iðngreinaflokks. Í frumvarpi þessu er tryggð bein tilnefning samtaka á vinnumarkaði á fulltrúum í starfsgreinaráð. Hver starfsgrein á kost á fulltrúaaðild og í ráðunum sitja nánast einvörðungu fulltrúar aðila atvinnulífs.

[...] Starfsgreinaráð geta verið mismunandi fjölmenn og fer stærð þeirra eftir því hversu margar starfsgreinar heyra undir ráðið og ákvörðun samtaka atvinnurekenda og launþega sem að ráðunum standa um fjölda fulltrúa fyrir hverja starfsgrein.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 857-858.)

Í 4. málsl. 1. mgr. 28. gr. framhaldsskólalaga er skýrt kveðið á um rétt allra starfsgreina, sem njóta fræðslu á framhaldsskólastigi, til fulltrúaaðildar að starfsgreinaráði og skal gæta jafnræðis á milli fulltrúa atvinnurekenda og launþega. Af tilvitnuðum lögskýringargögnum má ráða að það hafi verið stefna löggjafans með setningu ákvæðis 28. gr. laganna að auka möguleika samtaka atvinnulífsins á að hafa áhrif á skipan starfsnáms. Samkvæmt 23. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 57/1988, sem framhaldsskólalögin frá 1996 leystu af hólmi, átti menntamálaráðherra að skipa fræðslunefndir „í einstökum iðngreinaflokkum“. Nánari ákvæði um skipun fræðslunefndanna voru í 11. gr. reglugerðar nr. 102/1990, um framhaldsskóla, sbr. breytingu með reglugerð nr. 23/1991. Í framangreindum athugasemdum með frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 80/1996 er sérstaklega vikið að þessari skipun fræðslunefnda fyrir „iðngreinaflokka“ og bent á að margar iðngreinar eigi því ekki beina aðild að fræðslunefnd heldur aðeins fagnefnd sem undirbýr mál fyrir fræðslunefnd viðkomandi „iðngreinaflokks“. Er breytingunni lýst svo að með hinum nýju reglum sé tryggð bein tilnefning samtaka á vinnumarkaði á fulltrúum í starfsgreinaráð og hver starfsgrein skuli eiga kost á fulltrúaaðild. Í samræmi við þetta verður að skýra upphafsákvæði 28. gr. laga nr. 80/1996 svo að velji menntamálaráðherra þá leið að skipa starfsgreinaráð fyrir „starfsgreinaflokka“ þurfi hlutaðeigandi starfsgreinar að eiga þar kost á fulltrúaaðild.

Í lögum nr. 80/1996 er ekki afmarkað sérstaklega hvað teljist starfsgrein í merkingu þeirra laga þegar sleppir því að um skuli vera að ræða starfsgrein sem njóti fræðslu á framhaldsskólastigi. Í 2. mgr. 16. gr. laganna segir að á starfsnámsbrautum framhaldsskóla sé „nám í löggiltum iðngreinum og annað starfsnám“ og þá segir að í reglugerð skuli kveðið á um hverjar skuli vera löggiltar starfsgreinar. Slík ákvæði voru við setningu laga nr. 80/1996 í reglugerð nr. 560/1995, um löggiltar iðngreinar, námssamninga, sveinspróf og meistararéttindi, og þar sagði í 2. gr. að löggiltum iðngreinum væri skipað í iðngreinaflokka með þeim hætti sem þar greindi og þar sagði m.a.:

„Bygginga- og tréiðngreinar

húsasmíði

húsgagnabólstrun

húsgagnasmíði

málaraiðn

múraraiðn

pípulagnir

skrúðgarðyrkja

veggfóðrun.“

Í 4. gr. reglugerðar nr. 560/1995 sagði m.a.: „Komi til álita að starfsgrein, sem ekki er talin upp í 2. gr. í þessari reglugerð, verði löggilt iðngrein skulu hlutaðeigendur sem starfsgreinina stunda senda ráðuneytinu beiðni. […]“ Er í þessu efni fylgt sömu notkun orðsins „starfsgrein“ og var í fyrri reglugerðum um iðnfræðslu, sbr. t.d. 3. gr. reglugerðar nr. 554/1975, 7. gr. reglugerðar nr. 558/1981 og 4. gr. reglugerðar nr. 102/1990. Tekið skal fram að reglugerð nr. 560/1995 var felld úr gildi með reglugerð nr. 280/1997, um námssamninga og starfsþjálfun, án þess að ný ákvæði hafi, að því er séð verður, verið sett í reglugerð um hvað skuli vera löggiltar iðngreinar.

Af framangreindu tel ég að ráða megi að múraraiðn sé starfsgrein, sem njóti fræðslu á framhaldsskólastigi, í skilningi 3. málsl. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla. Af því ákvæði leiðir að starfsgreinin múraraiðn skal eiga kost á fulltrúaaðild að starfsgreinaráði og í því efni skal gætt jafnræðis milli fulltrúa atvinnurekenda og launþega.

4.

Samkvæmt 2. málsl. 1. mgr. 28. gr. framhaldsskólalaga skulu tilnefningar fulltrúa starfsgreina í starfsgreinaráð veittar af samtökum atvinnurekenda og launþega í viðkomandi starfsgreinum.

Í skýringum menntamálaráðuneytisins í tilefni af kvörtun Múrafélags Reykjavíkur og Múrarasambands Íslands kemur fram að ráðuneytið hafi óskað eftir tillögum samstarfsnefndar um starfsnám á framhaldsskólastigi, sem starfar samkvæmt 26. gr. framhaldsskólalaga nr. 80/1996, um flokkun starfsgreina, stærð starfsgreinaráða og um tilnefningaraðila. Eins og fram kemur í nefndri 26. gr. eru fulltrúar launþega í samstarfsnefndinni tilnefndir af Alþýðusambandi Íslands og Bandalagi starfsmanna ríkis og bæja. Að tillögu samstarfsnefndarinnar ákvað menntamálaráðuneytið að fulltrúar í hverju starfsgreinaráði skyldu vera sex auk fulltrúa ráðherra. Í framhaldi af þeirri ákvörðun óskaði ráðuneytið með bréfum, dags. 11. nóvember 1997, eftir tilnefningum í starfsgreinaráð fyrir „byggingar og mannvirkjagerð“ og var annars vegar óskað eftir því að Vinnuveitendasamband Íslands tilnefndi þrjá fulltrúa og hins vegar Samiðn ,samband iðnfélaga, tvo fulltrúa og Verkamannasamband Íslands einn fulltrúa. Í bréfum ráðuneytisins er tekið fram að mikilvægt sé að fram komi fyrir hvaða starfsgrein viðkomandi sé tilnefndur. Tilnefningar bárust síðan frá nefndum samtökum en við tilnefningar í starfsgreinaráð fyrir byggingar og mannvirkjagerð kom ekki fram í bréfum samtakanna fyrir hvaða starfsgrein viðkomandi væri tilnefndur. Ráðuneytið skipaði síðan í starfsgreinaráð í bygginga- og mannvirkjagreinum í samræmi við framangreindar tilnefningar með bréfum, dags. 9. febrúar 1998.

Samkvæmt þeim upplýsingum sem fram koma í kvörtuninni á stærstur hluti allra starfandi múrarasveina aðild að Múrarasambandi Íslands og Múrarafélagi Reykjavíkur en þessi félög eru ekki innan Samiðnar, sambands iðnfélaga, eða Alþýðusambands Íslands. Þá kemur fram að innan Múrasambands Íslands og Múrarafélags Reykjavíkur séu um 400 félagsmenn (voru 404, 31. desember 1997) en um 30 múrarar muni eiga aðild að blönduðum iðnsveinafélögum sem aftur eigi aðild að Samiðn og þar með Alþýðusambandi Íslands.

Menntamálaráðherra ber við skipun í starfsgreinaráð samkvæmt lögum nr. 80/1996 að fylgja ákvæði 1. mgr. 28. gr. laganna um að allar starfsgreinar, sem njóta fræðslu á framhaldsskólastigi, eigi kost á fulltrúaaðild að starfsgreinaráði og jafnframt að gæta jafnræðis milli fulltrúa atvinnurekenda og launþega. Af því orðalagi þessa ákvæðis að allar starfsgreinar, sem það tekur til, skuli eiga kost á fulltrúaaðild að starfsgreinaráði, leiðir að ráðherra verður við undirbúning skipunar í viðkomandi starfsgreinaráð að gæta þess að þau samtök, sem hann óskar eftir að tilnefni fulltrúa, séu í reynd félög atvinnurekenda og launþega í þeim starfsgreinum sem felldar eru saman í starfsgreinaráð.

Af hálfu menntamálaráðuneytisins kemur sú skýring fram í bréfi til umboðsmanns Alþingis, dags. 24. júlí 1998, að með ákvörðun ráðuneytisins um að sjö menn skyldu sitja í hverju starfsgreinaráði hafi verið „komið á starfhæfu kerfi á þessu sviði, þar sem einstakar starfsgreinar eiga sinn fulltrúa“. Ráðuneytið tekur fram að slíkt „væri ógerlegt ef sérhverju félagi, sem einstaklingar úr einstökum starfsgreinum kjósa að skipa sér í, væri fengin formleg aðild að starfsgreinaráðum“ og ráðuneytið segir að ekki sé kveðið á um slíkt í lögum nr. 80/1996, um framhaldsskóla.

Ég tel af þessu tilefni rétt að minna á að þótt ekki sé kveðið sérstaklega á um fjölda fulltrúa í starfsgreinaráðum í lögum nr. 80/1996, um framhaldsskóla, segir í athugasemd við 28. gr. í frumvarpi til þeirra laga að starfsgreinaráð geti „verið mismunandi fjölmenn og fer stærð þeirra eftir því hversu margar starfsgreinar heyra undir ráðið og ákvörðun samtaka atvinnurekenda og launþega sem að ráðunum standa um fjölda fulltrúa fyrir hverja starfsgrein.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 858.) Ákvæði 28. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, byggja þannig beinlínis á því að fjöldi fulltrúa í starfsgreinaráði skuli ráðast af því hversu margar starfsgreinar heyra undir viðkomandi ráð og síðan hversu marga fulltrúa samtök atvinnurekenda og launþega kjósa að sitji í ráðinu fyrir hverja starfsgrein.

Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að menntamálaráðherra hafi ekki verið heimilt að binda fjölda fulltrúa í starfsgreinaráði fyrir starfsgreinaflokk eða starfsgrein við ákveðna tölu fulltrúa,ef með því var reyndin að einhverjar starfsgreinar á viðkomandi sviði, sem njóta fræðslu á framhaldsskólastigi, áttu ekki kost á fulltrúaaðild að starfsgreinaráði. Ég tek fram að með því orðalagi að allar starfsgreinar skuli „eiga kost á fulltrúaaðild“ er ekki girt fyrir að komið sé á því fyrirkomulagi að einstakar starfsgreinar velji sameiginlega með kjöri eða á annan hátt fulltrúa til setu í starfsgreinaráði enda sé þá tryggt að samtök atvinnurekenda og launþega í öllum þeim starfsgreinum, sem njóta fræðslu á framhaldsskólastigi, á því sviði sem starfsgreinaráðið starfar komi að vali slíkra fulltrúa.

Menntamálaráðuneytið tekur í skýringum sínum til umboðsmanns Alþingis fram að það telji ógerlegt að koma á starfhæfu kerfi á þessu sviði þar sem einstakar starfsgreinar eigi sinn fulltrúa „ef sérhverju félagi, sem einstaklingar úr einstökum starfsgreinum kjósa að skipa sér í, væri fengin formleg aðild að starfsgreinaráðum“. Ég bendi í þessu efni á að samkvæmt 28. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, skulu fulltrúar í starfsgreinaráði tilnefndir af samtökum atvinnurekenda og launþega „í viðkomandi starfsgreinum“. Í samræmi við þetta ákvæði og með hliðsjón af lögbundnum verkefnum starfsgreinaráða verður að telja að menntamálaráðherra fullnægi lagaskyldu sinni um að leita eftir tilnefningum frá samtökum „í viðkomandi starfsgreinum“ með því að óska eftir tilnefningum frá þeim samtökum launþega og atvinnurekenda sem eru samkvæmt samþykktum sínum fagfélög eða stéttarfélagasamband í viðkomandi starfsgrein og hafa innan sinna vébanda, annað hvort með beinni aðild eða á grundvelli aðildar félaga, stærstan hluta þeirra sem starfa í viðkomandi starfsgrein. Séu starfandi fleiri en eitt félag launþega eða atvinnurekenda innan tiltekinnar starfsgreinar er kostur á að fara þá leið að óska eftir sameiginlegri tilnefningu slíkra félaga þannig að skilyrðinu um að gefa kost á fulltrúaaðild starfsgreinar verði fullnægt.

Af því sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að ákvæði 28. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, leiði ekki til þess að menntamálaráðherra sé skylt að veita sérhverju félagi „sem einstaklingar úr“ viðkomandi starfsgrein kjósa að skipa sér í, kost á fulltrúaaðild, svo lengi sem tryggð sé aðild fulltrúa úr viðkomandi starfsgrein sem tilnefndir eru af félögum sem hafa innan sinna raða stærstan hluta launþega og atvinnurekenda í þeirri starfsgrein.

Í bréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 24. júlí 1998, til umboðsmanns Alþingis, kemur fram að í starfsgreinaráði í bygginga- og mannvirkjagreinum sitji nú tveir fulltrúar með múraramenntun þótt þeir séu ekki tilnefndir af Múrarasambandi Íslands. Þarna mun vera um að ræða annars vegar fulltrúa þann sem ráðherra skipaði án tilnefningar og hins vegar einn fulltrúa tilnefndan af Vinnuveitendasambandi Íslands. Eins og fram kemur í athugasemdum með 28. gr. í frumvarpi til laga um framhaldsskóla var með því ákvæði „tryggð bein tilnefning samtaka á vinnumarkaði á fulltrúum í starfsgreinaráð“ og tekið fram að hver starfsgrein ætti kost á fulltrúaaðild og í ráðunum „[sitji] nánast einvörðungu fulltrúar aðila atvinnulífsins.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 858.) Um fulltrúa ráðherra segir í þessum athugasemdum með 28. gr:

„Skal hann hafa þekkingu á starfsnámi og er ætlast til að hann aðstoði við að koma hugmyndum aðila atvinnulífs í það form sem hentar skólastarfi. Fulltrúi ráðherra getur verið starfsnámskennari eða annar sérfræðingur í málefnum starfsnáms og/eða námskrárgerðar.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 857.)

Í samræmi við það sem greinir í framangreindum lögskýringargögnum verður ekki talið að það leysi ráðherra undan því að gefa samtökum launþega og atvinnurekenda í tiltekinni starfsgrein kost á fulltrúaaðild að starfsgreinaráði að ráðherra skipi sem fulltrúa sinn í ráðið einstakling með menntun í þessari tilteknu starfsgrein. Þá ber að gæta jafnræðis milli fulltrúa atvinnurekenda og launþega við fulltrúaaðild að starfsgreinaráði og þeirri lagaskyldu er ekki fullnægt með því að fulltrúi einnar starfsgreinar sé eingöngu tilnefndur af samtökum atvinnurekenda.

5.

Múrarasamband Íslands er samkvæmt samþykktum þess landssamtök múrara og steinsmiða og þar segir að tilgangur sambandsins sé m.a. að sameina í eitt samband alla launþega í múrsmíði til hagsbóta fyrir félagsmenn aðildarfélaganna, fara með samningamál aðildarfélaganna við atvinnurekendur, vinna að aukinni starfsmenntun í iðninni og aukinni fræðslu í félagsmálum og að koma fram af hálfu aðildarfélaganna í samskiptum við önnur heildarsamtök og opinber yfirvöld. Aðildarfélög Múrarasambandsins eru nú 5 og þar á meðal er Múrarafélag Reykjavíkur. Í kjölfar fækkunar múrarafélaga í landinu hefur félagssvæði þess verið stækkað og tekur það nú til alls landsins með þeirri undantekningu að félagið starfar ekki á félagssvæðum annarra múrarafélaga sem aðild eiga að Múrarasambandi Íslands. Múrarasamband Íslands er aðili að kjarasamningum við samtök atvinnurekenda á grundvelli samþykkta sinna, sbr. 2. og 5. gr. laga nr. 80/1938, um stéttarfélög og vinnudeilur.

Í tilviki múrara hagar svo til að stærstur hluti launþega í þeirri grein eru félagar í aðildarfélögum Múrarasambands Íslands en þessi félög og þar með félagsmenn þeirra eiga ekki aðild að Samiðn, sambandi iðnfélaga, eða Verkamannasambandi Íslands, þeim samtökum sem menntamálaráðherra óskaði eftir að tilnefndu fulltrúa launþega í starfsgreinaráð bygginga- og mannvirkjagreina. Af hálfu menntamálaráðuneytisins er ekki í skýringum til umboðsmanns Alþingis í tilefni af kvörtuninni gerð athugasemd við þessi atriði.

Í samræmi við þau sjónarmið sem lýst hefur verið hér að framan um skýringu á 28. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, er það niðurstaða mín að menntamálaráðuneytinu hafi borið að gefa Múrarasambandi Íslands, sem þeim samtökum launþega er hafa innan sinna raða stærstan hluta launþega í múraraiðn, kost á að taka þátt í að tilnefna fulltrúa launþega fyrir múraraiðn í starfsgreinaráð samkvæmt lagagreininni.

6.

Eins og áður sagði skipaði menntamálaráðherra einn fulltrúa í starfsgreinaráð í bygginga- og mannvirkjagreinum samkvæmt tilnefningu Verkamannasambands Íslands. Í bréfi Verkamannasambands Íslands til menntamálaráðuneytisins, dags. 1. desember 1997, kemur ekki fram fyrir hvaða starfsgrein sá er tilnefndur sem Verkamannasamband Íslands tilnefnir sem fulltrúa í umrætt starfsgreinaráð. Hins vegar kemur fram í þessu bréfi að Verkamannasambandið tilnefnir þennan sama einstakling sem aðalmann í alls þrjú starfsgreinaráð, þ.e. bygginga- og mannvirkjagerð, farartækja- og flutningsgreinar og sjávarútvegsgreinar.

Í bréfi sem menntamálaráðuneytið ritaði Múrarafélagi Reykjavíkur, dags. 26. maí 1998, í tilefni af athugasemdum félagsins við skipun í starfsgreinaráð í bygginga- og mannvirkjagreinum segir að leitast hafi verið við að fullnægja ákvæðum framhaldsskólalaga um að þær starfsgreinar sem njóta fræðslu á framhaldsskólastigi ættu aðild að starfsgreinaráðum, en síðan segir:

„Ennfremur var reynt að koma til móts við óskir hreyfingar launafólks um að fulltrúar óskólagenginna launamanna fengju aðild að starfsgreinaráðum og með því lögð áhersla á mikilvægi þess að hlúð yrði að menntun allra félagsmanna innan ASÍ og BSRB, sem eru helstu samráðsaðilar ráðuneytisins af hálfu launafólks.“

Í bréfi umboðsmanns Alþingis til ráðuneytisins, dags. 30. júní 1998, var sérstaklega óskað eftir að ráðuneytið skýrði hvaða lagaheimild stæði til þess að byggja á framangreindu sjónarmiði við skipun í starfsgreinaráðin. Ráðuneytið svaraði þessu í bréfi til umboðsmanns, dags. 24. júlí 1998, og sagði að hin tilvitnuðu orð vísuðu til þess að ráðuneytið teldi sér skylt að hafa í heiðri margþætta hagsmuni við skipan starfsgreinaráðanna í þeim tilgangi að skapa hæfilegt jafnræði og jafnvægi um leið og leitast væri við að bregðast við þörf fyrir fjölbreytilegt námsframboð og kröfum um stuttar námsbrautir sem úrræði gegn brottfalli úr framhaldsskólum.

Af þessu tilefni minni ég enn á að samkvæmt 4. málsl. 1. mgr. 28. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, skulu allar starfsgreinar, sem njóta fræðslu á framhaldsskólastigi, eiga kost á fulltrúaaðild að starfsgreinaráði. Þegar þess er gætt að samkvæmt 29. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, skulu starfsgreinaráð láta uppi tillögur og vera ráðgefandi fyrir ráðherra um framkvæmd starfsnáms í einstökum starfsgreinum, er það niðurstaða mín að þrátt fyrir orðalag ákvæðis laga um hverjir skuli eiga sæti í starfsgreinaráði geti ráðherra ákveðið að einnig skuli koma að störfum í starfsgreinaráði fulltrúar starfsgreina sem tengjast þeim starfsgreinum sem njóta fræðslu á framhaldsskólastigi. Ákveði menntamálaráðherra þannig að „fulltrúar óskólagenginna launamanna“ skuli eiga aðild að starfsgreinaráði má það ekki leiða til þess að þær starfsgreinar sem að lögum skulu eiga fulltrúaaðild að starfsgreinaráði, séu sviptar henni eða raskað sé því jafnræði sem vera skal milli fulltrúa atvinnurekenda og launþega í starfsgreinaráði.

IV.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að skipun menntamálaráðuneytisins á fulltrúum í starfsgreinaráð í bygginga- og mannvirkjagreinum hafi ekki samrýmst ákvæðum 1. mgr. 28. gr. laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, þar sem í tilviki starfsgreinarinnar múraraiðn hafi þeim samtökum, sem stærstur hluti launþega í múraraiðn á aðild að, ekki verið gefin kostur á fulltrúaaðild að starfsgreinaráði.

Samkvæmt framangreindu beini ég þeim tilmælum til menntamálaráðuneytisins að það endurskoði ákvörðun sína um skipun fulltrúa í starfsgreinaráð í bygginga- og mannvirkjagreinum, komi fram ósk um það frá Múrarasambandi Íslands og eða Múrarafélagi Reykjavíkur, og hafi við endurskoðunina hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem rakin eru hér að framan.

V.

Með bréfi til menntamálaráðuneytisins, dags. 7. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort Múrarafélag Reykjavíkur og/eða Múrarasamband Íslands hefðu leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari menntamálaráðuneytisins, dags. 26. apríl 2000, segir meðal annars svo:

„Í ljósi tilmæla yðar í framangreindu áliti ákvað menntamálaráðuneytið að gefa Múrarafélagi Reykjavíkur, Múrarasambandi Íslands, Veggfóðrarafélagi Reykjavíkur og Sveinafélagi pípulagningarmanna, sem ekki eiga aðild að SAMIÐN kost á að tilnefna sameiginlega einn fulltrúa í starfsgreinaráð bygginga- og mannvirkjagreina. Til þess að gæta jafnræðis milli samtaka launamanna og atvinnurekenda var Vinnuveitendasambandi Íslands jafnframt gefinn kostur á að tilnefna einn fulltrúa til viðbótar. Var embætti yðar greint frá þeirri ákvörðun með bréfi dags. 19. apríl 1999.

Að fenginn tilnefningu Múrarafélags Reykjavíkur, Múrarasambands Íslands og Veggfóðrarafélags Reykjavíkur dags. 12. maí 1999 skipaði ráðuneytið með bréfi dags. 25. júní 1999 þá [A] aðalmann og [B] til vara í umrætt starfsgreinaráð fyrir hönd ofangreindra samtaka. Fulltrúar Vinnuveitendasambands Íslands voru skipaðir í starfsgreinaráðið með bréfi dags. 6. október 1999.

[...]

Þá er athygli embættis yðar vakin á því að ákvæði 28. gr. framhaldsskólalaganna hefur nú verið breytt sbr. lög nr. 100/1999 um breyting á lögum nr. 80/1996, um framhaldsskóla, með síðari breytingum.“