Álit

I.

Hinn 22. febrúar 1999 leitaði A, fangi á Litla-Hrauni, til mín og kvartaði yfir úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 17. desember 1998. Þar var synjun fangelsismálastofnunar frá 21. september s.á. um að veita A reynslulausn að liðnum helmingi dæmds refsitíma staðfest.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. desember 1999.

II.

Með bréfi, dags. 21. september 1998, synjaði fangelsismálastofnun beiðni A um reynslulausn. Í bréfi stofnunarinnar segir meðal annars:

„Fangelsismálastofnun hefur ákveðið að synja erindinu þar sem þér afplánið nú m.a. refsingu fyrir meiriháttar líkamsárás, rán, húsbrot og tvær nauðganir. Í dómi Hæstaréttar er annað nauðgunarbrotanna talið fádæma svívirðilegt og auðmýkjandi. Fangelsismálastofnun er ekki heimilt að endurmeta refsiákvörðun. Því telur stofnunin að mat á lengd refsitíma í 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma einskorðist við það hvort lengd refsitímans hafi sérstaklega skaðleg áhrif á viðkomandi einstakling. Stofnunin telur ekki ástæðu til að ætla að svo sé í yðar tilviki. Persónulegar aðstæður yðar þykja ekki réttlæta það að vikið sé frá meginreglu 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar um fullnustu refsidóma og er erindinu því synjað.“

Með bréfi, dags. 16. nóvember 1998, kærði A ákvörðun fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Með bréfi til fangelsismálastofnunar, dags. 20. nóvember 1998, óskaði ráðuneytið eftir öllum gögnum um A sem stofnunin hefði undir höndum. Þá var stofnuninni veittur kostur á því að tjá sig um kæru A ef hún hefði einhverjar athugasemdir fram að færa. Fangelsismálastofnun svaraði erindi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í bréfi, dags. 3. desember 1998, en þar segir meðal annars svo:

„Í bréfi [A], dags. 16. nóvember sl., kemur fram að hann telji Fangelsismálastofnun hafa á undanförnum árum í þó nokkrum tilfellum mismunað mönnum hvað varðar losun á reynslulausn.

Í 3. mgr. 5. gr. rgl. nr. 29/1993 um fullnustu refsidóma eru talin upp nokkur þeirra afbrota, m.a. ofbeldis- og kynferðisbrot, sem sökum grófleika, koma að jafnaði í veg fyrir að reynslulausn verði veitt þegar liðinn er helmingur refsitímans. Ennfremur segir í 4. mgr. reglugerðarinnar að að jafnaði verði fanga ekki veitt reynslulausn þegar liðinn er helmingur refsitímans, ef hann hefur áður afplánað óskilorðsbundnar refsingar tvívegis eða oftar. Í ofangreindum málsgreinum er vísað til sérstakra ástæðna sem leitt geta til undantekninga frá þessu.

[A] afplánar nú m.a. refsingu fyrir meiriháttar líkamsárás, rán, húsbrot og tvær nauðganir, eins og fram kemur í bréfi Fangelsismálastofnunar, dags. 21. september sl. og taldi Hæstiréttur annað nauðgunarbrotanna hafa verið fádæma svívirðilegt og auðmýkjandi. [A] á að baki langan sakaferil sem er nær samfelldur til ársins 1993. Hann afplánar nú óskilorðsbundna refsivist í þriðja sinn. Tvívegis hefur hann hlotið skilorðsbundnar reynslulausnir og í bæði skiptin rofið skilyrði þeirra. Á þeim tíma er hann sat í gæsluvarðhaldi vegna afbrota sem hann nú afplánar refsivist fyrir tókst honum að strjúka og var handtekinn tveimur dögum síðar.

Þegar um er að ræða eins gróf afbrot og [A] var dæmdur fyrir auk langs sakarferils þarf eðli máls samkvæmt mikið til að koma svo að unnt sé að víkja frá meginreglum 3. og 4. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma. Í ljósi þessa var ákvörðun Fangelsismálastofnunar um að synja [A] um reynslulausn þegar liðinn er helmingur refsitímans í fullu samræmi við afgreiðslu sambærilegra mála, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Með úrskurði, dags. 17. desember 1998, staðfesti dóms- og kirkjumálaráðuneytið ákvörðun fangelsismálastofnunar. Í úrskurði ráðuneytisins segir meðal annars svo:

„Í málinu liggur fyrir umsögn frá forstöðumanni fangelsisins Litla-Hrauni, dags. 4. desember 1998, um feril kæranda í refsivist. Segir þar að hann hafi þrisvar sinnum verið beittur agaviðurlögum í refsivistinni. Margir fangar hafi kvartað undan yfirgangi hans, frekju og ógnunum, og hafi hann nokkrum sinnum verið áminntur vegna slíkra atvika, án þess að til beitingar agaviðurlaga hafi komið. Þrátt fyrir að hann hafi oft átt í miklum erfiðleikum með að hemja skap sitt, og verið m.a. af þeim sökum undir handleiðslu geðlæknis, hafi framkoma hans við starfsfólk fangelsisins yfirleitt verið ágæt. Fyrstu árin í fangelsinu hafi verið kæranda mjög erfið og hafi hann oft verið mjög ósáttur og reiður, talið á sér brotið á ýmsan hátt og verið mjög iðinn við að bera fram kvartanir, t.a.m. við fangelsisyfirvöld og umboðsmann Alþingis. Síðustu tvö árin hafi andlegt ástand hans farið mjög batnandi, og virðist hann nú í meira jafnvægi en áður. Hann hafi farið í nokkur dagsleyfi úr fangavistinni, og ekki sé vitað annað en að hann hafi farið að þeim reglum sem honum hafa verið settar.“

Í niðurstöðukafla úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins segir að náðunarnefnd hafi fjallað um kæru A á fundi sínum hinn 10. desember 1998. Ráðuneytið vísar síðan til fyrirliggjandi gagna og tekur orðrétt upp umsögn náðunarnefndar og kemst að þeirri niðurstöðu að staðfesta beri ákvörðun fangelsismálastofnunar. Í niðurstöðu náðunarnefndar, sem tekin er orðrétt upp í úrskurð ráðuneytisins, segir meðal annars:

„Samkvæmt gögnum málsins afplánar kærandi fangelsisrefsingu m.a. fyrir meiriháttar líkamsárás, rán, húsbrot og tvær nauðganir, þ. á m. nauðgunarbrot sem Hæstiréttur telur fádæma svívirðilegt og auðmýkjandi og afleiðingar þess þungbærar og ófyrirsjáanlegar. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma er að jafnaði ekki veitt reynslulausn fyrir svo alvarleg brot nema sérstakar ástæður mæli með. Þá hefur kærandi tvívegis áður afplánað óskilorðsbundna refsivist. Tvisvar sinnum hefur honum verið veitt skilorðsbundin reynslulausn og rauf hann skilyrði reynslulausnar í bæði skiptin. Samkvæmt ákvæði 4. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma er ekki heldur veitt reynslulausn þegar liðinn er helmingur refsitíma í slíkum tilvikum nema sérstakar ástæður mæli með.

Náðunarnefnd telur, í ljósi fyrirliggjandi gagna, að ekki hafi verið sýnt fram á að ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins um að synja kæranda um reynslulausn feli í sér brot á jafnræðisreglu. Þá telur nefndin að í málsgögnum komi ekki fram persónulegar aðstæður kæranda né annað sem sé þess eðlis að rétt sé að víkja frá meginreglum 3. og 4. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma. Telur nefndin því að ekki eigi að leggja til að kæranda verði veitt reynslulausn samkvæmt 2. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga. Leggur nefndin því til að hin kærða ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 21. september 1998, verði staðfest.“

III.

Með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 12. mars 1999, ákvað ég að takmarka umfjöllun mína við nánar tilgreinda þætti í málsmeðferð ráðuneytisins, en eins og rakið er í kafla IV. 6 í þessu áliti tel ég ekki ástæðu til að gera athugasemdir við efnislega niðurstöðu ráðuneytisins í þessu máli.

Í fyrrgreindu bréfi mínu til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins segir m.a.:

„[Ég óska] þess með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar geri grein fyrir því hvort [A] hafi verið veittur kostur á því að tjá sig um umsögn náðunarnefndar áður en úrskurður ráðuneytisins var kveðinn upp. Hafi svo ekki verið er óskað skýringa ráðuneytisins á því hvort í umsögninni hafi komið fram nýjar upplýsingar [A] í óhag þannig að skylt hafi verið að veita honum færi á að koma að andmælum sínum í tilefni af umsögn náðunarnefndar. Verði svo eigi talið óska ég þess að gerð verði grein fyrir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það hafi verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og auknar lagakröfur um meðferð kærumála að veita [A] tækifæri á að tjá sig um umsögn náðunarnefndar áður en ákvörðun var tekin í máli hans.“

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 25. maí 1999, segir meðal annars svo:

„Samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal aðili máls eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé algjörlega óþarft. Þau mál sem náðunarnefnd fjallar um koma almennt til meðferðar að tilstuðlan aðila sjálfs og leggur hann þá fram þau gögn sem hann óskar til rökstuðnings beiðni sinni. Vilji hann leggja fram frekari gögn er honum veitt tækifæri til þess. Ráðuneytið aflar auk þess gagna frá Fangelsismálastofnun ríkisins um feril málsaðila og gefur stofnuninni kost á að tjá sig um málið, sé um stjórnsýslukæru að ræða. Þegar öll gögn hafa borist sem ráðuneytið telur nauðsynlegt til afgreiðslu máls fer það til umfjöllunar náðunarnefndar. Er nefndin fjallar um mál liggja því almennt fyrir öll gögn og rök í málinu og engin ný gögn liggja fyrir í áliti nefndarinnar. Helsta undantekningin frá þessu er sú, að aðili máls hafi óskað eftir að mæta á fund nefndarinnar, sem kemur örsjaldan fyrir, og er þá um nýjar upplýsingar að ræða sem komnar eru frá aðila sjálfum.

Samkvæmt 32. gr. laga um fangelsi og fangavist nr. 48/1988, sbr. 5. gr. laga nr. 123/1997, skipar dómsmálaráðherra þriggja manna nefnd, náðunarnefnd, sem skal láta honum í té rökstudda tillögu um afgreiðslu á erindum sem til hans er skotið vegna ákvörðunar fangelsismálastofnunar um samfélagsþjónustu og reynslulausn, svo og um afgreiðslur náðunarbeiðna. Náðunarnefnd er því fagnefnd, sem er ráðgefandi fyrir ráðherra við afgreiðslu þeirra mála er hann afgreiðir á grundvelli 2. mgr. 32. gr. laga um fangelsi og fangavist með síðari breytingum. Þegar erindi er heyrir undir náðunarnefnd berst ráðuneytinu er því vísað til nefndarinnar til athugunar þegar öll gögn hafa borist sem ráðuneytið telur nauðsynlegt til afgreiðslu máls. Náðunarnefnd lætur síðan ráðherra í té tillögu um hvernig hún leggur til að erindið verði afgreitt. Það að leggja erindi fyrir náðunarnefnd álítur ráðuneytið að sé hluti af innri málsmeðferð ráðuneytisins við afgreiðslu þess, svo sem hlutverk nefndarinnar er skilgreint í lögum. Nefndin hefur ekki ákvörðunarvald um afgreiðslu mála sem hún fjallar um og þar af leiðandi ekki stöðu lægra setts stjórnvalds við meðferð þeirra mála. Tillögur hennar eru aðeins ráðgefandi fyrir ráðherra. Með hliðsjón af þessari stöðu náðunarnefndar hefur ráðuneytið ekki farið þá leið að veita aðila máls kost á að tjá sig um mál þó náðunarnefnd hafi lokið umfjöllun um það, þar sem málið er enn í vinnslu og til undirbúnings lokaákvörðunar í ráðuneytinu. Frá því mál fer til skoðunar hjá náðunarnefnd og þar til ráðuneytið tekur lokaákvörðun í því hafa almennt ekki borist nein ný gögn í málinu, svo sem áður er getið. Á þessu tímabili er ráðuneytið að vinna að ákvarðanatöku í málinu.

Þessi afstaða ráðuneytisins hefur verið til umfjöllunar hjá embætti umboðsmanns Alþingis, sbr. mál nr. 77/1989, og fékk sú skoðun hljómgrunn hjá umboðsmanni. Sú breyting hefur orðið á stöðu náðunarnefndar frá því umboðsmaður fjallaði um ofangreint mál, að nú er lögbundið að náðunarnefnd láti ráðherra í té tillögu um afgreiðslu á tilteknum erindum, en áður var það verkefni nefndarinnar bundið í reglugerð. Ráðuneytið telur það ekki breyta stöðu náðunarnefndar þó um lögbundnar tillögur sé að ræða, sem áður voru bundnar í reglugerð.

Með hliðsjón af ofanrituðu var [A] ekki gefinn kostur á að tjá sig um tillögu náðunarnefndar í máli hans, áður en ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu, frekar en öðrum aðilum í sams konar málum, þar sem tillaga náðunarnefndar var einungis ráðgefandi fyrir ráðuneytið um það hvernig afgreiða skyldi mál hans á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Einu nýju gögnin sem fyrir lágu í málinu áður en náðunarnefnd fékk erindi [A] til umfjöllunar var bréf Fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 3. desember 1998, þar sem stofnunin tjáir sig um kæru [A] og fram kemur nánari rökstuðningur fyrir ákvörðun stofnunarinnar á synjun um reynslulausn.

Ráðuneytið tekur fram að mun algengara er í seinni tíð að fangelsismálastofnun tjái afstöðu sína í bréfi til ráðuneytisins varðandi stjórnsýslukærur en áður var. Algengast er að í bréfi stofnunarinnar komi fram nánari rökstuðningur fyrir synjun hennar um reynslulausn. Að mati ráðuneytisins kemur frekar til greina að aðila máls sé gefinn kostur á að tjá sig um afstöðu fangelsismálastofnunar til kæru hans, en að honum sé veittur kostur á að tjá sig um tillögu náðunarnefndar. Hins vegar má benda á að sé það gert mun það leiða til frestunar á afgreiðslu máls, en algengt er að aðilar óska eftir að málum þeirra sé hraðað eins og kostur er þar sem helmingur eða tveir þriðju hlutar refsitíma eru jafnvel liðnir þegar mál kemur til meðferðar í ráðuneytinu.“

Með bréfi, dags. 27. maí 1999, sendi ég A ljósrit af ofangreindu svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins og gaf honum kost á að gera þær athugasemdir í tilefni af því sem hann teldi ástæðu til. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hinn 14. júní 1999.

IV.

1.

Áður er rakið að með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 12. mars sl., óskaði ég eftir því að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvort A hafi verið veittur kostur á því að tjá sig um umsögn náðunarnefndar áður en ráðuneytið lagði úrskurð á málið. Í svarbréfi ráðuneytisins til mín frá 25. sama mánaðar koma fram þær upplýsingar að A hafi ekki verið kynnt umsögn náðunarnefndar eða hann fengið tækifæri á að tjá sig um efni hennar áður en ráðuneytið tók beiðni hans til úrlausnar.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín kemur fram að þegar erindi er heyrir undir náðunarnefnd berst ráðuneytinu er því vísað til nefndarinnar til athugunar þegar öll gögn hafa borist sem ráðuneytið telur nauðsynleg til afgreiðslu máls. Í sama bréfi kemur fram það mat ráðuneytisins að það að leggja erindi fyrir náðunarnefnd sé hluti af „innri málsmeðferð ráðuneytisins“ við afgreiðslu þess. Vegna þessa telur dóms- og kirkjumálaráðuneytið að hvorki sé skylt né rétt að veita refsifanga sem kært hefur synjun fangelsismálastofnunar um reynslulausn til ráðuneytisins kost á því að kynna sér umsögn náðunarnefndar og tækifæri til að tjá sig um efni hennar áður en ráðuneytið leggur úrskurð á málið.

2.

Með 5. gr. laga nr. 123/1997 var bætt við nýjum VI. kafla við lög nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist sem ber heitið „Náðunarnefnd“. Samkvæmt 1. mgr. 32. gr. laga nr. 48/1988, sbr. 5. gr. laga nr. 123/1997, skipar dóms- og kirkjumálaráðherra nefnd þriggja manna, náðunarnefnd, og skulu formaður hennar og varaformaður uppfylla skilyrði laga til að hljóta skipun í embætti héraðsdómara. Samkvæmt 2. mgr. 32. gr. sömu laga skal nefndin láta ráðherra í té rökstudda tillögu um afgreiðslu á erindum sem til hans er skotið vegna ákvörðunar fangelsismálastofnunar um reynslulausn. Áður var kveðið á um þessa málsmeðferð í 2. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 29/1993, um fullnustu refsidóma. Í athugasemdum með 5. gr. í frumvarpi því sem varð að sama ákvæði í lögum nr. 123/1997 sagði meðal annars svo:

„Eðlilegt þykir að ákvæði um náðunarnefnd verði lögfest og auk þess ákvæði um að nefndin láti ráðherra í té rökstudda tillögu um afgreiðslu á erindum sem til hans er skotið vegna ákvörðunar fangelsismálastofnunar um samfélagsþjónustu og reynslulausn, svo og um afgreiðslu náðunarbeiðna.“ (Alþt. 1997-98, A-deild, bls. 2023.)

Fyrir gildistöku 5. gr. laga nr. 123/1997, sem rakin er hér að framan, voru ákvæði um náðunarnefnd aðeins að finna í reglugerð nr. 29/1993. Tel ég að ráða megi af framangreindri athugasemd lögskýringargagna að rétt hafi þótt að tryggja frekar stöðu náðunarnefndar að lögum með því að lögfesta ákvæði um skipun og hlutverk nefndarinnar. Löggjafinn hefur með þessari skipan ætlað náðunarnefnd það hlutverk að veita dóms- og kirkjumálaráðuneytinu rökstutt álit í kærumálum er taka til samfélagsþjónustu, reynslulausnar og náðunar refsifanga. Með þessu og einkum með því að kveða svo á um að náðunarnefnd sé skylt að lögum að sinna þessu hlutverki, hefur að mínum dómi ekki aðeins verið stefnt að því að gætt verði samræmis og hagræðis við úrlausn þessara mála heldur einnig að leitast verði við að tryggja eins og frekast er unnt réttaröryggi þeirra refsifanga sem í hlut eiga. Þá minni ég í þessu efni á að lög nr. 48/1988 setja ákveðin hæfisskilyrði til setu í náðunarnefnd þar sem formaður og varaformaður skulu uppfylla lagaskilyrði til að hljóta skipun í embætti héraðsdómara.

Af þeim lagaákvæðum sem um nefndina gilda er samkvæmt þessu að mínu mati vafasamt að draga þá ályktun að lögbundinn þáttur náðunarnefndar við málsmeðferð á stjórnsýslukæru um reynslulausn sé hluti af innri málsmeðferð ráðuneytisins þótt endanlegt úrskurðarvald í viðkomandi máli sé í höndum ráðherra. Er ég þvert á móti þeirrar skoðunar að nærtækara sé að túlka framangreind lagaákvæði með þeim hætti að þar sé mælt fyrir um lögbundna álitsumleitan til faglegrar og óháðrar nefndar sem ætlað er að draga heildstæða ályktun af öllum þeim atriðum sem hún telur máli skipta. Er sú álitsumleitan liður í að upplýsa málið af hálfu ráðuneytisins og draga fram þau málefnalegu sjónarmið sem hafa ber í huga við úrlausn þess.

3.

Ákvarðanir stjórnvalda í tilefni af framkomnum beiðnum refsifanga um reynslulausn eru stjórnvaldsákvarðanir í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við slíka ákvarðanatöku ber viðkomandi stjórnvaldi því að fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga um málsmeðferð sem og ákvæðum þeirra um jafnræði og meðalhóf. Þá verða slíkar ákvarðanir að byggjast á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum.

Samkvæmt meginreglu 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal málsaðili eiga kost á því að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í athugasemdum við XIV. kafla í frumvarpi til stjórnsýslulaga sagði að kjarni andmælareglunnar væri „að ekki verði tekin ákvörðun um réttarstöðu aðila fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á því (a) að kynna sér málsgögn og málsástæður sem ákvörðun byggist á og (b) að tjá sig um málið“. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3295.) Þá er rétt að vekja athygli á því að við meðferð kærumála eru almennt gerðar meiri kröfur til vandaðrar málsmeðferðar en þegar mál er til meðferðar á lægra stjórnsýslustigi. Þá tel ég að hafa verði hér sérstaklega í huga þá hagsmuni sem í húfi eru, sbr. álit skipaðs umboðsmanns Alþingis frá 11. júní 1999 í máli nr. 1767/1996.

Þegar stjórnvald aflar umsagnar í máli sem er málsaðila í óhag og hefur verulega þýðingu við úrlausn þess tel ég að viðkomandi stjórnvaldi beri almennt að gefa honum kost á að koma að athugasemdum sínum við þá umsögn í samræmi við fyrirmæli 13. gr. stjórnsýslulaga. Heimilt er þó að víkja frá þeirri skyldu eftir því sem fyrir er mælt í ákvæðinu ef afstaða málsaðila og rök hans liggja fyrir í gögnum málsins eða augljóslega er óþarft að veita honum kost á að tjá sig.

Ljóst er að mál A um reynslulausn kom til meðferðar stjórnvalda fyrir tilstuðlan hans. Gerði hann grein fyrir þeim rökum sem hann taldi styðja erindið og lagði fram ýmis gögn meðal annars um persónulegar aðstæður sínar. Þegar náðunarnefnd fékk málið til umsagnar lágu fyrir öll gögn málsins og rök A fyrir erindinu. Hlutverk nefndarinnar var því eingöngu fólgið í því að leggja mat á fyrirliggjandi upplýsingar og draga ályktanir af þeim um hvort mælt skyldi með því að honum yrði veitt reynslulausn í samræmi við erindi hans. Byggðist umsögn náðunarnefndar á eðli þeirra brota sem A afplánaði refsingu fyrir og sakarferli hans og taldi hún að hvorki persónulegar aðstæður hans né annað væri þess eðlis að rétt væri að víkja frá meginreglum 3. og 4. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma.

Með umsögn náðunarnefndar komu ekki fram nein ný efnisleg rök eða upplýsingar í málinu. Rétt er þó að taka fram að A hafði í kæru sinni til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins stutt kröfu sína um endurskoðun á ákvörðun fangelsismálastofnunar meðal annars með tilvísun til ákvarðana stofnunarinnar um reynslulausnir annarra fanga. Nefndi hann þar tiltekið dæmi um fanga sem hafði fengið reynslulausn að liðnum helmingi dæmds refsitíma. Tók A fram að samkvæmt orðum fangans hefði ekki verið um neinar persónulegar aðstæður að ræða í umsókn hans. Náðunarnefnd fjallaði í umsögn sinni um þessi rök A og taldi í ljósi fyrirliggjandi gagna að ekki hefði verið sýnt fram á að ákvörðun fangelsismálastofnunar um að synja A um reynslulausn fæli í sér brot á jafnræðisreglu.

Af þessu tilefni tek ég fram að við athugun náðunarnefndar á beiðni A reyndi á undantekningarákvæði 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993. Þar kemur fram að fanga verði að jafnaði ekki veitt reynslulausn þegar liðinn er helmingur refsitímans ef hann hefur áður afplánað óskilorðsbundnar refsingar tvívegis eða oftar nema sérstakar ástæður mæli með, þ. m. t. lengd dómsins, persónulegar ástæður og framúrskarandi hegðun í refsivistinni eða að mörg ár eru liðin frá síðustu afplánun. Áður er fram komið að A var með dómi Hæstaréttar frá 4. nóvember 1993 í máli nr. 204/1993 (H 1993:1947) gert að sæta 12 ára óskilorðsbundinni fangelsisrefsingu meðal annars fyrir stórfellt kynferðisbrot, meiriháttar líkamsárás og rán.

Þau sjónarmið sem á reyndi við úrlausn náðunarnefndar á beiðni A gerðu í þessu tilviki ráð fyrir sérstæðu og einstaklingsbundnu mati á því hvort þær sérstöku ástæður, m.a. um persónulegar aðstæður hans og hegðun í refsivistinni, heimiluðu frávik frá meginreglu 1. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 um að refsifangi fái ekki reynslulausn fyrr en að liðnum 2/3 hluta dæmds refsitíma. Eins og atvikum var háttað í málinu og með tilliti til þess í hve takmörkuðum mæli gat reynt á samanburð við aðrar úrlausnir um reynslulausnir, tel ég að umfjöllun náðunarnefndar um jafnræðisregluna hafi ekki leitt til þess að vegna hennar einnar og sér hafi borið að gefa A kost á að tjá sig um umsögnina á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga.

Í ljósi þess sem að framan er rakið tel ég að afstaða A til þeirra forsendna sem náðunarnefnd byggði á hafi legið fyrir í málinu áður en það barst dóms- og kirkjumálaráðuneytinu til endanlegrar úrlausnar. Á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga var því ekki skylt að gefa A kost á að tjá sig um umsögn náðunarnefndar.

4.

Í áliti umboðsmanns Alþingis frá 16. október 1997 í máli nr. 1969/1996 (SUA 1997:420) og í áliti mínu frá 27. ágúst 1999 í máli nr. 2740/1999 er vísað til þess að af 13. gr. stjórnsýslulaga leiði að æðra stjórnvaldi sé ekki fortakslaust skylt að eiga frumkvæði að því að aðili máls fái að tjá sig um umsögn lægra setts stjórnvalds við meðferð kærumáls nema í umsögninni komi fram nýjar upplýsingar aðilanum í óhag. Fram kemur í álitunum að enda þótt bein lagaskylda hvíli ekki á æðra settu stjórnvaldi samkvæmt ofangreindu, verði að telja það í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og þær auknu kröfur sem gera verður til stjórnvalda við meðferð kærumála að aðila sé veittur kostur á því að tjá sig um umsögn lægra setts stjórnvalds áður en ákvörðun er tekin á kærustigi.

Áður er rakin sú skoðun mín að í málum um reynslulausnir fanga verði að hafa sérstaklega í huga að úrlausn stjórnvalda um það hvort rétt sé að veita refsifanga reynslulausn af hluta dæmds refsitíma, hefur verulega þýðingu fyrir hlutaðeigandi fanga enda lýtur slík ákvörðun að því hvort fangi eigi að fá að njóta á ný þeirra þýðingarmiklu réttinda sem felast í óskertu frelsi manna. Verður því út frá réttaröryggissjónarmiðum að gera ríkar kröfur til málsmeðferðar í þessum málum.

Samkvæmt þessu og í ljósi þeirra sjónarmiða, sem fram koma í ofangreindum álitum mínum um umsagnir lægra settra stjórnvalda, tel ég það vera í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gefa fanga sem óskað hefur reynslulausnar færi á að tjá sig um umsögn náðunarnefndar áður en ráðherra tekur ákvörðun í málinu. Byggist sú afstaða mín að auki á þeim auknu kröfum sem gera verður til málsmeðferðar stjórnvalda á kærustigi. Með því fær fangi tækifæri til að gera athugasemdir við forsendur umsagnarinnar og getur komið fram með þær viðbótarröksemdir sem umsögnin kann að vekja. Kann það að leggja traustari grundvöll að hinni matskenndu ákvörðun ráðuneytisins.

Í gögnum málsins kemur fram að ráðuneytið leitaði umsagnar Fangelsismálastofnunar áður en það kvað upp úrskurð í málinu. Liggur fyrir að A fékk ekki að koma að athugasemdum sínum við þá umsögn. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín kemur fram að það sé afstaða ráðuneytisins að það komi frekar til greina að aðila máls sé gefinn kostur á að tjá sig um afstöðu fangelsismálastofnunar til kæru hans en að honum sé veittur kostur á að tjá sig um tillögu náðunarnefndar.

Af gögnum málsins verður ekki beinlínis ráðið að í umsögn fangelsismálastofnunar hafi komið fram nýjar upplýsingar sem hafi verið A í óhag. Verður því ekki fullyrt að ráðuneytinu hafi borið lagaskylda samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga til þess að veita A kost á því að kynna sér og tjá sig um ofangreinda umsögn áður en ráðuneytið tók afstöðu til kæru hans eins og byggt er á í áðurnefndum álitum umboðsmanns Alþingis frá 16. október 1997 og 27. ágúst 1999. Ég tel hins vegar, í ljósi þeirra sjónarmiða sem fram koma í þessum álitum um umsagnir lægra settra stjórnvalda við meðferð kærumála, það vera í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gefa refsifanga kost á að koma að athugasemdum sínum við umsögn fangelsismálastofnunar áður en ráðuneytið tekur mál hans til úrskurðar. Vísa ég í því sambandi á ný til þeirra ríku hagsmuna sem í húfi eru fyrir viðkomandi refsifanga sem og þess að slíkar ákvarðanir byggjast að hluta til á matskenndum sjónarmiðum um persónulega hagi hans og aðstæður í refsivistinni.

5.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 25. maí 1999, tekur ráðuneytið fram að ef aðila er gefinn kostur á því að tjá sig um afstöðu umsagnaraðila um kæru sína muni það leiða til frestunar á afgreiðslu máls en algengt sé, að sögn ráðuneytisins, að aðilar óski eftir að málum þeirra sé hraðað eins og kostur er.

Af þessu tilefni er í fyrsta lagi rétt að leggja áherslu á það að í þessu áliti hef ég aðeins tekið afstöðu til þess hvort rétt sé að refsifangar eigi kost á því að kynna sér og gera athugasemdir við umsögn náðunarnefndar og fangelsismálastofnunar þegar fyrir liggur stjórnsýslukæra vegna synjunar á veitingu reynslulausnar. Í öðru lagi tek ég fram að í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er ekki mælt fyrir um hvort aðili tjái sig skriflega eða munnlega en það er á valdi stjórnvalds hvor hátturinn er hafður á. Tjái aðili sig munnlega þarf þó að rita minnisblað um þær athugasemdir er hann kann fram að færa enda verði þær taldar hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær ekki að finna í öðrum gögnum þess, sbr. 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Með þessi sjónarmið í huga tel ég að það þurfi ekki að leiða til verulegra tafa á afgreiðslu máls þótt refsifanga sé gefinn kostur á því að tjá sig um umsögn náðunarnefndar áður en ráðuneytið tekur málið til endanlegrar úrlausnar enda getur ráðuneytið sett hlutaðeigandi fanga hæfilegan frest til að koma andmælum sínum að, sbr. 1. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga.

6.

Að því er varðar efnislega niðurstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli þessu tek ég fram að samkvæmt 1. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 er heimilt að láta fanga lausan að liðnum 2/3 hluta dæmds refsitíma. Með 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 29/1993, um fullnustu refsidóma, sem sett er með stoð í 40. – 42. gr. almennra hegningarlaga var fangelsismálastofnun falið að taka ákvarðanir um að veita reynslulausnir en rétt er að taka fram að sú framkvæmd hefur nú verið lögfest með 1. gr. laga nr. 24/1999, um breytingu á almennum hegningarlögum nr. 19/1940.

Í 2. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga er undantekning frá meginreglu 1. mgr. sömu greinar þess efnis að reynslulausn megi veita, ef sérstaklega stendur á, þegar liðinn er helmingur refsitímans. Með 3. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993 hefur þetta heimildarákvæði almennra hegningarlaga verið nánar útfært en þar segir að fanga verði að jafnaði ekki veitt reynslulausn þegar liðinn er helmingur refsitímans ef hann afplánar refsingu fyrir manndráp, ofbeldis- eða kynferðisbrot, meiriháttar fíkniefnabrot, brennu eða annað almennt hættubrot, rán eða annað afbrot sem er sérlega gróft nema sérstakar ástæður mæli með, þ. m. t. lengd refsingar, persónulegar aðstæður og framúrskarandi hegðun í refsivistinni. Í 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993 segir, eins og áður er rakið, að fanga verði að jafnaði ekki veitt reynslulausn þegar liðinn er helmingur refsitímans ef hann hefur áður afplánað óskilorðsbundnar refsingar tvívegis eða oftar nema sérstakar ástæður mæli með, þ.m.t. lengd dómsins, persónulegar aðstæður og framúrskarandi hegðun í refsivistinni eða að mörg ár eru liðin frá síðustu afplánun.

Af framangreindu verður ráðið að það er komið undir mati stjórnvalda hvort ástæða sé til að veita refsifanga reynslulausn. Þá getur refsifangi skotið ákvörðun fangelsismálastofnunar um reynslulausn til dóms- og kirkjumálaráðherra sem æðra stjórnvalds.

Áður er rakið að dóms- og kirkjumálaráðherra hefur útfært nánar í reglugerð nr. 29/1993 þau sjónarmið sem hafa skal í huga við mat á því hvort rétt sé að veita refsifanga reynslulausn. Hef ég hér að framan vikið að þeim sjónarmiðum sem ráðuneytið lagði til grundvallar niðurstöðu sinni í máli A. Þar staðfesti ráðuneytið þá niðurstöðu fangelsismálastofnunar að aðstæður í máli hans væru ekki þær sem áskildar eru í 3. og 4. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 29/1993. Verður ekki annað séð en að þessi sjónarmið séu málefnaleg með tilliti til efnis og tilgangs ofangreindra lagaákvæða um reynslulausn. Ég minni á að af samanburðarskýringu 1. og 2. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga má ráða að almennt eigi að miða við það að refsifangi fái ekki reynslulausn fyrr en hann hefur afplánað 2/3 hluta dæmds refsitíma. Beri því jafnan aðeins að veita reynslulausn að liðnum helmingi dæmds refsitíma ef sérstaklega stendur á, sbr. 2. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga. Með hliðsjón af því sem að framan er rakið tel ég ekki ástæðu til efnislegra athugasemda við þá niðurstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að synja A um reynslulausn að liðnum helmingi dæmds refsitíma.

V.

Niðurstaða.

Í samræmi við það sem rakið er hér að framan tel ég að ekki sé ástæða til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að staðfesta synjun fangelsismálastofnunar á að veita A reynslulausn að liðnum helmingi dæmds refsitíma. Þá er það niðurstaða mín að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi ekki borið að veita A kost á að tjá sig um umsagnir náðunarnefndar og fangelsismálastofnunar á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er hins vegar niðurstaða mín að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi borið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að gefa A kost á að kynna sér umsagnir náðunarnefndar og fangelsismálastofnunar og eftir atvikum að gera athugasemdir við þær umsagnir. Eins og atvikum er háttað í því máli sem hér hefur verið til umfjöllunar tel ég ekki ástæðu til að beina þeim tilmælum til ráðuneytisins að taka mál A aftur til meðferðar. Því beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það hagi framvegis meðferð kærumála í tilefni af ákvörðunum fangelsismálastofnunar um reynslulausnir í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.