Álit

I.

Hinn 6. nóvember 1998 barst umboðsmanni Alþingis kvörtun frá A. Beinist hún í fyrsta lagi að meðferð úrskurðarnefndar á stjórnsýslukæru samkvæmt 42. gr. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum sem B beindi til hennar með bréfi 4. ágúst 1998. Í annan stað telur A að niðurstaða nefndarinnar í úrskurði hennar, sem kveðinn var upp 2. október 1998, sé efnislega röng. Í þriðja lagi snýr kvörtun A að því að reglugerð á grundvelli 2. mgr. 43. gr. laga nr. 99/1993 hafi ekki verið sett.

II.

Með bréfi til forseta Alþingis, dags. 20. nóvember 1998, vék Tryggvi Gunnarsson, þá settur umboðsmaður Alþingis, sæti í máli þessu. Með bréfi forseta Alþingis 7. janúar 1999 var Þorgeir Ingi Njálsson, héraðsdómari, settur til að fara með málið, sbr. 14. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis.

Máli þessu var lokið með áliti, dags. 30. desember 1999.

III.

Í 2. mgr. 43. gr. laga nr. 99/1993 er mælt fyrir um það að landbúnaðarráðherra setji með reglugerð nánari ákvæði um greiðslumark lögbýla, beingreiðslur, framkvæmd og tilhögun þeirra, frávik frá ásetningshlutfalli, kaup ríkissjóðs á greiðslumarki og úthlutun þess. Hinn 11. janúar 1996 gaf landbúnaðarráðuneytið út reglugerð um greiðslumark sauðfjár á lögbýlum og beingreiðslur 1996-2000. Var reglugerðin birt í B-deild Stjórnartíðinda þann sama dag sem reglugerð nr. 5/1996. Er þar meðal annars mælt fyrir um greiðslumark lögbýla, beingreiðslur og handhöfn þeirra og lækkun ásetningshlutfalls. Þá gaf landbúnaðarráðuneytið hinn 16. janúar 1996 út reglugerð um kaup og úthlutun á greiðslumarki sauðfjár vegna framleiðsluaðlögunar. Var hún birt í B-deild Stjórnartíðinda 19. sama mánaðar (reglugerð nr. 23/1996). Samkvæmt þessu verður ekki annað séð en landbúnaðarráðherra hafi sinnt þeirri skyldu sem á hann er lögð með 2. mgr. 43. gr. laga nr. 99/1993. Kemur þessi þáttur kvörtunar A því ekki til frekari skoðunar af minni hálfu.

IV.

Við opinber skipti á dánarbúi C og D urðu B og A ásamt sex systkinum þeirra sameigendur jarðarinnar X og mannvirkja á landi hennar. Skiptayfirlýsing var upphaflega gerð 16. maí 1995 en hún var síðan leiðrétt um tiltekin atriði með nýrri yfirlýsingu 28. nóvember 1996. Þá hefur eitt systkinanna afsalað sínum eignarhluta til A. Á B nú 52,08335 hundraðshluta jarðarinnar, þar á meðal er ræktað land, og sama hlutfall í íbúðarhúsi, fjósi, hlöðu, votheysturni og haughúsi en A og fimm systkini þeirra 47,91665 hundraðshluta í sömu eignum. A og umrædd fimm systkini hans og B eiga á hinn bóginn 95,8335 hundraðshluta í skúr, fjósi og gömlu íbúðarhúsi, nefndu Y, en B 4,1665 hundraðshluta í þessum eignum. Af skiptayfirlýsingu 28. nóvember 1996 verður ráðið að samanlagt fasteignamatsverð eignanna, sem B á 52,08335 hundraðshluta í, hafi þá numið 1.837.000 krónum en fasteignamatsverð eignanna, sem hann á 4,1665 hundraðshluta í, 898.000 krónum. Samkvæmt virðingargerð sem lokið var við 9. mars 1990 var það hins vegar niðurstaða tveggja lögfræðinga sem fengnir voru til þess að meta til peningaverðs dánar- og félagsbú þeirra C og D, að matsverð jarðarinnar X ásamt tilgreindum mannvirkjum á henni væri 11.000.000 krónur. Í virðingargerðinni kemur fram að jörðin er talin vera um það bil 45 hektarar, þar af ræktað land 19 hektarar. Samkvæmt matsgerð dómkvaddra matsmanna frá 13. maí 1997 eru mannvirki á jörðinni í heild metin á 1.220.000 krónur. Af virðingar- og matsgerð og öðrum gögnum málsins verður skýrlega ráðið að ástand mannvirkjanna sé bágborið. Þannig segir í matsgerðinni að verðmæti þeirra liggi aðallega í því að þau séu til staðar á jörðinni og geti því hugsanlega nýst „einhverjum hagsmunaaðilum enda þótt [þau] þarfnist verulegra viðgerða.

Við dánarbússkiptin kom upp ágreiningur um það á milli þeirra A og B hvernig fara ætti með greiðslumark jarðarinnar. Í tengslum við þann ágreining afsöluðu systkini þeirra rétti sínum til greiðslumarks til A með yfirlýsingu 3. júní 1996. Í skiptayfirlýsingunni 28. nóvember sama ár er tekið fram að greiðslumark jarðarinnar falli utan skipta og ekki sé af hálfu skiptastjóra tekin afstaða til þess hverjum „allt greiðslumarkið“ tilheyri.

Framangreindur ágreiningur var lagður fyrir Framleiðsluráð landbúnaðarins til úrlausnar. Á fundi framkvæmdanefndar ráðsins 10. júlí 1998 var tekin sú ákvörðun, að frá og með 1. janúar 1998 skyldi greiðslumark sauðfjár á lögbýlinu X, alls 147,2 ærgildi, skráð í tvennu lagi og að nýting A ætti að takmarkast við 93,6 ærgilda greiðslumark. Af þessari niðurstöðu leiddi að í hlut B kom 53,6 ærgilda greiðslumark. Þessari niðurstöðu framkvæmdanefndarinnar skaut B til úrskurðarnefndar samkvæmt 42. gr. laga nr. 99/1993 með bréfi 4. ágúst 1998. Var kæran send landbúnaðarráðuneytinu sem framsendi hana til úrskurðarnefndarinnar 28. sama mánaðar. Kvað nefndin upp úrskurð í málinu 2. október 1998. Með honum var fallist á varakröfu sem B hafði sett fram í kæru sinni. Samkvæmt því koma 76.67 ærgildi í hlut B en 70,53 ærgildi í hlut A. Segir í úrskurðinum að „við skiptingu greiðslumarksins [eigi] að miða við eignarhlutdeild í lögbýlinu”.

V.

1.

Sá hluti kvörtunar A sem snýr að meðferð málsins fyrir úrskurðarnefnd samkvæmt 42. gr. laga nr. 99/1993 er þríþættur. Beinist kvörtun hans að þessu leyti í fyrsta lagi að því að H, einn nefndarmanna í úrskurðarnefndinni, hafi verið vanhæfur til setu í henni þar sem hann hafi tekið þátt í afgreiðslu málsins á lægra stjórnsýslustigi, það er í framkvæmdanefnd Framleiðsluráðs landbúnaðarins. Í öðru lagi telur A að úrskurðarnefndin hafi ekki veitt honum nægan frest til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri við meðferð málsins. Í þriðja lagi lýtur þessi þáttur kvörtunar A að því að úrskurðarnefndin hafi ekki gefið framkvæmdanefnd Framleiðsluráðs landbúnaðarins kost á að láta málið til sín taka en það hafi henni borið að gera.

2.

Úrskurðarnefnd samkvæmt 42. gr. laga nr. 99/1993, sbr. 19. gr. laga nr. 124/1995, er skipuð þremur mönnum sem landbúnaðaráðherra skipar til fjögurra ára í senn. Skal einn tilnefndur af Bændasamtökum Íslands, einn án tilnefningar og einn samkvæmt tilnefningu Hæstaréttar Íslands. Að úrskurðinum 2. október 1998 stóðu nefndarmennirnir I lögfræðingur sem er formaður nefndarinnar, J prófessor og H bóndi. Fyrir liggur að H átti ekki sæti í framkvæmdanefnd Framleiðsluráðs landbúnaðarins þegar ákvörðun var tekin þar 10. júlí 1998 um skiptingu greiðslumarks á lögbýlinu X og hagnýtingu þess. Þá telst H ekki með öðrum hætti hafa komið að meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi þannig að til vanhæfis leiði á kærustigi, sbr. 4. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Loks verður ekki séð að efni séu til að draga óhlutdrægni hans með réttu í efa af öðrum ástæðum.

3.

Ég ritaði úrskurðarnefnd samkvæmt 42. gr. laga nr. 99/1993 bréf 22. janúar 1999 þar sem þess var óskað að nefndin skýrði viðhorf sitt til þeirra atriða í kvörtun A sem gerð er grein fyrir hér að framan. Svarbréf nefndarinnar er dagsett 11. mars 1999. Í því segir meðal annars svo:

„Í 10. gr. reglugerðar nr. 363/1996 er kveðið svo á að úrskurður nefndarinnar skuli liggja fyrir innan 45 daga frá því erindi berst henni. Það er því ljóst að nefndinni ber að hraða störfum sínum og veita einungis hóflega fresti.

Gangur kærumáls [A] (svo) var þessi:

14. júlí 1998 Framkvæmdanefnd Framleiðsluráðs tilkynnir [A] ákvörðun sína.

4. ágúst 1998 Dagsetning kæru [B].

28. ágúst 1998 Landbúnaðarráðuneytið framsendir nefndinni kæruna.

10. sept. 1998 Úrskurðarnefnd sendir [A] afrit kærunnar.

14. sept. 1998 Formaður nefndarinnar boðar [A] símleiðis til fundar tveimur

dögum síðar. Fram kom að hann hafði þá undir höndum afrit af kærunni. Formaður spyr [A] sérstaklega hvort hann hafi ráðið sér lögmann.

16. sept. 1998 Fyrsti fundur nefndarinnar um málið. [A] bókar kröfugerð og

reifar málið. Fær viku viðbótarfrest til að skila skriflegri greinargerð.

28. sept. 1998 Annar fundur nefndarinnar um málið. Skrifleg greinargerð [A] lögð fram. Í henni kemur ekki fram beiðni um lengri frest.

2. okt. 1998 Úrskurður kveðinn upp.

Í fundargerð nefndarinnar 16. september segir m.a.: „[A] mætti einnig á fundinn að boðun formanns nefndarinnar og mótmælti kröfum og rökstuðningi lögmanns kæranda. Hann krafðist þess að ákvörðun framkvæmdanefndar Framleiðsluráðs landbúnaðarins sem tilkynnt var í bréfi dags. 14. júlí 1998 um skiptingu og hagnýtingu lögbýlisins (svo) [X], yrði staðfest. Hann reifaði nánar kröfur sínar og rökstuðning fyrir þeim. Nefndin ákvað að veita [A] viku frest til miðvikudagsins 23. september 1998 til þess að skila skriflegri greinargerð í málinu.

[...]

Svar nefndarinnar er því: [A] lét bóka kröfur sínar í málinu og reifaði rökstuðning sinn fyrir þeim á fundi nefndarinnar hinn 16. september. Þótt málið lægi þá í raun ljóst fyrir og væri fullreifað þótti samt rétt að veita [A] viku frest til viðbótar til þess að skila meiri gögnum og skriflegri greinargerð. Það gerði hann og lét þá ekki á það reyna hvort hann fengi frekari frest.“

Í bréfi A til mín 30. apríl 1999, sem ritað var í tilefni af framangreindum athugasemdum úrskurðarnefndarinnar, kemur fram að honum hafi borist afrit af stjórnsýslukæru B 14. september 1998. Þá heldur A því fram að á fundi nefndarinnar 16. sama mánaðar hafi ekki verið farið að óskum hans um frestun málsins. Staðfestir hann í þessu bréfi sínu að honum hafi á umræddum fundi verið veittur frestur til greinargerðar til 23. september 1998. Beiðni hans um lengri frest hafi hins vegar verið hafnað.

Svo sem fram er komið lítur úrskurðarnefnd samkvæmt 42. gr. laga nr. 99/1993 svo á að henni sé skylt að ljúka úrskurði á mál innan 45 daga frá því að henni berst það til meðferðar. Er um þetta vísað til 10. gr. reglugerðar nr. 363/1996, um greiðslumark mjólkur á lögbýlum og beinar greiðslur til bænda verðlagsárið 1996-1997. Samhljóða ákvæði er í þeim reglugerðum sem síðar hafa verið settar um greiðslumark mjólkur á lögbýlum, sbr. nú reglugerð nr. 410/1999. Í reglugerð nr. 5/1996, um greiðslumark sauðfjár á lögbýlum og beingreiðslur 1996-2000, með síðari breytingum, er nefndinni hins vegar ekki settur ákveðinn frestur til afgreiðslu máls. Hvað sem þessu líður er til þess að líta að samkvæmt 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er gerð sú krafa til stjórnvalda að þau hagi meðferð mála með þeim hætti að afgreiða megi þau svo fljótt sem unnt er en í því felst meðal annars að aldrei má verða ónauðsynlegur dráttur á afgreiðslu máls.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga er mælt svo fyrir að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni þess áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í 1. mgr. 18. gr. laganna er síðan kveðið á um það að stjórnvaldi sé heimilt að setja málsaðila ákveðinn frest til þess að kynna sér gögn máls og tjá sig um það. Verður að haga þeim fresti eftir aðstæðum en á grundvelli reglunnar um málshraða og skilvirkni stjórnvalda ber almennt að hafa hann stuttan. Þegar stjórnvald tekur ákvörðun um lengd frestsins skal meðal annars taka tillit til fjölda skjala og umfangs og eðlis málsins. Við meðferð kærumáls skal fylgja þessum ákvæðum, sbr. 1. mgr. 30. gr. stjórnsýslulaga.

Ágreiningur er um það hvort A hafi verið neitað um umbeðinn frest á fundi hans með úrskurðarnefndinni 16. september 1998. Svo sem réttilega er bent á í framangreindu bréfi nefndarinnar til mín var ósk um frekari frestun málsins ekki sett fram í greinargerð A til nefndarinnar 22. sama mánaðar og reyndar er ekkert að þessu atriði vikið þar. Hvað sem þessu líður er það álit mitt, með vísan til þess sem rakið er hér að framan og að virtu því ágreiningsefni sem til úrlausnar var og fyrri afskipta A af því, að sá frestur sem úrskurðarnefndin veitti honum til að koma á framfæri við hana athugasemdum í tilefni af stjórnsýslukæru B hafi verið nægilegur. Breytir þá engu þótt nokkur dráttur hafi orðið á því að stjórnsýslukæra B barst A í hendur.

4.

Í framangreindu bréfi úrskurðarnefndar samkvæmt 42. gr. laga nr. 99/1993 til mín 11. mars 1999 segir svo:

„Annar fundur nefndarinnar, þar sem lögð var fram greinargerð [A], dags. 22. september 1998, ásamt fylgiskjölum var haldinn hinn 28. september 1998. Framkvæmdastjóri Framleiðsluráðs landbúnaðarins Gísli Karlsson var á fundinum og gerði grein fyrir málavöxtum frá sjónarmiðum (svo) Framleiðsluráðs, svo sem bókað er í meðfylgjandi fundargerð.“

Samkvæmt framansögðu var framkvæmdanefnd Framleiðsluráðs landbúnaðarins gefinn kostur á að koma á framfæri við úrskurðarnefndina sjónarmiðum sínum um efnisþætti málsins. Þegar af þeirri ástæðu og án þess að tekin sé sérstök afstaða til þess hvort nefndinni hafi verið þetta skylt svo sem atvikum var háttað, gefur þessi þáttur málsmeðferðar ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu.

VI.

Svo sem fram er komið er það niðurstaða úrskurðarnefndar samkvæmt 42. gr. laga nr. 99/1993 að greiðslumarki lögbýlisins X skuli skipt þannig á milli A og B, að 76,67 ærgilda greiðslumark komi í hlut B, en 70,53 ærgilda greiðslumark í hlut A. Um rök fyrir þessari skiptingu greiðslumarksins og hagnýtingu þess segir svo í úrskurðinum:

„Í máli þessu liggur fyrir og er óumdeilt að kærandi, [B], er eigandi að 52,083% jarðarinnar [X], og á það jafnt við um land, ræktun, íbúðarhús og útihús er dánarbúinu tilheyrðu, að öðru leyti en því að hann á minni eignarhlut, aðeins 4,1667%, í þremur mannvirkjum, skúr, fjósi og gömlu íbúðarhúsi sem nefnt er [Y]. Ekki er annað fram komið en að þessi þrjú mannvirki standi á sameignarlandi jarðarinnar, þ.e. þeim virðast ekki fylgja sérstök útskipt lóðarréttindi.

Í upphafsákvæði 1. mgr. 38. gr. laga nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum segir: „Greiðslumark skal bundið við lögbýli.“ Hvorki í sjálfum lögunum né reglugerð nr. 5/1996 um greiðslumark sauðfjár á lögbýlum er að finna ákvæði er kveði á um að óheimilt sé að skipta greiðslumarki lögbýlis til útreiknings á skiptingu beingreiðslna milli sameigenda. Eins og áður greinir hafa allir aðrir sameigendur en kærandi afsalað A rétti sínum til greiðslumarks á jörðinni og hafa heimilað honum afnot af eignarhlutum sínum í henni.

Svo sem að framan er rakið á kærandi 52,083% eignarhlut í jörðinni [X] en aðrir sameigendur 47,917%, þó með þeirri undantekningu, að tiltekin mannvirki á jörðinni eru sameign jarðareigenda í öðrum eignarhlutföllum.

Fyrir liggur í málinu að við skiptingu á heildargreiðslumarki lögbýlisins, 147,2 ærgildum, fór framkvæmdanefnd Framleiðsluráðs landbúnaðarins eftir hlutdeild samkvæmt fasteignamati. Eftir þeim gögnum sem fyrir liggja þykir við skiptingu greiðslumarksins eiga að miða við eignarhlutdeild í lögbýlinu.“

Í bréfi úrskurðarnefndarinnar til mín 11. mars 1999 er tekið fram að í þessum úrskurði hennar hafi greiðslumarki X verið skipt í samræmi við eignarhlutdeild í sjálfri jörðinni. Sé vísað til þess með orðunum „eignarhlutdeild í lögbýlinu“. Í kvörtun sinni til umboðsmanns Alþingis gerir A athugasemd við þessa niðurstöðu nefndarinnar. Með henni sé alfarið litið framhjá þeirri staðreynd að tiltekin mannvirki á jörðinni eru einungis að 4,1665 hundraðshlutum í eigu B en að 95,8335 hundraðshlutum í eigu A og fimm systkina hans. Mannvirki þessi tilheyri hins vegar lögbýlinu og því hafi nefndinni borið að taka fullt tillit til þeirra við afmörkun þeirrar eignarhlutdeildar sem ráða eigi skiptingu greiðslumarks lögbýlisins. Þar sem það hafi ekki verið gert fái niðurstaða nefndarinnar ekki staðist.

Samkvæmt 1. mgr. 38. gr. laga nr. 99/1993 skal greiðslumark bundið við lögbýli. Um merkingu orðsins lögbýli fer eftir 1. gr. ábúðarlaga nr. 64/1976, sbr. 2. gr. laga nr. 99/1993. 1. mgr. tilvitnaðs ákvæðis ábúðarlaga, sem hér kemur til skoðunar, hljóðar svo:

„Jörð eða lögbýli nefnist í lögum þessum hvert það býli, sem sérstaklega er metið til verðs í fasteignamati, með ákveðnum landamerkjum eða með ákveðnum tún- og engjamerkjum, ef um hjáleigu eða býli er að ræða, sem hefur sameiginlegt beitiland með annarri jörð eða jörðum. Enn fremur verður býlið að hafa það landrými eða búrekstraraðstöðu, að það framfleyti minnst 10 kúgildum. Auk þess sé á landinu nauðsynlegur húsakostur til að nytja jörðina.“

Af orðalagi ákvæðisins og lögskýringargögnum er ljóst að eitt af skilyrðum þess, að sérmetin fasteign falli undir ákvæði laganna og teljist lögbýlisjörð er að á jörðinni sé nauðsynlegur húsakostur þannig að hægt sé að nytja hana. Til lögbýlis í skilningi laganna teljast því þau mannvirki á jörð sem þar eru reist í þessum tilgangi. Af tilvísun til lögbýlis í 1. mgr. 38. gr. laga nr. 99/1993 verður hins vegar ekki dregin ályktun um grundvöll skiptingar greiðslumarks lögbýlis á milli sameigenda þess. Þá er í engu vikið að skiptingu greiðslumarks í lögum nr. 99/1993 og reglugerð nr. 5/1996. Sé á annað borð litið svo á að hún sé heimil verður þannig ekkert ráðið af þessum réttarheimildum um það hvað skuli ráða henni.

Í því máli sem hér er til umfjöllunar er aðstaðan sú að eignarráðum yfir þremur mannvirkjum á jörðinni er annan veg skipt á milli sameigenda hennar en jörðinni sjálfri og öðrum mannvirkjum sem á henni standa. Veldur þessi aðstaða vandkvæðum þegar skipta á eignarréttindum sem lögbýlinu tilheyra á milli sameigenda í samræmi við eignarhlutdeild þeirra í því.

Framkomin kvörtun gefur ekki tilefni til þess að hér verði tekin afstaða til þess álitaefnis hvort greiðslumarki verði lögum samkvæmt skipt á milli sameigenda lögbýlis, svo sem úrskurðurinn frá 2. október 1998 kveður á um. Hvað sem því líður er það álit mitt að fasteignamat verði ekki með réttu látið ráða skiptingu þess svo sem miðað var við í ákvörðun framkvæmdanefndar Framleiðsluráðs landbúnaðarins 10. júlí 1998. Kemur þar meðal annars til að mikil óvissa gæti skapast um rétt til hagnýtingar á greiðslumarkinu með því að skipting þess tæki breytingum til samræmis við breytt fasteignamat en að óbreyttri eignarhlutdeild sameigenda í lögbýlinu sjálfu. Þar við bætist að í því tilviki sem hér um ræðir bendir flest til þess að fasteignamat endurspegli ekki raunverulegt verðmæti eignarhluta hvers sameiganda í lögbýlinu. Tel ég réttast, svo sem hér hagar til, að eignarhlutur sameigenda í jörðinni sjálfri verði alfarið lagður til grundvallar við skiptingu greiðslumarksins. Samkvæmt framansögðu fer þessi niðurstaða sem slík ekki í bága við ákvæði laga nr. 99/1993. Það styður þessa niðurstöðu að hagnýting greiðslumarks þarf ekki að vera bundin við öll þau mannvirki sem á jörð standa og teljast hluti lögbýlis.

Af framangreindu leiðir að ekki eru efni til athugasemda af minni hálfu við þá niðurstöðu úrskurðarnefndar samkvæmt 42. gr. laga nr. 99/1993 sem þessi þáttur kvörtunar A snýr að.

VII.

Í samræmi við það sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að kvörtun A gefi ekki tilefni til frekari athugunar af minni hálfu eða athugasemda við ákvörðun úrskurðarnefndar samkvæmt 42. gr. laga nr. 99/1993 um skiptingu og hagnýtingu greiðslumarks sauðfjár á lögbýlinu X. Er afskiptum mínum af málinu því lokið, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.