Álit

I.

Hinn 19. júní 1998 bárust umboðsmanni Alþingis kvartanir frá C, f.h. A. Kvartanirnar vörðuðu svör við erindi er C hafði sent iðnaðar- og viðskiptaráðherra 18. mars 1998. Erindið laut annars vegar að skoðunargerð vegna svonefndrar úrtaksskoðunar, á rafmagnstöflu og raflögnum í íbúð A að X sem fram fór hinn 26. mars 1996. Hins vegar laut erindið að því að henni var í kjölfar þessa gert að standa sjálf straum af kostnaði við lögskyldar breytingar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 4. júní 1999.

II.

Hinn 26. mars 1996 var framkvæmd úrtaksskoðun á raflögn hjá A [að] X. Skoðunin var framkvæmd af Skoðun hf. Niðurstöður skoðunarinnar eru dagsettar 17. apríl 1996. A gerði athugasemdir við skoðunargerð þessa í bréfi til rafmagnseftirlitsstjóra, dags. 22. maí 1996. Svör rafmagnseftirlitsstjóra bárust henni með bréfi, dags. 8. nóvember 1996, eftir að umboðsmaður Alþingis hafði með bréfi, dags. 6. nóvember 1996, óskað eftir upplýsingum um hvað liði afgreiðslu á erindi A.

Hinn 18. nóvember 1996 leitaði A til umboðsmanns Alþingis vegna afstöðu rafmagnseftirlitsstjóra til umkvörtunarefnis hennar. Jafnframt barst umboðsmanni Alþingis bréf, dags. 17. nóvember 1996, þar sem A veitir C umboð til að fara með mál þetta fyrir sína hönd. Í svari umboðsmanns Alþingis til A, dags. 3. janúar 1997, kemur fram að umboðsmaður Alþingis geti ekki tekið kvörtun hennar til athugunar þar sem hún geti skotið máli sínu til iðnaðarráðherra, sbr. 3. mgr. 6. gr. þágildandi laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis.

Í kjölfar þessa og frekari bréfaskipta C við Löggildingarstofu ritaði hann iðnaðar- og viðskiptaráðherra bréf, dags. 18. mars 1998, vegna skoðunargerðarinnar frá 17. apríl 1996 og eftirfarandi bréfa rafmagnseftirlitsstjóra og Löggildingarstofu. Þar segir C m.a.:

„Hæstvirtur iðnaðar- og viðskiptaráðherra […] þau eru orðin mörg bréfin sem hafa farið á milli mín og Löggildingarstofu vegna úrtaksskoðunar á raflögn hjá [A] að [X] sem gerð var 26. mars 1996. Þar hef ég reynt að leita réttar umbjóðanda míns. En þar sem það hefur ekki borið árangur leita ég til yðar og geri það nú að ábendingu umboðsmanns Alþingis samkvæmt bréfi er hann sendi mér 17.desember 1997.

Ég hef ekki skrifað yður fyrr um þetta tiltekna mál í heild þar sem ég hef beðið svara frá ráðuneyti yðar, sem ég hef nú móttekið með aðstoð umboðsmanns Alþingis.“

Síðan gerir C grein fyrir athugasemdum A við skoðunargerðina. Þá segir:

„Hæstvirtur ráðherra ég óska álits yðar, sem fyrst, hver eigi að bera kostnað af þessum kröfum og hvort þær standist lög. Löggildingarstofa eða eigandi og hvaða þýðingu það hefur fyrir rafmagnsöryggi í landinu að sækja á þennan hátt að einstæðri konu í 12 íbúðablokk. Þar sem einungis tvær íbúðir eru skoðaðar í úrtaksskoðun?“

Því næst gerir C athugasemdir við þann langa tíma sem líður milli þess að úttektir eru gerðar, eða 34 ár, og bendir á að þessi tíðni skoðana sé ekki í samræmi við reglugerðir um raforkuvirki, nr. 61/1933 og 264/1971.

Seinni hluti bréfs C lýtur að meintri vanrækslu Rafmagnsveitu Reykjavíkur í tengslum við breytingar sem gerðar voru á spennukerfi rafveitunnar árið 1964. Þar segir meðal annars:

„Hæstvirtur iðnaðar- og viðskiptaráðherra […] ég vil biðja yður um að láta kanna hvort Rafmagnsveitu Reykjavíkur beri ekki skylda til að standa straum af þeirri lagfæringu á greinitöflu [A], sem næsta athugasemd hefur í för með sér. […]“

Svar ráðuneytisins til C er dagsett 8. maí 1998. Það hljóðar svo:

„Ráðuneytið vísar til bréfa yðar dags. 18. mars og 24. mars 1998. Ráðuneytið sendi Löggildingarstofu og Rafmagnsveitu Reykjavíkur erindi yðar til umsagnar og fylgja svör þeirra hér með.“

Bréfi ráðuneytisins fylgdu umsagnir Rafmagnsveitu Reykjavíkur, dags. 14. apríl 1998, og Löggildingarstofu, dags. 6. maí 1998.

Kvartanir C til umboðsmanns Alþingis frá 19. júní 1998 lúta að þessum svörum ráðuneytisins við erindi hans frá 18. mars 1998. Beinast kvartanir hans annars vegar að umsögn Löggildingarstofu um varbúnað sem A er gert að hætta notkun á og hins vegar að umsögn Rafmagnsveitu Reykjavíkur um það hver eigi að bera kostnað af uppsetningu núllskinnu í greinitöflu A.

III.

Hinn 4. desember 1998 ritaði ég iðnaðar- og viðskiptaráðherra bréf þar sem undanfarandi bréfaskipti C við iðnaðar- og viðskiptaráðuneyti, Löggildingarstofu, Rafmagnseftirlit ríkisins og umboðsmann Alþingis voru rakin. Þá segir í bréfinu:

„Með tilvísun til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óska ég eftir að ráðuneyti yðar láti mér í té upplýsingar um, hvort ráðuneyti yðar hafi lokið afgreiðslu á erindi því sem [C] bar fram fyrir hönd [A] með bréfi til yðar, dags. 18. mars 1998. Hafi ráðuneytið lokið afgreiðslu á erindinu óska ég eftir að fá sent ljósrit af þeirri afgreiðslu ásamt skjölum málsins. Sé það afstaða ráðuneytisins að það hafi lokið afgreiðslu erindisins með bréfi sínu, dags. 8. maí 1998, óska ég eftir með tilvísun til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar skýri þá afgreiðslu með hliðsjón af málskotsheimild 3. mgr. 5. gr. laga nr. 60/1979, um Rafmagnseftirlit ríkisins, sbr. nú 6. mgr. 11. gr. laga nr. 146/1996 um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga, og 2. mgr. gr. 1.2.13 reglugerðar nr. 285/1998, um breytingu á reglugerð nr. 64/1971, um raforkuvirki með áorðnum breytingum, auk reglna um form og efni úrskurða í kærumáli, sbr. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.“

Mér barst svar ráðuneytisins í bréfi, dags. 15. desember 1998. Þar sagði:

„Sem svar við bréfi umboðsmanns Alþingis dags. 4. desember s.l. vill ráðuneytið taka fram að hinn 8. maí 1998 voru [C] sendar með bréfi umsagnir Rafmagnsveitu Reykjavíkur og Löggildingarstofu um kvartanir [C] vegna úrtaksskoðunar á rafmagnstöflu og raflögninni að [X], sem fram fór 16. apríl 1996. Með þeim umsögnum taldi ráðuneytið að [C] hefði fengið fullnægjandi svar við beiðni sinni um hver skyldi bera kostnað af breytingum á rafmagnstöflu að [X] og ástæður þess að gerð var breyting á raflögnum hússins.

Ráðuneytið leit ekki svo á að í bréfi [C] fælist málskot til ráðuneytis skv. 6. mgr. 11. gr. laga nr. 146/1996 um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. (Áður lög nr. 60/1979) né að um formlega kæru væri að ræða í skilningi VII. kafla stjórnsýslulaga.“

Athugasemdir C við svari ráðuneytisins bárust mér 14. janúar 1999.

IV.

1.

Þegar A sendi rafmagnseftirlitsstjóra athugasemdir sínar við skoðunargerðina frá 17. apríl 1996 í bréfi, dags. 22. maí 1996, voru í gildi lög nr. 60/1979 um Rafmagnseftirlit ríkisins. Samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laganna fór Rafmagnseftirlit ríkisins með eftirlit af hálfu ríkisins með vörnum gegn hættu og tjóni af raforkuvirkjum. Samkvæmt 3. mgr. sömu greinar heyrði Rafmagnseftirlit ríkisins undir ráðherra þann sem fór með orkumál. Í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 60/1979 kom fram að rafmagnseftirlitsstjóri skæri úr ágreiningi um hvort raforkuvirki hefðu í för með sér hættu fyrir eignir manna eða hættu á truflunum við starfrækslu eldri virkja, hvaða öryggisráðstafanir skyldi framkvæma til að afstýra slíkum hættum og truflunum, hver eigi að koma þeim í verk og hvort og að hve miklu leyti eigandi hinna eldri virkja skyldi taka þátt í kostnaðinum við þær. Úrskurði rafmagnseftirlitsstjóra mátti svo áfrýja til ráðherra skv. 3. mgr. 5. gr. laganna. Samkvæmt þessu gat A því kvartað til iðnaðarráðherra vegna svara rafmagnseftirlitsstjóra við athugasemdum hennar í gildistíð laga nr. 60/1979.

Með nýjum lögum um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga nr. 146/1996, er birt voru í Stjórnartíðindum 30. desember 1996, voru felld úr gildi lög um Rafmagnseftirlit ríkisins, nr. 60/1979. Sama dag voru birt ný lög um Löggildingarstofu nr. 155/1996. Samkvæmt 4. tl. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 146/1996 er hlutverk Löggildingarstofu á sviði rafmagnsöryggis að skera úr ágreiningi um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga svo og að skera úr um til hvaða öryggisráðstafana skuli grípa til að afstýra hættu og hver beri ábyrgð á og kostnað af framkvæmd úrbóta. Ákvörðunum og fyrirmælum Löggildingarstofu má skjóta til úrlausnar ráðherra en málskot frestar ekki framkvæmd ákvörðunar, sbr. 6. mgr. 11. gr. sömu laga.

Í 1. tl. 2. mgr. 2. gr. laga um Löggildingarstofu, nr. 155/1996, kemur fram að Löggildingarstofa annist meðal annars rafmagnsöryggismál eins og kveðið er á um í lögum um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga. Í ákvæði til bráðabirgða er tekið fram að stofnanirnar Löggildingarstofan og Rafmagnseftirlit ríkisins, sbr. lög nr. 60/1979, séu lagðar niður frá og með 1. janúar 1997. Með þessum breytingum tók Löggildingarstofa við starfsemi Rafmagnseftirlits ríkisins. Skv. 1. gr. laga nr. 155/1996 heyrir Löggildingarstofa undir viðskiptaráðherra.

Samkvæmt lögum nr. 60/1979 um Rafmagnseftirlit ríkisins heyrði Rafmagnseftirlit ríkisins undir iðnaðarráðherra og mátti skjóta ákvörðunum rafmagnseftirlitsstjóra til hans. Með nýjum lögum um þessi efni, þ.e. lögum nr. 146/1996, um öryggi raforkuvirkja, neysluveitna og raffanga og lögum nr. 155/1996, um Löggildingarstofu, voru þessi málefni færð til viðskiptaráðherra. Æðsta úrlausnarvaldið um þessi málefni er eftir sem áður í höndum ráðherra. Ráðherra er bæði í eldri lögunum og þeim nýju falið úrskurðarvald um ágreiningsatriði sem skotið er til hans samkvæmt heimildum í lögunum.

2.

Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttar eru ekki gerðar strangar kröfur til forms eða framsetningar kæru til æðra stjórnvalds. Nóg er að aðili tjái æðra stjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðun lægra stjórnvalds hvort sem er munnlega eða skriflega. Ekki þarf að tilgreina erindi sem kæru heldur ræðst það af efni erindis hverju sinni hvort fara ber með það sem kæru. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er að finna svofelldar athugasemdir við VII. kafla frumvarpsins:

„Varðandi efni kæru er almennt gengið út frá því að nægjanlegt sé að aðili tjái æðra stjórnvaldi að hann sé óánægður með ákvörðunina. Á grundvelli leiðbeiningarreglunnar í 7. gr. og rannsóknarreglunnar í 10. gr. ber æðra stjórnvaldi síðan að leiðbeina aðila og ganga úr skugga um hvort hann óski eftir að kæra ákvörðunina. Sé svo er rétt að æðra stjórnvaldið inni aðila eftir upplýsingum um hvaða ákvörðun um sé að ræða, kröfur hans og rök, svo og um aðrar upplýsingar og gögn er málið varða.“ (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3306.)

Telji stjórnvald vafa leika á hvort aðili vilji kæra mál, ber því samkvæmt þessu að inna hann eftir upplýsingum þar að lútandi og leiðbeina honum um það eftir þörfum.

Í erindi C til iðnaðar- og viðskiptaráðherra, dags. 18. mars 1998, kemur glögglega fram að C hafi leitað til Löggildingarstofu vegna þeirra atriða er erindi hans laut að og að hann telji sig ekki hafa fengið leiðréttingu sinna mála hjá þeirri stofnun. C óskar í fyrsta lagi álits ráðherra á því hver eigi að bera kostnað af breytingum á raflögnum og hvort þær breytingar sem Löggildingarstofa geri kröfu um standist lög. Í öðru lagi biður C ráðherra „um að láta kanna hvort Rafmagnsveitu Reykjavíkur beri ekki skylda til að standa straum af þeirri lagfæringu greinitöflu A sem næsta athugasemd [í umræddri skoðunargerð] hefur í för með sér.“ Í bréfi Löggildingarstofu til C, dags. 23. maí 1997, hafði verið tekin afstaða til þessa atriðis. Í 4. tl. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 146/1996 segir að Löggildingarstofa skeri úr ágreiningi um hver beri ábyrgð á og kostnað af framkvæmd úrbóta. Eins og áður hefur verið rakið heyrir Löggildingarstofa undir viðskiptaráðherra og verður ákvörðunum og fyrirmælum hennar skotið til úrskurðar ráðherra skv. 6. mgr. 11. gr. laga nr. 146/1996.

Þá gerði C athugasemdir við tíðni skoðana á rafkerfi hússins og bendir á að sá tími sem líði milli þess að skoðanir fari fram sé ekki í samræmi við reglugerðir um raforkuvirki nr. 61/1933 og 264/1971.

Ég tel að eftirfarandi orðalag í bréfi C „[...] ég óska álits yðar [...]“ og „[...] ég vil biðja yður um að láta kanna [...]“, beri ekki að skilja sem svo að hann æski þess ekki að ákvörðun verði tekin um þessi atriði hjá æðra stjórnvaldi. Af öðru því sem fram kemur í bréfi C má ráða að hann vilji fá niðurstöðu í málið með endanlegri ákvörðun æðra stjórnvalds um þau atriði sem umdeild eru.

Er það því niðurstaða mín að ráðuneytinu hafi borið að fara með erindi C sem kærumál og haga meðferð þess í samræmi við reglur VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um meðferð kærumála.

3.

C leitaði til iðnaðar- og viðskiptaráðherra vegna svara Löggildingarstofu og rafmagnseftirlitsstjóra við athugasemdum við skoðunargerðina frá 17. apríl 1996. Af hálfu ráðuneytisins var hins vegar ekki tekin nein sjálfstæð afstaða til erindisins. Það að ráðuneytið leitaði einungis eftir umsögnum hjá Rafmagnsveitu Reykjavíkur og Löggildingarstofu uppfyllir ekki þá meðferð sem kærumál eiga að fá hjá æðra stjórnvaldi, sbr. VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í stjórnsýslukæru felst annars vegar réttur fyrir aðila máls að bera ákvörðun undir æðra stjórnvald og hins vegar skylda fyrir æðra stjórnvald að úrskurða um efni kæru.

4.

Ég tel rétt að gera athugasemd við svör Löggildingarstofu til C, sem eru meðal gagna málsins, vegna erinda hans er varða NDZ varbúnað og það hvort Rafmagnsveita Reykjavíkur eigi ekki að bera kostnað af lagfæringum á umræddri greinitöflu. Ég tel að með svörum sínum til C hafi Löggildingarstofa verið að skera úr ágreinigi varðandi framangreind atriði í skilningi 4. tl. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 146/1996. Þessum ákvörðunum Löggildingarstofu gat C áfrýjað til ráðherra skv. 6. mgr. 11. gr. laganna. Svörum Löggildingarstofu til C fylgdu engar kæruleiðbeiningar eins og þó er skylt samkvæmt V. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 2. tl. 2. mgr. 20. gr. er lögfest sú regla að veita skuli leiðbeiningar um kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld svo og hvert beina skuli kæru.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að iðnaðar- og viðskiptaráðuneytinu hafi borið að fara með erindi C, dags. 18. mars 1998, sem kærumál og haga meðferð þess og úrlausn í samræmi við VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eru það því tilmæli mín að viðskiptaráðuneytið taki mál C fyrir að nýju, komi fram ósk um það frá honum, og hagi þá meðferð þess í samræmi við þau sjónarmið sem sett eru fram í áliti þessu.

Þá tel ég svörum Löggildingarstofu við fyrirspurnum C hafa verið áfátt þar sem þeim fylgdu ekki kæruleiðbeiningar, sbr. 2. tl. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

VI.

A leitaði til iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins með bréfi, dags. 16. júní 1999, og fór þess á leit að mál hennar yrði tekið upp að nýju í samræmi við tilmæli mín. Á það var fallist. Aflaði ráðuneytið umsagna frá Löggildingarstofunni og Orkuveitu Reykjavíkur um erindi A, dags. 18. mars 1998 og 16. júní 1999. Var A síðan gefin kostur á að tjá sig um efni umsagnanna og bárust ráðuneytinu athugasemdir hennar með bréfi 4. ágúst 1999. Var málið að svo komnu tekið til úrskurðar og var úrskurður í því kveðinn upp 10. september 1999. Úrskurðarorð er svohljóðandi:

„Staðfest er að skoðunargerð á íbúð [A] [...] þann 26. mars 1996 var í samræmi við lög og reglur er þá giltu. Jafnframt er staðfest sú afstaða Löggildingarstofu að [A], sem eigandi raforkuvirkisins, ber að greiða fyrir nauðsynlegar úrbætur á raforkuvirki íbúðarinnar í samræmi við athugasemdir sem fram koma í framangreindri skoðunargerð.“