Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 2. júní 1993 bar A, fram kvörtun vegna þess, að honum var með bréfi, dags. 7. janúar 1993, sagt upp starfi hjá X. Ástæða uppsagnar var tilgreind sú, að staða, sem A hafði gegnt hjá stofnuninni, yrði lögð niður frá og með 1. febrúar 1993.

Í kvörtun A kemur fram, að hann telji ómálefnaleg sjónarmið hafa búið að baki uppsögn sinni úr starfi hjá X, auk þess sem hann kvartar undan framkomu stofnunarinnar í sinn garð. Lýsir hann málavöxtum svo, að hann hafi starfað við greiðslueftirlit hjá tækniþjónustu tæknideildar stofnunarinnar. Árið 1990 hafi verið ráðinn afleysingamaður til þessara starfa til að hann gæti tekið sér orlof og sinnt öðrum verkefnum, sem fólust í uppgjörum í tengslum við lánveitingar. Í kjölfarið hafi verkefni verið færð frá honum og að loknum umræddum uppgjörum hafi hann setið eftir verkefnalaus næstu misserin. Vegna þessa kveðst A hafa kvartað til yfirmanna sinna. Í kvörtun A segir síðan, að hann hafi verið fyrstur manna ráðinn sérstaklega sem rannsóknarfulltrúi við greiðslueftirlit. Skipulagsbreyting sú, sem átt hafi sér stað og leitt til uppsagnar hans, hafi verið með öllu utan við lagaheimildir. Telur hann sig því hafa verið beittan rangindum af X.

Í kvörtun A og öðrum gögnum, sem fylgdu henni, er vikið að innri málefnum X, sem hann telur ekki í samræmi við lög eða vandaða stjórnsýsluhætti. Verður ekki vikið að þessum athugasemdum A, nema að því leyti sem þau snerta beint efni kvörtunarinnar, þ.e. starfslok hans hjá X.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi mínu, dags. 15. júní 1993, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að stjórn X skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A.

Svar X barst mér með bréfi, dags. 4. ágúst 1993, en þar sagði meðal annars svo:

"Uppsögn [A] í starfi bar að með eðlilegum og formlega réttum hætti. Hann hafði gegnt vissu starfi í tækniþjónustu stofnunarinnar, er ákveðið var að leggja niður. Ákvörðun um þá niðurlagningu byggðist á nauðsyn hagræðingar í rekstri og auknum sparnaði í starfsemi hennar. Undanfari þessa var úttekt á starfsemi tækniþjónustunnar, er utanaðkomandi sérfræðingur, ráðinn til verkefnisins af sérstakri nefnd félagsmálaráðherra, gerði haustið 1992. Niðurstaða hans var m.a. sú, að unnt væri að komast af með færri starfsmenn í tækniþjónustunni en verið hafði undanfarið. Í kjölfar þessa var starfsemi þjónustunnar krufin til mergjar í stofnuninni sjálfri og kom þá fram, að unnt væri að fækka um einn starfsmann á þessum vettvangi, með endurskipulagningu og hagræðingu á störfum hinna starfsmannanna. Í kjölfar þessa var starf [A] lagt niður og honum jafnframt sagt upp störfum. Vinna nú tveir starfsmenn þau störf, sem þrír menn unnu áður.

...

Þegar [A] réðst til starfa hjá stofnuninni voru miklar vonir við hann bundnar því að sýnt þótti að hann hefði til að bera, í ríkum mæli, eiginleika, er komið gætu að góðum notum í vandasömum og mikilvægum störfum í tækniþjónustunni. Framan af gekk líka allt vel, erfið störf voru fljótt og vel af hendi leyst. Síðan tók að syrta í álinn.

...

... Þegar verkefnin hlóðust upp á hans borði [A] var ekkert vit í að bæta á þann stafla. Afleiðingar þess, að afgreiðsla mála tók miklu lengri tíma en eðlilegt gat talizt, urðu annars vegar þær, að [...]-deild stofnunarinnar kippti að sér hendinni og tók sjálf upp eigið greiðslueftirlit, um sinn; og hins vegar þær, að verkefni voru sett í hendur "afleysingamannsins" og annarra starfsmanna. Þegar mál voru komin í þann farveg tóku þau á nýjan leik að ganga mun betur. Hafa þær síðan gengið eðlilega fyrir sig og verið með hávaðalausum hætti. Hafi verkefnum á borði [A] fækkað, síðari hluta starfstímans, kann það bæði að stafa af því, að samstarfsmenn hans afgreiddu fljótt og vel þau er bárust; og eins af því, að varla hefur þar verið talinn fýsilegur kostur að taka upp sama þráðinn aftur, úr því að grundvallarviðhorf hans höfðu ekki breyzt."

Framangreindu bréfi X fylgdi skýrsla verkfræðings, dags. 20. desember 1992. Þar kemur fram, að hann hafi, samkvæmt beiðni samstarfshóps um rekstur X, tekið út starfsemi tækniþjónustu stofnunarinnar með einföldun og hagkvæmni í huga. Með þeim breytingum, sem verkfræðingurinn leggur til á starfsemi tækniþjónustunnar, að teknu tilliti til verkefnaskiptingar einstakra starfsmanna, áætlar hann að vinna dragist saman um 25-30%. Ef farið verði að tillögunum, sé ljóst að fækka megi starfsmönnum við tækniþjónustu um 2-3, auk þess sem endurskipuleggja þurfi störf annarra starfsmanna.

Þá fylgdi einnig bréfi X afrit af bréfi stofnunarinnar 26. janúar 1993 til félagsmálaráðherra, en þar segir svo:

"Eins og yður er kunnugt hefur verið ákveðið að leggja niður 10 störf á [X] frá og með 1. febrúar 1993. Af þeim starfsmönnum stofnunarinnar sem þá hætta störfum eru 3 verkfræðingar, 3 arkitektar, 1 tæknifræðingur og 3 starfsmenn sem eru í BSRB. Um er að ræða 8 störf á hönnunardeild stofnunarinnar, 1 í rekstrarstjórn og 1 á tækniþjónustu. Viðkomandi starfsmönnum var tilkynnt þessi ákvörðun með bréfi 7. janúar sl.

[A] hefur gegnt því starfi á tækniþjónustu stofnunarinnar, sem ákveðið hefur verið að leggja niður. Ákvörðun um niðurlagningu þessa starfs byggist á því, að ákveðið hefur verið að hagræða í rekstri [X], með það fyrir augum að spara í rekstrarkostnaði hennar. Um þetta er getið í fjárlögum, sem samþykkt voru á Alþingi í lok desember sl.

Nefnd sem félagsmálaráðherra skipaði síðastliðið haust, til að gera m.a. úttekt á því hvernig unnt væri að draga saman í rekstri [X], fól [verkfræðingi], það verkefni að gera úttekt á tækniþjónustu stofnunarinnar með einföldun og hagkvæmni í huga. Niðurstaða hans var m.a. sú, að unnt væri að komast af með færri starfsmenn á tækniþjónustunni en verið hefur undanfarið. Í kjölfarið var þessi starfsemi athuguð nánar hjá stofnuninni og kom þar fram, að unnt væri að fækka um einn starfsmann á þessum vettvangi, með endurskipulagningu og hagræðingu á störfum hinna starfsmannanna. Þetta hefur leitt til þess að tveir starfsmenn munu hér eftir vinna þau störf, sem þrír menn unnu áður, en þeir verða að vísu að leggja hart að sér. Til að ná þessum árangri þótti nauðsynlegt að þeir tveir starfsmenn verði í þessum störfum, sem ákveðið hefur verið að verði áfram hjá stofnuninni. Ella hefði ekki verið unnt að ná honum. Því var tekin ákvörðun um að leggja niður það starf, sem [A] hefur gegnt."

Með bréfi mínu, dags. 23. ágúst 1993, gaf ég A kost á að senda athugasemdir sínar í tilefni að framangreindu bréfi X. Athugasemdir hans bárust með bréfi, dags. 7. október 1993, og frekari greinargerð í bréfi, dags. 14. desember 1993.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Niðurstaða álits míns, dags. 28. desember 1993, var svohljóðandi:

"Mál þetta lýtur að kvörtun A vegna uppsagnar hans úr starfi hjá X. Kvartar A undan því, að staða hans hjá stofnuninni hafi verið lögð niður án lagaheimildar og að ómálefnaleg sjónarmið hafi búið að baki því að honum var sagt upp störfum.

Við stjórnsýslu ber stjórnvöldum að gæta hagræðis. Er stjórnvöldum rétt að leggja niður stöðu, ef hún er óþörf, svo framarlega sem staðan er ekki ákveðin í lögum. Þegar staða er lögð niður, fer um réttindi viðkomandi starfsmanns samkvæmt 14. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Í greinargerð með fjárlögum fyrir árið 1993 segir (Alþt. 1993, A-deild, bls. 356), að áformað sé "...að ná fram 132 m.kr. sparnaði í rekstri [X] á næsta ári með lækkun útgjalda og hækkun sértekna". Einnig kemur fram, að félagsmálaráðuneytið hafi "...ákveðið að gera ráðstafanir í rekstri stofnunarinnar sem eiga að skila þeim sparnaði sem að ofan greinir. Meðal annars er fyrirhugað að hætta starfsemi hönnunardeildar [X] og selja eigur hennar, horfið verður frá skyldusparnaði í núverandi mynd og umfang annarra þátta dregið saman. Stefnt er að því að þessar ráðstafanir komi til framkvæmda í byrjun næsta árs...." Í samræmi við þessi markmið bar X að haga starfsemi sinni. Þá fór fram sérfræðileg úttekt á rekstri tækniþjónustu stofnunarinnar seinni hluta árs 1992. Á grundvelli þeirrar úttektar var starfsmönnum fækkað. Að þessu virtu, tel ég, að ákvörðun um að leggja niður stöðu við tækniþjónustu X hafi verið byggð á málefnalegum sjónarmiðum og sé því lögmæt.

Þar sem ákveðið var að leggja niður eina af þremur sambærilegum stöðum við tækniþjónustu X, kemur næst til athugunar, hvaða reglur hafi gilt við ákvörðun um það, hver af þessum þremur stöðum skyldi lögð niður. Hvorki í lögum nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins né öðrum lögum er að finna lagaákvæði, sem víkja að þessu. Verður því að telja að val stjórnvalds í þessu efni sé að meginstefnu komið undir mati þess. Vali stjórnvalds eru þó settar skorður af grundvallarreglum stjórnsýsluréttar. Verður slík ákvörðun því að vera byggð á lögmætum sjónarmiðum, svo sem lengd starfsaldurs eða nauðsyn þess að tryggja tiltekna þekkingu. Einnig getur verið heimilt að taka mið af hæfni starfsmanna að öðru leyti, þannig að við val þeirrar stöðu, sem lögð skuli niður, sé byggt á atriðum, eins og afköstum, færni eða reynslu af samstarfi við aðra starfsmenn.

Fram kemur í áðurgreindu bréfi X til mín 4. ágúst 1993 og bréfi stofnunarinnar til félagsmálaráðherra 26. janúar 1993, að sjónarmið þau, sem lágu því til grundvallar, að staða A var lögð niður, voru einkum þau, að hann hefði ekki reynst eins og vonir stóðu til. Þá hefði hann farið of ítarlega í einstök mál, sem honum voru fengin til afgreiðslu, og ekki afgreitt mál nægilega greiðlega, auk þess sem hann hefði ekki að öllu leyti farið að fyrirmælum yfirmanna sinna. Samkvæmt því voru það starfshættir A og viðhorf hans, sem réðu úrslitum um það, að staða hans var lögð niður. Samkvæmt framansögðu var út af fyrir sig heimilt að leggja þessi sjónarmið til grundvallar, ef þau voru á rökum reist.

Aðstaðan var samkvæmt framansögðu sú, að ákvörðun um það, hvaða stöðu skyldi leggja niður, var byggð á sjónarmiðum um hæfni starfsmanna og starfshætti. Í slíkum tilvikum ber stjórnvaldi að gefa starfsmanni kost á að koma sjónarmiðum sínum á framfæri, áður en ákvörðun er tekin um að leggja stöðu hans niður. Þannig ber að gera honum grein fyrir, að til álita komi að leggja stöðu niður vegna tiltekinna ástæðna, er hann varða. Leiðir þessa niðurstöðu meðal annars af því, að stjórnvöldum ber að upplýsa mál, áður en ákvörðun er tekin í því. Þegar um er að ræða ástæður, sem varða starfsmann, getur verið hætta á að mál upplýsist ekki nægilega, ef honum er ekki gefinn kostur á að skýra sjónarmið sín. Þá ber til þess að líta, að ákvörðun sem þessi kemur hart við hlutaðeigandi starfsmann. Ber því samkvæmt hinni óskráðu meginreglu um andmælarétt að veita starfsmanni færi á að gera grein fyrir sínu máli.

Samkvæmt gögnum málsins var A ekki gefinn kostur á að skýra sjónarmið sín, áður en X tók þá ákvörðun, að leggja niður stöðu hans. Með tilliti til þeirra sjónarmiða, sem lágu að baki ákvörðuninni og áður er getið, hvíldi sú skylda á stofnuninni og eru því annmarkar á málsmeðferðinni að þessu leyti. Aftur á móti tel ég, að ekki liggi neitt fyrir, sem bendi til að ólögmæt sjónarmið hafi legið til grundvallar umræddri ákvörðun.

IV. Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að sú ákvörðun X, að leggja niður stöðu við tækniþjónustu stofnunarinnar, hafi verið lögmæt. Þá tel ég, ekki hafi komið neitt fram, sem bendi til þess, að ólögmæt sjónarmið hafi legið til grundvallar þeirri ákvörðun að leggja niður þá stöðu, sem A gegndi. Aftur á móti tel ég að málsmeðferðin hafi ekki verið lögum samkvæm, þar sem þess var ekki gætt, að honum gæfist kostur á að skýra sjónarmið sín, áður en ákvörðun var tekin."