Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 20. nóvember 1989 lagði A fram kvörtun yfir því, hvernig staðið hefði verið að

innheimtu meðlaga, sem Tryggingastofnun ríkisins ákvað að greiða fyrrverandi eiginkonu hans, B, með fjórum börnum þeirra hjóna í tilefni af skilnaði þeirra að borði og sæng hinn 7. júlí 1989. Bar A sig upp undan því, að Tryggingastofnunin úrskurðaði barnsmeðlög, sem þegar væru greidd, án þess að spyrja væntanlegan móttakanda eða hafa samband við greiðanda. Þá virtist ekki unnt að áfrýja úrskurði stofnunarinnar. Einnig framfylgdi stofnunin ekki ákvæðum meðlagsúrskurðar þess efnis, að meðlagið skyldi greiðast mánaðarlega eftir á. Þá væru annmarkar á meðferð málsins.

A gerði þá grein fyrir málavöxtum, að samkvæmt skilnaðarkjarasamningi, sem hann og fyrrv. eiginkona hans B hefðu gert með sér 24. maí 1989 og getið væri um í leyfisbréfi til skilnaðar að borði og sæng, bæri honum að greiða tvöfalt meðlag með börnum sínum mánaðarlega eftir á, í fyrsta sinn 1. júní 1989. Hann hefði staðið við allar samningsskyldur sínar, svo sem ljósrit kvittana bæru með sér. Tryggingastofnunin hefði ekkert samband haft við sig og ekki séð neina ástæðu til að gefa honum kost á að sýna fram á, að hann hefði í einu og öllu staðið við samninginn, heldur úrskurðað hann til meðlagsgreiðslu eins og hvern annan vanskilamann. Þá taldi A hafa verið brotalamir á úrskurði stofnunarinnar og leiðbeiningarskyldu ekki gætt af hennar hálfu svo sem A lýsti nánar. Þá vék A að því, að Innheimtustofnun sveitarfélaga hefði með bréfi, dags. 11. september 1989, krafið launagreiðanda hans um afdrátt meðlagsins, sem hann hefði þegar greitt, frá kaupi með stoð í 5. gr. laga nr. 54/1971. Það væri lögbrot, því að skilyrði fyrir úrræði þessu væri, að greiðsla hefði verið vanrækt.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfum, dags. 12. desember 1989 og 15. janúar 1990, óskaði ég eftir ljósritum

allra gagna Tryggingastofnunar ríkisins og Innheimtustofnunar sveitarfélaga varðandi nefnda innheimtu á hendur A og bárust mér gögn þessi um hæl.

Hinn 15. janúar 1990 ritaði ég Tryggingastofnun ríkisins bréf og óskaði upplýsinga um, í fyrsta lagi hvaða gögn hefðu verið send Innheimtustofnun sveitarfélaga vegna meðlagskröfu á hendur A og hvenær þau gögn hefðu verið send. Fram hafi komið, að bréf Tryggingastofnunar ríkisins til A vegna kröfu á hendur honum um greiðslu umrædds meðlags var dagsett 9. ágúst 1989, en A hafi skýrt svo frá, að samkvæmt póststimpli hefði bréfið verið póstlagt 4. september 1989. Óskaði ég í öðru lagi eftir þeim skýringum, sem Tryggingastofnun gæti gefið á þessu atriði.

Svar Tryggingastofnunar ríkisins barst mér með bréfi, dags. 30. janúar 1990, og þar segir m.a. svo:

„Meðfylgjandi er bréf, dags. 24. janúar s.l., frá [Þ] starfsmanni lífeyrisdeildar Tryggingastofnunar ríkisins, sem m.a. annast afgreiðslu meðlagsmála. Ætti bréf hennar að skýra meðferð málanna innan stofnunarinnar og að svara að hluta til erindi yðar.

Samtímis upplýsist, að ekkert formlegt bréf hefur farið á milli Tryggingastofnunar og Innheimtustofnunar varðandi mál [A], einungis þau gögn, sem hér fylgja í ljósriti. Er þessi málsmeðferð samkvæmt venju. Gögn þessu eru send í almennum pósti og hafa að öllum líkindum farið í póst föstudaginn 1. sept. s.l. samkvæmt upplýsingum starfsmanna, en engin skráning er til.

Samkvæmt gögnum Tryggingastofnunar þá fór bréfið til [A] í ábyrgðarpósti mánudaginn 4. september s.l. Um það atriði vísast í bréf [Þ]. Aðrar skýringar eru ekki fyrir hendi.“

Áður tilvitnað bréf [Þ], starfsmanns lífeyrisdeildar, hljóðar svo:

„Við vinnslu meðlagsmála er sett dagsetning á kröfubréfið um greiðslu meðlags eftir því hvaða dag málið er unnið.

Þegar starfsmaður er búinn að vinna málið fer það í endurskoðun. Endurskoðendur taka úr málinu kröfubréfin til meðlagsgreiðenda og þau gögn sem málið var unnið eftir, sem eru eftir atvikum skilnaðarleyfisbréf, sambúðarslitabréf eða meðlagsúrskurðir. Þessu er safnað saman.

Liðið geta nokkrir dagar frá því málið fer í endurskoðun og þar til starfsmanni berast gögnin sem tekin hafa verið úr málinu aftur í hendur.

Starfsmaður sendir síðan tvisvar í mánuði, um miðjan mánuð og í kringum mánaðamót, afrit af kröfubréfum og skilnaðarleyfisbréfum/meðlagsúrskurðum til Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Meðlagsgreiðendum er á sama tíma sent frumrit af kröfubréfunum en skv. beiðni Innheimtustofnunar eru bréfin til meðlagsgreiðenda send u.þ.b. tveimur dögum eftir að gögn eru send til stofnunarinnar svo starfsmenn þar hafi örugglega gögnin undir höndum þegar meðlagsgreiðendur hafa samband þangað.“

Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 um Innheimtustofnun sveitarfélaga getur stofnunin meðal annars krafið kaupgreiðanda um að halda eftir af kaupi, ef barnsfaðir hefur vanrækt að verða við innheimtukröfu. Úrskurður Tryggingastofnunar ríkisins um meðlögin var sendur A í pósti 4. september 1989. Samkvæmt upplýsingum A var vinnuveitandi hans, X h.f., krafinn um það með bréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga 9. september 1989 að halda eftir af kaupi í samræmi við nefnd ákvæði laga nr. 54/1971. Með bréfi, dags. 20. mars 1989, óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að Innheimtustofnun sveitarfélaga gerði grein fyrir afstöðu sinni til þess, hvort lagaskilyrði hefðu verið til þess að beita umræddu úrræði til innheimtu samkvæmt lögum nr. 54/1971.

Svar Innheimtustofnunar sveitarfélaga barst mér með bréfi, dags. 26. mars 1990, en þar segir:

„Með skírskotun til 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 um Innheimtustofnun sveitarfélaga, sendum vér kröfu dags.1l. sept. s.l. til [X hf.] um að tekið yrði af launum [A] til greiðslu á meðlagsskuld.

Krafa frá Tr.rík., um meðlagsinnheimtu barst stofnuninni í bréfi dags. 9. ágúst s.l. , sem er samrit af frumriti bréfs sem stofnunin sendi [A] sjálfum. Í upphafi tilvitnaðrar lagagreinar hefur stofnunin heimild að gera kröfu í laun eða aflahlut meðlagsskuldara til lúkningar skuldum þeirra og er þessi heimild nánar útfærð í 3. grein reglugerðar nr. 214/1973 um innheimtu og skil á meðlögum o.fl. á vegum Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Í 3. gr. reglugerðarinnar segir svo: „Hafi meðlagsgreiðandi ekki gert skil á meðlögum þeim, sem honum ber að greiða, eftir að hafa fengið tilkynningu frá Tr.rík., um greiðsluskyldu sína, skal Innheimtustofnun sveitarfélaga senda greiðsluáskorun til skuldara eða kröfu til launagreiðanda um að halda eftir hluta af kaupi eða aflahlut til lúkningar meðlögum. Krafa þessi skal gerð innan 14 daga frá móttöku greiðslutilkynningu sbr. 2. mgr. 1. gr.“

Bréf Tr.rík., til Innheimtustofnunar sveitarfélaga er dags. 9. ágúst 1989, en bréf Innheimtustofnunar sveitarfélaga til [X hf.], er dags. 1 l. sept. 1989 og síðan annað bréf til lækkunar á kröfu dags. 8. nóv. s.l. en síðan er krafan afturkölluð að beiðni [A] með bréfi 20. nóv. s.l. v/samkomulags við [A] um breyttan greiðslumáta.

Það skal tekið fram að innheimtubréf til [X hf.] er sent eftir að meira en 14 dagar eru liðnir frá móttöku greiðslutilkynningar frá Tr.rík.“

Hinn 20. mars 1990 ritaði ég einnig Tryggingastofnun ríkisins eftirfarandi bréf:

„Ég vísa til fyrri bréfaskipta út af kvörtun [A]. Ég tel rétt að Tryggingastofnun ríkisins geri grein fyrir afstöðu sinni til tveggja atriða, sem kvörtun [A] lýtur að, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis.

1. Þegar Tryggingastofnun ríkisins úrskurðaði hinn 9. ágúst 1989 meðlag úr hendi [A] með fjórum börnum hans frá 1. júlí 1989 að telja, hafði stofnunin í höndum ljósrit leyfisbréfs til skilnaðar að borði og sæng. Samkvæmt skilmálum leyfisbréfsins átti [A] að greiða umsamin barnsmeðlög í lok hvers mánaðar og átti hann því að hafa verið búinn að greiða meðlög júlímánaðar, þegar umræddur úrskurður gekk. Þess vegna óska ég eftir svörum stofnunarinnar við því, hvort ástæða hafi verið til þess að ganga úr skugga um það af hennar hálfu, áður en meðlagið var úrskurðað 9. ágúst 1989, hvort meðlög júlímánaðar hefðu þegar verið greidd.

2. Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 um Innheimtustofnun sveitarfélaga getur sú stofnun meðal annars krafið kaupgreiðanda um að halda eftir af kaupi, ef barnsfaðir hefur vanrækt að verða við innheimtukröfu. Fyrrgreindur úrskurður frá 9. ágúst 1989 var sendur [A] í pósti 4. september 1989. Samkvæmt upplýsingum [A] var vinnuveitandi hans, [X h/f], krafinn um það með bréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga 9. september 1989 að halda eftir af kaupi til greiðslu barnsmeðlaganna í samræmi við umrædd ákvæði laga nr. 54/1971. Ég óska eftir að Tryggingastofnun geri grein fyrir því, hvort [A] hafi fengið upplýsingar um meðlagsúrskurð stofnunarinnar það snemma, að skilyrði hafi verið til að beita nefndu úrræði til innheimtu samkvæmt lögum nr. 54/1971.“

Tryggingaráð svaraði ofangreindu bréfi 2. maí 1990. Í bréfi ráðsins segir meðal annars:

„Varðandi fyrri liðinn skal þess getið, að á umsóknareyðublaði lífeyrisdeildar Tryggingastofnunar ríkisins tölulið 8 stendur:

Barnsfaðir hefur greitt meðlag til ... Dags..... Kr...... Meginreglan hlýtur að vera sú að treysta þeirri dagsetningu, sem þar er gefin upp og umsækjandi staðfestir með undirskrift sinni.

Í þessu máli stendur við lið 8 dagsetningin 30.06.89, en umsókn er dagsett 28.07.89. Hins vegar er málið ekki afgreitt hjá lífeyrisdeild fyrr en 10. ágúst 1989, þ.e.a.s. eftir mánaðamótin júlí/ágúst, - eftir gjalddaga júlímeðlags. Þar sem staðið hafði verið í skilum með júnígreiðslu hlýtur því sú spurning að hafa vaknað við afgreiðsluna, hvort meðlag fyrir júlí hafi ekki verið greitt. Út frá almennum verklagsreglum hefði ekki verið óeðlilegt að spyrjast fyrir um júlígreiðslu hjá umsækjanda.

Hvað viðvíkur seinni fyrirspurninni þá hefur sú vinnuregla gilt hjá lífeyrisdeild, í samráði við Innheimtustofnun að senda út bréf til skuldara og Innheimtustofnunar svo til samtímis. Bréfum þessum er safnað saman og þau send út tvisvar í mánuði. Vegna þessa háttar kann að líða óeðlilega langur tími frá því að meðlagsúrskurður liggur fyrir (10.08.89) og þar til hann er póstlagður (04.09.89). Því kunna upplýsingar um meðlagsúrskurð að berast meðlagsskuldara það seint að telja verður hæpið, að skilyrði séu til að beita innheimtuúrræðum samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 í beinu framhaldi af því að gögn bárust frá Tryggingastofnun.“

III. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 30. nóvember 1990, sagði:

„1.

Samkvæmt 29. gr. barnalaga nr. 9/1981 var Tryggingastofnun ríkisins skylt að greiða

B samkvæmt kröfu hennar framfærslueyri með börnum hennar og A, enda hafði verið ákveðið í leyfisbréfi til skilnaðar að borði og sæng, dags. 7. júlí 1989, að B skyldi hafa forsjá barnanna og A greiða meðlög með þeim. Ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 9. ágúst 1989 um greiðslu framfærslueyris til B með börnum hennar og A var í samræmi við þessa fortakslausu lagaskyldu. Verður almennt ekki talin ástæða til í slíkum tilvikum að foreldri því, sem að lokum á að standa skil á framfærslueyri, skuli gefinn kostur á að tjá sig um málið, áður en Tryggingastofnun ríkisins tekur ákvörðun, enda sé slík ákvörðun innan þeirra takmarka, sem lög og skilnaðarsamningar greina.

Samkvæmt IV. kafla barnalaga nr. 9/1981 er foreldrum heimilað að semja sín á milli um framfærslueyri (meðlag) með börnum við skilnað, en slíkur samningur er því aðeins gildur, að valdsmaður hafi staðfest hann, sbr. 21. gr. Í 21. gr. eru jafnframt tilgreind tvö lögbundin atriði, sem óheimilt er að víkja frá í slíkum samningum. Gjalddagar framfærslueyris eru þar ekki tilgreindir. Samkvæmt 18. gr. barnalaga nr. 9/1981 skal meðlag greitt mánaðarlega fyrirfram „nema annað sé löglega ákveðið“. Telja verður að á grundvelli framangreindra lagaákvæða sé aðilum heimilt að semja sín í milli um gjalddaga framfærslueyris. Slík samningsákvæði eru bindandi fyrir Tryggingastofnun ríkisins og Innheimtustofnun sveitarfélaga við endurheimtu á þeim greiðslum, sem Tryggingastofnun hefur innt af hendi. Í skilnaðarskilmálum þeirra B og A var samið um, að A greiddi meðlag með börnunum mánaðarlega eftir á og var það tekið fram í leyfisbréfi þeirra til skilnaðar að borði og sæng. Bar stjórnvöldum að taka tillit til þess við endurkröfu á hendur A. Er rétt að geta þess í þessu sambandi, að samkvæmt 1. mgr. 74. gr. laga nr. 67/1971 um almannatryggingar er Tryggingastofnun ríkisins skylt að senda Innheimtustofnun sveitarfélaga afrit staðfests samnings um framfærslueyri og var þeirri skyldu fullnægt í umræddu tilviki.

Í máli því, sem hér er til athugunar, voru atvik ennfremur þau, að Tryggingastofnun ríkisins hafði í vörslum sínum, þegar ákvörðun var tekin 9. ágúst 1989 um greiðslu framfærslueyris frá 1. júlí s.á. að telja, ljósrit leyfisbréfs til skilnaðar að borði og sæng. Samkvæmt skilmálum leyfisbréfsins átti A að greiða umsamin barnsmeðlög í lok hvers mánaðar og átti hann því að vera búinn að greiða meðlög júlímánaðar, þegar umrædd ákvörðun var tekin. Tel ég, að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og framangreind lagasjónarmið, hefði Tryggingastofnun ríkisins átt að ganga úr skugga um það, áður en nefnd ákvörðun var tekin, hvort meðlög júlímánaðar hefðu þegar verið greidd.

2.

Samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971 um Innheimtustofnun sveitarfélaga getur

stofnunin krafið kaupgreiðanda um að halda eftir af kaupi, ef barnsfaðir hefur vanrækt að verða við innheimtukröfu. Fyrrgreind ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins frá 9. ágúst 1989 var send A í pósti 4. september s.á. og fylgdi henni áskorun um að beina greiðslum til Innheimtustofnunar sveitarfélaga og var athygli jafnframt vakin á því, að meðlagið bæri að greiða mánaðarlega fyrirfram.

Samkvæmt þeim gögnum, sem fyrir liggja, var vinnuveitandi A, X h/f, krafinn um það með bréfi Innheimtustofnunar sveitarfélaga 11. september 1989 að halda eftir af kaupi A til greiðslu meðlaga í samræmi við fyrrgreind ákvæði 5. gr. laga nr. 54/1971. Það er skilyrði samkvæmt þessum lagaákvæðum að greiðandi hafi gerst sekur um vanrækslu á greiðslu. Ekki liggur fyrir, hvenær A barst orðsending Tryggingastofnunar ríkisins, en undir öllum kringumstæðum er ljóst, að honum hafi í mesta lagi gefist fáir virkir dagar til að koma greiðslu til Innheimtustofnunar sveitarfélaga. Er það skoðun mín, að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum 5. gr. laga nr. 54/1971 til að. krefja mætti kaupgreiðanda um að halda eftir af kaupi, er sú krafa var gerð 11. september 1989. Skýringin virðist liggja í því, að Innheimtustofnun sveitarfélaga hefur ekki verið ljóst, hvenær ætla mátti að greiðsluáskorun Tryggingastofnunar ríkisins hefði borist A. Bréf um hana var dagsett 9. ágúst 1989, en var ekki sent fyrr en 4. september, eins og áður greinir.

Ég legg áherslu á, að ekki er viðunandi að neytt sé úrræða samkvæmt 4. mgr. 5. gr. laga nr. 54/1971, nema lögmæltum skilyrðum til þess séu fyrir hendi. Eru það tilmæli mín til Tryggingastofnunar ríkisins og Innheimtustofnunar sveitarfélaga að þau samræmi störf sín með þeim hætti, að komið verði í veg fyrir atvik af því tagi, sem hér hefur verið fjallað um.

Það eru jafnframt tilmæli mín að framangreindar stofnanir hafi forgöngu um að leiðréttingar verði gerðar að því er varðar innheimtu og uppgjör framfærslueyris fyrir þann tíma, sem kvörtun þessi tekur til.“