I. Kvörtun og málavextir.
Með bréfi, dags. 25. apríl 1989, kvartaði A við mig yfir því, að menntamálaráðuneytið hefði ranglega synjað honum um leyfi til þess að nota starfsheitið framhaldsskólakennari samkvæmt lögum nr. 48/1986, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra. Þar með nyti hann ekki heldur þeirra réttinda, sem starfsheiti þessu fylgdu að lögum.
A hafði farið þess á leit við menntamálaráðuneytið, að honum yrði veitt leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Svarbréf ráðuneytisins var svohljóðandi:
„Umsókn yðar um leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari var send til athugunar hjá matsnefnd sem skipuð var skv. 3. grein laga nr. 48/1986 um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra.
Úrskurður matsnefndar er sá að þér hafið ekki rétt til að bera starfsheitið framhaldsskólakennari samkvæmt þeim gögnum sem ráðuneytið hefur tiltæk. Ef þér hafið ekki framvísað öllum prófskírteinum yðar er varðað geta réttindi yðar til að bera starfsheitið framhaldsskólakennari, ættuð þér að senda þau til ráðuneytisins.
Yður til glöggvunar skulu hér tilgreind ákvæði úr áðurnefndum lögum sem fullnægja þarf til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari.
Leyfi til þess að nota starfsheitið framhaldsskólakennari skv. 1. grein laga má aðeins veita þeim sem lokið hefur:
A. námi á háskólastigi er jafngildir a.m.k. 120 námseiningum ásamt fullgildum prófum. Þar af skulu eigi færri en 30 einingar vera nám í uppeldis- og kennslufræði til kennsluréttinda og eigi færri en 60 einingar í sérgrein;
B. námi í faggrein eða sérgrein ásamt fullgildum prófum frá skóla er menntamálaráðuneytið viðurkennir, auk þess námi í uppeldis- og kennslufræði til kennsluréttinda er jafngildir 30 einingum;
C. námi við Íþróttakennaraskóla Íslands ásamt fullgildum prófum;
D. öðru jafngildu námi.
Leyfi skv. 1. grein má enn fremur veita þeim sem ekki uppfyllir skilyrði þessarar greinar en hefur verið skipaður í kennarastöðu eða skólastjórastöðu fyrir gildistöku laga þessara.“
Samkvæmt upplýsingum A voru málavextir að öðru leyti þeir helstir, að vorið 1979 lauk hann B.A.-prófi frá Háskóla Íslands með þeim hætti, að hann lauk 60 eininga námi í íslensku og 45 eininga námi í uppeldis- og kennslufræði. Var því um að ræða 105 eininga nám.
A hóf kennslu við menntaskóla haustið 1979 og kenndi þar næstu þrjú árin án skipunar í stöðu. Veturinn 1982-1983 stundaði hann ekki kennslu, en skólaárið 1983-1984 var hann skipaður skólastjóri við tiltekinn gagnfræðaskóla. Sumarið 1985 var A settur skólastjóri við héraðsskóla nokkurn til þriggja ára og haustið 1988 settur skólameistari til eins árs við framhaldsskóla einn.
A reifaði sjónarmið sín svo í bréfi sínu til mín, dags. 15. apríl 1989:
„Í framhaldi af gildistöku laga frá árinu 1986 um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum kennara og skólastjórnenda var öllum kennurum boðið að sækja um „leyfi til að nota starfsheitið grunnskólakennari/framhaldsskólakennari“. Reyndar var til þess ætlast að menn hefðu slíkt leyfisbréf upp á vasann, en teldust réttindalausir ella.
Auðvitað sótti ég um réttindabréf á báðum skólastigum þar sem ég hafði lokið því námi sem krafist var vorið I979. En ég varð ekki lítið undrandi þegar niðurstaðan kom frá menntamálaráðuneytinu. Ég var jú viðurkenndur réttindamaður á grunnskólastigi en ekki sem framhaldsskólakennari. Þetta þótti mér einkennileg niðurstaða og hringdi þegar í stað suður í ráðuneyti og bað um skýringu. Og ekki stóð á henni. Samkvæmt nýju lögunum varð ég að hafa lokið 120 námseiningum í háskóla til að öðlast réttindin, 60 einingar í aðalgrein til BA-prófs, 30 einingar í aukagrein og 30 eininga námi í uppeldis- og kennslufræðum.
Ég gerði starfsmönnum ráðuneytisins grein fyrir því að ég hefði lokið öllum þessum
námsþáttum, en vegna skipulags í háskólanum hefðu námsgreinar skarast og því hafi ,
ég lokið tilskildu námi með 105 námseiningar í vegarnesti. Á þessum forsendum sótti ég um endurskoðun á mínum málum. En menntamálaráðuneytið komst enn að sömu niðurstöðu; námseiningar vantar og úr því verður að bæta. Reyndar bættu ráðuneytismenn því við að ég hefði ég verið skipaður í stöðu við framhaldsskóla fyrir gildistöku laganna hefði ég hlotið réttindabréfið. ...
Án þess að sætta mig við þessa niðurstöður spurðist ég fyrir um það hvaða námsáfanga mér bæri að bæta við mig. Fátt var um svör. Ég hafði lokið öllum þeim námsáföngum sem krafist var. En ég varð að bæta við mig einingum. Ég reyndi að fá tónlistarnám mitt metið, en það var ekki hægt „þar sem tónlist var ekki kennd við þann skóla sem ég starfaði við“. En nám í frönsku yrði metið þótt franska væri ekki kennd á þeim tíma við skóla minn. Hvers konar rökfræði er þetta?
Engum dylst að ég lauk námi sem nægði til kennsluréttinda vorið 1979. Niðurstaða matsnefndar um réttindi kennara hlýtur því að þýða sviptingu á áður fengnum réttindum. Þeirri sviptingu uni ég ekki, tel hana lögleysu ...“
II. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Hinn 10. ágúst 1989 ritaði ég menntamálaráðherra bréf. Í bréfinu lýsti ég þeirri skoðun minni, að í máli þessu kæmi einkum til álita, hvort 14. gr. laga nr. 51/1978 um embættisgengi kennara og skólastjóra og 15. gr. laga nr. 48/1986, um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, leiddu til þeirrar niðurstöðu, að A ætti rétt til starfsheitisins framhaldsskólakennari og ætti að njóta þeirra starfsréttinda, er því heiti fylgdu. Með vísan til þessa fór ég þess á leit, að menntamálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn, sem málið vörðuðu, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis.
Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins, dags. 16. september 1989, sagði m.a.:
„Í fundargerð nefndar til þess að meta hvort nám kennara fullnægir skilyrðum til þess að bera starfsheitið framhaldsskólakennari skv. lögum nr. 48/1986 um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra, sem dags. er 6. apríl 1987 stendur eftirfarandi:
[A...]. Skólastjóri við Héraðsskólann [...]. B.A. próf frá Háskóla Íslands 1979, ,
íslenska 60 ein. og uppeldisfræði 30 ein. Auk þess kennslufræði við Háskóla Íslands 1979 15 ein. Samtals 105 ein. Fullnægir ekki skilyrðum til að bera starfsheitið framahaldsskólakennari.
Úrskurður nefndarinnar byggist á því að [A] fullnægir ekki skilyrðinu um 120 ein. nám samtals, sbr. 2. gr. fyrrnefndra laga.
Engin ákvæði eru í lögunum um nám í aukagrein en eðlilegast er að líta svo á að [A] fullnægi skilyrðunum um nám í uppeldis- og kennslufræði, 30 ein., og um nám í sérgrein, 60 ein., en vanti 15 ein. nám í aukagrein.
Um 14. gr. laga nr. 51/1978 um embættisgengi kennara og skólastjóra og 15. gr. laga nr. 48/1986 er þetta að segja:
14. gr. laga nr. 51/1978 um embættisgengi kennara og skólastjóra hefur verið skilin svo að hún ætti við próf sem tekin voru fyrir gildistöku laga nr. 51/1978 enda var það skilningur þeirra sem sömdu frumvarp að þeim lögum en undirritaður var formaður nefndar sem það gerði. Greinin var sett inn til þess að taka af öll tvímæli um eldri próf sem tekin voru samkvæmt námsskipan sem ekki var lengur í gildi.
Þar eð [A] lýkur ekki sínu námi fyrr en 1979 á greinin ekki við í hans tilfelli enda höfðu lög nr. 51/1978 þá verið í gildi í eitt ár og ekkert álitamál hvaða kröfur voru gerðar til kennara við framhaldsskóla. Sama er að segja um 15. gr. laga nr. 48/1986 sem vísar til kennara sem höfðu lokið fullgildu kennaraprófi fyrir gildistöku laga nr. 48/1986 eða höfðu verið skipaðir í stöðu kennara eða skólastjóra fyrir sama tíma.“
III. Niðurstaða.
Í niðurstöðu álits míns, dags. 10. janúar 1990, sagði svo:
„Samkvæmt a-lið 2. mgr. 2. gr. laga nr. 48/1986 um lögverndun á starfsheiti og starfsréttindum grunnskólakennara, framhaldsskólakennara og skólastjóra er veiting leyfis til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari bundin því skilyrði, að umsækjandi hafi lokið námi á háskólastigi, er jafngildi a.m.k. 120 námseiningum ásamt fullgildum prófum. Þar af skulu eigi færri en 30 einingar vera nám í uppeldis- og kennslufræði til kennsluréttinda og eigi færri en 60 einingar í sérgrein.
[A] fullnægir ekki ofangreindum skilyrðum laga nr. 48/1986 til að öðlast leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari, þar sem B.A.-nám hans jafngildir aðeins 105 námseiningum.
Í 15. gr. laga nr. 48/1986 er meðal annars tekið fram, að kennari, sem hafi lokið fullgildu prófi fyrir gildistöku laganna, haldi óskertum þeim réttindum, sem hann hafi samkvæmt eldri lögum. Í lögum nr. 51/1978 um embættisgengi kennara og skólastjóra, sem giltu fyrir gildistöku laga nr. 48/1986, voru svofelld ákvæði í 13. og 14. gr.:
„13. gr.
Til þess að verða skipaður kennari í bóklegum greinum við framhaldsskóla skal umsækjandi hafa lokið námi á háskólastigi er jafngildir a.m.k. 120 námseiningum ásamt fullgildum prófum. Þar af skulu eigi færri en 30 einingar vera nám í uppeldis- og kennslufræðum og eigi færri en 60 einingar í sérgrein.
14. gr.
Kennarar, sem hafa lokið B.A.-, B.S.- eða cand. mag.-prófi frá Háskóla Íslands eða öðru hliðstæðu prófi, og uppfylla auk þess skilyrði 2. gr., fullnægja skilyrðum til skipunar í kennarastöðu við framhaldsskóla. Sama gildir um kennara sem hafa jafngilt nám samkvæmt 4. gr. eða falla undir ákvæði 9. greinar. Þó skal umsækjandi með cand. mag.-próf eða annað hliðstætt því ganga fyrir að öðru jöfnu.“
Ég tel, að skýra beri ofangreind ákvæði 13. og 14. gr. laga nr. 51/1978 svo, að 13. gr. hafi geymt meginreglu um skilyrði skipunar í kennarastöðu við framhaldsskóla. Ákvæði 14. gr. hafi hins vegar falið í sér undantekningarreglu meðal annars um þá menn, sem lokið höfðu B.A.-prófi frá Háskóla Íslands fyrir gildistöku laga nr. 51/1978. [A] hefur ekki fullnægt skilyrðum 13. gr. laga nr. 51/1978 til skipunar í kennarastöðu við framhaldsskóla og 14. gr. hefur ekki átt við hann, þar sem hann hafði ekki lokið B.A.-prófi sínu fyrir gildistöku laga nr. 51/1978. Samkvæmt því hefur [A] ekki fullnægt skilyrðum laga nr. 51/1978 til skipunar í kennarastöðu við framhaldsskóla og getur hann þar af leiðandi ekki byggt rétt á 15. gr. laga nr. 48/1986.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að [A] hafi ekki fullnægt skilyrðum laga fyrir því, að hann gæti öðlast leyfi til að nota starfsheitið framhaldsskólakennari. Þess vegna er ekki ástæða til athugasemda við ákvarðanir menntamálaráðuneytisins og matsnefndar samkvæmt 3. gr. laga nr. 46/1986 í máli þessu, þar sem þær eru í samræmi við lög. Ég tek fram, að ég legg ekki neinn dóm á þær lagareglur, sem hér hafa verið til umræðu, enda er umboðsmanni Alþingis almennt ekki ætlað að fjalla um löggjafarstörf Alþingis.“