Álit

I. Málavextir.

Málavextir eru þeir, að í september 1984 hóf tannlæknirinn A framhaldsnám í tannholdslækningum eða tannvegsfræðum (periodontology) við X-háskóla í Bandaríkjunum. A hafði lokið prófi í tannlækningum frá Háskóla Íslands 10. júní 1968 og síðan fengið tannlæknaleyfi 11. júlí s.á. Stundaði hann í framhaldi af því almennar tannlækningar hér á landi, þar til hann hóf framhaldsnám sitt.

A lauk framhaldsnámi sínu í ágústmánuði 1986. Hann hóf að svo búnu störf í sérgrein sinni hér á landi og hefur stundað eingöngu þau störf síðan. Með bréfi, dags. 28. desember 1988, sótti A til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins um sérfræðiviðurkenningu í tannholdslækningum {tannvegsfræðum).

Um ástæður þessarar umsóknar skýrði A svo frá:

„Undir árslok 1988 bárust mér þær fréttir á skotspónum, að vilji væri hjá heilbrigðisráðuneytinu að veita sérfræðiviðurkenningu þeim sérmenntuðu tannlæknum sem lokið hefðu námi fyrir áramót, þó öllum skilyrðum í reglum um sérfræðileyfi væri ekki stíft fullnægt. Voru mér nefnd nöfn tannlækna sem væru að hljóta sérfræðiviðurkenningu. Álitið var að einn stæði mér jafnfætis en annar að baki. Þetta var ástæðan til þess að ég sótti um sérfræðiviðurkenningu í tannvegsfræði (periodontology) 28. des. 1988...“

Sérfræðinefnd samkvæmt 5. gr. laga nr. 38/1985 um tannlækningar, sbr. ennfremur reglur nr. 402/1986 um sérfræðileyfi tannlækna, fjallaði um umsókn A. Umsögn nefndar þessarar kemur fram í bókun frá fundi hennar 30. janúar 1989. Bókunin er svohljóðandi:

„Tekin fyrir umsókn [A] tannlæknis um sérfræðiviðurkenningu í tannvegsfræðum (periodontology). Af innsendum gögnum er ljóst að [A] hefur ekki uppfyllt ákvæði í lið II. í 5. gr. reglugerðar um sérfræðileyfi tannlækna hvað varðar námstíma. Beiðni hans er því hafnað.“

Með bréfi, dags. 8. maí 1989, hafnaði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið umræddri umsókn A um sérfræðiviðurkenningu. Bréf ráðuneytisins er á þessa leið:

„Ráðuneytinu hefur borist umsögn sérfræðinefndar um umsókn yðar frá 28. des. sl. um sérfræðileyfi í tannvegsfræðum.

Með hliðsjón af umsókninni sem barst ráðuneytinu 1. mars sl., og yður var þá sent ljósrit af, fellst ráðuneytið ekki á beiðni yðar.

Jafnframt skal tekið fram að umrædd sérgrein ber heitið tannholdslækningar í reglum um sérfræðileyfi tannlækna frá 17. september 1986.“

Fram kom, að A átti viðræður við ofangreinda sérfræðinefnd 5. maí 1989. Í bréfi, dags.12. maí 1989, skýrði nefndin síðan A frá því, að hún teldi sér ekki fært að breyta fyrri samþykkt sinni. Hinn 24. maí 1989 ritaði A heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu svofellt bréf:

„Með tilvísun til bréfs ráðuneytisins, dags. 8/5 1989, langar mig að taka fram eftirfarandi.

Ég sætti mig ekki við afgreiðslu sérfræðinefndar og ráðuneytisins á umsókn minni um sérfræðiviðurkenningu, þar sem ég álít að mér sé mismunað, með tilliti til afgreiðslu á öðrum umsóknum um sérfræðiviðurkenningu, bæði fyrir og eftir erindi mitt.

Það er öllum ljóst, að undanþágur frá reglum hafa verið veittar þeim tannlæknum, sem hafa að undanförnu sótt um sérfræðiviðurkenningu. Misræmi gætir hins vegar í þessum undanþágum. A einum stað virðist vera nauðsyn á að fylgja fast eftir orðum gildandi reglna, en annars staðar ekki. Ég nefni nokkur dæmi:

1. Í reglum um sérfræðileyfi tannlækna, nr. 402 frá 17. sept. 1986, segir í 2. gr.: „Nefndin skal kveðja til tvo sérfróða menn til þátttöku í meðferð einstakra mála er varða viðkomandi sérgrein og fá þeir þá atkvæðisrétt í nefndinni.“ Í breytingum á nefndum reglum, frá 12. júlí, 1988, er ekki kveðið á um, að þetta sé fellt niður. (Sjá einnig lög um tannlækningar, nr. 38 frá 12. júní 1985, 5. gr.) Ég tel að ekki hafi verið farið að gildandi reglum/lögum, hvað þetta varðar, við afgreiðslu umsókna um sérfræðileyfi, að undanförnu.

2. Veitt hefir verið sérfræðileyfi tannlækni, sem hafði áður sótt um sérfræðiviðurkenningu, en ekki hlotið.

3. Veitt hefir verið sérfræðileyfi tannlækni, sem að loknu tveggja ára sérnámi, vann þriðja árið við sérgrein sína, hjá tannlækni, sem ekki hafði sérfræðileyfi.

4. Veitt hefir verið sérfræðileyfi tannlækni, sem nefndin má vita víst, að lauk ekki tilskildu tveggja ára sérnámi við háskóla.

Í ljósi þessarar staðreynda, hefði ég álitið, að staða mín, þ.e. tvö ár í sérnámi (heilsárs skóli) og 33 mánaða starf eftir það í sérgreininni, gerði mig hæfan til að falla undir undanþáguheimildir, ekki síður en þau tilfelli, sem ég gat um hér að framan.

Einnig vil ég aftur minna á, að engar reglur voru til um sérfræðileyfi í sérgrein minni, er ég var í náminu. Reglurnar komu ekki út fyrr en ég var kominn heim, að námi loknu. Þá mætti og meta mér til góða, reynslu af starfi í 16 ár, við barnaskóla og almennar tannlækningar, fyrir sérnámið, en á þeim tíma átti ég ágætt samstarf við tannlækni, sérlærðan í tannvegssjúkdómum.

Ég fer þess vinsamlegast á leit, að ráðuneytið taki til endurskoðunar afgreiðslu sína á erindi mínu.“

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið svaraði ofangreindu bréfi A með bréfi, dags. 16. ágúst 1989. Bréf ráðuneytisins hljóðar svo:

„Með tilvísun til fyrirspurnar í bréfi yðar frá 24. maí s.l., vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram.

l. Sérfræðinefndin hefur í samráði við ráðuneytið ekki talið nauðsynlegt að kalla til tvo sérfróða menn við afgreiðslu flestra þeirra umsókna sem fjallað hefur verið um hingað til, þar eð ekki hefur þurft að leggja sérhæft mat á þær vegna ákvæða um undanþágur. Eingöngu hefur þurft að kanna hvort skilyrðum um námstíma hjá viðurkenndum aðilum hafi verið fullnægt.

2. Nefndin upplýsir að hún hafi ætíð talið sér skylt að taka tillit til nýrra gagna hafi umsækjendur óskað að leggja þau fram, jafnvel þótt nefndin hafi áður fjallað um umsóknina og skýrt ráðuneytinu frá áliti sínu. Einnig hefur nefndin sent ráðuneytinu aftur til afgreiðslu umsóknir, sem hún hefur skilað álitsgerð um, hafi verið gerðar breytingar á gildandi reglum sem taka þurfti tillit til.

3. Ráðuneytið fellst á þá skoðun nefndarinnar að við mat á því hvort tannlæknir sem unnið er hjá, sbr. II. lið 5. gr. á reglum um sérfræðileyfi, sé viðurkenndur sérfræðingur, eigi það að vera fullnægjandi að viðkomandi tannlæknir hafi, á þeim tíma sem starfsþjálfunin fer fram, verið búinn að uppfylla þau skilyrði til að kallast sérfræðingur, sem í gildi eru þegar fjallað er um umsóknina, þótt ekki hafi komið til formleg viðurkenning.

4. Um þá fullyrðingu að nefndin hafi „mátt vita víst“ að einhver umsækjandi hafi ekki lokið tilskildu tveggja ára sérnámi við háskóla, getur ráðuneytið ekkert sagt, en upplýst er að nefndin hefur viðurkennt öll vottorð, sem hún hefur fengið í hendur, séu þau gefin út af þar til bærum aðilum.

Það er upplýst að sérfræðinefndin hefur ítrekað á sl. tveimur árum fjallað um umsóknir yðar um sérfræðiviðurkenningu og ætíð komist að þeirri niðurstöðu að þér hafið ekki enn uppfyllt ákvæði í lið II í 5. gr. reglna um sérfræðileyfi tannlækna að því er varðar námstíma.

Með vísun til álits nefndarinnar getur ráðuneytið ekki breytt afgreiðslu sinni á umsókn yðar.“

II. Kvö-rtun.

Með bréfi, dags. 26. september 1989, lagði A fram kvörtun á hendur heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu og sérfræðinefnd samkvæmt 5. gr. laga nr. 38/1985 um tannlækningar. Hann gerði síðan nánari grein fyrir sjónarmiðum sínum í formlegri kvörtun frá 10. nóvember 1989 og í bréfi frá 14. janúar 1990, sem geymir athugasemdir við greinargerð heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 2. janúar 1990, en greinargerðin er rakin síðar í áliti þessu (í III). Kvörtun A var að mínum dómi þríþætt.

Í fyrsta lagi kvartar A yfir því, að ekki hafi verið gætt jafnræðisreglna við afgreiðslu á umsókn hans um sérfræðiviðurkenningu. Vísar hann þar til þriggja nafngreindra tannlækna, sem allir hafi fengið viðurkenningu sem sérfræðingar, án þess að fullnægja skilyrðum reglna nr. 402/1986 um sérfræðileyfi tannlækna, sbr. fyrrgreint bréf A, dags. 24. maí 1989, til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins. Leggur A áherslu á, að umsókn sín og umsóknir nefndra þriggja tannlækna hafi verið afgreiddar í ráðuneytinu á sama tíma og sé greinilegt að jafnræðis hafi ekki verið gætt. Haldi ráðuneytið til streitu sumum atriðum í reglum nr. 402/1986 en líti fram hjá öðrum, að eigin geðþótta. A hefur gert nánari grein fyrir málavöxtum, að því er þessa þrjá tannlækna varðar.

Í öðru lagi telur A eðlilegt, að til grundvallar ákvörðun um sérfræðiviðurkenningu verði fremur lagður raunverulegur námstími og námsefni sérfræðináms en tiltekinn árafjöldi. Hafi hann með 24 mánaða námi í Bandaríkjunum tileinkað sér sambærilegt námsefni og farið sé yfir á 27 mánuðum á Norðurlöndum, en nefnt sérnám á Norðurlöndum sé talið þriggja ára nám. Þá ítrekar A, að hann hafi byrjað störf í sérgrein sinni, áður en reglur nr. 402/1986 tóku gildi, og hafi eingöngu unnið þau störf síðan.

Í þriðja lagi kvartar A yfir ýmsum atriðum í málsmeðferð heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins og umræddrar sérfræðinefndar, svo sem óformlegum svörum, ruglingi á fræðiheitum, röngum staðhæfingum og tilefnislausum umvöndunum. Einnig kvartar hann yfir því, að ekki hafi verið fylgt því ákvæði 5. gr. laga nr. 38/1985, að kveðja skuli til tvo sérfróða tannlækna til setu í sérfræðinefnd þeirra, sem fjallaði um umsókn hans.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 22. nóvember 1989 ritaði ég heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra bréf og mæltist til þess, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til framangreindrar kvörtunar A. Greinargerð ráðuneytisins barst mér í bréfi, dags. 2. janúar 1990. Þar segir:

„Um sérfræðileyfi í tannlækningum fer skv. 5. gr. laga um tannlækningar nr. 38/ 1985, sbr. og reglur nr. 402/1986 um sérfræðileyfi tannlækna, með breytingu frá 12. júlí 1988. Samkvæmt 5. gr. tannlæknalaga nr. 38/1985, fjallar sérstök nefnd, sem ráðherra skipar um umsóknir um sérfræðileyfi. Nefndin taldi, með hliðsjón af innsendum gögnum, að umsækjandi uppfyllti ekki ákvæði í lið II í 5. gr. reglna um sérfræðileyfi tannlækna hvað varðar námstíma. Ráðuneytinu er ekki kunnugt um að umsækjandi hafi lagt fram viðbótargögn til þess að fá þessu áliti nefndarinnar breytt.

Í kvörtun umsækjanda kemur fram sú skoðun hans að ekki hafi verið gætt jafnræðisreglna við afgreiðslu á umsókn hans um sérfræðiviðurkenningu og vísar hann til þriggja nafngreindra tannlækna, sem allir hafa fengi viðurkenningu í tannréttingum. Í þessu tilviki tekur ráðuneytið fram að í reglum nr. 402/1986 um sérfræðileyfi tannlækna, sbr. ákvæði til bráðabirgða, voru ákveðnar undanþágur skv. 5. gr. lið V reglnanna ekki látnir gilda um tannréttingar. Var þetta gert í samræmi við tillögur nefndar, sem áður er getið, sem ber einnig skv. 5. gr. tannlæknalaga að gera tillögur um reglur um sérfræðileyfi. Á þennan hátt voru tannréttingar sérstaklega teknar út úr og undanþágur ekki látnar gilda um þær. Með hliðsjón af jafnræðisreglum taldi ráðuneytið hins vegar nauðsynlegt að breyta þessu ákvæði þannig að þeir sem starfað höfðu sem sérfræðingar í tannréttingum við gildistöku reglnanna nytu sama réttar og aðrir tannlæknar nutu gagnvart öðrum sérgreinum. Þessi röksemd umsækjanda kemur því málinu ekkert við því þarna var um að ræða innbyrðis leiðréttingu milli sérgreina, sbr. nánar reglur nr. 358/1988 um breytingu á reglum nr. 402/1986 um sérfræðileyfi tannlækna. Um þetta vísast nánar til meðfylgjandi erindis ráðuneytisins sem sent var sérfræðinefnd um tannlækningar 18. okt. 1988.

Varðandi þá skoðun umsækjanda að eðlilegt sé að til grundvallar ákvörðunar um sérfræðiviðurkenningu verði fremur lagt námsefni sérfræðinámsins en námstími skal tekið fram að í gildandi reglum er tekið mið af námstíma og er það í samræmi við löngu viðurkenndar reglur á sviði lækninga, sbr. nánar reglugerð nr. 311/1986 um veitingu lækningaleyfis og sérfræðileyfa og fyrri reglugerðir um veitingu lækningaleyfis og sérfræðileyfa. Á þessu kunna að vera skiptar skoðanir en reglan er ótvíræð og á sér langa sögu eins og áður greinir.

Varðandi þá kvörtun umsækjanda að ekki hafi verið fylgt því ákvæði 5. gr. laga nr. 38/1985 um tannlækningar, þar sem kveðið er á um þátttöku tveggja sérfróðra tannlækna við meðferð á umsókn hans hjá nefndinni, sem starfar skv. þessu lagaákvæði, tekur ráðuneytið fram að það er m.a. hlutverk nefndarinnar að meta það í hvaða tilvikum hún telur að kveðja skuli til tvo sérfróða tannlækna. Nefndin taldi ekki ástæðu til þess að kveðja til sérfróða tannlækna vegna þess að matsatriðin voru hlutlæg, þ.e.a.s. námstíminn. Til mats á námstíma er óþarfi að kalla til sérfræðinga, því staðfest fylgiskjöl hljóta að votta námstímann.

Að öðru leyti vísar ráðuneytið til erindis frá 16. ágúst s.l. til umsækjanda þar sem gerð er grein fyrir viðhorfum ráðuneytisins í málinu.

Samkvæmt ofanrituðu liggur ljóst fyrir að umsækjandi uppfyllir ekki sett skilyrði reglna nr. 402/1986 um sérfræðileyfi tannlækna hvað snertir námstíma, sbr. 5. gr. Um það snýst málið og ekkert annað.

IV. Niðurstaða.

A.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 30. mars 1990, sagði svo:

„Ákvæði II. liðar 5. gr. reglna nr. 402/1986 um sérfræðileyfi tannlækna eru svohljóðandi:

„a) Eigi skal unnt að ljúka sérnámi á skemmri tíma en 3 árum.

b) Umsækjandi um sérfræðileyfi skal hafa stundað sérnám við viðurkennda menntastofnun og skal hafa lokið námi og uppfyllt þær kröfur, sem gerðar eru á hverjum tíma við viðkomandi stofnun. Að öllu jöfnu skal ekki tekið til greina minna en 1 ár á hverjum stað. Ef námið spannar einungis tvö ár, skal umsækjandi hafa dvalið eitt ár til viðbótar við nám/störf í sérgrein sinni við sömu eða aðrar viðurkenndar menntastofnanir eða hjá viðurkenndum sérfræðingi í greininni, en þó ekki skemur en 3 mánuði á hverjum stað.

c) Umsækjanda ber að leggja fram vottorð eða önnur skilríki frá yfirmönnum viðkomandi stofnana um að öllum fyrrnefndum kröfum hafi verið fullnægt.“

1.

Samkvæmt upplýsingum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins hefur skilyrði ofangreinds ákvæðis um störf hjá viðurkenndum sérfræðingi í viðkomandi sérgrein verið talið fullnægt, ef tannlæknir sá, sem starfað er hjá, hefur uppfyllt skilyrði til þess að fá viðurkenningu sem sérfræðingur, enda þótt sérleyfi hafi ekki verið veitt. Ég tel ekki ástæðu til athugasemda við þessa framkvæmd og samkvæmt þeim upplýsingum, sem fyrir liggja, hafa þeir tannlæknar, sem A hefur tekið til samanburðar, fullnægt skilyrði um störf hjá sérfræðingi samkvæmt umræddum ákvæðum II. liðar 5. gr., skýrðum með þessum hætti. Þess vegna er niðurstaða mín sú, að ekki hafi að þessu leyti verið um óréttmæta mismunun að ræða við veitingu sérfræðileyfa.

2.

Ákvæði II. liðar 5. gr. reglna nr. 402/1986 um sérnám taka mið af námstíma og er ekki heimild til að slaka á kröfum um lengd námstíma með tilliti til þess, að kröfum til sambærilegs námsefnis og náms að öðru leyti sé fullnægt á skemmri tíma. Tel ég ástæðu til að taka ákvæði 5. gr. til athugunar að þessu leyti og ákveða í framhaldi af því, hvort ákvæðum 5. gr. skuli breytt að því er þetta atriði varðar.

B.

Samkvæmt 5. gr. laga nr. 38/1985 um tannlækningar, sbr. 2. gr. reglna nr. 402/1986, á sérstök nefnd að fjalla um umsóknir um sérfræðileyfi á sviði tannlækninga. 5. gr. laga nr. 38/1985 er svohljóðandi:

„Enginn tannlæknir má kalla sig sérfræðing nema hann hafi fengið til þess leyfi ráðherra. Ráðherra setur reglur um nám sérfræðinga sem skulu samdar af nefnd er ráðherra skipar. Sú nefnd skal einnig fjalla um umsóknir um sérfræðileyfi. Nefndin skal þannig skipuð að deildarforseti tannlæknadeildar Háskóla Íslands er formaður hennar, annar er yfirtannlæknir heilbrigðisráðuneytisins og hinn þriðji skal tilnefndur af Tannlæknafélagi Íslands til þriggja ára í senn. Nefndin skal enn fremur kveðja til tvo sérfróða tannlækna til þátttöku í meðferð einstakra mála er varða sérgrein þeirra og fá þeir þá einnig atkvæðisrétt í nefndinni.“

Þegar umrædd nefnd, sem starfar samkvæmt lögum nr. 38/1985, fjallaði um umsókn A, voru ekki kvaddir til sérfræðingar í samræmi við 5. gr. laga nr. 38/1985 og 2. gr. reglna nr. 402/1986. Ég tel hins vegar, að samkvæmt þessum lagaákvæðum sé fortakslaust skylt að kveðja jafnan til tvo sérfræðinga til meðferðar hverrar einstakrar umsóknar. Þar sem það var ekki gert, var nefndin ekki löglega skipuð. Eru það tilmæli mín, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið beiti sér fyrir því, að nefndin fjalli á ný um umsókn A, ef hann leitar eftir því.“

Ég fór fram á það við heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið, að það yrði við þeim tilmælum mínum, sem fram koma í IV. kafla hér að framan. Að öðru leyti taldi ég ekki ástæðu til athugasemda í tilefni af kvörtun A.