Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 16. október 1992 leitaði til mín A, og kvartaði yfir úrlausn menntamálaráðuneytisins í máli, sem snerti útboð á akstri nemenda við Fjölbrautaskóla Norðurlands vestra, og yfir meðferð þess máls hjá ráðuneytinu.

Í lok apríl 1992 bauð Fjölbrautaskóli Norðurlands vestra út akstur nemenda skólaárin 1992-1995. Í auglýsingu sagði:

"Um er að ræða akstur með nemendur næstu þrjú skólaár frá skólanum síðdegis á föstudögum aðra hverja helgi meðan skólahald stendur, annars vegar til Hvammstanga og hins vegar til Siglufjarðar og til skólans að kveldi sunnudaga sömu helga. Skulu tilboðin aðgreind í Siglufjarðarleið og Hvammstangaleið með tengingu til Skagastrandar. Gera skal ráð fyrir að nemendafjöldi geti verið breytilegur. Næsta haust má gera ráð fyrir, að hann verði sem hér segir:

...

Tilbjóðendur skulu gera grein fyrir bifreiðakosti sínum; stærð, gerð og aldri. Skólanum er heimilt að fella einstakar ferðir niður án þess að gjald komi fyrir. Þeir sem tilboð gera skulu skila þeim á skrifstofu skólans fyrir 15. maí n.k. í lokuðu umslagi merktu:

Skólaakstur 1992-1995.

Tilboð verða opnuð 16. maí n.k. kl. 15 á skrifstofu skólameistara og er tilbjóðendum heimilt að vera viðstaddir. Nánari upplýsingar gefur skólameistari."

Með bréfi skólameistara Fjölbrautaskóla Norðurlands vestra 19. maí 1992 var tilboðsgjöfum greint frá framkomnum tilboðum. Tekið var fram, að skólanefnd ætti eftir að yfirfara tilboðin og myndi að því loknu gera aðilum grein fyrir afgreiðslu sinni. Fram kemur í yfirliti, er fylgdi bréfinu, að tilboð A í akstur á Siglufjarðarleið hafi verið lægst, kr. 35.500.-. Í bréfi, sem skólameistari Fjölbrautaskóla Norðurlands vestra ritaði menntamálaráðuneytinu 5. júní 1992, er lögð fram "beiðni um úrskurð vegna útboðs á skólaakstri". Í bréfinu segir m.a.:

"Alls bárust 8 tilboð í Siglufjarðarleið og 4 í Hvammstangaleið og voru þau opnuð í samræmi við auglýsingu þann 16. maí, að viðstöddum fjórum þeim aðilum sem tilboð gerðu auk skólameistara og aðstoðarskólameistara sem las upp tilboðin í heyrenda hljóði. Að loknum upplestri og skráningu var þeim aðilum sem viðstaddir voru birtar niðurstöður tilboða í röð, þar sem lægsta boð var tilgreint efst og hæsta boð neðst í hvora leiðina um sig [...].

Að því loknu voru tilboðin ljósrituð og send út ásamt niðurstöðum til allra aðila [...].

[X], einn þeirra sem sendi inn tilboð í Siglufjarðarleið, hefur véfengt túlkun á tilboði því sem hann gerði og óskar því skólinn eftir úrskurði ráðuneytisins í málinu. [X] var ekki viðstaddur er tilboð voru lesin upp en hann telur að tilboð sitt hafi miðast við eina helgi en ekki helminginn af því eins og túlkað var við opnun tilboða. Tilboð hans var talið vera kr. 54.000.- per helgi en ekki kr. 27.000.- eins og hann heldur fram. Ef túlkun hans er rétt væri um lægsta tilboð að ræða."

Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins 1. júlí 1992 sagði:

"Með vísun til erindis yðar dags. 5. júní 1992 þar sem óskað er eftir úrskurði vegna útboðs á skólaakstri vill ráðuneytið taka fram eftirfarandi:

1. Orðalag auglýsingarinnar er ekki ótvírætt þannig að ekki er að fullu ljóst hvort átt er við aðra leið eða báðar. Það er þó eðlilegra að túlka auglýsinguna með þeim hætti sem gert er í upphafi bréfs yðar.

2. Hvað varðar tilboð [X] þá telur ráðuneytið rétt að kannað verði hvort hér er um að ræða traustan og góðan aðila sem talinn er fær um að standa við sína túlkun á tilboðinu, enda hafði verið rétt að ganga úr skugga um hvað fólst í tilboðinu við opnun þess.

Ef sú verður niðurstaðan er ekki hægt að ganga fram hjá tilboði hans enda er hér um lægsta tilboð að ræða.

Telji skólanefnd hins vegar að ekki sé líklegt að [X] geti staðið við tilboðið kemur ekki til greina að taka því.

3. Hafi orðið mistök í útboði sem ekki er unnt að leiðrétta má hafna öllum tilboðum og bjóða út að nýju."

Hinn 7. ágúst 1992 ritaði skólameistari Fjölbrautaskóla Norðurlands vestra þeim bréf, er boðið höfðu í skólaakstur til Siglufjarðar. Í bréfinu segir:

"Eins og ykkur er kunnugt sendi skólinn menntamálaráðuneytinu bréf vegna ágreinings er upp kom vegna túlkunar á tilboði [X]. Nú liggur úrskurður þess fyrir og fylgir þessu bréfi afrit af honum og erindi skólans.

Skólanefnd hefur ákveðið á grundvelli 3ju greinar þessa úrskurðar að hafna öllum tilboðum í Siglufjarðarleið og bjóða einungis þeim er þátt tóku í útboðinu að gera að nýju tilboð í Siglufjarðarleið með sömu skilmálum að öðru leyti og birtust í auglýsingunni. Taka ber fram hver heildarkostnaður skólans er eina helgi vegna aksturs með nemendur frá skóla til Siglufjarðar og til baka aftur sömu helgi. Skal tilgreina eina upphæð fyrir akstur með nemendur fram og til baka eina helgi.

Frestur til að skila tilboðum er til 21. ágúst n.k. og ber að skila tilboðum á skrifstofu skólans fyrir kl. 14.00 merktum:

Skólaakstur Siglufjarðarleið 1992-95.

Tilboðin verða opnuð kl 15.00 sama dag að viðstöddum tilbjóðendum eða fulltrúum þeirra."

Með bréfi 16. ágúst 1992 greindi A skólanefnd Fjölbrautaskólans á Norðurlandi vestra frá þeirri skoðun sinni, að hann sæi ekki ástæðu til þess að bjóða út aksturinn að nýju, þar sem aðstæður hefðu ekki breyst og ekki væri lengur fyrir hendi sú leynd, sem þyrfti við öflun tilboðanna. Hinn 7. september 1992 kærði A ákvörðun skólanefndarinnar til menntamálaráðuneytisins. Óskaði hann eftir því, að ráðuneytið felldi úr gildi þann úrskurð skólanefndar, að hafna öllum tilboðum vegna verulegs annmarka á útboðsskilmálum. Í kæru sinni tók A fram, að engar ástæður hefðu að lögum heimilað skólanefnd skólans að hafna öllum tilboðum. Hefði enginn fyrirvari verið gerður um slíkt í útboðsskilmálum. Síðan segir í kæru A til menntamálaráðuneytisins:

"Í bréfi ráðuneytisins, dags. 1. júlí 1992... er ekki tekin afstaða til þess hvort slíkir annmarkar hafi verið á útboðsskilmálum að það hafi réttlætt að hafna öllum tilboðum og bjóða út að nýju. Teljum við að ekki hafi verið um neina svo verulega annmarka á útboðsskilmálum að réttlætt hafi höfnum allra tilboða."

Menntamálaráðuneytið svaraði erindi A með svohljóðandi bréfi 1. október 1992:

"Vísað er til erindis yðar dags. 7. september 1992 með yfirskriftinni "stjórnsýslukæra" og varðar útboð aksturs nemenda við Fjölbrautaskóla Norðurlands vestra.

Menntamálaráðuneytið sendi erindi yðar til skólameistara Fjölbrautaskóla Norðurlands vestra og formanns skólanefndar og óskaði umsagnar þeirra um málið.

Að fenginni umsögninni telur ráðuneytið að ekki séu ástæður til þess að það aðhafist frekar í máli þessu en sendir yður hér með umsögnina til fróðleiks."

Í umsögn þeirri, dags. 7. september 1992, sem vísað er til í bréfi ráðuneytisins, er aðdragandi málsins rakinn. Síðan segir meðal annars:

"Eftir mjög ítarlega umræðu og vangaveltur ákvað skólanefndin að velja þann kostinn að bjóða aksturinn á Siglufjarðarleið út að nýju enda var þá þegar ljóst að ef tilboði [X] yrði tekið án athugasemda myndi brjótast út mikil óánægja með þau vinnubrögð skólanefndarinnar að taka svo lágu tilboði, sem sumir af tilboðsgjöfum fullyrtu að ekki væri hægt að standa við. Reyndar má það koma fram að harðasta gagnrýnin á að skólanefnd tæki þessu tilboði [X] kom einmitt frá sömu aðilum og nú kæra skólanefndina fyrir vinnubrögð sín,...

Skólanefndin taldi sér fullkomlega heimilt við þessar aðstæður að hafna öllum tilboðum í Siglufjarðarleiðina og bjóða þann akstur út að nýju. Það er ótvíræður lagalegur réttur þess er leitar tilboða að taka hvaða tilboði sem er eða hafna öllum eftir atvikum og leita nýrra tilboða. Ekki þarf að taka fram í útboði að sá er leitar tilboða áskilji sér rétt til að taka hvaða tilboði sem er eða hafna öllum. Sá er tilboða leitar hefur ávallt þennan rétt samkv. íslenskum lögum og réttarvenju og þarf ekki að gera sérstakan áskilnað þar um. Skólanefndinni er það ljóst að með því að bjóða verkið út að nýju verða þeir er tilboð gerðu eftir fyrra útboðinu ekki bundnir af fyrri tilboðum sínum. Fjórir aðilar sendu inn tilboð. Þeir höfðu allir gert tilboð eftir fyrra útboðinu. Þegar tilboð voru opnuð kom í ljós að tveir þeirra sem áður höfðu boðið sendu inn ný og breytt tilboð, þ. á m. [X], sem þó átti enn lægsta tilboðið í aksturinn. Tveir sendu inn sama tilboð og fyrr, það er þeir sem nú kæra skólanefndina, feðgarnir [B] og [A]....

Skólanefndin fjallaði um mál þetta á tveimur fundum. Á fundi sínum þann 3. sept. s.l. ákvað skólanefndin að semja við [X] um aksturinn og hefur það þegar verið gert, enda átti [X] lægsta tilboð í aksturinn við bæði útboðin.

Að lokum er rétt að taka fram að allan tímann sem þetta mál hefur verið í afgreiðslu hefur skólanefndin talið sig fara að lögum í hvívetna og reynt að vanda sig sem mest hún mátti til að gera það sem réttast væri."

II.

Um rökstuðning fyrir kvörtun sinni vísar A til kæru sinnar til menntamálaráðuneytisins 7. september 1992. Þá segir ennfremur í rökstuðningi hans:

"Ég tel að úrlausn menntamálaráðuneytisins, sbr. bréf þess frá 1. október s.l., sé á engan hátt í samræmi við það sem ætla megi af ráðuneytinu sem æðra stjórnvaldi. Fæ ég ekki séð, að ráðuneytið hafi endurskoðað málið eða gefið mér kost á að koma á framfæri athugasemdum mínum í tilefni af umsögn skólanefndarinnar frá 7. september s.l., sem virðist vera það gagn málsins, sem ráðuneytið byggir niðurstöðu sína á. Ég tel því að mál mitt hafi ekki fengið réttláta meðferð í menntamálaráðuneytinu."

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Með bréfi 23. október 1992 óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að menntamálaráðuneytið skýrði afstöðu sína til kvörtunar A og léti mér í té gögn málsins. Sérstaklega óskaði ég eftir upplýsingum um, hvort líta bæri á framangreint bréf ráðuneytisins sem úrskurð í máli því, er A skaut til ráðuneytisins 7. september 1992 og hvort A hefði átt þess kost að kynna sér umsögn skólameistara Fjölbrautaskóla Norðurlands vestra og formanns skólanefndar og koma að sjónarmiðum sínum, áður en menntamálaráðuneytið tilkynnti honum niðurstöðu sína með umræddu bréfi. Í svarbréfi menntamálaráðuneytisins 14. desember 1992 kom meðal annars eftirfarandi fram:

"Á s.l. vori fór fram útboð á vegum Fjölbrautaskóla Norðurlands vestra vegna aksturs nemenda við skólann fyrir skólaárin 1992-1995 og var auglýst eftir tilboðum í Feyki þann 29. apríl s.l.,... Var hér um að ræða einhliða ákvörðun skólameistara og skólanefndar.

Ráðuneytinu barst síðan bréf frá skólameistara Fjölbrautaskóla Norðurlands vestra, dags. 5. júní 1992, [...], þar sem gerð var grein fyrir því að túlkun skólanefndar á tveimur tilboðum hefði verið gagnrýnd og var leitað eftir úrskurði ráðuneytisins í málinu. Með bréfinu fylgdi ljósrit af auglýsingunni og ljósrit af þeim tilboðum sem borist höfðu.

Í ráðuneytinu var farið ítarlega yfir gögn málsins og jafnframt var leitað aðstoðar við afgreiðslu þess hjá Innkaupastofnun ríkisins en starfsmenn þar búa yfir mjög mikilli reynslu í undirbúningi og úrvinnslu útboða af ýmsum toga.

Ráðuneytið svaraði síðan bréfi skólans 1. júlí 1992,... og var þar bent á hvaða leiðir skólanefnd gæti farið í þeirri stöðu sem upp var komin en eins og bréfið ber með sér felst ekki í því endanlegur úrskurður ráðuneytisins.

Niðurstaða skólanefndar var síðan sú að auglýsa aftur eftir tilboðum og barst ráðuneytinu ekki aftur formlegt erindi vegna málsins fyrr en 7. sept. s.l.,... en þá barst bréf, stjórnsýslukæra, sem undirrituð var af [A] þar sem farið var fram á "að ráðuneytið felli úrskurð skólanefndar úr gildi, um að hafna öllum tilboðum vegna verulegs annmarka á útboðsskilmálum". Áður höfðu þeir [A] og [B] lýst óánægju sinni með málsmeðferð skólanefndar í samtölum við starfsmenn ráðuneytisins. Ráðuneytið sendi þetta erindi til skólameistara Fjölbrautaskóla Norðurlands vestra og óskaði umsagnar hans og formanns skólanefndar um málið.

Umsögnin, sem dags. er 7. september 1992,... barst ráðuneytinu innan fárra daga og eftir að hún hafði verið yfirfarin svo og önnur gögn málsins að nýju taldi ráðuneytið ekki ástæðu til að aðhafast neitt frekar í málinu enda hafði ekkert komið fram sem benti til þess að þeim sem buðu í aksturinn hefði við meðferð málsins verið mismunað.

Þessi niðurstaða var tilkynnt [A] með bréfi dags. 1. október 1992... og var honum um leið send umsögn skólameistara og formanns skólanefndar til fróðleiks.

Það skal tekið fram að mál af þeim toga sem hér um ræðir eru á verksviði skólanefnda og telur ráðuneytið ekki rétt að grípa inn í afgreiðslu slíkra mála nema um sé að ræða alvarleg misferli að þess mati. Bréfið frá 1. október ber því að túlka þannig að ráðuneytið hafi ekki séð meinbugi í meðferð málsins og telji því ekki vera efni til að fella úrskurð skólanefndar úr gildi eins og farið er fram á í bréfi [A] frá 7. sept. s.l. Með þetta í huga ber að líta á bréf ráðuneytisins frá 1. október sem úrskurð í málinu af þess hálfu.

Ástæðan fyrir því að umsögn formanns skólanefndar og skólameistara var ekki send [A] til skoðunar áður en bréfið frá 1. okt. var skrifað var sú að ráðuneytið taldi málið að fullu upplýst enda hefur ekkert komið fram síðan sem bendir til þess að svo hafi ekki verið."

Hinn 16. desember 1992 gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir, sem hann teldi rétt að gera í tilefni af framangreindu bréfi menntamálaráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi hans 13. janúar 1993.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Niðurstaða mín í áliti, dags. 28. desember 1993, var svohljóðandi:

"Kvörtun A lýtur að þeirri ákvörðun menntamálaráðuneytisins frá 1. október 1992 að láta óhaggaða standa þá ákvörðun skólanefndar Fjölbrautaskóla Norðurlands vestra frá 7. ágúst 1992, að hafna öllum framkomnum tilboðum í skólaakstur á svonefndri Siglufjarðarleið skólaárin 1992-1995 og gefa fyrri bjóðendum kosti á að gera ný tilboð með sömu skilmálum og áður. Kvartar A yfir því, að engin sjálfstæð endurskoðun hafi farið fram af hálfu ráðuneytisins og ekki hafi verið gætt réttaröryggissjónarmiða. Þá telur A, að meðferð málsins hjá ráðuneytinu hafi verið áfátt, þar sem honum hafi ekki verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum og sjónarmiðum í tilefni af umsögn skólanefndar frá 7. september 1992, áður en ráðuneytið felldi úrskurð sinn í málinu.

1. Framkvæmd útboðsins.

Kvörtun A beinist að þeirri ákvörðun menntamálaráðuneytisins að láta standa óhaggaða þá niðurstöðu skólanefndar Fjölbrautaskóla Norðurlands vestra frá 7. ágúst 1992, að hafna öllum framkomnum tilboðum í skólaakstur á svonefndri Siglufjarðarleið, sbr. auglýsingu um útboð þetta, er birtist í Feyki 29. apríl 1992, og láta útboð fara fram að nýju í leið þessa á grundvelli sömu útboðsskilmála og áður. Var einungis tilbjóðendum í fyrra útboðinu heimilt að taka þátt í hinu síðara. Telur A, að fyrra útboðið eigi að standa, og rétt sé, að bjóðendur staðfesti tilboð sín í því útboði, sbr. bréf hans, dags. 16. ágúst 1992, til skólanefndar, og kæru, dags. 7. september 1992, til menntamálaráðuneytisins, enda hafi enginn fyrirvari verið gerður um höfnunarrétt í útboðsskilmálum og engir þeir annmarkar á útboðsgögnum og fram komnum tilboðum, að skólanefnd hafi verið heimilt að hafna öllum tilboðum. Þá hafi ekki verið um neina svo verulega annmarka á útboðsskilmálum að ræða, að réttlætt hafi höfnun allra tilboða. Jafnframt kemur fram í athugasemdum A til mín, dags. 13. janúar 1993, að skilja verði svo bréf ráðuneytisins, dags. 1. júlí 1992, að tilboði X í fyrra útboðinu skyldi tekið samkvæmt túlkun hans á tilboðinu, væri honum treyst til að standa við þá túlkun, ella ætti að hafna því tilboði og taka næstlægsta boði, teldi skólanefnd, að sá aðili stæði við boð sitt. Síðarnefnda tilboðið var tilboð A.

Þegar útboðin fóru fram, var ekki til að dreifa almennum ákvæðum um framkvæmd útboða í settum lögum nema lögum nr. 52/1987 um opinber innkaup, þótt dæmi væru um, að vikið væri að útboðum í öðrum lögum svo sem lögum nr. 63/1970 um opinberar framkvæmdir og lögum nr. 20/1989 um verðbréfaviðskipti og verðbréfasjóði varðandi útboð verðbréfa, sbr. nú lög nr. 9/1993 um verðbréfaviðskipti.

Þó að Innkaupastofnun ríkisins annist ekki útboð samkvæmt lögum nr. 52/1987, verður að telja, að öðrum opinberum aðilum, sem leita tilboða í vöru eða þjónustu, beri að fylgja hinum almennu reglum laganna um framkvæmd útboða. Reglur 6. gr. laga nr. 52/1987 eru dæmi um slíkar almennar reglur en þær eru: að tilboða sé leitað með hæfilegum fyrirvara; að jafnan skuli taka því boði, sem hagkvæmast er, miðað við verð, vörugæði, afgreiðslu og aðra skilmála; og loks að skylt sé að veita tilbjóðendum upplýsingar um, hvaða tilboði hafi verið tekið og hvers vegna.

Með lögum nr. 65/1993, um framkvæmd útboða, er gengu í gildi 27. maí 1993, voru lögfestar almennar lagareglur um þetta efni. Þrátt fyrir það, að ekki hafi verið settar almennar lagareglur um framkvæmd útboða fyrr en með lögum nr. 65/1993, hefur þó verið við venjur og reglur að styðjast, einkum ÍST 30 - almenna útboðs- og samningsskilmála um verkframkvæmdir. Þar sem helstu venjur, sem mótast höfðu um framkvæmd útboða, hafa verið teknar upp í lög nr. 65/1993 um framkvæmd útboða, verður til skýringarauka vitnað til þeirra lagaákvæða, sem hafa lögfest þessar venjur.

Útboð það, sem auglýst var í Feyki 29. apríl 1992, var almennt útboð og skyldu bjóðendur skila tilboðum fyrir 15. maí 1992. Verður ekki annað séð en sá frestur hafi verið hæfilegur, sbr. 3. ml. 6. gr. laga nr. 52/1987, sjá og nú 2. ml. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 65/1993. Ekið skyldi aðra hverja helgi svo sem nánar var tilgreint. Voru tilboð opnuð 16. maí 1992, sbr. auglýsingu um útboðið. Bárust 8 tilboð í svonefnda Siglufjarðarleið, þ. á m. frá A að fjárhæð kr. 35.500.- fyrir hverja helgi og X, að fjárhæð kr. 20.800.- miðað við 23 nemendur eða færri og að fjárhæð kr. 27.000,- miðað við 24 nemendur eða fleiri á grundvelli svofelldrar tilgreiningar í tilboðinu: "Ég undirritaður geri tilboð samkvæmt auglýsingu í skólaakstur fyrir Fjölbrautaskóla Norðurland Vestra á Sauðárkróki í leiðina Sauðárkrókur - Siglufjörður." Af hálfu kaupanda var samin skrá yfir fram komin tilboð, er send var bjóðendum með bréfi skólameistara, dags. 19. maí 1992, og tekið fram, að í skránni væri "greint frá verði vegna aksturs með nemendur um eina helgi." Í bréfinu sagði og, að skólanefnd ætti eftir að yfirfara tilboðin og yrði bjóðendum greint frá afgreiðslu nefndarinnar í fyrstu viku júnímánaðar 1992. Í nefndri skrá voru fjárhæðir samkvæmt tilboði X tvöfaldaðar vegna þeirrar túlkunar skólanefndar, að tilboð hans miðaðist aðeins við aðra leiðina en ekki fram og til baka, sbr. nú 3. ml. 8. gr. laga nr. 65/1993 um upplestur samsvarandi talna við opnun tilboða. Samkvæmt gögnum málsins hafði skólanefnd sama hátt á um tilboð Y. Vegna þessa skilnings varð tilboð A lægst samkvæmt skránni. Ekki var X viðstaddur opnun tilboða, en strax eftir fund þann, þar sem tilboð voru opnuð, mótmælti hann nefndri túlkun á tilboði sínu og "ítrekaði að tilboð hans væri í ferðir um helgi til Siglufjarðar þ.e. fram og til baka frá skólanum en ekki aðeins aðra leiðina eins og skólameistari hafði túlkað tilboðið", eins og segir í umsögn formanns skólanefndar og skólameistara, dags. 7. september 1992, til menntamálaráðuneytisins um kæru A.

Ágreiningsefnið var borið undir menntamálaráðuneytið með bréfi skólameistara, dags. 5. júní 1992. Í svarbréfi sínu, dags. 1. júlí 1992, tekur ráðuneytið ekki fyllilega af skarið. Ráða má þó af bréfinu, að ráðuneytið telji eðlilegast að byggja á túlkun og skilningi X á fjárhæðum í tilboði hans og taka því, væri um traustan og góðan aðila að ræða, sem teldist fær um að standa við sína túlkun á tilboðinu, enda hefði verið rétt að ganga úr skugga um það, hvað fólst í tilboðinu við opnun þess og tilboðið hefði reynst lægst, sbr. 2. tl. í bréfi ráðuneytisins. Af hálfu skólanefndar var á hinn bóginn brugðið á það ráð að hafna öllum framkomnum tilboðum og bjóða þeim, sem tóku þátt í útboðinu, að gera tilboð að nýju í Siglufjarðarleið á grundvelli sömu skilmála og áður, sbr. bréf skólameistara, dags. 7. ágúst 1992, til bjóðenda, þar sem sérstaklega er hnykkt á því, að taka beri fram, hver heildarkostnaður skólans sé eina helgi vegna aksturs með nemendur frá skólanum til Siglufjarðar og til baka aftur sömu helgi og að tilgreina skuli eina fjárhæð fyrir akstur fram og til baka eina helgi. Bar skólanefnd fyrir sig 3. tl. í fyrrgreindu bréfi menntamálaráðuneytisins frá 1. júlí 1992, þar sem gert er ráð fyrir þeim möguleika að hafna megi öllum tilboðum og bjóða út að nýju, hafi orðið mistök í útboði, sem ekki sé unnt að leiðrétta, sbr. bréf skólameistara til bjóðenda, dags. 7. ágúst 1992. Ég tel eðlilegast að skýra 3. tl. í bréfi ráðuneytisins sem fyrirvara, teldust slík mistök hafa orðið í útboðinu, að leiðrétting væri ekki gerleg og kostur sá, sem greindur er í 2. tl. bréfsins, því ekki tækur.

Það er almenn regla, að tilboði, sem er í verulegum atriðum í ósamræmi við útboðsskilmála, skuli eigi tekið, sbr. 12. gr. laga nr. 65/1993 og grein 9.1. í ÍST 30. Þótt ekki væri sérstaklega tekið fram í auglýsingu um útboðið, að miða skyldi tilboðsverð við hverja ferð, lék þó ekki vafi á því, að við slíka einingu skyldi miðað. Þó kom ekki sérstaklega fram, hvernig tilgreina skyldi verð fyrir hverja ferð, þ.e. hvort miða skyldi við ferð eina helgi frá skóla til Siglufjarðar og til baka aftur eða aðeins aðra leiðina, svo sem varð tilefni mistúlkunar á tilboði X, að því er hann staðhæfði. Í öllum öðrum tilboðum kom fram "helgarverð" og voru þau því á sama grundvelli að þessu leyti að undanskildu tilboði Y. Ég get á það fallist, að útboðsauglýsingin hafi ekki verið fyllilega skýr um þetta, en tel þó að hún hafi ekki gefið tilefni til síðarnefnda skilningsins. Álít ég því eðlilegan þann skilning, sem skólanefnd byggði á, svo og flestir bjóðendur, þ.m.t. X, miðað við skýringu þá, sem hann gaf á tilboði sínu. Rétt er þó að fram komi, að dæmi voru um tilboð, þar sem verð var tilgreint annars vegar fyrir "ferð" og hins vegar fyrir "helgi" þannig að verð á síðarnefndu einingunni var tvöfalt verð hinnar fyrrnefndu. Olli þetta engum vafa. Ég tel því, að útboðsskilmálum hafi ekki verið það áfátt, að útboðið gæti ekki farið fram á grundvelli þeirra, og bendi jafnframt á, að útboð í svonefnda Hvammstangaleið fór áfallalaust fram á grundvelli sömu skilmála.

Kemur þá til athugunar, hvernig skólanefnd hefði átt að bregðast við hinu umdeilda tilboði. Orðalag þess tilboðs gaf tilefni til að álíta, að vafi léki á um viðmiðun verðs. Ég tel þó, að ekki hefði átt að vísa tilboðinu frá af þeim sökum. Rétt hefði verið, eins og á stóð, að inna þennan bjóðanda nánari skýringa á tilboði sínu í framhaldi af opnun tilboða, eins og menntamálaráðuneytið benti raunar á í bréfi sínu, dags. 1. júlí 1992, sbr. og til hliðsjónar grein 9.6.1 í ÍST-30. Tilboð Y gaf ekki síður tilefni til þess, að hann væri inntur skýringa á því, en ekki liggur fyrir, að hann hafi gert neinar athugasemdir við túlkun skólanefndar og skráningu á tilboði hans.

Ég tel ástæðu til að vekja á því athygli, að sú ákvörðun skólanefndar að hafna öllum tilboðum og gefa bjóðendum í útboðinu kost á að gera tilboð að nýju í Siglufjarðarleið á grundvelli alveg óbreyttra skilmála var tæpast samrýmanleg tilgangi og eðli útboða.

2. Málsmeðferð menntamálaráðuneytisins.

Í tilefni af málsmeðferð menntamálaráðuneytisins skal tekið fram, að í kæru máls til æðra stjórnvalds felst annars vegar réttur aðila máls til að bera ákvörðun undir æðra stjórnvald til endurskoðunar og hins vegar skylda stjórnvaldsins til að úrskurða um efni kæru, að uppfylltum kæruskilyrðum.

Ég tel, að skort hafi á, að menntamálaráðuneytið tæki rökstudda og skýra afstöðu til lögmætis útboðsframkvæmdarinnar af hálfu skólayfirvalda. Í skýringum ráðuneytisins í svarbréfi þess, dags. 14. desember 1992, kemur þó fram, að það hafi ekki séð "meinbugi í meðferð málsins" og því ekki talið efni til að fella ákvörðun skólanefndar frá 7. ágúst 1992 úr gildi.

Þá tel ég, að menntamálaráðuneytið hefði átt að gefa A kost á að tjá sig um fyrrnefnda umsögn skólayfirvalda, áður en það kvað upp úrskurð sinn.

3. Niðurstaða.

Niðurstaða mín er sú, að framkvæmd umrædds útboðs hafi verið áfátt, eins og nánar er lýst í kafla IV.1. hér að framan. Einnig tel ég hnökra hafa verið á málsmeðferð menntamálaráðuneytisins og vísast um það til kafla IV.2.

Ég tek fram, að í áliti þessu felst engin ráðagerð um að fyrir hendi sé réttur til skaðabóta vegna umræddra galla á útboðsframkvæmdinni."