Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 22. janúar 1990 leitaði A til mín og kvartaði yfir því, að það væri gert að skilyrði fyrir veitingu rafverktakaleyfis samkvæmt 4. gr. auglýsingar nr. 441/1988 um rafverktakaleyfi, að umsækjandi legði fram eða innti af hendi tryggingarfé og hvernig væri háttað meðferð þess. I kvörtun sinni lýsti A því, að hann teldi fyrirmæli auglýsingar nr. 441/1988 um greiðslu tryggingar í sérstakan sjóð tilgangslausa. Aldrei hefði þurft að grípa til hliðstæðrar tryggingar á Norðurlandi, þar sem A hefði haft rafverktakaleyfi til almennra starfa við lágspennuvirki. I flestum tilfellum keyptu verktakar, sem legðu nýlagnir, tryggingu vegna verksins eða keypt væri trygging vegna starfsmanna. Þá taldi A, að framangreint skilyrði um tryggingarfjárhæð kæmi niður á smærri rafverktökum, en væri stærri verktökum hagstæð. Loks áleit A, að með nefndri auglýsingu væri ekki farið fram á aukna fagþekkingu heldur réði fjárhagsgeta því, hvort honum væri veitt starfsleyfi.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 15. febrúar 1990 ritaði ég iðnaðarráðherra bréf, þar sem ég fór þess á leit, að

iðnaðarráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A í samræmi við 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Sérstaklega óskaði ég eftir því að ráðuneytið skýrði nánar, á hvaða lagagrundvelli tilvitnuð ákvæði auglýsingar nr. 441/1988 væru reist. Skýringar iðnaðarráðuneytisins bárust mér með bréfi þess, dags. 15. maí 1990, en þar sagði:

„Í tilefni af kvörtun [A] vill ráðuneytið taka eftirfarandi fram:

l. Heimildir rafveitu til að setja skilmála um löggildingu til rafvirkjastarfa byggist á 23.- og 24. gr. orkulaga nr. 58/1967 - IV. kafla um héraðsrafmagnsveitur.

2. Skv. lögum nr. 60/1978 [sic. 9], 7. gr. er ráðherra heimilt að setja reglugerð um löggildingu til rafvirkjunarstarfa (reglugerð um raforkuvirki nr. 264/1971 með br. 185/1984, I. kafli).

Það er álit ráðuneytisins, að lagagrundvöllur sé þannig fyrir hendi til að setja ölI þau ákvæði, sem ráðherra hefur sett í reglugerð um löggildingu til rafvirkjunarstarfa.

…

Markmiðið með samræmdum skilyrðum og skilmálum til að öðlast rafverktakaleyfi var að tryggja hagsmuni leyfisveitenda og notenda þannig að hver sá, sem stundar rafverktöku, geti staðið undir þeirri ábyrgð og skuldbindingu sem starfsemin hefur í för með sér.

Augljós ávinningur er að samræmdum reglum á landsvísu gagnstætt að mjög mismunandi reglur væru í gildi á hverju svæði fyrir sig.

Gengið var til samninga við Landssamband íslenskra rafverktaka um stofnun sameiginlegs tryggingasjóðs (TLÍR), sem tryggja myndi starfsemi rafverktaka gagnvart rafveitum á öllum orkuveitusvæðum landsins. Þeir, sem ekki hefðu möguleika á eða vildu ekki vera í tryggingasjóðnum geta lagt fram óbundna bankabók með þeirri fjárhæð sem tryggt gæti hugsanlegt tjón við starfsemina.

Fjárhæðin, sem fyrirtækin leggja fram í óbundinni bankabók, er lág miðað við þau verðmæti sem í húfi eru og þá ábyrgð sem þau hafa gagnvart rafveitunni. Tjón rafveitunnar getur orðið umtalsvert ef ekki er staðið rétt að mælingu afhentrar raforku. Á hitt er að líta, að fjárhæð í óbundinni bók nýtist eigi í atvinnurekstrinum og önnur tryggingaform, s.s. veð eða ábyrgðir, gætu tryggt rafveiturnar nægjanlega.

Sjónarmiðin, sem koma fram í kvörtun [A], eru því að nokkru réttmæt. Mun ráðuneytið beina þeim tilmælum til Rafmagnsveitna ríkisins, Sambands íslenskra rafveitna og Rafmagnseftirlits ríkisins að þau taki ákvæði reglugerðarinnar um þessi atriði til endurskoðunar. Ráðuneytið staðfestir einungis reglugerðirnar en getur ekki breytt þeim einhliða.“

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu, dags. 28. desember 1990, reifaði ég réttarheimildir um álitaefnið. Sagði svo um þetta:

„Samkvæmt f. lið 2. mgr. 7. gr. laga nr. 60/1979, um Rafmagnseftirlit ríkisins, skal iðnaðarráðherra setja í reglugerð ákvæði um löggildingu til rafvirkjunarstarfa og um menntun og hæfni eftirlitsmanna með raforkuvirkjum. Með stoð í 2. mgr. 7. gr. og 2. mgr. 9. gr. laga nr. 60/1979 er í gildi reglugerð nr. 264/1971 um raforkuvirki. Síðastgreindri reglugerð hefur verið breytt nokkrum sinnum, þ.á m. með reglugerðum nr. 185/1984, 243/1986 og 346/1986. Í grein 1.5. í reglugerð nr. 185/1984 eru fyrirmæli um löggildingu til rafvirkjunarstarfa. Í grein 1.5.10 í þeirri reglugerð, er fjallar um réttindi þess, sem hlotið hefur löggildingu til rafvirkjunarstarfa, segir í a-lið að „Löggildingin veitir þó ekki rétt til að taka að sér rafvirkjunarstörf á þeim stöðum, þar sem héraðsstjórn eða rafveitustjórn setur sérstök löggildingarskilyrði í reglugerð, er ráðherra staðfestir, nema þeim skilyrðum sé jafnframt fullnægt, og löggilding á þeim stað komi til.“ Síðan segir í b lið sömu greinar, að héraðsstjórnir eða rafmagnsveitustjórnir megi ekki leyfa öðrum að annast rafvirkjunarstörf innan takmarka orkuveitunnar en þeim, sem hafa löggildingu Rafmagnseftirlits ríkisins.

Í 24. gr. orkulaga nr. 58/1967 eru fyrirmæli þess efnis, að um héraðsrafmagnsveitu, sem hlýtur einkarétt samkvæmt 18. gr. laganna, skuli setja reglugerð, „sem stjórn veitunnar semur og ráðherra staðfestir og skal þar m.a. setja ákvæði um stjórn og rekstur veitunnar, orkuveitusvæði hennar, skilmála fyrir raforkusölunni, löggildingu rafvirkja og sektir fyrir brot á reglugerðinni.“ Með stoð í framangreindu ákvæði hafa síðan verið settar reglugerðir fyrir orkuveitusvæði rafmagnsveitna á hverjum stað.

Hinn 9. september 1988 staðfesti iðnaðarráðherra auglýsingu nr. 441/1988 um rafverktakaleyfi með tilvísun til 24. gr. orkulaga nr. 58/1967. Auglýsing þessi var samkvæmt 2. mgr. 13. gr. hennar ætlað að vera sjálfstæður viðauki við reglugerðir nánar tilgreindra orkuveitna. Í 4. gr. auglýsingarinnar, er fjallar um skilyrði til þess að öðlast almennt rafverktakaleyfi til starfa við lágspennuvirki, B-rafverktakaleyfi, eru svohljóðandi fyrirmæli:

„Til þess að öðlast rafverktakaleyfi til rafverktakastarfsemi við lágspennuvirki, skv. 1. gr. skal umsækjandi:

1. Hafa hlotið B-löggildingu Rafmagnseftirlits ríkisins.

2. Hafa fyrirtæki sitt staðsett og skrásett á verktakasvæðinu. Vinnustofa hans skal hafa síma, sem rafverktaki eða fullgildur fulltrúi hans svarar daglega á tilteknum auglýstum tíma, og vera búinn nauðsynlegum mæli- og prófunartækjum svo og þeim verkfærum, að hann geti starfrækt fyrirtæki sitt á viðunandi hátt, skv. nánari fyrirmælum, er leyfisveitandi setur.

3. Leggja fram tryggingarfé í óbundinni bankabók, er nemi kr. 250.000,00. Framangreind fjárhæð miðast við vísitölu byggingarkostnaðar, sem gildir 1. janúar 1988. Tryggingarfjárhæðin hækkar síðan eða lækkar í hlutfalli við byggingarvísitölu á 2ja ára fresti.

Í stað tryggingar skv. framanskráðu getur verktaki innt af hendi tryggingu í gegnum Tryggingarsjóð Landssambands ísl. rafverktaka (TLÍR) sem stofnaður hefur verið fyrir allt landið með samningi milli Sambands íslenskra rafveitna (SÍR) og Landssambands íslenskra rafverktaka (LÍR).“

Í 9. gr. auglýsingar nr. 441/1988, sem fjallar um tryggingarfé, er ennfremur svohljóðandi ákvæði:

„Sé rafverktaki tryggður gagnvart rafveitu með aðild að TLÍR fer með tryggingarfé

og endurgreiðslu þess eins og fyrir er mælt í samþykktum TLÍR, samnings milli SÍR og TLÍR um það efni og ákvæðum þessarar greinar.

Um meðferð og endurgreiðslu tryggingarfjár þeirra sem utan TLÍR standa gildir eftirfarandi:

Meðferð:

a. Tryggingarfé skal lagt á sparisjóðsbók á nafni leyfishafa. Bókin geymist í vörslu leyfisveitanda. Vextir leggjast við höfuðstól og eru úttektarkræfir við endurnýjun rafverktakaleyfis sbr. 2. gr.

b. Leyfisveitanda er heimilt að ráðstafa tryggingarfénu til að bæta úr ágöllum á veitu, er rafverktakinn hefur tilkynnt til úttektar, hafi hann ekki bætt úr þeim innan tilskilins tíma og tjóni, sem hann kann að valda rafveitunni.

c. Grípi leyfisveitandi til slíkra aðgerða, ber rafverktaka að endurgreiða þann hluta tryggingarfjárins sem ráðstafað hefur verið, og skal það gert innan mánaðar frá tilkynningu þar um, ella fellur rafverktakaleyfið úr gildi sbr. 11. grein.““

IV. Niðurstaða.

Niðurstaða álits míns var svohljóðandi:

„Auglýsing nr. 441/1988 um rafverktakaleyfi, og skilyrði og skilmála til að fá slíkt leyfi, er sett með stoð í 24. gr. orkulaga nr. 58/1967. Þar kemur fram, að um starfsemi héraðsrafmagnsveitna skuli setja fyrirmæli í reglugerð. Gildir þetta m.a. um löggildingu rafvirkja. Í lagaákvæðinu er gert ráð fyrir, að stjórn veitunnar skuli semja reglugerðina og ráðherra staðfesta hana. Í lagaákvæði þessu er ekki að finna nein fyrirmæli um þau skilyrði, sem unnt er að setja fyrir löggildingu rafvirkja.

Telja verður að í 24. gr. orkulaga nr. 58/1967 felist ráðagerð um að heimilt sé að setja í reglugerðir fyrir einstaka rafveitur nánari skilyrði fyrir löggildingu til rafvirkjunar en ráðgert er í f-lið 7. gr., sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 60/1979 um Rafmagnseftirlit ríkisins, sbr. reglugerð nr. 185/1984 um breytingu á reglugerð um raforkuvirki nr. 264/1971. Þá verður að telja að í nefndu ákvæði orkulaga felist heimild til að setja sérstök skilyrði fyrir veitingu leyfis til að stunda rafverktakastarfsemi á orkuveitusvæði rafveitu, eins og sú starfsemi er skilgreind í 1. gr. auglýsingar nr. 441/1988, þó svo að rafverktakastarfsemi sé ekki sérstaklega nefnd í 24. gr. orkulaga. Þessi skilningur er í samræmi við það, sem fram kemur í gr. 1.5.10 í reglugerð nr. 185/1984, sem vitnað er til hér að framan. Þetta er einnig í samræmi við leyfisbréf A til rafvirkjunar við lágspennuvirki (B-löggildingu), dags. 5. nóvember 1974, þar sem fram kemur að á þeim stöðum, þar sem héraðsstjórn eða rafveitustjórn setur sérstök skilyrði í reglugerð, er ráðherra staðfestir, þurfi viðkomandi jafnframt að uppfylla þau skilyrði og hafa hlotið rafverktakaleyfi á þeim stað.

Sem fyrr segir er ekki í 24. gr. orkulaga vikið að því, hvaða eða hvers konar skilyrði heimilt er að setja í reglugerð fyrir veitingu leyfis til rafverktakastarfsemi á einstökum veitusvæðum. Hér er því um all víðtækt framsal á valdi til stjórna einstakra rafveitna og ráðherra að ræða. Það er skoðun mín, að lagaákvæðið, eins og það er úr garði gert, veiti þó ekki heimild til að setja önnur skilyrði en þau, sem standa í eðlilegu og skynsamlegu sambandi við þá starfsemi, sem um ræðir, og nauðsynleg eru til þess að tryggja faglega hæfni viðkomandi, í þágu nauðsynlegs öryggis í rafverkastarfsemi og hagsmuna þeirra, sem kaupa þjónustu rafverktaka. Ég tel jafnframt að byggja verði á því, að sé sett íþyngjandi skilyrði fyrir leyfi til rafverktakastarfsemi, sem fullnægir ekki augljóslega framangreindu almennu óskráðu skilyrði laganna, þurfi til þess sérstaka lagaheimild.

Í 4. gr. auglýsingar nr. 441/1988 eru sett þrjú skilyrði til þess að öðlast almennt verktakaleyfi til að starfa við lágspennuvirki, B-rafverktakaleyfi. Í fyrsta lagi þarf viðkomandi að hafa hlotið B-löggildingu Rafmagnseftirlits ríkisins sem rafvirki, sbr. 1. tl. Í öðru lagi eru sett skilyrði um staðsetningu og búnað vinnustofu á verktakasvæðinu. Í þriðja lagi er sett það skilyrði, að viðkomandi leggi fram tryggingafé, annað hvort með því að leggja fram óbundna bankabók, er nemi kr. 250.000,00 miðað við vísitölu byggingarkostnaðar 1. janúar 1988, eða með því að greiða í Tryggingasjóð Landssambands íslenskra rafverktaka, sem stofnaður hefur verið fyrir allt landið með samningi milli Sambands íslenskra rafveitna og Landssambands íslenskra rafverktaka.

Í kvörtun sinni dregur A í efa, að áskilnaður um greiðslu tryggingafjár, hvort sem það er gert með því að leggja fram óbundna bankabók eða með greiðslum til Tryggingasjóðs Landssambands íslenskra rafverktaka, samræmist lögum. Við úrlausn þessa atriðis tel ég að líta verði til þess, að skilyrðið, eins og það er sett fram í nefndri auglýsingu, skyldar viðkomandi til sérstakra fjárútláta. Áskilnaður um að leggja fé inn á sérstaka bankabók og afhenda hana leyfisveitanda eða greiða tryggingariðgjöld í tiltekin sjóð jafnast að verulegu leyti á við beina gjaldtöku, enda nýtist fé þetta ekki á neinn hátt í atvinnurekstri viðkomandi. Ég tel því, að skilyrðið í 3. tl. 4. gr. auglýsingar nr. 441/1988 um framlagningu tryggingafjár með þeim hætti, sem ákvæðið gerir ráð fyrir, eigi sér ekki viðhlítandi stoð í 24. gr. orkulaga nr. 58/1967.“