Álit

I.

Hinn 24. september 1998 leituðu til umboðsmanns Alþingis A, B og C öll til heimilis að Y-götu 7 í Reykjavík svo og D og E til heimilis að Y-götu 9 í Reykjavík. Kvörtuðu þau yfir úrskurði úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál frá 5. júní 1998, þar sem hafnað var kröfu þeirra um að fella úr gildi byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að X-götu 2 í Reykjavík.

Með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, tel ég tilefni til að fjalla um eftirtalda þætti í kvörtun þeirra:

Í fyrsta lagi kvarta þau yfir því að gefið hafi verið út leyfi til nýbyggingar að X-götu 2, sem er í þegar byggðu hverfi, án þess að fyrir hafi legið deiliskipulag. Telja þau að fyrst hafi átt að útbúa deiliskipulag af svæðinu og að því búnu hafi mátt gefa út byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að X-götu 2. Þá telja þau að með þessu hafi borgaryfirvöld farið í bága við stefnu sem þau hafi sjálf lýst yfir í fjölmiðlum, þ.e. að veita ekki byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi nema að það hafi áður verið deiliskipulagt.

Í öðru lagi kvarta þau yfir því að byggingarleyfið fyrir X-götu 2 frá 26. mars 1998 skerði lögvarin réttindi þeirra og valdi þeim fjártjóni.

Í þriðja lagi kvarta þau yfir því, að í úrskurði úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál komi fram nokkrar villur um staðreyndir málsins.

Loks kvarta þau yfir því að úrskurðarnefndin hafi leitað umsagnar hjá byggingarnefnd Reykjavíkur sem tók hina kærðu ákvörðun. Telja þau það óeðlilegt í ljósi þess að byggingarnefndin hljóti að teljast „hagsmunaaðili að málinu“.

II.

Gauki Jörundssyni, umboðsmanni Alþingis, var veitt tímabundið leyfi frá störfum frá 1. nóvember 1998. Frá sama tíma var Tryggvi Gunnarsson settur umboðsmaður Alþingis. Með bréfi til forseta Alþingis, dags. 20. nóvember 1998, vék Tryggvi Gunnarsson sæti í máli þessu. Með bréfi, dags. 7. janúar 1999, setti forseti Alþingis Pál Hreinsson til þess að fara með og leysa úr máli þessu, með vísan til 14. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis.

Málinu var lokið með áliti, dags. 21. maí 1999.

III.

Hinn 6. janúar 1997 samþykkti skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur nýbyggingu á lóðinni að X-götu 2. Borgarráð staðfesti samþykkt skipulags- og umferðarnefndar hinn 7. janúar 1997. Hinn 23. apríl 1997 var sótt um leyfi til byggingarnefndar Reykjavíkur til þess að mega byggja fjölbýlishús með fimm íbúðum á lóðinni að X-götu 2. Að undangenginni grenndarkynningu fjallaði umferðar- og skipulagsnefnd um málið og taldi framkomnar athugasemdir ekki þess eðlis að þær breyttu fyrri ákvörðun nefndarinnar um að leyfa umrædda byggingu. Byggingarnefnd samþykkti síðan umsókn um fyrrnefnt byggingarleyfi hinn 10. júlí 1997.

Með bréfum, dags. 23. júlí 1997 og 1. ágúst 1997, var byggingarleyfið kært til umhverfisráðuneytisins og þess krafist að það yrði fellt úr gildi. Í forsendum úrskurðar umhverfisráðuneytisins, dags. 20. nóvember 1997, segir meðal annars svo:

„3. Niðurstaða ráðuneytisins.

Fyrirhuguð nýbygging á lóðinni nr. 2 við [X-götu] er á íbúðarreit skv. Aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010. Í greinargerð með því segir að nýtingu á íbúðarreitum skuli miða við nýtingu á lóðum í næsta nágrenni og að nýting á íbúðarreitum í eldri hverfum innan Hringbrautar-Snorrabrautar sé víða á bilinu 0,7 til 1,5.

Nýting á næstu nágrannalóðum við [X-götu] 2 er afbrigðilega há, ([Y-gata] 7: 3,3; [X-gata] 1: 4,03). Á samþykktum byggingarnefndarteikningum er uppgefin nýting á lóðinni nr. 2 við [X-götu] með fyrirhugaðri byggingu 1,35 án bílastæðareglu og 1,1 skv. bílastæðareglu, sbr. gr. 4.3.4. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985.

Í greinargerð með aðalskipulagi Reykjavíkur segir einnig: „Rétt er að minna á, að fjölmargir þættir aðrir en nýting hafa áhrif á, hvernig til tekst að fella nýbyggingu að umhverfi í gömlum hverfum. [...]“

„Nýting á einstökum lóðum verður þó alltaf breytileg. Helstu áhrifaþættir eru hús á aðliggjandi lóðum, stefna gagnvart sólu, lögun og stærð lóðar og landhalli, svo dæmi séu tekin.“ Ennfremur segir í kafla greinargerðarinnar Landnotkun og nýting: „Í flestum íbúðahverfum í borginni er byggð nokkuð fastmótuð. Þar er einungis að vænta minni háttar breytinga. [...]“

Samkvæmt samþykktum byggingarnefndarteikningum nær fyrirhuguð bygging á lóðinni nr. 2 við [X-götu] 14,85 m inn á lóð og er því miklu dýpri en önnur hús á reitnum. Sérstök óþægindi eru af því að gafl hins nýja húss er 3,6 m innar en gafl hússins nr. 7 við [Y-götu] og takmarkar það verulega birtu á suðurhlið þess húss. Stærstum hluta lóðar er lyft um nær 3 m með bílakjallara. Þá er útlit götuhliðar talsvert frábrugðið næstu húsum og þakform annað og framandi í þessu umhverfi. Að mati ráðuneytisins mun fyrirhuguð nýbygging að [X-götu 2] hafa það verulegar breytingar í för með sér á næsta umhverfi að full þörf hafi verið á að gera deiliskipulag fyrir reitinn, áður en byggingarleyfið var veitt, sbr. 11. gr. skipulagslaga nr. 19/1964 og 2. mgr. 9. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, og auglýsa það í samræmi við málsmeðferð samkvæmt greinum 4.4., 4.4.1. og 4.4.2. í skipulagsreglugerð nr. 318/1985.

Með vísun til ofanritaðs telur ráðuneytið að nýbygging sú sem byggingarleyfi var veitt fyrir, sé stærri og meiri og skerði hagsmuni kærenda í ríkara mæli en þeir hefðu mátt ætla með tilliti til aðalskipulags Reykjavíkur 1990-2010 og greinargerðar með því.

Að mati ráðuneytisins kemur nýbyggingin til með að draga það verulega úr dagsbirtu að suður- og austurgluggum á húsum kærenda að ekki verði hjá því komist að fella byggingarleyfið úr gildi, sbr. 14. gr. byggingarlaga nr. 54/1978, þar sem segir að byggingarleyfi veiti ekki heimild til framkvæmda, sem brjóti í bága við skipulag og ákvæði laga og reglugerða eða rétt annarra.

4. Úrskurðarorð:

Ákvörðun byggingarnefndar Reykjavíkur frá 10. júlí 1997, sem staðfest var í borgarráði 18. sama mánaðar, um að veita byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að [X-götu] 2 er úr gildi felld.“

Teikningum að nýbyggingu að X-götu 2 var breytt í tilefni af fyrrnefndum úrskurði umhverfisráðuneytisins. Breyttar teikningar voru lagðar fyrir byggingarnefnd Reykjavíkur hinn 11. desember 1997. Hinn 18. desember 1997 var þeim vísað til skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur, sem samþykkti á fundi sínum hinn 2. febrúar 1998, að málið skyldi fara að nýju í grenndarkynningu með þeim breytingum sem höfðu verið gerðar. Þeirri kynningu lauk 13. mars 1998. Fram komu hörð mótmæli frá nágrönnum, dags. 10. mars 1998, og var meðal annars á það bent að mjög óverulegar breytingar hefðu verið gerðar á fyrirhugaðri nýbyggingu og ættu því forsendur úrskurðar umhverfisráðuneytisins við með sama hætti og áður. Jafnframt sendu fjörutíu húseigendur í nágrenni X-götu 2 skipulagsnefnd mótmæli, dags. 8. mars 1998. Var þar bent á, að um væri að ræða slíka þéttingu byggðar að full þörf væri á að bera hana undir íbúa hverfisins og vinna að deiliskipulagi í samvinnu við íbúana.

Á fundi skipulags- og byggingarnefndar, dags. 23. mars 1998, var samþykkt ný útfærsla á frágangi bílageymsluveggs á lóðarmörkum við Y-götu 9. Borgarráð samþykkti bókun skipulags- og umferðarnefndar á fundi sínum hinn 24. mars 1998. Nýtt byggingarleyfi var síðan gefið út hinn 26. mars 1998 og var sú ákvörðun staðfest af borgarstjórn hinn 2. apríl 1998.

Hinn 6. apríl 1998 var hið nýja byggingarleyfi fyrir lóðina X-götu 2 kært til úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál. Hinn 5. júní 1998 kvað nefndin upp úrskurð í málinu. Um málsástæður og lagarök aðila svo og forsendur niðurstöðu segir svo í úrskurðinum:

„Málsástæður og lagarök málsaðila.

Af hálfu kærenda er því haldið fram að hin umdeilda nýbygging að [X-götu] 2 sé ekki í samræmi við gildandi aðalskipulag. Vísa kærendur í þessu efni til álits umhverfisráðuneytisins í úrskurðarformi. Hafi niðurstaða ráðuneytisins meðal annars byggst á því að fyrirhuguð nýbygging að [X-götu] 2 hafi það verulegar breytingar í för með sér á næsta umhverfi að full þörf hafi verið á að gera deiliskipulag fyrir þann reit sem lóðin er á áður en byggingarleyfið var veitt. Þá hafi ráðuneytið talið að byggingin væri stærri og meiri og skerti hagsmuni kærenda í ríkara mæli en þeir hefðu mátt ætla með tilliti til aðalskipulags Reykjavíkur 1990-2010 og greinargerðar með því. Telja kærendur að þrátt fyrir smávægilegar breytingar á teikningum byggingarinnar á lóðinni nr. 2 við [X-götu] eigi forsendur úrskurðar umhverfisráðuneytisins við með sama hætti og áður. Þá telja kærendur að heimild 7. mgr. 43. gr. laga nr. 73/1997 verði að túlka þröngt. Halda þeir því fram að það hafi ekki verið ætlun löggjafans að binda heimildir til afgreiðslu byggingarleyfisumsókna að undangenginni sérstakri málsmeðferð, þegar um sé að ræða breytingu á deiliskipulagi, við óverulegar breytingar en veita á sama tíma opna og rúma heimild fyrir afgreiðslu umsókna, þegar um sé að ræða svæði þar sem ekki liggi fyrir deiliskipulag, og þá jafnvel þótt byggingarleyfisumsókn feli í sér veruleg frávik frá þeirri byggð sem fyrir er og verulega breytingu á næsta nágrenni. Að öðrum kosti verði markmiðum skipulags- og byggingarlaga eins og þau eru sett fram í 1. gr. laga nr. 73/1997 ekki náð. Fái þessi skilningur stuðning í lögskýringargögnum. Loks byggja kærendur á því að hin umdeilda bygging skerði dagsbirtu og útsýni, auk þess sem stórum hluta lóðarinnar sé lyft og skerði það möguleika þeirra til að njóta útivistar með eðlilegum hætti.

Af hálfu byggingarleyfishafa er byggt á því að fyrirhuguð bygging sé í samræmi við staðfest aðalskipulag. Nýtingarhlutfall sé innan viðmiðunarmarka og umtalsvert lægra en dæmi séu um á svæðinu. Skuggamyndun sé óveruleg og einungis að morgni. Skerðing á útsýni sé ekki meiri en búast megi við í þéttbýli. Byggingin sé og í samræmi við þá stefnu borgaryfirvalda að byggja upp gömlu borgarhverfin og gæða þau nýju lífi. Þá hylji fyrirhuguð bygging ljótleikann, sem nú stafi af brunagaflinum á [Y-götu] 7. Af hálfu byggingarleyfishafa er mótmælt þeirri skoðun kærenda að gera hefði þurft deiliskipulag af svæðinu áður en ákvörðun var tekin um að leyfa fyrirhugaða byggingu. Vísar hann til heimildarákvæðis 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga og þess að grenndarkynning hafi verið viðhöfð samkvæmt 7. mgr. 43. gr. sömu laga. Byggingarleyfishafi vísar á bug umkvörtunum kærenda er lúta að dýpt hússins, hæð bílageymslu og frágangi handriðs á þaki hennar. Þá vísar byggingarleyfishafi til jafnræðisreglu stjórnsýslu- og stjórnskipunarréttar. Af henni leiði að hann eigi rétt til þeirrar nýtingar lóðar sinnar, sem fyrirhuguð bygging feli í sér, sé tekið tillit til þeirra nýtingar sem leyfð hefði verið á svæðinu, m.a. á lóðum kærenda. Loks fjallar byggingarleyfishafi um úrskurð umhverfisráðherra frá 20. nóvember 1997, sem áður er getið, og telur niðurstöðu hans ranga auk þess sem það, sem í honum segi um deiliskipulag, eigi ekki lengur við vegna til komu nýrra laga.

Umsagnir:

Úrskurðarnefndin leitaði umsagna byggingarnefndar Reykjavíkur og Skipulagsstofnunar um kæruefnið. Í umsögn byggingarnefndar dags. 4. maí 1998 er rakin forsaga málsins og meðferð þess hjá viðkomandi stofnunum og nefndum borgarinnar. Mælist byggingarnefnd til þess að kröfum kærenda verði hafnað. Í umsögn Skipulagsstofnunar dags. 28. apríl 1998 kemur hins vegar fram það álit, að breytingar þær sem gerðar hafi verið á teikningum fyrirhugaðrar byggingar að [X-götu] 2 séu ekki nægilegar til að uppfylla þær kröfur sem fram komi í forsendum niðurstöðu úrskurðar umhverfisráðherra frá 20. nóvember 1997. Beri því að fella hinar kærðu ákvarðanir úr gildi.

[...]

Niðurstaða:

Það byggingarleyfi, sem deilt er um í máli þessu, var gefið út á grundvelli nýrra laga um skipulags- og byggingarmál nr. 73/1997, sem tóku gildi hinn 1. janúar 1998. Fram er komið í málinu að ekkert deiliskipulag liggur fyrir í hverfinu í kring um [X-götu] 2, sem telst gróið hverfi og löngu uppbyggt. Þegar svo háttar til er kveðið svo á í 2. mgr. 23. gr. laganna að sveitarstjórn geti veitt heimild til framkvæmda að undangenginni grenndarkynningu, sbr. 7. mgr. 43. gr. sömu laga. Í þeirri grein er síðan nánar kveðið á um að skipulagsnefnd skuli í slíkum tilvikum fjalla um málið og láta fara fram grenndarkynningu áður en byggingarleyfið hlýtur afgreiðslu byggingarnefndar og er framkvæmd slíkrar grenndarkynningar nánar lýst í hinu tilvitnaða ákvæði.

Af gögnum málsins verður ekki annað séð en að farið hafi verið í hvívetna eftir ákvæðum laga nr. 73/1997 við samþykkt og staðfestingu hinna umdeildu ákvarðana, enda hefur meðferð málsins hjá borgaryfirvöldum ekki sætt athugasemdum málsaðila sem slík.

Eins og að framan er rakið voru gerðar nokkrar breytingar á teikningum nýbyggingarinnar að [X-götu] 2 eftir að umhverfisráðherra hafði með úrskurði sínum hinn 20. nóvember 1997 fellt byggingarleyfi fyrir henni úr gildi. Miðuðu þessar breytingar að því að koma til móts við sjónarmið nágranna og draga úr vægi þeirra þátta í hönnun byggingarinnar sem helst höfðu verið gagnrýndir. Þannig var vesturgafl hússins, sem gengur inn fyrir brunagafl [Y-götu] 7, gerður bogadreginn og sveigður frá því húsi og dregur þetta nokkuð bæði úr skuggamyndun og þrengslum. Þá var lóðréttur flötur á hliðarvegg bílageymslu að vestanverðu lækkaður með því að setja fláa á efri brún hans. Minnkar þetta sjónræn áhrif vegghæðar og færir útivistarsvæði á þaki bílageymslunnar fjær granneignum. Loks hefur byggingaraðili lýst því yfir að handriði á brún bílageymslu verði komið fyrir inni á þakinu verði þess óskað, en gert er ráð fyrir gróðurkeri á þakbrúninni samkvæmt teikningu. Allar miða þessar breytingar að því að draga úr neikvæðum áhrifum upphækkunar útivistarsvæðisins á bílageymsluþakinu og er með þeim komið nokkuð til móts við umkvartanir kærenda.

Úrskurðarnefndin telur að hin umdeilda bygging eins og hún er nú hönnuð fari ekki í bága við aðalskipulag Reykjavíkur 1990-2010, hvorki uppdrátt né greinargerð. Er í því sambandi sérstaklega vísað til þess að í greinargerðinni er beinlínis ráðgert að endurbætur á húsum á íbúðarreitum þessa svæðis muni eiga sér stað á skipulagstímanum og að miða skuli við nýtingu á lóðum í næsta nágrenni. Mátti kærendum með tilliti til þessa vera ljóst að til þess gæti komið að minnstu húsin á svæðinu yrðu látin víkja fyrir nýjum og stærri byggingum.

Enda þótt fallast megi á það með kærendum að beita verði heimildum laga nr. 73/1997 til veitingar byggingarleyfa í þegar byggðum hverfum, þar sem ekki liggur fyrir deiliskipulag, af varfærni, er það skoðun nefndarinnar að bygging sú sem hér um ræði fari ekki út fyrir mörk þeirra heimilda. Sé litið á reitinn sem afmarkast af [X-götu], [Y-götu], [T-götu] og [S-götu] í heild er nýtingarhlutfall hinnar nýju byggingar í góðu samræmi við forsendur aðalskipulags og veitir að auki eðlilegt svigrúm til endurbyggingar á þeim lóðum á reitnum, sem minnstu húsin standa á. Í aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010 segir að nýtingarhlutfall lóða á svæðinu innan Hringbrautar og Snorrabrautar sé víða á bilinu 0,7 - 1,5. Nýtingarhlutfall lóðarinnar að [X-götu] 2 er samkvæmt fyrirliggjandi uppdrætti um það bil 1,1 með hinni umdeildu byggingu (m.v. bílastæðareglu). Nýtingarhlutfall á þeim reit sem markast af áðurgreindum fjórum götum var fyrir niðurrif eldra húss á lóðinni um það bil 1,18 en verður, miðað við fyrirliggjandi uppdrætti, um það bil 1,27 eftir byggingu hins umdeilda húss. Með vísun til þessa er það mat nefndarinnar að hin umdeilda bygging feli ekki í sér veruleg frávik frá þeirri byggð sem er fyrir á reitnum og í nágrenni hans. Í því sambandi má nefna að nýtingarhlutfall aðlægs reits norð-austan [X-götu] er um það bil 1,4. Í ljósi þessa telur nefndin einnig að gætt hafi verið jafnræðissjónarmiða við hönnun byggingarinnar sé litið til hagsmuna allra lóðarhafa á reitnum og í nágrenni hans.

Varðandi þau rök kærenda, að reglur grenndarréttarins eigi að leiða til þess að fallast verði, á kröfur þeirra, er það álit nefndarinnar að við byggingu nýrra húsa í þegar byggðum hverfum megi við því búast að hagsmunir næstu nágranna séu í einhverju skertir. Getur nefndin fallist á að svo sé að því er varðar eigendur íbúðarhússins að [Y-götu] 9. Það er hins vegar mat nefndarinnar að sú skerðing sé ekki nægileg ein og sér til þess að valda því að ógilda beri umrætt byggingarleyfi. Í þessu sambandi verður að líta til þess að hin umdeilda bygging er norðan og austan við húseignir kærenda og skerðir ekki birtu eða útsýni að marki umfram það sem búast mátti við. Nálægð er heldur ekki meiri en algengt er í þéttbýli og reikna verður með. Byggingin myndar skjól í norðan átt og hylur háan brunagafl sem þótti til lýta í umhverfinu, m.a. að mati húsadeilda Árbæjarsafns. Þykja þessi matskenndu atriði, sem bæði fela í sér óhagræði og kosti, ekki geta leitt til ógildingar byggingarleyfisins ein og sér.

Að því er varðar kæru íbúa að [Y-götu] 8 og 8b og [X-stíg] 8 er það álit nefndarinnar að hagsmunir þeirra, af því að fá hinar kærðu ákvarðanir felldar úr gildi, séu svo óverulegir að ekki séu þegar af þeirri ástæðu efni til að fallast á þá kröfu þeirra. Kröfu þeirra um að gert verði deiliskipulag fyrir reitinn áður en slík byggingarframkvæmd verði leyfð er vísað frá nefndinni, enda hafa kærendur ekki, svo séð verði, sett þá kröfu fram við borgaryfirvöld og ekki liggur fyrir að formleg afstaða hafi verið tekin til slíkrar kröfu þar. Verður úrskurðarnefndin ekki krafin úrlausnar um álitaefni sem þannig er háttað um.

Að öllu því virtu sem að framan er rakið er það niðurstaða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála að hafna beri kröfum kærenda um ógildingu hinna kærðu ákvarðana í málinu og að vísa beri frá kröfu tilgreindra kærenda um gerð deiliskipulags eins og nánar greinir í úrskurðarorði.

Úrskurðarorð:

Hafnað er kröfum allra kærenda um að fellt verði úr gildi byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að [X-götu] 2, Reykjavík, sem samþykkt var af byggingarnefnd Reykjavíkur hinn 26. mars 1998 og staðfest af borgarstjórn hinn 2. apríl 1998. Skulu hinar kærðu ákvarðanir standa óraskaðar.

Kröfu kærenda að [Y-götu] 8 og 8B og [Z-stíg] 8, um að gert verði deiliskipulag fyrir reitinn áður en slík breyting sem um sé að ræða með fyrirhugaðri byggingu komi til greina, er vísað frá nefndinni.“

IV.

Hinn 13. október 1998 ritaði umboðsmaður Alþingis úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að nefndin skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og léti í té þau gögn er málið vörðuðu.

Svör nefndarinnar bárust með bréfi, dags. 16. nóvember 1998, og segir þar meðal annars svo:

„Í umræddri kvörtun, sem fylgdi bréfi yðar í ljósriti, eru tilgreind sjö atriði, sem gagnrýni er beint að. Verður hér á eftir gerð grein fyrir hverju þessara atriða og lýst afstöðu nefndarinnar til hvers þeirra um sig.

1. Kærendur halda því fram að rangt sé farið með staðreyndir í málavaxtalýsingu í úrskurði nefndarinnar þar sem segir að þak bílageymslu hafi verið lækkað um 20 cm. Einungis hafi verið um 10 cm. lækkun að ræða.

Þessi staðhæfing er röng hjá kærendum. Lofthæð þess hluta bílageymslunnar sem gengur út úr húsinu var lækkuð úr 260 í 240 cm eða um 20 cm. Verður þetta ráðið af fyrirliggjandi teikningum sbr. annars vegar teikningu merkta A (upphafleg áform) og hins vegar teikningar merktar B og C (samþykktar 10. 07. 1997 og 26. 03. 1998). (Teikningarnar eru merktar af nefndinni). Inni í húsinu var lofthæð hins vegar aðeins lækkuð í 250 cm eða um 10 cm. og kann fullyrðing kærenda að vísa til þess, en augljóst má vera að í úrskurði er verið að fjalla um þakhæð þess hluta bílageymslunnar, sem skagar suður úr húsinu og hækkar stóran hluta baklóðarinnar, enda var það m.a. þessi hækkun lóðarinnar, sem kærendur töldu andstæða hagsmunum sínum.

2. Kvartað er yfir því að í niðurstöðukafla úrskurðarins sé talað um „breytingar sem gerðar hafi verið á þeirri teikningu sem við kærum og þá rætt um fláa sem tekin (sic) hafi verið í hliðarvegg bílageymslunnar til að minnka umfang hennar.“ Sé þetta rangfærsla því engin slík breyting hafi verið gerð á þeirri teikningu, sem minnki umfang bílageymslu, og nægi að bera saman teikningar til að sjá það.

Það sem hér er haldið fram að segi í úrskurðinum er hvergi sagt þar. Hvergi er sagt að teikningu þeirri sem kæran tók til hafi verið breytt, þ.e. samþykktri teikningu frá 26. mars 1998. Þvert á móti er greinilega tekið fram í úrskurðinum að breytingar hafi verið gerðar á teikningum af húsinu að [X-götu] 2 eftir að umhverfisráðherra hafði fellt byggingarleyfi fyrir byggingunni úr gildi. Er því hér verið að tala um breytingar frá þeim teikningum sem samþykktar höfðu verið 10. júlí 1997. Umræddur flái á efri brún vestur hliðar bílageymslunnar var ekki á þeirri teikningu en er á teikningu samþykktri 26. mars 1998. Sést þetta ef borið er saman „útlit suður, sneiðing B-B“ á teikningum, sem merktar eru B annars vegar og C hins vegar. Hvergi segir í úrskurðinum að þessi breyting hafi verið gerð til að „minnka umfang bílageymslu“ heldur segir í úrskurðinum að breytingin minnki sjónræn áhrif vegghæðar og færi útivistarsvæðið að á þaki bílageymslunnar fjær granneignum. Telur nefndin samkvæmt þessu kvörtunina ekki á rökum reista um þetta atriði.

3. Í kvörtuninni er það sögð augljós rangfærsla að það, að veggur sem gengur suður fyrir brunagafl [Y-götu] 7 var gerður bogadreginn, dragi úr skuggamyndun og þrengslum svo nokkru nemi miðað við umfang vandamálsins.

Í úrskurði nefndarinnar er ekki kveðið sterkar að orði en svo, að breyting þessi dragi nokkuð úr skuggamyndun og þrengslum, sem er augljóslega rétt. Hvert vægi þessarar breytingar var er matsatriði, en nefndin telur þó ótvírætt að þessar breytingar hafi verið til bóta.

4. Kvartað er yfir því að ekki hafi verið svarað í úrskurðinum því atriði í kærunni að borgaryfirvöld skuli fara eftir eigin reglum er þau hafi lýst yfir opinberlega að hafi verið samþykktar, þ.e. að ekki verði byggt nýtt í gömlum hverfum fyrr en þau hafi verið deiliskipulögð. Er hér átt við frétt í Morgunblaðinu 27. janúar 1998 þar sem haft er eftir Guðrúnu Ágústsdóttur, formanni skipulagsnefndar Reykjavíkur, að ákveðið hafi verið að veita ekki leyfi fyrir nýbyggingum í grónum hverfum borgarinnar meðan vinna við deiliskipulagningu þeirra stendur yfir.

Rétt er að í úrskurði nefndarinnar er ekki vikið að þessu atriði. Þótti ekki ástæða til að fjalla um staðhæfingu byggða á tilvitnun í frásögn fjölmiðla, sem sýnt var að ekki ætti við rök að styðjast. Hefðu borgaryfirvöld tekið þá ákvörðun, sem haldið er fram í tilvitnaðri frásögn fjölmiðla, hefði legið fyrir samþykkt skipulags- og umferðarnefndar um málefnið en svo reyndist ekki vera. Frásögn fjölmiðla um þetta atriði var því augljóslega röng. Þá má einnig geta þess að kærendur sömdu kæru sína án aðstoðar lögmanns en fengu síðar aðstoð [...] hrl., til þess að fylgja eftir sjónarmiðum sínum í málinu. Skilaði hann ítarlegri greinargerð í málinu f.h. kærenda hinn 11. maí 1998, en hvergi í þeirri greinargerð er vikið þessu atriði sérstaklega. Verður þó að ætla að lögmaðurinn hefði gert því fyllri skil hefði hann talið það hafa einhverja þýðingu í málinu. Af framangreindum ástæðu taldi nefndin ekki efni til að fjalla sérstaklega um þetta atriði í úrskurðinum.

5. Í úrskurði nefndarinnar kemur fram það álit að íbúar að [Y-götu] 8, 8B og [Z-stíg] 8 eigi ekki svo verulegra hagsmuna að gæta að ástæða sé til að fallast á kröfur þeirra þegar af þeirri ástæðu. Þá segir að ekki verði séð að þessir kærendur hafi sett fram þá kröfu við borgaryfirvöld að gert verði deiliskipulag fyrir umræddan reit. Þessi staðhæfing er gagnrýnd í kvörtuninni og því haldið fram að þessi krafa hafi verið sett fram svo að augljóst sé í bréfi frá 40 íbúum á svæðinu (dags. 8. mars 1998) til skipulagsnefndar Reykjavíkurborgar en ljósrit af bréfi þessu hafi fylgt kærunni.

Rétt er að fjórir af sex umræddum kærendum eru meðal þeirra fjörutíu, sem undirrita ofangreint bréf til skipulagsnefndar. Í bréfinu eru sett fram mótmæli vegna fyrirhugaðra framkvæmda að [X-götu] 2. Telja bréfritarar að full þörf sé á að bera slíkt undir íbúa hverfisins og þá að vinna að deiliskipulagi í samvinnu við íbúana. Síðar í bréfinu er vísað til fréttar þeirrar í Morgunblaðinu frá 27. janúar 1998, sem áður er vikið að. Lýsa bréfritarar ánægju sinni með þær vinnureglur, sem greint sé frá í frétt blaðsins, og krefjast þess að þær séu virtar. Eins og áður greinir er það niðurstaða nefndarinnar að umrædd frétt hafi ekki verið á rökum reist hvað þetta atriði varðar. Þá telur nefndin að þrátt fyrir það sem fram kemur í bréfi fjörutíumenninganna frá 8. mars 1998 verði ekki séð að tilgreindir sex kærendur hafi sett fram skýra og afdráttarlausa kröfu um gerð deiliskipulags á umræddum reit, né að þeir hafi átt hagsmuna að gæta í því efni.

6. Í kvörtuninni er gerð athugasemd er varðar mismun á röksemdafærslu úrskurðar umhverfisráðuneytisins frá 20. nóvember 1997 annars vegar og úrskurðar nefndarinnar frá 5. júní 1998 hins vegar og mismunandi tilvísanir í réttarheimildir.

Þetta skýrist af því að lög nr. 73/1997 tóku gildi 1. janúar 1998 og var því veruleg breyting á gildandi lögum frá fyrri úrskurðinum til hins síðari.

7. Loks er í kærunni vikið að því að leitað hafi verið umsagnar byggingarnefndar Reykjavíkur í málinu en byggingarnefnd sé þar hagsmunaaðili.

Úrskurðarnefndin telur sér skylt að leita eftir afstöðu byggingarnefndar, sem tekið hefur kærða ákvörðun. Þegar leitað er slíkrar afstöðu er vísað til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 73/1993, svokallaðrar rannsóknarreglu, og er álitsumleitan af þessu tagi aðeins liður í því að tryggja að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Er úrskurðarnefndinni ljóst, að umsögn byggingarnefndar um kærða ákvörðun telst ekki umsögn hlutlauss aðila enda ekki litið á hana sem slíka. Allt að einu er nauðsynlegt að upplýst sé hvaða sjónarmið voru lögð til grundvallar kærðri ákvörðun og við hvaða gögn var stuðst.“

Hinn 13. október 1998 ritaði umboðsmaður Alþingis borgarstjórn Reykjavíkur bréf og óskaði eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að borgarstjórn skýrði, hvers vegna umrætt byggingarleyfi hefði verið samþykkt, þrátt fyrir ákvörðun skipulagsnefndar Reykjavíkur, sem skýrt hefði verið frá í Morgunblaðinu frá 27. janúar 1998, að veita ekki leyfi fyrir nýbyggingum í eldri hverfum áður en búið væri að samþykkja deiliskipulag fyrir viðkomandi hverfi.

Svör Reykjavíkurborgar bárust með bréfi borgarritara, dags. 19. nóvember 1998. Þar var tekið fram að fyrirspurnin virtist byggð á misskilningi enda hefði skipulags- og byggingarnefnd ekki tekið þá ákvörðun sem fyrirspurnin byggðist á. Að öðru leyti var vísað til hjálagðs bréfs skrifstofustjóra borgarverkfræðings, dags. 10. nóvember 1998, en það hljóðar svo:

„Í tilefni af orðsendingu þinni frá 28. okt. sl. varðandi fyrirspurn umboðsmanns Alþingis dags. 13. s.m., vegna [X-götu] 2 og útgáfu byggingaleyfa þar sem ekki er í gildi deiliskipulag, hef ég látið leita í gögnum skipulags- og umferðarnefndar að bókun eða samþykkt, sem ummæli, höfð eftir formanni nefndarinnar í Morgunblaðinu 27. janúar sl., gætu byggst á. Niðurstaðan er sú, að engin slík samþykkt hefur verið gerð.

Það sem virðist komast næst því, sem haft er eftir formanni skipulags- og umferðarnefndar í Morgunblaðinu, er annars vegar bókun nefndarinnar frá 25. ágúst 1997 (leiðrétt 8. september 1997), þar sem fjallað er um ákvæði nýrra skipulags- og byggingarlaga um deiliskipulag. Er þar komist að þeirri niðurstöðu, að hefja þurfi markvissa deiliskipulagsvinnu í anda nýrra laga [þ.e. skipulags- og byggingarlaga, sem tóku gildi 1. janúar 1998] og markmiða aðalskipulags. Var Borgarskipulagi í framhaldi af því falið að gera áætlun um deiliskipulagsvinnu á reitum vestan Reykjanesbrautar (svo samkv. leiðréttri bókun). Drög að slíkri áætlun voru lögð fram í nefndinni 10. nóvember 1997. Ennfremur var lögð fram á fundi nefndarinnar 23. febrúar sl. tillaga borgarskipulags um forgangsröðun reita til deiliskipulags í eldri hverfum borgarinnar á árinu 1998. Þessari tillögu var frestað (sbr. leiðrétta bókun 9. mars 1998).

Með tilliti til dagsetningar fréttarinnar er e.t.v. líklegra að tengja megi þessa frásögn við bókun formannsins í skipulags- og umferðarnefnd 15. desember 1997, þegar verið var að fjalla um Laugaveg 53B, en þá bókaði formaðurinn „[...] að Reykjavíkurborg hefur tekið um það ákvörðun að gera átak í deiliskipulagi í miðborginni [...]“. Hér er um bókun formannsins að ræða, en ekki nefndarinnar sem slíkrar. Mál Laugavegs 53B fór reyndar í nýja grenndarkynningu og var ekki endanlega samþykkt í skipulags- og umferðarnefnd fyrr en 23. mars 1998. Byggingarnefnd samþykkti í kjölfarið byggingarleyfi fyrir Laugaveg 53B og er það eitt dæmi af nokkrum um byggingarleyfi í „eldri“ hverfum borgarinnar, þar sem ekki liggur fyrir deiliskipulag.

Ekki er að sjá, að það þjóni neinum tilgangi að telja upp hve oft eða hvar veitt hafa verið byggingarleyfi í „eldri hverfum“ að undanförnu, enda er sú viðmiðun, sem í erindi umboðsmanns Alþingis er tilgreind ekki fyrir hendi, þ.e.a.s. ekki er til að dreifa ályktun skipulags- og umferðarnefndar þess efnis, að veita ekki leyfi fyrir nýbyggingum á slíkum stöðum. Í skipulags- og byggingarlögum er heimild til að veita leyfi fyrir byggingum í þegar byggðum hverfum, enda þótt ekki sé til deiliskipulag, sbr. 2. mgr. 23. gr. og 7. mgr. 43. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Það er mín skoðun, að umfjöllun Morgunblaðsins 27. janúar 1998 undir yfirskriftinni „Ekki byggt í grónum hverfum án skipulags“ hljóti að byggjast á misskilningi.“

Með bréfum, dags. 19. mars 1999, gaf ég A, B, C og D kost á að koma að athugasemdum við framangreind bréf úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál og Reykjavíkurborgar. Svör D og E, Y-götu 9, bárust með bréfi, dags. 31. mars 1999, og segir þar meðal annars svo:

„Nú þegar byggingin að [X-götu] 2 er risin er ljóst að allar þær athugasemdir sem við sendum skipulagsnefnd Reykjavíkurborgar ofl. er málið varðaði í bréfum dags. 15. september 1997 og 10. mars 1998 hafa reynst réttar og reyndar eru afleiðingarnar í sumum tilfellum enn verri en við gerðum ráð fyrir.

1. Birtuskerðing er mikil og munar mörgum klukkustundum á þeim tíma sem sólarljóss nýtur á svölum og í vistarverum á 2. og 3. hæð húseignar okkar. Sérstaklega munar þó um birtu á 1. hæð hússins, sem nú hefur - bæði vegna skorts á birtu og hárra veggja andspænis gluggum - breyst úr því að vera jarðhæð í kjallara. Sömu sögu er að segja um garðskikann að baki húseigninni. Þar nýtur sólar skemur en áður, bæði vegna skugga frá húsinu að [X-götu] 2 og enn frekar vegna bílageymslu, þar sem nú er risinn 2ja metra steinveggur og á eftir að hækka enn meir, þegar og ef byggingarákvæðum verður framfylgt, þar sem kveðið er á um að gróðurker verði staðsett til að forða slysahættu. Þá hlýtur að bætast við a.m.k. metri í viðbót til að útivistarsvæði íbúa að [X-götu] 2 verði mannhelt. Garðurinn líkist nú engu fremur en steinsteyptri gryfju þar sem lítillar sólar nýtur.

2. Hljóðmengun er enn meiri en við höfðum gert ráð fyrir. Sé einhver staddur á þaki bílageymslu eða á svölum [X-götu] 2 heyrist hvert einasta talað orð inn í vistarverur [Y-götu] 7, að ekki sé nú minnst á hljóð úr fjölmiðlum og önnur hljóð jafnvel innan úr íbúðum að [X-götu] 2. Þetta höfum við sannreynt meðan á byggingarframkvæmdum stóð - sem er reyndar ekki lokið enn. Hávaða sem fylgir byggingaframkvæmdum mun auðvitað linna, en í staðinn koma öll þau hljóð sem óhjákvæmilega munu fylgja íbúum 5 íbúða.

3. Nálægð bílageymslu við svalir og stofuglugga á 2. hæð er óneitanlega mikil. Einungis 2 metrar eru frá svölum okkar að útivistarsvæði íbúanna að [X-götu] 2 og því er ljóst að þær hafa misst gildi sitt sem mikilvægt útivistarsvæði fyrir okkur, en vert er að geta þess að til þess að komast út í garðinn að baki húseign okkar þarf að ganga út á [Y-götu] og um port inn í hann. Bílageymsla er í u.þ.b. 4 metra fjarlægð frá stofugluggum okkar á 2. hæð og í nánast sömu hæð. Því má segja að íbúð á 2. hæð hafi breyst í jarðhæð.

4. Fyrir utan þau óþægindi sem af öllu þessu hljótast má ljóst vera að rýrnun á umhverfisgæðum eru veruleg. Allur gróður horfinn - og fuglarnir með - og í staðinn er komin steinsteypa. Umhverfishljóð sem fylgja fjölmörgum íbúum komin í stað þagnar (fyrir utan fuglasöng) og mikil og áður óþekkt nálægð við fjölmarga íbúa. Verðgildi íbúðar hefur því minnkað talsvert og hefur það þegar fengist óformlega staðfest hjá matsmönnum.“

Þá bendir D einnig á í bréfi sínu að skemmdir hafi orðið á Y-götu 9b þegar sprengt hafi verið inn undir grunninn á því húsi. Hafi við það komið sprungur á húsið sem vatn hafi lekið um, en af því hafi hlotist umtalsvert tjón.

Hinn 15. og 27. apríl, 1999 komu C og B á framfæri við mig athugasemdum sínum við bréf borgaryfirvalda og úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála.

Með bréfi, dags. 3. maí 1999, kom A á framfæri við mig athugasemdum sínum.

V.

1. Frétt um breytta stefnumörkun Reykjavíkurborgar um skipulagsmál í þegar byggðum hverfum.

A, B, C, D og E kvarta yfir því að gefið hafi verið út leyfi til nýbyggingar að X-götu 2, sem er í þegar byggðu hverfi, án þess að fyrir hafi legið deiliskipulag.

Í stjórnsýslukæru þeirra til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 6. apríl 1998, er kært að borgaryfirvöld skuli ekki hafa farið eftir þeirri stefnu, sem þau hafi markað, um að heimila ekki nýbyggingar í grónum hverfum fyrr en búið væri að samþykkja deiliskipulag fyrir viðkomandi hverfi. Þessi stefna borgaryfirvalda hafi verið kynnt í Morgunblaðinu hinn 27. janúar 1998.

Í málinu liggur fyrir ljósrit af svohljóðandi frétt úr Morgunblaðinu hinn 27. janúar 1998:

„Borgin gerir átak í gerð deiliskipulags í gömlum hverfum

Ekki byggt í grónum hverfum án skipulags

Borgaryfirvöld í Reykjavík hafa tekið þá ákvörðun að heimila ekki nýbyggingar í grónum hverfum fyrr en búið er að samþykkja deiliskipulag fyrir viðkomandi hverfi. Guðrún Ágústsdóttir, formaður skipulagsnefndar borgarinnar, segir að þessi ákvörðun hafi ekki síst verið tekin vegna nýrra skipulagslaga sem tóku gildi um síðustu áramót.

Á fundi með fréttamönnum í gær sagði Guðrún að skipulagsnefnd hefði markað þá stefnu að gera sérstakt átak í því að gera deiliskipulag fyrir gróin hverfi í borginni. Þetta væri gert á grundvelli nýrra skipulagslaga og nýsamþykkts aðalskipulags fyrir Reykjavíkurborg. Ákveðið hefði verið að verja sérstakri fjárveitingu til þessa verkefnis, samtals 10,6 milljónum. Ekkert deiliskipulag er til fyrir mestallan gamla miðbæinn.

Ný vinnubrögð við gerð deiliskipulags

Guðrún sagði að unnið yrði að þessu verkefni með nokkuð öðrum hætti en gert hefði verið fram að þessu. Markmiðið væri að fá íbúa borgarinnar til að taka þátt í skipulagsvinnunni alveg frá byrjun. Íbúum og fyrirtækjum í viðkomandi hverfi, sem fyrirhugað væri að gera deiliskipulag fyrir, yrði tilkynnt bréflega að áformað væri að hefja vinnu við deiliskipulag og jafnframt yrði óskað eftir hugmyndum og tillögum frá þeim. Eftir að málið hefði verið kynnt á hverfafundum og tillögur frá íbúum hefðu borist yrði hafist handa við að útbúa drög að deiliskipulagi. Deiliskipulagstillögurnar yrðu síðan kynntar hagsmunaaðilum á formlegan hátt.

Deiliskipulag er mikilvægur þáttur í framtíðarstefnumótun borgaryfirvalda, að sögn Guðrúnar. Ef deiliskipulag væri til fyrir öll hverfi borgarinnar hefði mátt koma í veg fyrir ýmsan ágreining sem hefði komið upp í grónum hverfum borgarinnar. „Deiliskipulag kemur hins vegar ekki í veg fyrir allan ágreining, en það gefur okkur lengri tíma til að vinna sameiginlega að málum. Slíkt skipulag gefur hagsmunaaðilum á svæðinu, bæði íbúum og fyrirtækjum, kleift að gera sínar áætlanir með lengri fyrirvara.

[...]“

Eins og ráðið verður af bréfi borgarritara, dags. 19. nóvember 1998 og skrifstofustjóra borgarverkfræðings, dags. 10. nóvember 1998, hefur skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur ekki tekið neina ákvörðun um að gera það að skilyrði fyrir veitingu byggingarleyfis fyrir nýbyggingu í grónu hverfi að búið sé að samþykkja deiliskipulag fyrir viðkomandi hverfi. Þess er ekki getið í fyrrnefndum bréfum, að framangreind frétt hafi verið borin til baka af borgaryfirvöldum.

Eins og áður segir kærðu A, B, C og D til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, að borgaryfirvöld skyldu ekki hafa farið eftir þeirri stefnu, sem sagt var í fyrrnefndri frétt Morgunblaðsins að mörkuð hefði verið. Í úrskurði nefndarinnar er í engu vikið að þessu kæruatriði.

Í bréfi nefndarinnar til mín, dags. 16. nóvember 1998, kemur fram, að ekki hafi þótt ástæða til að fjalla um staðhæfingu byggða á tilvitnun í frásögn fjölmiðla, sem sýnt var að ekki ætti við rök að styðjast. Bent er á, að hefðu borgaryfirvöld tekið þá ákvörðun, sem haldið væri fram í tilvitnaðri frásögn fjölmiðla, hefði legið fyrir samþykkt skipulags- og umferðarnefndar um málefnið en svo reyndist ekki vera. Frásögn fjölmiðla um þetta atriði hefði því verið augljóslega röng. Loks hefði sá lögmaður, sem skýrt hefði nánar út viðhorf kærenda, ekki vikið að þessari málsástæðu.

Ef fyrrnefnd stefna um deiliskipulag eldri hverfa hefði verið mótuð af lögbærum borgaryfirvöldum, hefði það haft þýðingu að lögum samkvæmt jafnræðisreglum stjórnsýsluréttar ef afgreiðsla byggingarleyfis að X-götu 2 hefði verið í andstöðu við hana án þess að málefnaleg og nægilega veigamikil sjónarmið réttlættu það. Stjórnsýslukæra í máli þessu var réttilega borin fram innan kærufrests af aðilum sem höfðu lögvarðra hagsmuna að gæta. Krafa kærenda um niðurfellingu byggingarleyfis að X-götu 2 var byggð á nokkrum málsástæðum. Ein af þeim var sú málsástæða að veiting byggingarleyfisins færi í bága við fyrrnefnda stefnumörkun borgaryfirvalda eins og frá henni hafði verið greint í Morgunblaðinu hinn 27. janúar 1998. Þar sem öll kæruskilyrði voru uppfyllt og framangreind málsástæða skýrlega höfð uppi í stjórnsýslukærunni og ekki fallið frá henni síðar, bar úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála að taka afstöðu til hennar, enda voru ekki skilyrði að dómi nefndarinnar til að taka kröfur kærenda til greina á grundvelli annarra málsástæðna sem á var byggt.

Í máli þessu hafa aðilar málsins einvörðungu beint kvörtun sinni að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála. Af þeim sökum koma athafnir borgaryfirvalda að því er varðar þennan þátt kvörtunarinnar ekki til frekari athugunar.

2. Var skylt að gera deiliskipulag áður en byggingarleyfi fyrir nýbyggingu var veitt að X-götu 2?

Í stjórnsýslukæru A, B, C, D og E til úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 6. apríl 1998, kemur fram, að fyrirhuguð bygging að X-götu 2 muni hafa það verulegar breytingar í för með sér á næsta umhverfi að nauðsynlegt hafi verið að gera deiliskipulag fyrir reitinn, áður en byggingarleyfi var veitt. Í bréfi lögmanns kærenda til nefndarinnar, dags. 11. maí 1998, er minnt á að í úrskurði umhverfisráðuneytisins, dags. 20. nóvember 1997, hefði verið byggt á því, að full þörf hefði verið að gera deiliskipulag fyrir reitinn áður en byggingarleyfi var veitt.

Af hálfu lögmanns kærenda var því einnig haldið fram, að túlka bæri þröngt þá heimild, sem fram kemur í 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga til að veita byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir. Því var haldið fram, að byggingarleyfið hefði í för með sér svo veruleg frávik frá þeirri byggð sem fyrir væri, að með útgáfu byggingarleyfisins væri farið út fyrir þá heimild, er fælist í 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga. Af þeim sökum hefði borið að deiliskipuleggja reitinn fyrst áður en veitt væri byggingarleyfi.

Í úrskurði úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála kemur fram, að enda þótt fallast megi á það með kærendum, að beita verði heimildum laga nr. 73/1997 til veitingar byggingarleyfa í þegar byggðum hverfum, þar sem ekki liggur fyrir deiliskipulag, af varfærni, sé það skoðun nefndarinnar að nýbyggingin að X-götu 2, fari ekki út fyrir mörk þeirra heimilda.

A, B, C og D kvarta yfir þessari niðurstöðu nefndarinnar, og einnig yfir þeim mismun, sem fram komi á afstöðu og úrlausn umhverfisráðuneytisins og úrskurði úrskurðarnefndar til þessa kæruefnis. Í ljósi þeirra miklu breytinga, sem nýbyggingin muni hafa á umhverfi sitt, telja þau, að ekki hafi átt að gefa út byggingarleyfi fyrir nýbyggingunni að X-götu 2, sem er í þegar byggðu hverfi, nema fyrir hafi legið deiliskipulag.

Í máli þessu verður ekki tekin efnisleg afstaða til úrskurðar umhverfisráðuneytisins frá 20. nóvember 1997. Hér verður einvörðungu tekið til athugunar, hvort sú niðurstaða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála fái staðist, að heimilt hafi verið á grundvelli 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, að veita byggingarleyfi fyrir nýbyggingu að X-götu 2 hinn 26. mars 1998, án þess að áður hefði verið útbúið deiliskipulag fyrir þann reit er lóðin tilheyrir.

Í 1. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga er tekið fram, að deiliskipulag „[skuli] gera“ á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar. Samkvæmt orðalagi ákvæðisins virðist ljóst að það feli í sér skyldu til að gera deiliskipulag, þegar framkvæmdir eru fyrirhugaðar.

Í 9. gr. skipulags- og byggingarlaga er áréttað að allt landið sé skipulagsskylt og að bygging húsa og annarra mannvirkja skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Í 1. mgr. 43. gr. laganna er einnig áréttað að óheimilt sé að reisa hús nema að fengnu leyfi sveitarstjórnar. Í 2. mgr. sömu greinar er síðan áréttað að slíkar framkvæmdir skuli vera í samræmi við staðfest aðalskipulag og samþykkt deiliskipulag. Framangreind ákvæði eru í samræmi við það markmið skipulags- og byggingarlaga að þróun byggðar og landnotkun á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 1. gr. laganna.

Það leiðir því í senn af orðalagi 1. mgr. 23. gr. laganna, sem hér að framan var rakin, svo og framangreindum ákvæðum, að telja verður meginreglu skipulags- og byggingarlaganna þá, að byggingarleyfi eigi að grundvallast á deiliskipulagi.

Frá framangreindri meginreglu eru tvær undantekningar í skipulags- og byggingarlögunum, en þær koma fram í 2. mgr. 23. gr. og 3. mgr. ákvæða til bráðabirgða. Í 2. mgr. 23. gr. er tekið fram, að þar sem deiliskipulag liggi ekki fyrir í þegar byggðum hverfum geti sveitarstjórn veitt heimild til framkvæmda að undangenginni grenndarkynningu, sbr. 7. mgr. 43. gr. Samkvæmt gögnum málsins var ákvörðun um veitingu byggingarleyfisins að X-götu 2 byggð á 2. mgr. 23. gr. laganna og þarf því ekki að taka afstöðu til 3. mgr. ákvæða til bráðabirgða.

Í máli þessu þarf að taka afstöðu til þess, hversu víðtæka undantekningu frá meginreglu 1. mgr. 23. gr. ákvæði 2. mgr. 23. gr. hefur að geyma. Skal hér fyrst vikið að tilurð ákvæða 23. gr. laganna, ummælum um þau í lögskýringargögnum, tilefni og forsögu ákvæðanna svo og tengslum þeirra við eldri lög.

Í frumvarpi því, er varð að skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, kemur fram, að um athugasemdir við frumvarpið vísist til frumvarps til skipulags- og byggingarlaga, sem lagt var fram á 120. löggjafarþingi (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 832). Í framsöguræðu umhverfisráðherra kom einnig fram, að frumvarpið væri sama efnis og það frumvarp, er lagt var fram á 120. löggjafarþingi (Alþt. 1996-1997, B-deild, dálk. 772).

Í almennum athugasemdum við frumvarp til skipulags- og byggingarlaga, sem lagt var fram á 120. löggjafarþingi, kemur fram, að meðal helstu breytinga, sem lagðar séu til með frumvarpinu séu að frumkvæði skipulagsgerðar (aðalskipulags og deiliskipulags) og ábyrgð sé flutt til sveitarfélaga (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 2065). Í framsöguræðu umhverfisráðherra kom fram, að með frumvarpinu sé frumkvæði og forræði við gerð skipulagsáætlunar ótvírætt sett í hendur sveitarstjórna sem hljóti að teljast í hæsta máta eðlilegt því skipulagsáætlanir þjóni því hlutverki fyrst og fremst að vera tæki sveitarstjórnarmanna til þróunar og mótunar byggðar auk þess að tryggja með eftirliti að mannvirkjagerð falli að skipulagsáætlunum (Alþt. 1996-1997, B-deild, dálk. 774).

Í 19. gr. frumvarps til skipulags- og byggingarlaga, sem lagt var fram á 121. löggjafarþingi, sagði meðal annars svo:

„Skylt er að gera deiliskipulag og skal það gert á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti eftir nánari ákvörðun sveitarstjórnar.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 816.)

Í athugasemdum við 19. gr. frumvarps til skipulags- og byggingarlaga, sem lagt var fram á 120. löggjafarþingi, sagði meðal annars svo:

„Í 11. gr. gildandi skipulagslaga er ákvæði um að þar sem gerður hefur verið aðalskipulagsuppdráttur skuli þar sem þörf krefur einnig gera séruppdrætti, þ.e. það sem síðan hefur verið kallað deiliskipulag. Upp hefur komið ágreiningur um deiliskipulagsskyldu og hver eigi að meta þörfina hverju sinni, sveitarstjórn, skipulagsstjórn eða ráðherra. Lagt er til að gert skuli deiliskipulag þar sem verulegar framkvæmdir eru fyrirhugaðar eftir nánari ákvörðun sveitarstjórnar hverju sinni, byggt á aðalskipulagi. Þar sem aðalskipulag liggur ekki fyrir er heimilt í vissum tilvikum að gera deiliskipulag áður, sbr. 2. mgr. 9. gr. Þar sem verulegar framkvæmdir eru fyrirhugaðar, án þess að fyrir liggi staðfest aðalskipulag, getur Skipulagsstofnun veitt sveitarstjórn frest til þess að ganga frá tillögu að aðalskipulagi. Ekki eru gerðar undantekningar frá deiliskipulagi, svo sem um byggingar á lögbýlum, heldur skal sama gilda fyrir allar byggingar. Ekki er gert ráð fyrir því að ráðherra staðfesti deiliskipulag nema þar sem ákvæði eru um umhverfisvernd. Gerð er krafa um að við gerð deiliskipulagstillögu skuli leita eftir sjónarmiðum íbúa og annarra hagsmunaaðila á svæðinu og að sérstakt tillit skuli tekið til sérþarfa barna, aldraðra og fatlaðra.“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 2071.)

Umhverfisnefnd Alþingis gerði umfangsmiklar tillögur til breytinga á frumvarpi til skipulags- og byggingarlaga. Meðal tillagna hennar voru breytingar á 19. gr. frumvarpsins, er skyldu verða að 23. gr. frumvarpsins. Tillögur nefndarinnar að 1., 2. og 4. mgr. 23. gr. hljóðuðu svo:

„19. gr. er verði 23. gr. orðist svo:

Deiliskipulag skal gera á grundvelli aðalskipulags fyrir einstök svæði eða reiti þar sem framkvæmdir eru fyrirhugaðar.

Þar sem deiliskipulag liggur ekki fyrir í þegar byggðum hverfum getur sveitarstjórn veitt heimild til framkvæmda að undangenginni grenndarkynningu, sbr. 7. mgr. 43. gr.

[...]

Þegar unnið er deiliskipulag í þegar byggðu hverfi skal samhliða gerð bæja- og húsakönnun er höfð skal til hliðsjónar við gerð tillögunnar.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 5345.)

Í nefndaráliti umhverfisnefndar segir svo um breytingartillögu nefndarinnar á þessari grein frumvarpsins:

„Grunnreglur um deiliskipulag koma fram í 23. gr. og er hún nokkuð breytt frá 19. gr. frumvarpsins. Meðal nýjunga sem þar eru settar fram er ákvæði um að þegar unnið er deiliskipulag í þegar byggðu hverfi skuli samhliða gerð bæjar og húskönnun sem höfð skuli til hliðsjónar við gerð tillögunnar. Með bæja- og húsakönnunum er átt við ákveðna aðferðafræði til að meta listrænt og menningarsögulegt gildi hins byggða umhverfis og samspil þess við náttúruna. Má líta á niðurstöðu slíkrar könnunar sem eins konar gagnasafn yfir hús og hverfi sem þurfi sérstakt aðhald í umfjöllun sveitarfélags í skipulags- og byggingarmálum.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 5311.)

Breytingartillögur umhverfisnefndar að 23. gr. voru samþykktar á Alþingi og urðu að 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Samkvæmt athugasemdum við 19. gr. frumvarps til skipulags- og byggingarlaga, sem lagt var fram á 120. löggjafarþingi, var ágreiningur um skipulagsskyldu í gildistíð skipulagslaga nr. 19/1964. Í frumvarpinu fólust þau nýmæli að sett skyldi efnisregla um skipulagsskylduna. Samkvæmt athugasemdum við 19. gr. frumvarpsins var réttarreglan sú, að gert skyldi deiliskipulag þar sem „verulegar framkvæmdir [væru] fyrirhugaðar“. Samkvæmt breytingartillögu umhverfisnefndar, sem varð að lögum, hljóðar ákvæðið nú svo, að gera skuli deiliskipulag þar sem „framkvæmdir eru fyrirhugaðar“. Tilurð ákvæðisins og ummæli í lögskýringargögnum, virðast því fremur benda til þess, að meginreglan um skyldu til gerðar deiliskipulags hafi verið hert borið saman við hinn upphaflega frumvarpstexta.

Í lögskýringargögnum er ekki að finna frekari leiðsögn við afmörkun á umtaki undantekningareglu 2. mgr. 23. gr. gagnvart meginreglu 1. mgr. 23. gr. laganna. Verður því að líta til markmiða laganna, uppbyggingu og innra samræmi þeirra svo og annarra almennra lögskýringarsjónarmiða.

Í 4. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga er tekið fram, að þegar unnið sé deiliskipulag í þegar byggðu hverfi skuli samhliða útbúin bæjar- og húsakönnun sem höfð skuli til hliðsjónar við gerð tillögunnar. Í 6. mgr. 43. gr. laganna er mælt svo fyrir, að sveitarstjórn sé heimilt að fresta afgreiðslu umsóknar um byggingarleyfi til niðurrifs eða breytinga á húsi í allt að tvö ár frá því að umsókn barst. Slík frestun er heimil ef deiliskipulag hefur ekki verið samþykkt, breytingar á því standa yfir eða ef setja á ákvæði um hverfisvernd í deiliskipulag.

Samkvæmt framangreindum ákvæðum virðist ljóst, að skipulags- og byggingarlögin geri ráð fyrir því að stjórnvöld noti deiliskipulag sem stjórntæki til þess að stýra þróun og fyrirkomulagi byggðar bæði í nýjum og eldri hverfum. Þessi niðurstaða er einnig í samræmi við markmið laganna, en í 1. mgr. 1. gr. er tekið fram að markmið laganna sé að „þróun“ og landnotkun „á landinu öllu“ verði í samræmi við skipulagsáætlanir.

Þegar óskað er eftir byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi þar sem í gildi er deiliskipulag, og sveitarstjórn ákveður að gera breytingar á deiliskipulaginu, þar sem fyrirhugað byggingarleyfi samræmist ekki skipulaginu, er meginreglan sú, að fara skuli með breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða, sbr. 1. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaganna. Frá þessari meginreglu er undantekning í 2. mgr. 26. gr. laganna. Samkvæmt henni er heimilt að falla frá auglýsingu ef um óverulega breytingu er að ræða á deiliskipulaginu. Þá skal fara fram ítarleg grenndarkynning og þeim, sem telja sig eiga hagsmuna að gæta, gefinn kostur á að tjá sig um breytingarnar, sbr. 7. mgr. 43. gr. laganna. Þá er mælt svo fyrir, að um slíka tillögu nægi ein umræða í sveitarstjórn. Sveitarstjórn sendir síðan Skipulagsstofnun hið breytta skipulag, sbr. 3. mgr. 25. gr., ásamt yfirlýsingu um að hún taki að sér að bæta það tjón er einstakir aðilar kunni að verða fyrir við breytinguna.

Í ljósi uppbyggingar 26. gr. laganna, efni hennar og innra samræmi laganna, kemur til álita að beita samræmisskýringu á milli 23. og 26. gr. laganna, en ákvæði 2. mgr. 23. gr. og 2. mgr. 26. gr. er einmitt sett á sama bekk hvað varðar grenndarkynningu í 7. mgr. 43. gr. laganna.

Ef ákvæði 1. og 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga eru skýrð til samræmis við ákvæði 1. og 2. mgr. 26. gr. laganna, ber að telja það meginreglu að deiliskipuleggja beri þegar byggð hverfi áður en byggingarleyfi í þeim er veitt. Frá þessari meginreglu hefur þá undantekningarregla 2. mgr. 23. gr., skýrð til samræmis við 2. mgr. 26. gr. laganna, að geyma heimild til að veita byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi þótt deiliskipulag liggi ekki fyrir, falli nýbyggingin að hinu byggða hverfi. Hið sama á við þegar byggingarleyfið hefur í för með sér breytingar frá byggðamynstri hins þegar byggða hverfis, teljist breytingarnar óverulegar í skilningi 2. mgr. 26. gr. laganna. Samkvæmt samræmisskýringu við 1. og 2. mgr. 26. gr. laganna er þá óheimilt að veita byggingarleyfi á grundvelli 2. mgr. 23. gr. laganna í þegar byggðu hverfi, sem ekki hefur verið deiliskipulagt, teljist byggingarleyfið hafa í för með sér meiri breytingar á byggðamynstri hverfisins en talist geta „óverulegar“ í skilningi 2. mgr. 26. laganna. Á grundvelli samræmisskýringar falla því slík tilvik ekki undir undantekningarreglu 2. mgr. 23. gr. heldur undir meginreglu 1. mgr. 23. gr. laganna, þar sem mælt er svo fyrir, að deiliskipulag skuli gera þar sem framkvæmdir séu fyrirhugaðar.

Ef ekki er byggt á framangreindri samræmisskýringu á milli ákvæða 1. og 2. mgr. 23. gr. annars vegar, og 1. og 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga hins vegar, myndi það leiða til þeirrar niðurstöðu að sveitarstjórnir hefðu mun rýmri heimildir til að gera verulegar breytingar á þegar byggðum hverfum, sem ekki hefðu verið deiliskipulögð, án þess að byggja þá breytingu á heildstæðri og samþættri stefnumörkun í formi deiliskipulags, heldur en þær heimildir sem sveitarstjórnir hafa til breytinga á samþykktu deiliskipulagi bæði óbyggðra og byggðra hverfa, sbr. 2. mgr. 26. gr. laganna. Slík niðurstaða færi í bága við sjónarmið um jafnan rétt borgaranna til réttarverndar í sambærilegum tilvikum svo og það markmið skipulags- og byggingarlaga að tryggja réttaröryggi í meðferð skipulags- og byggingarmála, sbr. 1. gr. laganna. Slík niðurstaða færi einnig í bága við það markmið skipulags- og byggingarlaga að þróun byggðar og landnotkunar á landinu öllu verði í samræmi við skipulagsáætlanir, sbr. 1. gr. laganna. Í þessu sambandi er rétt að minna á, að skipulagsáætlun er í senn stjórntæki stjórnvalda um framtíðarnotkun lands og þróun byggðar, svo og trygging íbúanna fyrir því, að allar framkvæmdir innan marka skipulags séu í samræmi við það. Ennfremur myndi slík niðurstaða svipta íbúa þegar byggðra hverfa, sem ekki hefðu verið deiliskipulögð, þeim lögboðnu heimildum að fá færi á því að hafa áhrif á ákvarðanir stjórnvalda við undirbúning og gerð deiliskipulags þegar áform eru um að gera verulegar breytingar á þróun og fyrirkomulagi byggðar svo og aðra þætti byggðamynsturs, sbr. 4. mgr. 9. og 25. gr. skipulags- og byggingarlaga, sbr. greinar 3.2, 6.2.3 og 6.3.3 skipulagsreglugerðar nr. 400/1998.

Af framansögðu athuguðu er það niðurstaða mín, að með hliðsjón af markmiðum skipulags- og byggingarlaga, uppbyggingu og innra samræmi þeirra og réttaröryggi íbúa í þegar byggðum hverfum, beri að skýra ákvæði 1. og 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga til samræmis við 1. og 2. mgr. 26. gr. laganna, með þeim hætti, sem hér að framan greinir.

Kemur þá til athugunar hvort sú niðurstaða úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála fái staðist, að byggingarleyfi fyrir hina umdeildu nýbyggingu að X-götu 2 hafi verið innan heimildar undantekningarákvæðis 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga. Samkvæmt framansögðu þarf því að kanna hvort byggingarleyfi X-götu 2 hafi haft í för með sér meiri breytingar á byggðamynstri hverfisins en talist geta „óverulegar“ í skilningi 2. mgr. 26. gr. laganna. Áður en þetta álitaefni verður tekið til úrlausnar verður fyrst vikið að forsögu, tilurð og skýringu ákvæðis 2. mgr. 26. gr. laganna um „óverulegar“ breytingar.

Í 1. og 2. mgr. 24. gr. frumvarps til skipulags- og byggingarlaga, sem lagt var fram á 121. löggjafarþingi, sagði meðal annars svo:

„Ákveði sveitarstjórn að breyta deiliskipulagi skal fara með breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða. Málsmeðferð fer þá eftir því hvort gildandi skipulag er samþykkt eða staðfest.

Þó er heimilt að falla frá auglýsingu ef um óverulega breytingu er að ræða, enda hafi þeim sem hagsmuna eiga að gæta verið gefinn kostur á að tjá sig um hana. Um slíka tillögu nægir ein umræða í sveitarstjórn [...]“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 817.)

Í athugasemdum við 24. gr. frumvarps til skipulags- og byggingarlaga, sem lagt var fram á 120. löggjafarþingi, sagði meðal annars svo:

„Hér er fjallað um breytingar á deiliskipulagi en gildandi reglur um það eru ekki nægilega skýrar. Auglýsa skal eftir athugasemdum við breytinguna og skal við aðra umræðu í sveitarstjórn taka afstöðu til innsendra athugasemda. Minni háttar eða óverulegar breytingar þarf hins vegar ekki að auglýsa, enda hafi þeim sem hagsmuna eiga að gæta verið gefinn kostur á að tjá sig um breytinguna [...]“ (Alþt. 1995-1996, A-deild, bls. 2072.)

Umhverfisnefnd gerði tillögu til breytinga á þessari grein. Að teknu tilliti til breytingartillagna nefndarinnar sagði meðal annars svo í 1. og 2. mgr. 26. gr. frumvarpsins:

„Ákveði sveitarstjórn að breyta deiliskipulagi skal fara með breytinguna eins og um nýtt deiliskipulag sé að ræða.

Þó er heimilt að falla frá auglýsingu ef um óverulega breytingu er að ræða sem er annaðhvort vegna ófyrirséðra aðstæðna á staðnum eða hefur einungis staðbundin áhrif. Þá skal fara fram ítarleg grenndarkynning og þeim sem telja sig eiga hagsmuna að gæta gefinn kostur á að tjá sig um breytingarnar, sbr. 7. mgr. 43. gr. [...]“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 5326.)

Í nefndaráliti umhverfisnefndar segir svo um breytingartillögu nefndarinnar á þessari grein frumvarpsins:

„Í 26. gr. er fjallað um breytingu á deiliskipulagi og er þar gert ráð fyrir að um verulegar breytingar fari eins og verið væri að gera nýtt skipulag en séu breytingar óverulegar skuli fara fram ítarleg grenndarkynning og þeim sem hafa hagsmuni að gæta gefinn kostur á að tjá sig um breytingarnar. Eru óverulegar breytingar skilgreindar mjög þröngt, mun þrengra en gert er samkvæmt núgildandi lögum. Er gert ráð fyrir að aðeins sé hægt að falla frá auglýsingu ef um óverulegar breytingar er að ræða sem annaðhvort eru vegna ófyrirséðra aðstæðna á staðnum eða ef breytingarnar hafa aðeins staðbundin áhrif, er þarna m.a. átt við mælipunkta og minni háttar breytingar á einstökum húsum.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 5311.)

Við þriðju umræðu um frumvarpið kom á ný fram breytingartillaga við 2. mgr. 26. gr. frumvarpsins frá umhverfisnefnd. Breytingartillagan hljóðaði svo:

„[...] 26. gr. 1. málsl. 2. mgr. orðist svo: Þó er heimilt að falla frá auglýsingu ef um óverulega breytingu er að ræða.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 5735.)

Í framsöguræðu formanns umhverfisnefndar sagði meðal annars svo um þessa breytingartillögu:

„Eins og formaður nefndarinnar boðaði í framsögu taldi nefndin ástæðu til að fjalla um nokkrar greinar frv. Umhvn. fjallaði um málið milli 2. og 3. umr. og var samþykkt á þeim fundi að flytja brtt. sem fram koma á þskj. 1300.

[...]

Í öðru lagi er lögð til breyting á 26. gr. þess efnis að felld er niður skilgreining á því hvað felst í óverulegri breytingu og hljóðar 1. málsl. 2. mgr. þá svo:

„Þó er heimilt að falla frá auglýsingu ef um óverulega breytingu er að ræða.“

Telur nefndin að þarna hafi ef til vill verið um óþarflega mikla þrenginu að ræða. Þó er ætlunin að ákvæðið verði áfram túlkað þröngt.“ (Alþt. 1996-1997, B-deild, dálk. 6672.)

Í 3. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, var sambærilegt undantekningarákvæði og fram kemur í 2. mgr. 26. gr. skipulags og byggingarlaga. Sú heimild var einnig bundin við „óverulegar“ breytingar. Borið saman við 3. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, þá verður ekki séð að, frumvarp til skipulags- og byggingarlaga, eins og það var úr garði gert þegar það var lagt fyrir Alþingi, hafi falið í sér breytingar frá eldri lögum um skýringu á því hvað teldist „óverulegar“ breytingar. Af framangreindri meðferð Alþingis á frumvarpi til skipulags- og byggingarlaga er ljóst, að horfið var frá því að þrengja verulega undantekningarheimild 2. mgr. 26. gr. laganna. Í framsöguræðu formanns umhverfisnefndar er þó áréttað að ætlunin sé að ákvæðið verði áfram túlkað þröngt. Á hinn bóginn er hvorki í lögunum né lögskýringargögnum getið um þau sjónarmið, sem á skal byggt, þegar metið er hvort breyting telst „óveruleg“.

Við mat á því, hvort breyting á skipulagi var talin „óveruleg1 í skilningi 3. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964, var meðal annars litið til lögskýringargagna. Í athugasemdum við frumvarp að skipulagslögum kemur fram, að það sé í aðalatriðum samhljóða frumvarpi, sem skipulagsnefnd ríkisins samdi og lagt var fyrir Alþingi 1961-1962 (Alþt. 1963, A-deild, bls. 255). Í síðastgreindu frumvarpi voru nær samhljóða ákvæði í 2. og 3. mgr. 24. gr. þess og í 3. og 4. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Í athugasemdum við 24. gr. frumvarpsins segir svo:

„Um 2. og 3. mgr. er það að segja, að ástæðulaust virðist að krefjast skilyrðislaust sömu formsatriða um smábreytingar á skipulagi og um meiri háttar breytingar. Hins vegar virðist nauðsynlegt, að hér sé höfð á gát og sveitarstjórn sýni fulla varúð í þessu sambandi. Þess vegna er sett ákvæði í 3. mgr.“ (Alþt. 1961, A-deild, bls. 1093).

Þrátt fyrir framangreind ummæli, fór framkvæmd smám saman inn á þær brautir að nokkuð frjálslega var oft farið með skýringu á undantekningarheimild 3. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964. Af því tilefni var meðal annars áréttað í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 727/1992, sbr. SUA 1993:60, að óheimilt væri að skýra ákvæði 3. mgr. 19. gr. laganna rúmt í ljósi framangreindra ummæla í lögskýringargögnum. Þar var lagt til grundvallar, að meta yrði hverju sinni, hvort breyting væri óveruleg eða ekki, meðal annars með tilliti til skipulagsins í heild og þeirra markmiða, sem að væri stefnt. Hefði tiltekið svæði t.d. verið skipulagt sem útivistarsvæði eða opið svæði, myndi breyting á því í íbúðarsvæði almennt teljast veruleg breyting. Þá skipti umfang breytingarinnar máli og þá einkum hversu marga hún snerti og með hvaða hætti. Í þessu sambandi hefði þýðingu, hve mikil áhrif breyting hefði á skipulagða nýtingu, útlit og sérkenni umrædds svæðis. Þegar verulegur vafi léki á því, hvort tiltekin breyting á skipulagi teldist óveruleg, væri rétt að sýna varúð og fara með breytinguna eftir meginreglu 1. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

Í ljósi þeirra ummæla formanns umhverfisnefndar, að skýra beri ákvæði 2. mgr. 26. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, áfram þröngt, þykir mega leggja svipuð sjónarmið til grundvallar fyllingu og skýringu ákvæða 2. mgr. 26. gr. laganna, og hér að framan var rakið, að leggja hefði borið til grundvallar við varfærna skýringu á ákvæðum 3. mgr. 19. gr. skipulagslaga nr. 19/1964.

Í aðalskipulagi Reykjavíkur 1990-2010 segir að á þeim íbúðarreitum í eldri hverfum, innan Hringbrautar-Snorrabrautar, þar sem endurbætur á húsnæði munu eiga sér stað á skipulagstímanum, skuli miða við nýtingu á lóðum í næsta nágrenni. Nýting á þessu svæði sé víða á bilinu 0,7 til 1,5.

Lóðin að X-götu 2 er í hverfi sem er gróið og fyrir löngu uppbyggt. Að teknu tilliti til svonefndrar bílastæðareglu þá er nýtingarhlutfall á lóðinni um það bil 1,1 með hinni umdeildu byggingu. Þegar ekki er tekið tillit til hinnar svonefndu bílastæðareglu er nýtingarhlutfallið u.þ.b. 1,3. Nýtingarhlutfall lóðarinnar er þannig innan viðmiðunarmarka hvort sem tekið er tillit til hinnar svonefndu bílastæðareglu eða ekki. Af þeim sökum eru ekki efni til þess að tekin verði hér sjálfstæð afstaða til hinnar svonefndu bílastæðareglu.

Á þeim götureit, sem X-gata 2 tilheyrir, er aðallega að finna íbúðarhúsnæði. Á X-götu 2 hefur verið reist fjölbýlishús með fimm íbúðum. Húsið er þrjár hæðir og undir því bílageymsla. Húsið stendur við hliðina á Y-götu 7, sem er fjögurra hæða hús, og á móti X-götu 1, sem er fjögurra hæða hús, en við hliðina á X-götu 4, sem er tveggja hæða hús með risi. Landnotkun á X-götu 2 svo og hæð nýbyggingarinnar þar virðist því vera að þessu leyti í samræmi við byggðamynstur reitsins.

Þakform og útlit nýbyggingarinnar að X-götu 2 er annað en þeirra húsa sem fyrir standa á reitnum. Með hliðsjón af sérkennum og hinu ósamstæða útliti þeirra húsa, sem fyrir standa á reitnum, verður þó að telja að þakform og útlit nýbyggingarinnar að X-götu 2 hafi í för með sér óverulegar breytingar á byggðamynstri reitsins.

A, B, C og D hafa bent á, að nýbyggingin að X-götu 2 skeri sig úr byggðamynstri reitsins. Í fyrsta lagi nái nýbyggingin að X-götu 14,85 metra inn á lóð hússins og sé því dýpri en flest húsin í reitnum. Í öðru lagi gangi vesturgafl nýbyggingarinnar inn fyrir brunagafl hússins að Y-götu 7, með þeim afleiðingum að hann takmarkar verulega birtu að suðurhlið þess húss. Telja þau að þótt vesturgafl nýbyggingarinnar að X-götu 2 hafi verið gerður bogadreginn og sveigður frá því húsi, bæti það mjög óverulega birtuskilyrði suðurglugga Y-götu 7. Í þriðja lagi sé 69% af lóð X-götu 2 lyft með bílskýli og garður settur þar ofan á. Þá liggi nýbyggingin að X-götu 2 að lóðarmörkum Y-götu 7 og 9 og langleiðina með Y-götu 9b. Hafi þetta í för með sér verulegar breytingar fyrir garð og húsið að Y-götu 9, þar sem garður hússins líkist nú „gryfju“ vegna hins u.þ.b. tveggja metra hæðarmismunar sem er á görðum X-götu 2 og Y-götu 9. Hafi þetta áhrif á skipulagða nýtingu garðsins. Séð frá Y-götu 9 út í garð, þá séu sjónræn áhrif upphækkunar garðsins að X-götu 2 þau, að fyrsta hæðin að Y-götu 9 virðist nú niðurgrafinn kjallari og 2 hæð hússins jarðhæð.

Af hálfu lögmanns eiganda nýbyggingarinnar að X-götu 2 var á það bent fyrir úrskurðarnefndinni, að húsin við X-götu 8 og 12 gengju lengra inn á lóðir í reitnum en nýbyggingin að X-götu 2. Að því er snertir þá birtuskerðingu, sem húsið að Y-götu 7 verður fyrir, benti hann á, að nýtingarhlutfall lóðar hússins að Y-götu 7 væri 3,3 og fyllti það hús út í alla kima lóðarinnar. Ljóst er af afstöðumynd, að lóðin á Y-götu 7, stendur á horni Y-götu og X-götu. Göturnar koma saman á horni sem er mun minna en 90°. Til þess að mæta þessu er norðurhlið hússins brotin upp þannig að norðurveggur hússins er sveigður inn austast á húsinu. Verður það til þess að austurbrunagafl hússins er einvörðungu rúmir 6 metrar að breidd samkvæmt teikningu að húsinu. Eins og áður segir gengur vesturgafl nýbyggingarinnar nokkuð inn fyrir þennan tiltölulega mjóa brunagafl hússins að Y-götu 7.

Þegar haft er í huga hversu langt húsin við X-götu ganga inn á lóðir í reitnum og þá sérstaklega á lóðunum nr. 8 og 12 og litið er til þess, hversu mjór vesturgafl hússins að Y-götu 7 er, verður ekki talið með hliðsjón af byggðamynstri reitsins, að byggingarleyfið fyrir nýbyggingunni að X-götu 2 hafi að þessu leyti farið út fyrir heimild 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga.

Samkvæmt gögnum málsins þekur nýbyggingin að X-götu 2 49% lóðarinnar. Undan byggingunni gengur bílageymsla sem lyftir upp 20% af því sem eftir stendur af lóðinni. Upphækkun garðsins að X-götu 2 felur í sér frávik frá þeirri byggð sem fyrir er á reitnum. Á hinn bóginn virðist þessi breyting snerta mjög óverulega aðra íbúa reitsins en íbúa Y-götu 7, 9 og 9b. Þegar metið er heildstætt hvaða áhrif þessi breyting hefur á útlit þess ósamstæða reits, verður að mínum dómi naumast talið að byggingarleyfið fyrir nýbyggingunni að X-götu 2 hafi að þessu leyti farið út fyrir heimild 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Af framansögðu athuguðu er það niðurstaða mín, að ekki sé tilefni til þess að gera athugasemdir við þá niðurstöðu úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, að byggingarleyfið fyrir nýbygginguna að X-götu 2 hafi ekki farið út fyrir heimild 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Þrátt fyrir framangreinda niðurstöðu tel ég sérstaka ástæðu til að árétta eftirfarandi sjónarmið:

Það er meginreglan samkvæmt skipulags- og byggingarlögum að byggingarleyfi á að grundvallast á deiliskipulagi. Eins og áður segir er mælt fyrir um undantekningu frá þessari meginreglu í 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga. Ákvæði 2. mgr. 23. gr. laganna hefur einvörðungu að geyma heimild en ekki fortakslausa skyldu til þess að veita byggingarleyfi þegar deiliskipulag liggur ekki fyrir. Enda þótt það byggingarleyfi, sem sótt er um, hafi einungis í för með sér óverulegar breytingar á byggðamynstri eldra hverfis, er ekki þar með sjálfgefið að nýta beri undantekningarheimild 2. mgr. 23. gr. í stað þess að deiliskipuleggja hverfið fyrst og veita síðan byggingarleyfi. Þegar metið er hvort rétt sé að beita þessu undantekningarákvæði ber meðal annars að líta til þeirra markmiða skipulags- og byggingarlaga að þróun byggðar og landnotkun á landinu öllu á að verða í samræmi við skipulagsáætlanir annars vegar og að tryggja ber réttaröryggi við meðferð skipulags- og byggingarmála þannig að réttur einstaklinga og lögaðila verði ekki fyrir borð borinn þótt hagur heildarinnar sé hafður að leiðarljósi hins vegar. Eins og fram kom í framsöguræðu umhverfisráðherra, þá þjóna skipulagsáætlanir því hlutverki fyrst og fremst að vera tæki sveitarstjórna til þróunar og mótunar byggðar.

Þegar til afgreiðslu kemur hvort veita eigi byggingarleyfi í þegar byggðu hverfi, sem ekki hefur verið deiliskipulagt, og búast má við frekari umsóknum um framkvæmdir á reitnum, er almennt rétt að gera fyrst deiliskipulag fyrir reitinn áður byggingarleyfi er veitt. Sú hætta fylgir, þegar veitt er eitt byggingarleyfi í einu, án þess að fyrir liggi deiliskipulag, að tvö eða fleiri byggingarleyfi á reit hafi í för með sér verulegar breytingar á byggðamynstri reitsins enda þótt hvert byggingarleyfi eitt og sér hafi ekki slík áhrif. Þegar svo stendur á þróast byggð ekki í samræmi við heildstæða og samþætta stefnumörkun í formi deiliskipulags, sem grundvalla ber á fjölmörgum lögmæltum sjónarmiðum, auk þess sem íbúar hlutaðeigandi hverfis eru sviptir lögboðnum rétti sínum til þess að fá færi á því að koma að sjónarmiðum sínum og hafa áhrif við gerð deiliskipulags. Slík byggðaþróun verður að teljast í andstöðu við markmið skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997.

Þegar litið er yfir byggingarsögu þess reits, sem X-gata 2 tilheyrir, eru nokkrir áratugir síðan endurnýjun byggðar hófst á reitnum og vart er við því að búast að henni sé að fullu lokið. Ef einungis er litið til þeirra bygginga, sem reistar hafa verið á Y-götu 7, X-götu 2 og X-götu 12, og komið hafa í stað eldri húsa, virðist ljóst, að þessar byggingar hafi samanlagt haft í för með sér verulegar breytingar á eldra byggðamynstri reitsins. Það skal þó tekið skýrt fram að Y-gata 7 og X-gata 12 voru byggð í tíð eldri skipulagslaga.

Þrátt fyrir að ég sé sammála úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála um að byggingaryfirvöld í Reykjavíkurborg hafi ekki farið út fyrir lagaheimild 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga, eins og hún er úr garði gerð, þegar veitt var leyfi fyrir nýbyggingu að X-götu 2, tel ég þó rétt að benda á það, að ekki hefði verið óeðlilegt að fyrst hefði verið ráðist í að gera deiliskipulag fyrir svæðið áður en byggingarleyfi var gefið út, svo íbúum umrædds hverfis gæfist kostur á að lýsa viðhorfum sínum til framtíðarstefnumörkunar um þróun byggðar, ekki síst þar sem skiptar skoðanir voru um fyrirhuguð byggingaráform og að nokkur ný hús hafa síðastliðna áratugi verið reist á reitnum í stað eldri húsa án þess þó að fyrir lægi heildstæð og samþætt framtíðarstefnumörkun í formi deiliskipulags. Við gerð deiliskipulags hefðu byggingaryfirvöld öðlast betri yfirsýn yfir viðhorf þeirra, sem bjuggu í umræddu hverfi, og því haft betri grundvöll til þess að taka tillit til réttmætra hagsmuna þeirra.

3. Grenndarréttur og bótaskylda.

Í öðru lagi kvarta A, B, C, D og E yfir því, að byggingarleyfið fyrir X-götu 2 frá 26. mars 1998 skerði lögvarin réttindi þeirra og valdi þeim fjártjóni. Þau benda á, að lögun hússins að X-götu 2, hvað snertir brunagafl þess, hversu langt það gangi inn á lóðina, svo og upphækkun lóðar þess með bílageymslu, hafi ekki verið í samræmi við það, sem þau máttu búast við með tilliti til eðlilegrar og réttmætrar hagnýtingar á lóðinni að X-götu 2. Telja þau, að með þeirri ákvörðun byggingaryfirvalda í Reykjavík, að veita leyfi fyrir umræddri nýbyggingu að X-götu 2, hafi verið framið réttarbrot gagnvart þeim og hafi fasteignir þeirra að Y-götu 7, 9 og 9b rýrnað í verði af þeim sökum.

Enda þótt efni byggingarleyfis fyrir nýbyggingunni að X-götu 2 hafi verið innan ramma heimildar 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997, eins og hér að framan greinir, er það annað og sjálfstætt rannsóknarefni, hvort með byggingarleyfinu hafi verið skert lögvarin réttindi eigenda fasteignanna að Y-götu 7, 9 og 9b, umfram það, sem þau máttu almennt búast við að hlytist af eðlilegri og réttmætri hagnýtingu lóðarinnar að X-götu 2 að teknu tilliti til réttmætra hagsmuna þeirra. Eins og hér að framan greinir, telja A, B, C, D og E að með byggingarleyfinu fyrir X-götu 2 frá 26. mars 1998 hafi lögvarin réttindi þeirra verið skert og hafi það valdi þeim fjártjóni. Þau hafa gert lauslega grein fyrir umfangi og eðli hins meinta tjóns.

Samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er almennt ekki ráð fyrir því gert, að umboðsmaður Alþingis taki afstöðu til bótaskyldu. Þessi þáttur kvörtunarinnar varðar því réttarágreining sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi úr. Þar sem úrlausn um bótaskyldu byggist m.a. á því hvort eigendur fasteignanna að Y-götu 7, 9 og 9b, hafi orðið fyrir réttarskerðingu, gildir hið sama um þann þátt kvörtunarinnar. Með vísan til þessa hef ég því ákveðið að ljúka umfjöllun minni um þennan þátt málsins með vísan til c-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Tekið skal fram, að í áliti þessu hefur engin afstaða verið tekin til þess, hvort eigendur fasteignanna að Y-götu 7, 9 og 9b kunni að eiga bótarétt í tilefni af framangreindu byggingarleyfi.

4. Villur um staðreyndir máls.

Þá kvarta A, B, C, D og E yfir því, að í úrskurði úrskurðarnefndar um skipulags- og byggingarmál komi fram nokkrar villur um staðreyndir málsins.

Í fyrsta lagi benda þau á, að rangt sé farið með staðreyndir í málavaxtalýsingu í úrskurðinum þar sem segi að þak bílageymslu hafi verið lækkað um 20 sm. Einungis hafi verið um 10 sm. lækkun að ræða.

Í bréfi úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, dags. 16. nóvember 1998, er því haldið fram, að þessi staðhæfing sé röng. Lofthæð þess hluta bílageymslunnar sem gangi út úr húsinu hafi verið lækkuð úr 260 í 240 sm. eða um 20 sm. Verði þetta ráðið af fyrirliggjandi teikningum.

Eftir könnun á teikningum af húsinu og með vísan til skýringa úrskurðarnefndarinnar tel ég ekki tilefni til athugasemda við þennan þátt málsins af minni hálfu.

Í öðru lagi er kvartað yfir því að í niðurstöðukafla úrskurðarins sé talað um breytingar sem gerðar hafi verið á þeirri teikningu sem kærð var og þá rætt um fláa sem tekin hafi verið í hliðarvegg bílageymslunnar til að minnka umfang hennar. Því er haldið fram, að þetta sé rangfærsla því engin slík breyting hafi verið gerð á þeirri teikningu, sem minnki umfang bílageymslu.

Af hálfu úrskurðarnefndarinnar er bent á, að það sem hér er haldið fram að segi í úrskurðinum sé hvergi sagt þar. Hvergi sé sagt að teikningu þeirri sem kæran taki til hafi verið breytt, þ.e. samþykktri teikningu frá 26. mars 1998. Þvert á móti sé greinilega tekið fram í úrskurðinum að breytingar hafi verið gerðar á teikningum af húsinu að X-götu 2 eftir að umhverfisráðherra hafi fellt byggingarleyfi fyrir byggingunni úr gildi. Sé því hér verið að tala um breytingar frá þeim teikningum sem samþykktar höfðu verið 10. júlí 1997. Umræddur flái á efri brún vestur hliðar bílageymslunnar hafi ekki verið á þeirri teikningu en sé á teikningu samþykktri 26. mars 1998. Sjáist þetta ef borið sé saman „útlit suður, sneiðing B-B“ á teikningum, sem merktar eru B annars vegar og C hins vegar. Þá segi hvergi í úrskurðinum að þessi breyting hafi verið gerð til að „minnka umfang bílageymslu“ heldur segi í úrskurðinum að breytingin minnki sjónræn áhrif vegghæðar og færi útivistarsvæðið á þaki bílageymslunnar fjær granneignum.

Á teikningu þeirri sem samþykkt var á fundi byggingarnefndar hinn 10. júlí 1997, er ekki svo skýrt sem skyldi hvort gert hafi verið ráð fyrir fláa á vesturhlið bílageymslunnar, þegar útlit vestur sneiðing C-C er skoðuð. Þegar sneiðing B-B á sömu teikningu er skoðuð, er hins vegar alveg ljóst að svo er ekki. Með vísan til skýringa úrskurðarnefndarinnar tel ég ekki tilefni til frekari athugasemda við þennan þátt málsins af minni hálfu.

Loks er kvartað yfir því, að fullyrt sé í úrskurðinum, að „kærendur [hafi] ekki svo séð verði, sett þá kröfu fram við borgaryfirvöld“, að reiturinn yrði fyrst deiliskipulagður áður en veitt yrði byggingarleyfi. Í þessu sambandi vekja þau athygli á bréfi, dags. 8. mars 1998, til skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur, sem undirritað sé af 40 íbúum, sem búi í nágrenni við X-götu 2. Undir þetta bréf skrifi m.a. kærendur. Í þessu bréfi segir m.a. svo:

„Við vísum hér í frétt í Mbl. 27. jan. s.l. þar sem formaður skipulagsnefndar segir frá nýrri ákvörðun skipulagsnefndar „að ekki verði byggt í grónum hverfum fyrr en samþykkt hefur verið deiliskipulag fyrir viðkomandi hverfi“ og að unnið verði að deiliskipulagi í samvinnu við íbúana. Við lýsum ánægju með slíkar vinnureglur og krefjumst þess að þær séu virtar.“

Í bréfi úrskurðarnefndar, dags. 16. nóvember 1998, er viðurkennt, að fjórir af sex umræddum kærendum séu meðal þeirra fjörutíu, sem undirrita fyrrnefnt bréf. Á hinn bóginn telur úrskurðarnefndin að ekki verði séð að tilgreindir sex kærendur hafi sett fram skýra og afdráttarlausa kröfu um gerð deiliskipulags á umræddum reit.

Í málinu er óumdeilt, að fjórir af sex umræddum kærendum hafi verið meðal þeirra fjörutíu, sem undirrituðu fyrrnefnt bréf til skipulags- og umferðarnefndar Reykjavíkur. Eins og fjallað var um í kafla V.1. hér að framan, kom frétt í Morgunblaðinu hinn 27. janúar 1998 af stað villu um, að skipulags- og umferðarnefnd Reykjavíkur hefði tekið ákvörðun um að gera það að skilyrði fyrir veitingu byggingarleyfis fyrir nýbyggingum í grónum hverfum, að búið væri að samþykkja deiliskipulag fyrir viðkomandi hverfi. Í ljósi þessarar villu íbúanna gat byggingaryfirvöldum vart dulist, að í hinum tilvitnaða texta hér að framan úr erindi hinna 40 íbúa til skipulags- og umferðarnefndar, dags. 8. mars 1998, fólst meðal annars krafa um, að svæðið yrði tekið til deiliskipulags áður en byggingarleyfi að X-götu 2 væri gefið út.

Af framansögðu athuguðu tel ég því að umrædd staðhæfing í úrskurði úrskurðarnefndarinnar hafi ekki verið alls kostar rétt. Hún virðist sett fram í úrskurðinum við úrlausn á kæruatriðum íbúa Y-götu 8 og 8b og Z-stíg 8. Þar sem þeir eru ekki aðilar að kvörtun þessari, kemur efnisúrlausn á kröfum þeirra ekki til umfjöllunar í áliti þessu.

5. Álitsumleitan hjá byggingarnefnd Reykjavíkur.

Loks kvarta A, B, C, D og E yfir því, að leitað hafi verið umsagnar hjá því stjórnvaldi, sem tók hina kærðu ákvörðun. Slíkt stjórnvald hljóti að teljast „hagsmunaaðili að málinu“.

Í svörum úrskurðarnefndarinnar kemur fram, að hún telur sér skylt að leita eftir afstöðu byggingarnefndar, sem tekið hafi hina kærðu ákvörðun. Þegar leitað sé slíkrar afstöðu sé vísað til 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, svokallaðrar rannsóknarreglu, og sé álitsumleitan af þessu tagi aðeins liður í því að tryggja að mál sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Fram kemur að úrskurðarnefndinni sé ljóst, að umsögn byggingarnefndar um kærða ákvörðun teljist ekki umsögn hlutlauss aðila enda ekki litið á hana sem slíka.

Það er meginregla á sviði stjórnsýsluréttar að stjórnvaldi á kærustigi er heimilt til undirbúnings úrskurðar síns að leita eftir umsögn hins lægra setta stjórnvalds er tók hina kærðu ákvörðun. Þegar sveitarstjórn eða nefnd á hennar vegum hefur tekið hina kærðu ákvörðun, horfir málið við á annan veg, því í 2. mgr. 2. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998, sbr. 2. mgr. 2. gr. eldri sveitarstjórnarlaga nr. 8/1986, er mælt svo fyrir, að engu málefni sem varði sérstaklega hagsmuni sveitarfélags skuli ráðið til lykta án umsagnar sveitarstjórnarinnar. Þetta ákvæði er í samræmi við 6. mgr. 4. gr. Evrópusáttmála um sjálfstjórn sveitarfélaga, sbr. auglýsingu nr. 7/1991, en þar er tekið fram, að leita skuli álits sveitarstjórna í tæka tíð og á viðeigandi hátt, ef unnt er, varðandi skipulagningu og ákvarðanir í öllum málum sem þær varða. Þess má einnig geta, að í 8. gr. eldri byggingarlaga nr. 54/1978, var lögboðið að leita skyldi umsagnar hlutaðeigandi sveitarstjórnar (byggingarnefndar) áður en úrskurður væri upp kveðinn í kærumálum á sviði byggingarmála.

Enda þótt ákvæði sveitarstjórnarlaga leiði til þess, að skylt sé að leita umsagnar hlutaðeigandi sveitarfélags áður en úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála kveður upp efnisúrskurð í máli, hefur umsögn sveitarfélagsins ekki sömu stöðu við úrlausn málsins eins og væri hún frá óvilhöllum aðila, enda eru þeir starfsmenn, sem úr málinu leystu á fyrsta stjórnsýslustigi vanhæfir til þess að leysa úr málinu á æðra stjórnsýslustigi, sbr. 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

Af framansögðu athuguðu og með vísan til skýringa úrskurðarnefndarinnar tel ég ekki tilefni til frekari athugasemda við þennan þátt málsins af minni hálfu.

VI.

Niðurstöður.

Það er niðurstaða mín, í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér hefur verið fjallað um, að úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hafi borið að taka þá málsástæðu kærenda til úrlausnar, að veiting byggingarleyfis að X-götu 2 færi í bága við stefnu, sem fram hafði komið í fjölmiðlum að skipulagsyfirvöld Reykjavíkur hefðu mótað. Þá er á það fallist, að sú staðhæfing í úrskurði úrskurðarnefndarinnar, að kærendur hefðu ekki svo séð yrði, sett fram þá kröfu við borgaryfirvöld að reiturinn yrði fyrst deiliskipulagður áður en veitt yrði byggingarleyfi, hafi ekki verið alls kostar rétt.

Á hinn bóginn er það niðurstaða mín, að ekki sé tilefni til þess að gera athugasemdir við þá niðurstöðu úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála, að byggingarleyfið fyrir nýbygginguna að X-götu 2 hafi ekki farið út fyrir heimild 2. mgr. 23. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Það er hins vegar annað og sjálfstætt rannsóknarefni, hvort með byggingarleyfinu hafi verið skert lögvarin réttindi eigenda fasteignanna að Y-götu 7, 9 og 9b, umfram það, sem þau máttu almennt búast við að hlytist af eðlilegri og réttmætri hagnýtingu lóðarinnar að X-götu 2 að teknu tilliti til réttmætra hagsmuna þeirra. A, B, C, D og E telja að með byggingarleyfinu fyrir X-götu 2 frá 26. mars 1998 hafi lögvarin réttindi þeirra verið skert og hafi það valdi þeim fjártjóni.

Samkvæmt lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er almennt ekki ráð fyrir því gert, að umboðsmaður Alþingis taki afstöðu til bótaskyldu. Þessum þætti kvörtunarinnar er því lokið með vísan til c-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þar sem hann varðar réttarágreining sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi úr.

,