Álit

I.

Hinn 11. mars 1997 leituðu til umboðsmanns Alþingis hjónin A og B og báru fram kvörtun annars vegar vegna úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 19. janúar 1996 þar sem synjað var um útgáfu vilyrðis til hjónanna um leyfi til að ættleiða barn, hins vegar kvörtuðu þau yfir þeirri ákvörðun ráðuneytisins frá 23. apríl 1996 að hafna beiðni þeirra um endurupptöku úrskurðarins frá 19. janúar 1996.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags, 16. apríl 1999.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru atvik málsins þau að 24. júní 1994 sóttu hjónin A og B um útgáfu vilyrðis dóms- og kirkjumálaráðherra um leyfi til að ættleiða barn. Af því tilefni óskaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið, 30. júní 1994, eftir því að barnaverndarnefnd Kópavogs kannaði hagi umsækjenda og hæfi þeirra til að taka að sér erlent barn til ættleiðingar á grundvelli undanfarandi fósturs, „sbr. 35. gr. laga nr. 53/1966“, um vernd barna og ungmenna, og gæfi síðan ráðuneytinu umsögn sína þar að lútandi. Félagsmálaráð Kópavogs, sem fer með verkefni barnaverndarnefndar, tók beiðni ráðuneytisins til meðferðar og í niðurstöðum umsagnar ráðsins, dags. 19. október 1994, er tekið fram að fyrir fundi ráðsins liggi greinargerð C, félagsráðgjafa, en þar var lýst yfir miklum efasemdum um hæfni hjónanna til að taka börn í fóstur eða til ættleiðingar. Þá kemur fram að hjónin hafi hafnað ósk ráðsins um að hjónin gengjust undir ítarlega sálfræðiathugun. Var það niðurstaða félagsmálaráðs að það taldi sér ekki fært að mæla með hjónunum sem hæfum fósturforeldrum. Með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 25. október 1994, kemur fram að með vísan til umsagnar félagsmálaráðs Kópavogs telji ráðuneytið að ekki séu fyrir hendi forsendur til útgáfu vilyrðis fyrir ættleiðingu og sé umsókn hjónanna synjað. Hjónin rituðu ráðuneytinu bréf, dags. 11. nóvember 1994, og kvörtuðu meðal annars yfir því að þeim hafi ekki verið gefinn kostur á því að tjá sig um umsögn félagsmálaráðs Kópavogs.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 21. nóvember 1994, var hjónunum tilkynnt sú ákvörðun að ráðuneytið myndi endurskoða ákvörðun sína frá 25. október 1994 með vísan til framangreindra athugasemda hjónanna frá 11. nóvember 1994. Var hjónunum veittur frestur til 12. desember s.á. til að gera grein fyrir sjónarmiðum sínum og koma á framfæri upplýsingum og gögnum áður en ný ákvörðun yrði tekin. Í kjölfarið var haldinn fundur með starfsmönnum ráðuneytisins, hjónunum og lögmanni þeirra og skilaði lögmaðurinn síðan greinargerð fyrir hönd hjónanna, dags. 16. janúar 1995. Í greinargerð lögmannsins var óskað eftir því að ráðuneytið hlutaðist til um að fram færi ný könnun á högum hjónanna vegna umsóknarinnar. Ennfremur var þess óskað að slík könnun færi fram af hálfu annarra félagsráðgjafa eða sérfræðinga en þeirra sem störfuðu hjá félagsmálastofnun Kópavogs. Þá var þess óskað að aðrir en þeir sem skipuðu barnaverndarnefnd Kópavogs og höfðu komið að málinu fjölluðu um málið að nýju. Að lokum var þess óskað að þeir aðilar sem myndu fjalla um málið og gefa umsagnir, byggðu ekki á fyrri gögnum og fengju þau ekki til skoðunar.

Með bréfi ráðuneytisins, dags. 20. janúar 1995, til félagsmálastofnunar Kópavogs, fór ráðuneytið fram á að ný könnun á högum og aðstæðum hjónanna og hæfni þeirra til þess að taka að sér erlent barn til ættleiðingar færi fram. Í bréfinu var þess sérstaklega óskað að hin nýja könnun yrði ekki í höndum þeirra aðila er framkvæmdu fyrri könnunina. Að lokum óskaði ráðuneytið eftir því að D, sálfræðingi, yrði falin könnun málsins eða einhverjum öðrum aðila, sem félagsmálaráð teldi að framkvæmt gæti slíka könnun, áður en barnaverndarnefndin gæfi ráðuneytinu nýja umsögn í málinu. Í bréfi félagsmálastofnunar Kópavogs, dags. 7. febrúar 1995, kemur fram að fallist sé á beiðni ráðuneytisins og leitað verði til D, sálfræðings, um framkvæmd á nýrri könnun.

Með bréfi, dags. 9. febrúar 1995, tilkynnti ráðuneytið þeim hjónum þessa niðurstöðu félagsmálaráðs og tók fram að við framkvæmd á könnun sálfræðings hefði hann ekki aðgang að gögnum þeim sem fyrir lægju í málinu.

Konan ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf 29. mars 1995 og óskaði m.a. svara við ákveðnum spurningum sem ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 24. apríl 1995, en þar sagði m.a.:

„Eins og greint var frá í bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 9. febrúar sl., hefur Félagsmálaráð Kópavogs fallist á beiðni ráðuneytisins um að framkvæmd verði ný könnun vegna umsóknar yðar um vilyrði til þess að ættleiða barn frá [X-landi] á grundvelli undanfarandi fósturs. Þar af leiðir, að umsögn ráðsins frá 17. október 1994 og greinargerð félagsráðgjafa er fylgdi umsögninni verða ekki lögð til grundvallar ákvörðun ráðuneytisins um hvort yður skuli veitt framangreint vilyrði.

Hvað varðar fyrirspurn yðar um hvort lög áskilji að geðlæknir eða sálfræðingur kanni mál aðila er óska að ættleiða barn, vill ráðuneytið taka fram, að slík ákvæði er ekki að finna í lögum. Hins vegar fela bæði barnaverndarnefndir og ráðuneyti slíkum sérfróðum aðilum að kanna ýmis mál er aðilar þessir hafa til meðferðar.“

Í bréfi félagsmálaráðs Kópavogs, dags. 2. maí 1995, kemur fram að ráðið hafi, með vísan til framangreindrar beiðni ráðuneytisins, haft samband við sálfræðingana D, E og F en enginn þeirra hafi samþykkt að framkvæma könnunina og hafi ástæðan verið sú að þau hafi ekki talið sér fært að vinna athugunina á grundvelli þess skilyrðis sem sett hafi verið um að þau hafi ekki við framkvæmd hennar aðgang að gögnum félagsmálastofnunar Kópavogs, starfsmanni stofnunarinnar eða skrifstofuaðstöðu „til að tryggja umbeðið hlutleysi“ eins og sagði í bókun félagsmálaráðs frá 6. febrúar 1995. Með bréfum, dags. 5. og 15. maí 1995, óskaði ráðuneytið eftir afstöðu hjónanna til þess hvort þau gætu fallist á að sá aðili sem falið yrði að kanna mál þeirra, fengi aðgang að þeim gögnum sem fyrir lægju í málinu. Konan sendi ráðuneytinu síðan með símbréfi 17. maí 1995 erindi sem var lagt fram hjá umboðsmanni Alþingis 9. maí 1995 og samkvæmt minnisblaði starfsmanns ráðuneytisins, dags. 29. maí 1995, leit ráðuneytið svo á að í þessu erindi kæmi fram sú afstaða hjónanna að þau héldu fast við að nýr sérfræðingur í málinu hefði ekki aðgang að fyrirliggjandi gögnum málsins. Fram kemur að ráðuneytið hafi 26. maí 1995 haft samband við G, sálfræðing, og hann hafi fallist á að taka að sér umbeðna könnun á þeim forsendum að hann hefði ekki aðgang að neinum gögnum sem fyrir lægju í málinu.

Með bréfi ráðuneytisins til G, sálfræðings, dags. 29. maí 1995, var honum falið að kanna „félagslega hagi og aðstæður aðila, svo og hæfi þeirra sem uppalenda og að þér í því skyni leggið fyrir þá þau sálfræðilegu próf er þér kunnið að telja nauðsynleg“ og að gefa ráðuneytinu skýrslu. Í skýrslu sálfræðingsins, dags. 29. júlí 1995, komst hann að eftirfarandi niðurstöðu:

„Ekkert í þessum rannsóknum bendir til annars en að þessi hjón séu hæf til að ala upp börn og veita þeim þá tilfinningalegu og vitsmunalegu umönnun, sem nauðsynleg verður að teljast.“

Ráðuneytið sendi framangreinda skýrslu til félagsmálaráðs Kópavogs með bréfi, dags. 1. ágúst 1995, og fór fram á að ráðið veitti endanlega umsögn í málinu. Í bréfi félagsmálaráðsins, dags. 29. ágúst 1995, kemur fram að ráðið hafi samþykkt „að mæla ekki gegn umbeðnu leyfi til ættleiðingar, sbr. bréf dómsmálaráðuneytis dagsett 20. júní 1994.“ Í bréfinu kemur jafnframt fram að hjónin hafi verið boðuð á fund félagsmálaráðs en ekki mætt. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 14. september 1995, var leitað eftir athugasemdum hjónanna við afgreiðslu félagsmálaráðs og tekið fram að það væri gert þar sem þau hefðu ekki tjáð sig fyrir nefndinni en hjónin voru erlendis þegar félagsmálaráð fjallaði um málið. Hjónin sendu ráðuneytinu athugasemdir sínar með bréfi, dags. 22. september 1995. Hinn 17. október 1995 tilkynnti ráðuneytið hjónunum bréflega að afgreiðsla á umsókn þeirra muni tefjast en ákvörðunar sé að vænta eftir u.þ.b. tvær vikur. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 13. nóvember 1995, var hjónunum tilkynnt að ákveðið hefði verið að fela F, sálfræðingi, „að fara yfir öll fyrirliggjandi gögn málsins og gefa ráðuneytinu skýrslu um málið áður en [að] ákvörðun“ yrði tekin um veitingu vilyrðis. Tekið er fram að skýrslu sálfræðingsins sé að vænta um mánaðamótin nóvember/desember 1995 og skýrslan yrði send hjónunum strax og hún bærist ráðuneytinu. Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 19. janúar 1996, kemur fram að þetta hafi verið gert í ljósi þess að gögn þau er fyrir lágu í málinu hnigu ekki í sömu átt. Samkvæmt þeim gögnum sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið afhenti umboðsmanni Alþingis vegna athugunar á málinu barst ráðuneytinu bréf F, sálfræðings, vegna athugunar hans 11. desember 1995. Í niðurstöðu bréfsins, dags. 10. desember 1995, kemur fram að sálfræðingurinn treysti sér ekki til að leggja sálfræðilegt mat á hjónin.

Hinn 12. desember 1995 barst ráðuneytinu kvörtun hjónanna yfir töfum á afgreiðslu ráðuneytisins á máli þeirra. Með bréfi, dags. 14. desember 1995, boðaði ráðuneytið hjónin til fundar í ráðuneytinu 20. desember 1995. Í fundargerð um þann fund, sem rituð er af starfsmanni ráðuneytisins, kemur fram að hjónin hafi bæði verið mætt á fundinn og þeim hafi verið afhent bréf F, sálfræðings, dags. 10. desember 1995, og jafnframt hafi þeim verið kynnt úrklippa úr [blaði].

Með úrskurði, dags. 19. janúar 1996, hafnaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið beiðni hjónanna A og B um vilyrði fyrir ættleiðingu barns frá X-landi á grundvelli undanfarandi fósturs.

Úrskurður ráðuneytisins er alls 13 blaðsíður og þar er atvikum málsins lýst í kafla II og rökstuðningi fyrir niðurstöðu ráðuneytisins er lýst í kafla III. Í upphafi kafla II er gerð grein fyrir því að ráðuneytinu hafi borist beiðni hjónanna um vilyrði til ættleiðingar 24. júní 1994 og lýst er meðferð á þeirri beiðni. Tekin er orðrétt upp í úrskurðinn umsögn félagsmálaráðs Kópavogs sem barst ráðuneytinu 19. október 1994 ásamt niðurstöðukafla úr greinargerð félagsráðgjafa sem fylgdi umsögn félagsmálaráðs. Fram kemur að með bréfi ráðuneytisins, dags. 25. október 1994, hafi ráðuneytið hafnað umsókn hjónanna. Síðan er því lýst að hjónunum hafi verið tilkynnt um það með bréfi, dags. 21. nóvember 1994, að ráðuneytið myndi endurskoða ákvörðunina frá 25. október 1994. Í framhaldi af því er gangur málsins rakinn og teknar upp tilvitnanir í bréf félagsmálaráðs Kópavogs, skýrslu G, sálfræðings, og bréf F, sálfræðings. Ég tel rétt að taka fram að í úrskurði ráðuneytisins er ekki lýst efni bréfs ráðuneytisins, dags. 24. apríl 1995, til hjónanna, en hluti þess hefur verið tekinn upp orðréttur hér að framan.

Í kafla III í úrskurðinum er rökum fyrir niðurstöðu ráðuneytisins lýst svo:

„Dómsmálaráðuneytið hefur mótað verklagsreglur við meðferð ættleiðingarmála. Þetta eru viðmiðunarreglur sem mótaðar hafa verið með það fyrir augum að tryggja hag barna sem best. Reglur þessar fela m.a. í sér skilyrði sem umsækjendur þurfa að uppfylla. Þessi skilyrði eru ekki lögbundin nema skilyrði um 25 ára lágmarksaldur. Almenn skilyrði eru m.a. eftirfarandi; 25 ára lágsmarksaldur, að væntanlegir kjörforeldrar séu ekki eldri en um 45 ára þegar barn kemur til þeirra, ættleiðingarbeiðendur hafi verið giftir í a.m.k. 1 ár og samanlagður tími hjónabands og sambúðar sé a.m.k. 3 ár. Séu þessi almennu skilyrði uppfyllt fer fram ítarleg könnun á högum og aðstæðum aðila. Í máli þessu liggur fyrir að aðilar þess uppfylla framangreind skilyrði.

Atriði sem koma til skoðunar þegar metnir eru hagir og aðstæður aðila, með hliðsjón af fyrirhugaðri ættleiðingu barns, eru m.a. eftirfarandi; fjölskylda, menntun, atvinna og efnahagur, heilsufar, heimili og næsta umhverfi, áhugamál og lífsviðhorf, samband hjóna, heimilislíf og tengsl þeirra út á við, ástæður ættleiðingar, persónulegir eiginleikar aðila, afstaða til barna og unglinga og reynsla af umönnun og uppeldi þeirra, skoðanir á barnauppeldi og hugmyndir væntanlegra foreldra um barnið og foreldrahlutverkið. Verða framangreind atriði reifuð hér á eftir með skírskotun til máls þessa.

Hvað varðar fjölskyldur aðila þá er fjölskylda konunnar búsett [í X-landi] en fjölskylda mannsins hér á landi. Í málinu liggur fyrir yfirlýsing foreldra hans þar sem fram kemur, að þeir telja að aðilar séu vel undir það búnir að ættleiða barn frá [X-landi] eða taka íslenskt barn í fóstur. Í fyrrgreindri greinargerð félagsráðgjafa er hins vegar haft eftir aðilum sjálfum, að konunni hafi verið illa tekið af fjölskyldu mannsins og sé samband við hana lítið en helst þá við foreldra hans. Gögnum málsins ber því ekki saman um hvert samband aðila er við fjölskyldu mannsins.

Fram kemur í gögnum málsins að maðurinn hefur fasta atvinnu og hefur starfað hjá sama atvinnurekanda um árabil. Konan virðist hins vegar vinna heima [... en einnig …]. Efnahagur aðila virðist vera góður. Þá eiga þeir gott heimili og heilsufar þeirra er einnig gott. Ennfremur virðist samband hjónanna vera náið. Hins vegar liggur ekki ljóst fyrir hver raunveruleg tengsl þeirra eru út á við en í gögnum málsins kemur fram, að þau virðist vera mjög félagslega einangruð.

Ástæður ættleiðingarbeiðni eru þær, að hjónin hafa ekki getað eignast barn saman og að sögn konunnar hefur hún oft orðið fyrir fósturláti. Ekki hafi þó verið kannað hvað valdi. Þá kemur fram í gögnum málsins, að vegna trúar sinnar séu aðilar ekki tilbúnir að gangast undir glasafrjóvgun. Í bréfi aðila til ráðuneytisins, dags. 24. apríl 1994, kemur m.a. fram, að þeir hafi ákveðið að taka barn, sem þeir vilji vera „alvöru fjölskylda“. Þeir hafi allan rétt til þess að taka sér barn og eiga hamingjustundir sem þeir hafi farið á mis við undanfarandi ár, eins og segir í bréfinu.

Þar sem mjög mikilvægt er að væntanlegir foreldrar hafi raunsæja mynd af því, hvað það felur í sér að ganga ókunnugu barni í foreldrastað verður að kanna hvort þeir geri sér fulla grein fyrir því, að barnið kemur til með að skera sig úr umhverfinu, hvað snertir útlit, hvort þeir séu sér meðvitaðir um vandamál sem geta fylgt því og á hvern hátt þeir hafa hugsað sér að bregðast við þeim. Í máli þessu er konan af […] ættum og verður því að líta svo á, að hún hafi nokkra reynslu af því hvaða viðtökur barn frá [X-landi] kann mögulega að fá hér á landi. Eins og að framan hefur verið rakið hefur það tekið langan tíma fyrir aðila að fá niðurstöðu varðandi það hvort þeim verði veitt vilyrði til þess að ættleiða barn. Ennfremur varð alvarlegur trúnaðarbrestur milli aðila og barnaverndarnefndar Kópavogs vegna framkomu maka nefndarmanns í nefndinni, sem gaf umsögn í málinu. Hefur þetta m.a. valdið því, að þau hjónin hafa orðið mikla vantrú á íslenskum stjórnvöldum og telur konan að málið sé kynþáttasamsæri sem ætlað sé að koma í veg fyrir að þau hjónin ættleiði barn, eins og kemur fram í skýrslu þeirra frá 20. desember sl. Ráðuneytið telur hins vegar að fyrrgreind afstaða hjónanna hafi, a.m.k. að nokkru leyti, verið til staðar er þau lögðu fram beiðni sína um vilyrði til ættleiðingar en í áðurgreindu bréfi þeirra, dags. 24. júní 1994, til ráðuneytisins, sem fylgdi beiðninni segir orðrétt:

„Í þessu kalda og tilfinningalausa þjóðfélagi, þar sem allir eru mjög stífir og og lokaðir, fólk heldur að þeir séu eitthvað sérstök og fullkominn ef þeir hafa nokkur börn og líta á hina með fordómum og fyrirlitningum og vilja ekki sýna samúð eða skilning. Nema valda miklum sársauka, að hnýsast í persónulegum málum annara.“

Ráðuneytið telur, að nær öll bréf hjónanna til ráðuneytisins, sem ýmist eru skrifuð á íslensku eða ensku og eru flest undirrituð af konunni einni, beri vott um að þau líti á sig sem þolendur, bæði sem einstaklinga í þjóðfélaginu og einnig gagnvart yfirvöldum. Ráðuneytið telur, að fyrrgreindri afstöðu þeirra hjóna sé þannig farið, að þau muni ekki vera fær um að veita erlendu barni þann stuðning og skilning, svo og þá aðstoð við aðlögun sem nauðsynleg er, auk þess sem ráðuneytið dregur í efa að þau geti átt nauðsynlega samvinnu við yfirvöld, sem hlýtur að vera grundvallarforsenda í málum sem þessum.

Hvað varðar persónulega eiginleika hjónanna til ættleiðingar þá kemur fram í niðurstöðu skýrslu [G, sálfræðings] að rannsóknir bendi ekki til annars en að hjónin séu hæf til þess að ala upp barn. Í umfjöllun um niðurstöðu persónuleikaprófa sem lögð voru fyrir konuna segir m.a., að hún sé úthverf og beini athygli sinni út á við en geri minna af því að beina athygli sinni inn á við og skoða innri tilfinningaleg ferli. Hún vilji yfirleitt finna sjálf lausn á eigin vanda og eigi erfitt með að leita hjálpar með mál sín. Henni hætti á tímabilum til að vera einstrengisleg og sjá bara aðra hlið mála, sér í lagi þegar henni finnst að sér þrengt. Þá segir að uppeldisleg viðhorf hennar séu í takt við persónuleika hennar og beinist mikið að því, hvað sé rétt og ekki rétt. Hún sé vel meðvituð um til hvers sé ætlast til af henni sem uppalanda og hafi skýra mynd af því hvernig hún sjálf vilji hafa hlutina. Umburðarlyndi fyrir fráviki sé ekki mikið en mikil áhersla sé lögð á það sem sé yfirlýst rétt. Ráðuneytið telur, að framangreind persónueinkenni konunnar hafi komið skýrlega fram undir rekstri máls þessa, þ.e. hún hefur mjög beint athygli að því sem hún telur að betur mætti fara hjá yfirvöldum, að hluta til með réttu, en síður reynt að aðlaga sig aðstæðum og sjá báðar hliðar máls. Þá virðist umburðarlyndi hennar vera afar takmarkað. Ráðuneytið telur, að persónueinkenni þessi verði að leggja til grundvallar við ákvörðun á því hvort henni og manninum verði veitt vilyrði til ættleiðingar barns erlendis frá, þrátt fyrir að engin merki um sjúklega tilfinningaþætti komi fram hjá henni á sálfræðiprófi. Ráðuneytið telur ennfremur, að þó engir sjúklegir þættir komi heldur fram hjá manninum á sálfræðiprófi, verði ekki fram hjá því litið að hann virðist hafa samsamað sig mjög konunni og virðist ekki hafa náð að aðstoða hana við það að aðlagast íslensku þjóðfélagi heldur virðist hann líta á viðbrögð hennar, sem að mati ráðuneytisins eru yfirdrifin, sem fullkomlega eðlileg. Styðst þetta mat ráðuneytisins einnig við það sem fram kemur í niðurstöðu sálfræðiprófs, að maðurinn samsami sig tilfinningum annarra og eigi líklega á köflum erfitt með að halda sjálfstrausti sínu í lagi.

Þá tekur ráðuneytið undir það sem fram kemur í skýrslu [F, sálfræðings], að til aðila sem taka börn til ættleiðingar verði að vera hægt að gera kröfur um t.d. innsæi, hæfni í samskiptum, samvinnulipurð, þolgæði og yfirvegum en ráðuneytið telur, að konan hafi ekki til að bera þessa eiginleika í þeim mæli sem nauðsynlegt er.

Með vísun til þess er síðast var rakið, þ.e. persónulegra eiginleika aðila, og þess sem telja verður djúpstætt vantraust þeirra á íslensku þjóðfélagi og yfirvöldum og að því er virðist félagslegrar einangrunar, […], telur ráðuneytið að ekki verði hjá því komist að hafna beiðni aðila um vilyrði til ættleiðingar á barni.“

III.

Með bréfi lögmanns hjónanna, dags. 14. mars 1996, var krafist endurupptöku á framangreindum úrskurði ráðuneytisins frá 19. janúar s.á. Í bréfinu er krafan um endurupptöku meðal annars rökstudd með eftirgreindum hætti:

„[...]

Umbjóðendur mínir telja [...] niðurstöðu ráðuneytisins óviðunandi; auk þess sem verulegir formgallar séu á málsmeðferðinni virðist sem annarlegra sjónarmiða hafi gætt við hina efnislegu niðurstöðu. […]

[...]

Umbjóðendur mínir furða sig á því að ráðuneytið byggi úrskurð sinn m.a. á slíkri fjarstæðu, sér í lagi í ljósi þess að með bréfi ráðuneytisins til þeirra þann [24. apríl 1995], voru þau fullvissuð um að fyrrgreind greinargerð [félagsráðgjafa frá 29. september 1994] verði ekki lögð til grundvallar ákvörðun ráðuneytisins.

Umbjóðendur mínir telja að reglur stjórnsýslulaga um rannsóknarreglu, andmælarétt, leiðbeiningarskyldu og vanhæfi hafi ekki verið virtar við ofangreinda málsmeðferð, sbr. eftirfarandi:

1. Rannsóknarreglan, skv. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Með því að ráðuneytið kannaði ekki hagi hjónanna með viðunandi hætti hafi það komist að niðurstöðu sem sé efnislega röng og í andstöðu við mat sálfræðings sem gerði á þeim ítarlega rannsókn í því skyni að meta hæfni þeirra. Telja hjónin að svo virðist sem ráðuneytið hafi verið búið að gefa sér niðurstöðu í málinu fyrirfram og þar sem mat sálfræðingsins og umsögn Félagsmálaráðs Kópavogs hafi ekki verið neikvæð, hafi annar sálfræðingur verið fenginn til að meta hæfni þeirra, á grundvelli bréfa, sem þau hafi ritað, oft í reiði sinni yfir meðferð málsins (sbr. trúnaðarbrot, umsagnir í greinargerð o.fl.) Slíkt mat hljóti að vera með öllu marklaust þar sem viðkomandi sálfræðingur hafi ekki einu sinni hitt þau hjónin. Auk þessa séu áðurgreindar rangfærslur í úrskurðinum, þ.e. fullyrðingar um félagslega einangrun, vantraust á íslensku þjóðfélagi o.fl. til merkis um að þess hafi ekki verið gætt að upplýsa málið nægjanlega áður en ákvörðun var tekin.

2. Andmælaréttur, skv. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Umbjóðendur mínir telja að enn hafi andmælaréttar ekki verið gætt við aðra umferð í vinnslu málsins. Þeim hafi ekki verið gefinn kostur á að tjá sig fyrir barnaverndarnefnd áður en málið var tekið fyrir á fundi þann 28. ágúst 1995. Bréf ráðuneytisins þann 14. september þar sem þeim var gefinn kostur á að gera athugasemd við afgreiðslu barnaverndarnefndar, breyti engu þar um. Það sé megininntak andmælaréttar að aðilum sé gefinn kostur á að tjá sig hjá viðkomandi stjórnvaldi áður en ákvörðun er tekin eða mál er afgreitt. Skortur á andmælarétti hafi haft áhrif á niðurstöðu ráðuneytisins. Ekki sé hægt að bæta þar úr á seinni stigum, sbr. álit Umboðsmanns Alþingis í fjölmörgum málum.

3. Leiðbeiningarskylda, skv. 7. gr. stjórnsýslulaga.

Umbjóðendur mínir telja að leiðbeiningarskyldu hafi ekki verið sinnt. Þar sem [A] hafi ekki íslensku að móðurmáli hafi oft gætt misskilnings sem beinlínis stafaði af málfarsástæðum. Þeim hafi t.d. ekki verið gerð grein fyrir þýðingu sálfræðiathugunar í máli þeirra og þau vegna misskilnings lýst sig mótfallin slíkri athugun í upphafi málsins.

4. Vanhæfi, skv. 6. tölul. 3. gr., sbr. 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga.

Þá telja umbjóðendur mínir að ráðuneytinu hafi borið að grípa í taumana þegar trúnaðarbrestur varð í málinu, er veist var að þeim á veitingastað og óviðkomandi maður hafði komist í öll gögn málsins. Þegar á því stigi hefði ráðuneytinu borið að fela öðrum aðilum en Félagsmálaráði Kópavogs, að gera umsögn í málinu, einkum í ljósi þess að félagsmálaráð taldi sig sjálft vanhæft til að fjalla um málið.“

Með bréfi ráðuneytisins til lögmanns hjónanna, dags. 23. apríl 1996, var kröfu þeirra um endurupptöku úrskurðar ráðuneytisins synjað meðal annars með eftirgreindum rökstuðningi:

„Í máli þessu liggur fyrir að ítarleg könnun var gerð á félagslegum og efnahagslegum aðstæðum aðila, auk þess sem gerð var sálfræðileg úttekt á hæfni aðila til að ættleiða barn. Þar að auki voru sálfræðingi falin öll gögn málsins til athugunar, þegar framangreindar rannsóknir og athuganir lágu fyrir, og skilaði hann sérstakri umsögn. Ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga leggur stjórnvaldi þær skyldur á herðar að undirbúa og rannsaka mál að eigin frumkvæði og sjá til þess að málsatvik séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Það er mat ráðuneytisins með vísun til framanritaðs að rannsókn málsins hafi verið í fullu samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

[...]

Á þeim fundi sem þér vísið til, sem er fundur félagsmálaráðs Kópavogs þann 28. ágúst 1995, var tekin sú ákvörðun „að mæla ekki gegn umbeðnu leyfi til ættleiðingar“. Fram kemur í bókun, sem samþykkt var á fundinum, að umbj. yðar hafi verið boðaðir á umræddan fund með ábyrgðarbréfi, en þeir hafi ekki mætt. Í ljósi þess sendi ráðuneytið umbj. yðar bréf, dags. 14. september 1995, þar sem þeim var gefinn kostur á að gera grein fyrir hvort þeir óskuðu eftir að gera athugasemdir við framangreinda afgreiðslu félagsmálaráðs. Í bréfi umbj. yðar til ráðuneytisins, dags. 22. september 1995, gerðu þeir athugasemdir við ýmis atriði, einkum greinargerð félagsráðgjafa félagsmálastofnunar Kópavogs, en ekki við afgreiðslu félagsmálaráðs og tóku fram í lok bréfsins að þeir óskuðu eftir skjótri afgreiðslu málsins. Í ljósi framangreinds sem og þess, að á umræddum fundi félagsmálaráðs Kópavogs var tekin ákvörðun um að mæla ekki gegn útgáfu vilyrðis telur ráðuneytið að andmælaréttur aðila hafi verið virtur.

[...]

Ráðuneytið kappkostaði í máli þessu, eins og ávallt, að leiðbeina aðilum og aðstoða þegar ástæða þótti til. Benda má á að ráðuneytið bauð upp á að viðtöl í ráðuneytinu færu fram á ensku, sbr. bréf ráðuneytisins til umbj. yðar, dags. 7. desember 1994. Umbj. yðar lýstu sig eindregið mótfallna sálfræðiathugun, sbr. bréf þeirra til ráðuneytisins dags. 19. janúar 1995, og sú andstaða virtist hvorki byggjast á misskilningi né „málfarsástæðum“. Einnig má taka fram að umbj. yðar, [B], hefur íslensku að móðurmáli og því tæpast hægt að fullyrða að „málfarsástæður“ geti valdið misskilningi af hans hálfu. Með vísun til framanritaðs er því hafnað, að leiðbeiningarskyldu hafi ekki verið gætt.

[...]

Ráðuneytið vill af tilefni framangreinds taka fram, að það er bundið af því skv. 1. mgr. 8. gr. ættleiðingarlaga nr. 15/1978 i.f., að leita umsagnar barnaverndarnefndar í því umdæmi sem í hlut á. Þar að auki fellst ráðuneytið ekki á, að sá trúnaðarbrestur sem óneitanlega varð er eiginmaður eins ráðsmanns í félagsmálaráði Kópavogs vitnaði í efni greinargerðar félagsráðgjafa Félagsmálastofnunar Kópavogs í samtali við umbj. yðar, geri það að verkum að félagsmálaráð teljist vanhæft til umsagnar í málinu í skilningi stjórnsýslulaga. Fyrir liggur í málinu að sá ráðsmaður sem varð uppvís að umræddu trúnaðarbroti vék þegar sæti í ráðinu og tók ekki þátt í meðferð málsins eftir það, sbr. bréf formanns félagsmálaráðs Kópavogs til umbj. yðar dags. 24. mars 1995. Ennfremur liggur ekkert fyrir í gögnum málsins um það að félagsmálaráð Kópavogs hafi talið sig vanhæft til að fjalla um málið, eins og fullyrt er í bréfi yðar. Með vísun til framanritaðs er því hafnað, að félagsmálaráð Kópavogs hafi verið vanhæft til að gefa umsögn í málinu í skilningi stjórnsýslulaga.“

Með bréfi umboðsmanns Alþingis til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 23. júlí 1997, óskaði hann eftir því að ráðuneyti hans tjáði sig um kvörtun hjónanna. Sérstaklega var óskað eftir að upplýst yrði hvort önnur könnun á „félagslegum og efnahagslegum aðstæðum aðila“ hefði farið fram, önnur en sú sem lýst var í greinargerð félagsráðgjafa félagsmálastofnunar Kópavogs, dags. 29. september 1994, og var í því efni vísað til þess að ráðuneytið hefði tiltekið í bréfi sínu til hjónanna frá 24. apríl 1995 að greinargerð þessi yrði ekki lögð til grundvallar ákvörðun ráðuneytisins í máli þeirra.

Svarbréf ráðuneytisins, dags. 4. desember 1997, barst umboðsmanni 5. desember s.á. Í bréfinu segir meðal annars svo:

„Af tilefni fyrrgreinds bréfs yðar leyfir ráðuneytið sér að benda á, herra umboðsmaður, að leitast var við, eins og kostur var, að rökstyðja úrskurð ráðuneytisins frá 19. janúar 1996 í máli hjónanna. Leyfir ráðuneytið sér að vísa til þess rökstuðnings. Ef óskað er eftir nánari upplýsingum eða skýringum um einstök atriði mun ráðuneytið fúslega veita þær.

Hvað varðar spurningu yðar um hvort könnun hafi farið fram á félags- og efnahagslegum aðstæðum hjónanna, önnur en sú sem lýst er í greinargerð félagsráðgjafa Félagsmálastofnunar Kópavogs, vill ráðuneytið fyrst taka fram, að skv. gildandi ættleiðingarlögum hvílir ekki lagaskylda á ráðuneytinu að leita umsagnar barnaverndarnefnda vegna umsókna um vilyrði ráðuneytisins til ættleiðinga á erlendum börnum. Ráðuneytið hefur hins vegar þá vinnureglu, að óska eftir því við barnaverndarnefndir á búsetustað umsækjenda, að þær annist kannanir á högum þeirra og meti hæfni þeirra til að taka að sér erlent barn til ættleiðingar og gefi ráðuneytinu umsögn sína þar að lútandi. Ráðuneytið telur sig hins vegar ekki bundið af umsögnum þessum.

Við lokaafgreiðslu máls hjónanna taldi ráðuneytið að ekki væri þörf á sérstakri könnun á félags- og efnahagslegum aðstæðum þeirra þar sem það taldi sig hafa undir höndum nægilegar upplýsingar til þess að unnt væri að taka ákvörðun í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í málinu lágu fyrir ýmis gögn um þessi atriði. Samkvæmt fyrirliggjandi hjúskaparvottorði voru aðilar gefnir saman í hjónaband árið 1982 og höfðu þeir því verið í hjúskap í rúmlega 13 ár er úrskurður ráðuneytisins gekk. Skv. skattframtali þeirra bjuggu hjónin í eigin húsnæði og virtust skuldir vera viðráðanlegar. […] Einnig lágu fyrir upplýsingar frá vinnuveitanda mannsins um að hann væri í fastri vinnu. Ennfremur lá fyrir yfirlýsing frá útibússtjóra banka þess sem maðurinn hefur átt viðskipti við um að hann væri áreiðanlegur viðskiptavinur. Þá kemur fram í vottorði sr. [H], að hjónin búi við góðar heimilisaðstæður og að maðurinn hafi góða fasta atvinnu. Að mati ráðuneytisins lágu því fyrir í málinu nægjanlegar upplýsingar um félags- og efnahagslegar aðstæður hjónanna og var því ekki talin þörf á frekari könnun á þeim og umsókn þeirra tekin til ákvörðunar.“

Með bréfi, dags. 9. desember 1997, gaf umboðsmaður Alþingis A og B kost á því að gera athugasemdir við svarbréf ráðuneytisins. Athugasemdir hjónanna, dags. 27. janúar 1998, bárust umboðsmanni 29. s.m.

IV.

1.

Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal bera kvörtun fram innan árs frá því er stjórnsýslugerningur sá sem um ræðir var til lykta leiddur. Kvörtun hjónanna, A og B, til umboðsmanns Alþingis, vegna synjunar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 19. janúar 1996 um að gefa út vilyrði til ættleiðingar barns á grundvelli laga nr. 15/1978 var borin fram 11. mars 1997. Með vísan til framangreinds ákvæðis laga nr. 85/1997 brestur lagaskilyrði fyrir því að ég geti fjallað sérstaklega um lögmæti úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 19. janúar 1996.

Af gögnum málsins má ráða að með bréfi, dags. 23. apríl 1996, synjaði dóms- og kirkjumálaráðuneytið beiðni hjónanna um að endurupptaka mál þeirra. Eins og mál þetta liggur fyrir tel ég, þrátt fyrir það sem rakið er hér að framan, efni til að ég kanni lögmæti framangreindrar ákvörðunar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 23. apríl 1996 um synjun á endurupptöku máls hjónanna.

2.

Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 kemur fram að stjórnsýslulögin hafi að geyma lágmarkskröfur til málsmeðferðar í stjórnsýslu. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3284.) Samkvæmt skýrum ákvæðum 1. og 2. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin um málsmeðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í ættleiðingarmálum að því leyti sem ekki er kveðið á um strangari málsmeðferð í lögum nr. 15/1978.

Í ættleiðingarlögum nr. 15/1978 er ekki að finna sérákvæði um rétt umsækjenda til endurupptöku máls eftir að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur tekið ákvörðum um leyfi til ættleiðingar eða vilyrði um slíkt leyfi. Með vísan til þeirra sjónarmiða, sem ég rakti hér að framan, gilda því ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga um endurupptöku ættleiðingarmáls.

Samkvæmt upphafsmálslið 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga, sbr. og 1. tl. sama ákvæðis á aðili máls rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun í því og hún verið tilkynnt aðila máls ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögunum kemur fram að hér verði að vera um að ræða upplýsingar sem byggt var á og höfðu þýðingu við ákvörðun málsins. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3304.) Þá segir einnig í athugasemdum við 24. greinina:

„Rétt er að taka fram, að aðili máls getur að sjálfsögðu átt rétt til endurupptöku máls í fleiri tilvikum en þessum tveimur, ýmist á grundvelli lögfestra reglna eða óskráðra [...].“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3305.)

Í samræmi við þetta getur aðili máls átt rétt til endurupptöku máls í fleiri tilvikum en tilgreind eru í 24. gr. stjórnsýslulaga. Réttur aðila samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga miðar við það tilvik þegar ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik. Regla 10. gr. stjórnsýslulaga leggur stjórnvaldi þá skyldu á herðar að sjá til þess að málsatvik stjórnsýslumáls séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Sé raunin sú að á skorti að stjórnvald hafi upplýst málsatvik nægjanlega, áður en ákvörðun var tekin, getur reynst erfitt að staðreyna að ákvörðun hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik og þar með að uppfyllt séu skilyrði til þess að aðili málsins eigi rétt til endurupptöku samkvæmt 24. gr. stjórnsýslulaga. Í samræmi við þá skýringu, sem fram kemur í athugasemdum með frumvarpi til stjórnsýslulaga og áður var lýst, að um þurfi að vera að ræða upplýsingar sem byggt var á og höfðu þýðingu við ákvörðun málsins, tel ég að það eitt að brotið hafi verið gegn 10. gr. stjórnsýslulaga leiði ekki til þess að þar með séu skilyrði 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga til endurupptöku uppfyllt. Í þessu sambandi verður því að skoða í hverju tilviki hvaða málsatvik hafa ekki verið upplýst nægjanlega og hvort það hafi leitt til þess að ákvörðunin hafi byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum. Með sama hætti þarf að skoða hvort aðili máls kunni að eiga rétt til endurupptöku máls á grundvelli óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins.

3.

Í bréfi lögmanns hjónanna til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 14. mars 1996 er krafan um endurupptöku málsins hjá ráðuneytinu rökstudd með því að „verulegir formgallar“ hafi verið á meðferð málsins hjá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu. Í bréfinu er meðal annars vikið að því að ráðuneytið hafi með bréfi frá 24. apríl 1995 fullvissað hjónin um það að greinargerð félagsráðgjafanna frá 29. september 1994 yrði ekki lögð til grundvallar þegar ákvörðun í málinu yrði tekin í ráðuneytinu. Samt sem áður hafi ráðuneytið í úrskurði sínum frá 19. janúar 1996 byggt á fullyrðingum og ályktunum í áðurnefndri greinargerð félagsráðgjafanna.

Af atvikum málsins verður ráðið að hinn 19. október 1994 barst dóms- og kirkjumálaráðuneytinu umsögn félagsmálaráðs Kópavogs, dags. 17. s.m., ásamt greinargerð félagsráðgjafa, dags. 29. september 1994. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 25. október 1994, var umsókn hjónanna hafnað með vísan til framangreindrar umsagnar ráðsins. Tekið er fram að forsenda útgáfu vilyrðis til ættleiðingar sé að barnaverndarnefnd heimilisumdæmis umsækjenda mæli með þeim sem fósturforeldrum, sbr. 30. og 36. gr. laga nr. 58/1992. Þar sem félagsmálaráð hafi ekki talið sér fært að mæla með þeim hjónum sem hæfum fósturforeldrum séu eigi forsendur til útgáfu umbeðins vilyrðis. Vegna kvörtunar hjónanna til ráðuneytisins í kjölfar synjunarinnar taldi ráðuneytið rétt að endurupptaka ákvörðun sína frá 25. október 1994, enda taldi ráðuneytið að andmælaréttar hjónanna hefði ekki verið gætt með lögmætum hætti við fyrstu meðferð málsins.

Hinn 9. desember 1994 gengu hjónin á fund starfsmanna ráðuneytisins ásamt lögmanni sínum. Á fundinum óskuðu þau eftir því að ný könnun færi fram á högum þeirra og að sú könnun færi fram af hálfu annarra félagsráðgjafa eða sérfræðinga en þeirra er störfuðu hjá félagsmálaráði Kópavogs. Þá var þess óskað að ný umsögn yrði veitt í málinu og þá helst af öðrum en félagsmálaráði Kópavogs.

Af gögnum málsins má ráða að dóms- og kirkjumálaráðuneytið féllst á framangreinda beiðni hjónanna um að framkvæmd yrði ný könnun á högum og aðstæðum aðila og hæfi þeirra til þess að taka að sér erlent barn til ættleiðingar, sbr. bréf ráðuneytisins til hjónanna, dags. 9. febrúar 1995, og bréf ráðuneytisins til félagsmálastofnunar Kópavogs, dags. 20. janúar 1995. Félagsmálaráð Kópavogs féllst á beiðni ráðuneytisins um nýja könnun á högum og aðstæðum hjónanna, sbr. bréf ráðsins til ráðuneytisins, dags. 7. febrúar s.á. Í bréfi ráðuneytisins til hjónanna, dags. 24. apríl 1995, segir síðan að af framangreindu myndi leiða „að umsögn ráðsins frá 17. október 1994 og greinargerð félagsráðgjafa er fylgdi umsögninni [yrðu] ekki lögð til grundvallar ákvörðun ráðuneytisins um hvort [hjónunum yrði] veitt framangreint vilyrði“.

Í kjölfarið greindi félagsmálaráð Kópavogs ráðuneytinu frá erfiðleikum við að afla sálfræðilegs álits í málinu með bréfi til ráðuneytisins, dags. 2. maí 1995. Af gögnum málsins má ráða að ekkert hafði gerst í máli hjónanna hjá félagsmálaráði Kópavogs frá því að ráðuneytið sendi áðurnefnt bréf sitt til hjónanna, dags. 24. apríl 1995, til þess tíma er ráðið greindi frá framangreindum erfiðleikum sínum með bréfinu frá 2. maí 1995. Með bréfi ráðuneytisins, dags. 29. maí 1995, var G, sálfræðingi, sem ráðuneytið hafði fengið til starfans, falin könnun málsins. Í niðurstöðum skýrslu hans, dags. 29. júlí 1995, kemur fram sú ályktun sálfræðingsins að ekkert í rannsóknum hans bendi til annars en „að hjónin [væru] hæf til að ala upp börn og veita þeim þá tilfinningalegu og vitsmunalegu umönnun, sem nauðsynleg [yrði] að teljast“. Í upphafi skýrslu sálfræðingsins lýsir hann verki sínu svo:

„[I] hringdi í undirritaðan vegna máls þessa og óskaði eftir að gerð yrði úttekt á hæfni [A] og [B] til að ættleiða barn. Þar sem mál þetta hafði þegar hlotið nokkra umfjöllun af tilheyrandi aðilum og ekki hafði fengist skýr niðurstaða í málinu sem allir höfðu sættst á var ég undirritaður beðinn að athuga þetta mál frá sálfræðilegu sjónarmiði án þess að ég kynnti mér gögn þau sem fyrir lágu í máli þessu.

Ég lagði til við [I] að ég rannsakaði þau [A] og [B] út frá sálfræðilegum prófunum án þess að gera ítarlega rannsókn á félagslegum og efnahagslegum aðstæðum þeirra þar eð ég dró þá ályktun að slík athugun hefði þegar farið fram og ég reiknaði ekki með að geta bætt miklu við þær upplýsingar sem þegar lægju fyrir um þau málefni.

Eftirfarandi rannsókn er byggð á sálfræðilegu mati einvörðungu en ekki dregnar ályktanir út frá félagslegum högum eða aðstæðum þessa fólks, eða reynt að tengja prófniðurstöður við þann félagslega raunveruleika sem þau búa við núna.“

Þegar framangreind skýrsla sálfræðingsins lá fyrir í dóms- og kirkjumálaráðuneytinu var hún send til félagsmálaráðs Kópavogs og þess farið á leit að ráðið veitti endanlega umsögn í málinu, sbr. bréf ráðuneytisins til ráðsins, dags. 1. ágúst 1995. Félagsmálaráð Kópavogs sendi ráðuneytinu umsögn sína með bréfi, dags. 29. ágúst 1995. Í bókun ráðsins segir meðal annars að fyrir fundi liggi greinargerð G, sálfræðings, og með tilliti til framkominna upplýsinga í málinu samþykki ráðið „að mæla ekki gegn umbeðnu leyfi til ættleiðingar […]“.

Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 19. janúar 1996 kemur fram að í ljósi þess að gögn þau er fyrir lágu í málinu er umsögn félagsmálaráðs barst ráðuneytinu hnigu ekki í sömu átt hafi verið ákveðið að fá sérfræðing til þess að fara yfir öll gögn málsins og gefa ráðuneytinu umsögn þar um. Í þessu augnamiði hafi F, sálfræðingur, verið fenginn til starfans. Í bréfi F, sálfræðings, dags. 10. desember 1995, kemur fram að hann hafi lesið yfir „flest gögn málsins, þó sérstaklega bréf konunnar til ráðuneytisins“, en F tekur fram að hann hafi aldrei hitt umrædd hjón, aðeins talað við konuna einu sinni í síma. Þessu símtali er lýst í bréfinu og þar kemur fram að konan hafi hringt til hans að kvöldlagi í nóvember og tilefnið hafi verið að henni hafi verið bent á að leita til hans sem sálfræðings. Síðan segir í bréfi F: „Hún kynnti sig að vísu ekki, en ekki fannst mér fara á milli mála í símtalinu hver ætti í hlut“. F segir í bréfi sínu að eftir lestur gagna „og þetta eina símtal við konuna“ treysti hann sér ekki til að leggja sálfræðilegt mat á hjónin.

Af þeim atvikum sem rakin eru hér að framan og af gögnum málsins að öðru leyti tel ég mega ráða að engin ný og sjálfstæð könnun félagsmálaráðs Kópavogs á félagslegri afstöðu og aðstæðum og efnahagslegum högum hjónanna hafi farið fram eftir að dóms- og kirkjumálaráðuneytið tók þá ákvörðun að hefja nýja könnun á högum og aðstæðum hjónanna, A og B, sbr. bréf ráðuneytisins til þeirra, dags. 9. febrúar 1994 og 24. apríl 1994. Rétt er að árétta að í síðarnefnda bréfinu var hjónunum sérstaklega kynnt sú ákvörðun ráðuneytisins að byggja ekki niðurstöðu sína í málinu á umsögn félagsmálaráðs Kópavogs frá 17. október 1994 og meðfylgjandi greinargerð félagsráðgjafa, dags. 29. september 1994. Til þess er að líta að í áliti G, sálfræðings, dags. 29. júlí 1995, er sérstaklega tekið fram að rannsóknin hafi verið byggð „á sálfræðilegu mati einvörðungu en ekki dregnar ályktanir út frá félagslegum högum eða aðstæðum þessa fólks, eða reynt að tengja prófniðurstöður við þann félagslega raunveruleika sem þau búa við núna“.

Þrátt fyrir það sem rakið er hér að framan um þá ákvörðun ráðuneytisins að byggja ekki á umsögn félagsmálaráðs Kópavogs frá 17. október 1994 og greinargerð félagsráðgjafa frá 29. september s.á., leiðir athugun mín á forsendum úrskurðar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 19. janúar 1996 í ljós að ráðuneytið studdi niðurstöðu sína meðal annars við framangreinda greinargerð félagsráðgjafa. Í II. kafla úrskurðarins er umsögn ráðsins tekin upp í heild sinni ásamt niðurstöðukafla í áðurnefndri greinargerð félagsráðgjafa. Í III. kafla úrskurðarins er hefur að geyma forsendur ráðuneytisins fyrir niðurstöðu sinni er að auki að finna sérstaka tilvísun í „[fyrrgreinda] greinargerð félagsráðgjafa“. Þá er þar einnig að finna tilvísun til viðtals félagsráðgjafa og konunnar, […]. Þá leiðir efnisleg könnun á forsendum úrskurðarins að auki í ljós að ýmsar ályktanir og staðhæfingar sem ráðuneytið byggir niðurstöðu sína á eru dregnar af upplýsingum úr greinargerð félagsráðgjafa félagsmálaráðs Kópavogs frá 29. september 1994 svo sem staðhæfingar um félagslega einangrun hjónanna […].

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafði sérstaklega tilkynnt hjónunum þá ákvörðun sína í bréfi til þeirra 24. apríl 1995 að ný ákvörðun ráðuneytisins í umræddu máli þeirra yrði ekki byggð á umsögn félagsmálaráðs Kópavogs frá 17. október 1994 og greinargerð félagsráðgjafa frá 29. september 1994 við mat sitt á félagslegri afstöðu og aðstæðum hjónanna. Hjónunum var aldrei við meðferð á máli þeirra eftir þennan tíma gerð grein fyrir því að ráðuneytið hefði í hyggju að hverfa frá þessari ákvörðun sinni að því er tók til greinargerðar félagsráðgjafanna frá 29. september 1994 eða gefinn kostur á því að tjá sig sérstaklega um greinargerðina af því tilefni.

Ég tel að þau vinnubrögð ráðuneytisins að byggja niðurstöðu sína í máli hjónanna á greinargerð félagsráðgjafanna frá 29. september 1994, þrátt fyrir gefin fyrirheit um annað, hafi ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Þá tel ég jafnframt að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi ekki verið heimilt að hverfa frá fyrri ákvörðun sinni um greinargerð félagsráðgjafanna án þess að tilkynna hjónunum um það og gefa þeim kost á að tjá sig sérstaklega, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og atvikum var háttað í þessu máli er það niðurstaða mín að sú undantekning 13. gr. stjórnsýslulaga um að ekki þurfi að gefa aðila kost á að tjá sig ef afstaða hans liggi fyrir í gögnum málsins, eigi hér ekki við. Það, ef til greina kom af hálfu ráðuneytisins að byggja ákvörðun sína á greinargerð félagsráðgjafanna, gat orðið hjónunum tilefni til að afla og leggja fram ný gögn vegna atvika sem þar koma fram um hagi þeirra og hjónin töldu röng eða ekki nægjanlega upplýst. Hér er einnig rétt að minna á tengsl andmælaréttar samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og rannsóknarreglu 10. gr. laganna sem leggur stjórnvaldi þá skyldu á herðar að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.

4.

Krafa lögmanns hjónanna, dags. 14. mars 1996, um endurupptöku málsins var einnig studd þeim rökum að ráðuneytið hefði ekki virt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með „því að ráðuneytið kannaði ekki hagi hjónanna með viðunandi hætti hafi það komist að niðurstöðu sem sé efnislega röng og í andstöðu við mat sálfræðings sem gerði á þeim ítarlega rannsókn […]“.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 23. apríl 1996, þar sem kröfunni um endurupptöku málsins var hafnað var athugasemdum um brot á rannsóknarreglunni svarað meðal annars með eftirgreindum hætti en fram kemur að það sé mat ráðuneytisins að rannsókn málsins hafi verið í fullu samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga:

„Í máli þessu liggur fyrir að ítarleg könnun var gerð á félagslegum og efnahagslegum aðstæðum aðila, auk þess sem gerð var sálfræðileg úttekt á hæfni aðila til að ættleiða barn. Þar að auki voru sálfræðingi falin öll gögn málsins til athugunar, þegar framangreindar rannsóknir og athuganir lágu fyrir, og skilaði hann sérstakri umsögn.“

Af þeim gögnum sem ráðuneytið afhenti umboðsmanni Alþingis við athugun málsins verður ráðið að þrátt fyrir þá yfirlýsingu sem ráðuneytið gaf í bréfi, dags. 24. apríl 1995, var greinargerð félagsráðgjafa til félagsmálaráðs Kópavogs, dags. 29. september 1994, meðal þeirra gagna sem ráðuneytið lagði til grundvallar við ákvörðun sína í úrskurði, dags. 19. janúar 1996. Þannig er í minnisblaði, sem starfsmaður ráðuneytisins ritaði 11. desember 1995, greint frá því að í ljósi þess „að gögn þau er fyrir liggja í málinu hníga ekki í sömu átt“ hafi ráðuneytið ákveðið að fá F, sálfræðing, til að fara yfir öll gögn málsins og meta þau heilstætt. Síðan segir m.a. svo:

„Gögn sem fyrir liggja eru m.a.: neikvæð umsögn félagsráðgjafa sem könnuðu málið fyrir Félagsmálaráð Kópavogs, jákvæð umsögn sálfræðings, er gerði sálfræðikönnun á aðilum, umsögn félagsmálaráðs Kópavogs, þar sem fram kemur, að ráðið treystir sér ekki til þess að mæla gegn veitingu vilyrðis, og síðan fjölmörg bréf aðila til ráðuneytisins.“

Umboðsmaður Alþingis óskaði sérstaklega eftir því í bréfi til ráðuneytisins, dags. 23. júlí 1997, að ráðuneytið upplýsti hvort önnur könnun á „félagslegum og efnahagslegum aðstæðum aðila“ hefði farið fram, önnur en sú sem lýst væri í greinargerð félagsráðgjafa félagsmálastofnunar Kópavogs, dags. 29. september 1994. Ráðuneytið svaraði þessari fyrirspurn með bréfi, dags. 4. desember 1997, og er efni þess tekið upp í kafla III. hér að framan. Þar kemur í fyrsta lagi fram sú afstaða ráðuneytisins að samkvæmt gildandi ættleiðingarlögum hvíli ekki lagaskylda á ráðuneytinu að leita umsagnar barnaverndarnefnda vegna umsókna um vilyrði ráðuneytisins til ættleiðinga á erlendum börnum. Ráðuneytið hafi það hins vegar sem vinnureglu að óska eftir að viðkomandi barnaverndarnefnd annist kannanir á högum umsækjenda og meti hæfi þeirra til að taka að sér erlent barn til ættleiðingar og gefi ráðuneytinu umsögn. Tekið er fram að ráðuneytið telji sig hins vegar ekki bundið af umsögnum þessum. Í öðru lagi lýsir ráðuneytið því að við lokaafgreiðslu máls hjónanna hafi ráðuneytið ekki talið þörf á sérstakri könnun á félags- og efnahagslegum högum þeirra þar sem það taldi sig hafa undir höndum nægilegar upplýsingar til þess að unnt væri að taka ákvörðun í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Eins og fram kemur í III. kafla hér að framan er síðan í bréfinu lýst tilteknum gögnum.

Vegna þeirrar afstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í bréfi, dags. 4. desember 1997, að það sé skoðun ráðuneytisins að ekki hvíli á því lagaskylda samkvæmt gildandi ættleiðingarlögum að leita umsagnar barnaverndarnefnda vegna umsókna um vilyrði ráðuneytisins til ættleiðinga á erlendum börnum, tel ég rétt að minna á að í ákvörðun ráðuneytisins um að hafna endurupptökubeiðni hjónanna, dags. 23. apríl 1996, er aftur á móti sérstaklega tekið fram að ráðuneytið sé bundið af lokamálslið 1. mgr. 8. gr. ættleiðingarlaga nr. 15/1978 um að leita umsagnar barnaverndarnefndar í því umdæmi sem í hlut á.

Í ákvæði 3. málsl., sbr. 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. ættleiðingarlaga nr. 15/1978 segir að áður en ákvörðun sé tekin um umsókn um ættleiðingarleyfi skuli „ennfremur [...] leita umsagnar barnaverndarnefndar, sem í hlut á“. Samkvæmt 23. gr. ættleiðingarlaga nr. 15/1978 skal dóms- og kirkjumálaráðherra setja reglur um ættleiðingarumsóknir og getur mælt fyrir um sérstök eyðublöð undir þær og um gögn er þeim skuli fylgja, og um form og efni samþykkisyfirlýsingar svo og um könnun á umsóknum þessum, þ. á m. um félagslega könnun á högum aðila. Þessar reglur munu ekki hafa verið settar en dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur samkvæmt heimild í þessari grein samið sérstakar leiðbeiningar fyrir barnaverndarnefndir um umsagnir þeirra í ættleiðingarmálum. Leiðbeiningar þessar voru gefnar út í sérriti í apríl 1997. Af leiðbeiningum þessum má ráða að í framkvæmd sé gert ráð fyrir að fóstur barns hjá væntanlegum ættleiðendum sé undanfari þess að formlegt leyfi til ættleiðingar sé gefið út hvort sem um íslenskt eða erlent barn sé að ræða. Sé um að ræða erlent barn þurfi ættleiðendur hins vegar að auki að æskja vilyrðis ráðuneytisins um að leyfi til ættleiðingar verði gefið út í upphafi. Í leiðbeiningarreglunum segir m.a. svo:

„[…] Í þessum málum [þ.e. þegar um ættleiðingar á erlendum börnum er að ræða] þurfa barnaverndarnefndir að gefa ráðuneytinu 2 umsagnir, áður og eftir að barn kemur til væntanlegra kjörforeldra.

Þetta gengur þannig fyrir sig, að áður en barn kemur til væntanlegra foreldra, verða þeir skv. [36. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992] að snúa sér til barnaverndarnefndar í sínu heimahéraði og fá samþykki hennar til að taka barn í fóstur, með ættleiðingu í huga, þar sem fóstur er undanfari ættleiðingar. Þegar um ættleiðingu á erlendu barni er að ræða, þurfa þeir einnig að sækja um vilyrði dómsmálaráðuneytis fyrir veitingu ættleiðingarleyfis, sem þeir síðan framvísa í heimalandi barns. Áður en ráðuneytið gefur út vilyrði er nauðsynlegt, að það fái í hendur umsögn frá barnaverndarnefnd um væntanlega kjörforeldra. Umsögnin þarf að fela í sér greinargerð um hagi og aðstæður hjóna, með tilliti til ættleiðingar á erlendu barni og bókun nefndarinnar um samþykki til þess að taka barn í fóstur með ættleiðingu í huga. Ekki er sótt formlega um ættleiðingarleyfi til ráðuneytis fyrr en eftir að barn er komið til foreldra og ættleiðingarleyfi er ekki veitt fyrr en nauðsynlegur reynslutími er liðinn. Áður en ráðuneyti veitir ættleiðingarleyfi leitar það síðan aftur eftir umsögn barnaverndarnefndar.“

Eins og ráða má af tilvitnuðum skýringum úr leiðbeiningum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í ættleiðingarmálum leiðir það af ákvæðum 3. málsl., sbr. 1. málsl., 1. mgr. 8. gr. ættleiðingarlaga nr. 15/1978 og 36. gr. barnaverndarlaga nr. 58/1992 að óheimilt er að gefa væntanlegum ættleiðendum vilyrði til útgáfu leyfis til ættleiðingar á erlendu barni nema fyrir liggi umsögn barnaverndarnefndar. Byggir það m.a. á því að í framkvæmd sé gert ráð fyrir að fóstur sé undanfari ættleiðingar. Er ráðuneytið því bundið af lagaskyldu 36. gr. barnaverndarlaga um að samþykki hlutaðeigandi barnaverndarnefndar liggi fyrir áður en barni, íslensku eða erlendu, er ráðstafað í fóstur hér á landi.

Í þessu sambandi tel ég rétt að hafa í huga efnisákvæði sáttmála Evrópuráðsins um ættleiðingu barna frá 24. apríl 1967 en tekið var sérstakt tillit til ákvæða sáttmálans við samningu frumvarpsins til ættleiðingarlaga. (Alþt. 1976-1977, A-deild, bls. 694-695.) Í ákvæði 1. málsl. 3. mgr. 9. gr. sáttmálans kemur fram að könnun á högum ættleiðanda skuli vera í höndum þess einstaklings eða stofnunar sem hlotið hefur viðurkenningu til að framkvæma slík verkefni með lögum eða af dómstóli eða þar til bæru stjórnvaldi. Þá segir í 2. málsl. 3. mgr. 9. gr. sáttmálans að slíkar kannanir skuli, ef unnt er, framkvæmdar af félagsráðgjöfum sem hafi nauðsynlega þekkingu á þessu sviði sökum þjálfunar eða reynslu. Í sáttmálanum er ekki gerður greinarmunur að þessu leyti á umsóknum ættleiðenda um barn frá sama ríki annars vegar og öðrum ríkjum hins vegar.

Ekki er ástæða til að gera athugasemdir við þá stjórnsýsluframkvæmd sem rakin er hér að framan um að væntanlegir ættleiðendur erlendra barna þurfi að óska eftir útgáfu vilyrðis ráðuneytisins. Ég legg hins vegar áherslu á það að íslensk lög verða ekki skýrð með þeim hætti að ráðuneytinu sé óskylt í slíkum tilvikum að æskja umsagnar hlutaðeigandi barnaverndarnefndar þegar umsókn um útgáfu vilyrðis til ættleiðingarleyfis vegna erlends barns er lögð fram. Þá minni ég á að byggt er á þessari lagaskyldu í áðurnefndum leiðbeiningarreglum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins fyrir barnaverndarnefndir varðandi umsagnir í ættleiðingarmálum.

Eins og fyrr greinir lá ekki fyrir ný sjálfstæð athugun á félagslegum og efnahagslegum aðstæðum og högum hjónanna er dóms- og kirkjumálaráðuneytið tók ákvörðun í máli A og B með úrskurði, dags. 19. janúar 1996. Hlutast hafði verið til um sálfræðilega rannsókn á persónueinkennum hjónanna en tók hins vegar ekki til annarra þátta, sbr. framangreind tilvitnun úr skýrslu G, sálfræðings frá 29. júlí 1995. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 4. desember 1997, kemur fram að ráðuneytið hafi ekki við lokaafgreiðslu málsins talið þörf á sérstakri könnun á félags- og efnahagslegum aðstæðum hjónanna þar sem það taldi sig

hafa undir höndum nægilegar upplýsingar til þess að unnt væri að taka ákvörðun í málinu samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga. Ég tek það fram að af dagsetningum og efni þeirra gagna, sem ráðuneytið vísar til í bréfi sínu er ljóst að þau eru öll frá þeim tíma sem ráðuneytið fjallaði fyrst um erindi hjónanna, og hafnaði því á árinu 1994, nema úrklippa úr [blaði].

Eins og ég rakti hér að framan gilda ákvæði stjórnsýslulaga um málsmeðferð dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í ættleiðingarmálum að því marki sem ættleiðingarlög nr. 15/1978 gera ekki strangari kröfur að þessu leyti. Af 2. gr. ættleiðingarlaga má ráða það grunnskilyrði fyrir veitingu ættleiðingarleyfa að sýnt þyki eftir könnun á málefnum væntanlegs kjörbarns og þeirra er óska ættleiðingar að ættleiðing sé barninu til gagns. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til ættleiðingarlaga kemur fram að hér sé um að ræða „grundvallarákvæði, sem [mæli] fyrir um almennar forsendur fyrir ættleiðingu [...]“. (Alþt. 1976-1977, A-deild, bls. 699.) Með vísan til þessa er í 3. málsl., sbr. 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. sömu laga., eins og fyrr greinir, gert ráð fyrir þeirri skyldu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að leita umsagnar barnaverndarnefndar sem í hlut á. Þá leiðir af 23. gr. sömu laga, en þar er kveðið á um það að dóms- og kirkjumálaráðherra setji reglur um könnun á ættleiðingarumsóknum þar á meðal um „félagslega könnun á högum aðilja“, að sérstaklega sé hugað að framkvæmd slíkra kannana áður en tekin er ákvörðun um veitingu ættleiðingarleyfa. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi til ættleiðingarlaga kemur eftirfarandi meðal annars fram um áðurnefnda 23. gr. laganna:

„Þá er m.a. mælt fyrir um það í greininni, að reglur verði settar um könnun á umsóknum, einkum varðandi hagi barnsins, foreldra þess og væntanlegra kjörforeldra. Þarf vissulega að vanda til þeirrar könnunar, jafn örlagarík sem ættleiðing er eða getur verið. Er mikilvægt að afla upplýsinga frá vandamönnum og þeim er vel þekkja til haga aðilja, og að viðhöfð sé könnun á heimilisaðstæðum hjá væntanlegum kjörforeldrum og leidd í ljós þau atriði, sem varða mat á uppeldishæfni þeirra og hæfni til að sjá vel borgið hag barnsins, þ. á m. um það, hvort kjörforeldrar séu reglusamt fólk, er búi við skipulegan fjárhag, heilbrigð andlega og líkamlega og óspillt að siðferði.“ (Alþt. 1976-1977, A-deild, bls. 706-707.)

Rétt er að geta þess að auki að tilvitnaðar athugasemdir greinargerðar með frumvarpi til ættleiðingarlaga eru í samræmi við efnisákvæði 1. mgr. 9. gr. sáttmála Evrópuráðsins um ættleiðingu barna, sem nefndur er hér að framan. Þar kemur fram að stjórnvaldi sem valdbært er að lögum til að taka ákvarðanir um leyfi til ættleiðingar, er óheimilt að taka slíka ákvörðun nema fyrir liggi nauðsynleg rannsókn á aðstæðum og högum ættleiðanda, barnsins og fjölskyldu þess.

Ég tel að orðalag og efni grunnreglu 2. gr. ættleiðingarlaga nr. 15/1978 og ákvæði 3. málsl., sbr. 1. málsl. 1. mgr. 8. gr. og 23. gr. sömu laga, eins og skýra ber þessi ákvæði með tilliti til lögskýringargagna, leiði til þess að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi borið skylda til þess að hlutast til um nýja, sjálfstæða rannsókn sérfræðinga á vegum félagsmálaráðs Kópavogs sem barnaverndarnefndar um félagslega hagi og aðstæður hjónanna, A og B, áður en endanleg ákvörðun var tekin í máli þeirra. Ef ráðuneytið taldi að annmarkar væru á því að slík könnun yrði unnin á vegum félagsmálaráðsins bar ráðuneytinu að hafa forgöngu um að slík könnun yrði gerð og hún lögð fyrir félagsmálaráðið áður en það veitti umsögn sína um beiðni hjónanna.

Í áðurnefndum leiðbeiningarreglum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í ættleiðingarmálum er fjallað í kafla 2. um „könnun á högum og uppeldishæfi umsækjenda“ sem þáttar í málsmeðferð í tilefni af fyrri umsögn barnaverndarnefndar. Þar segir m.a. svo á bls. 10:

„Barnaverndarnefndir verða að kynna sér gaumgæfilega hagi og uppeldishæfi væntanlegra kjörforeldra áður en þær gefa umsögn um þá. Ástæða er til að benda á, að slíkar kannanir krefjast yfirleitt sérþekkingar og æskilegt er, að nefndir geti leitað sér aðstoðar sérfróðra manna, svo sem félagsráðgjafa, við gerð þeirra. Slíkar kannanir eiga, ef vel er að staðið að geta þjónað tvöföldum tilgangi. Þær eru í fyrsta lagi grundvöllur fyrir umsögn barnaverndarnefndar, en það er einnig æskilegt, að þær geti jafnframt undirbúið umsækjendur undir foreldrahlutverkið og hjálpað þeim til að gera sér grein fyrir, hvort ákvörðun þeirra um ættleiðingu sé nægilega íhuguð.“

Í leiðbeiningarreglunum er síðan að finna upptalningu þeirra atriða „sem kanna þarf og taka afstöðu til“. Eru þau m.a. eftirfarandi: Fjölskylda og uppvaxtarár, menntun, atvinna og efnahagur, heilsufar, heimili og næsta umhverfi, áhugamál og lífsviðhorf, samband hjóna, heimilislíf og tengsl þeirra út á við, ástæður ættleiðingar, skoðanir á barnauppeldi og hugmyndir væntanlegra foreldra um barnið og foreldrahlutverkið.

Þegar litið er til efnis þeirra gagna sem ráðuneytið tilgreinir í bréfi sínu til umboðsmanns Alþingis frá 4. desember 1997 og kveður hafa legið fyrir þegar tekin var ákvörðun í máli hjónanna, tel ég að þau hafi eigi uppfyllt þær lagakröfur um könnun á högum væntanlegra ættleiðenda sem raktar eru hér að framan. Gögnin bera ekki með sér að fram hafi farið heildstæð og kerfisbundin sérfræðileg rannsókn á högum hjónanna af hálfu hlutaðeigandi barnaverndarnefndar. Í þessu sambandi minni ég á tilvitnaðar athugasemdir úr leiðbeiningum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í ættleiðingarmálum.

Í þessu samhengi verður að líta til þess að í úrskurði ráðuneytisins eru í ríkum mæli lagðar til grundvallar staðhæfingar um félagslegar aðstæður og afstöðu hjónanna svo sem einangrun þeirra gagnvart öðrum þjóðfélagsþegnum og afstöðu þeirra til íslensks samfélags sem vafasamt er að eigi sér stoð í þeim gögnum sem ráðuneytið tiltekur í bréfi sínu til umboðsmanns Alþingis 4. desember 1997.

Að lokum tel ég að eigi hafi verið rétt að líta til efnisatriða í bréfi F, sálfræðings, frá 10. desember 1995, með þeim hætti sem gert var í úrskurði ráðuneytisins, dags. 19. janúar 1996, enda komst hann að þeirri niðurstöðu að hann treysti sér ekki til að leggja sálfræðilegt mat á hjónin. Ég tel líka sérstaka ástæðu til að gera athugasemd við það með hvaða hætti ráðuneytið kynnti hjónunum bréf F. Þrátt fyrir að ráðuneytið hefði í bréfi, dags. 13. nóvember 1995, tekið fram að „skýrsla“ F yrði send þeim strax og hún bærist ráðuneytinu var bréf hans afhent þeim á fundi í ráðuneytinu 20. desember 1995 en bréf F barst ráðuneytinu 11. desember 1995. Á fundinum voru hjónin ein ásamt starfsmanni ráðuneytisins og í fundargerð hans um fundinn segir:

„Þeim er afhent bréf [F], dags. 10. desember sl. Jafnframt er þeim kynnt úrklippa úr [blaði].

Konan lýsir því yfir að málið sé kynþáttasamsæri og það sé verið að koma í veg fyrir að þau hjónin ættleiði barn, svo Íslensk ættleiðing geti staðið ein að ættleiðingum.

Hjónin ætla ekki að svara bréfi [F] þar sem þau bera enga virðingu fyrir skáldskap sem fram kemur á ýmsum stöðum í bréfi hans þar sem hann hefur engar sannanir fyrir því sem fram kemur í bréfinu.“

Fyrst ráðuneytið ætlaði, eins og ráða má af gögnum málsins, að byggja m.a. ákvörðun sína í máli hjónanna á þessum tilvitnuðu gögnum, tel ég að efni þessara gagna hafi verið með þeim hætti að ráðuneytið hefði í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti átt að afhenda hjónunum umrædd gögn með formlegum hætti og gefa þeim kost á að kynna sér efni þeirra áður en þau tjáðu sig um þau. Ég minni á að stjórnvöld þurfa jafnan þegar þau gefa aðila máls kost á að neyta andmælaréttar að gæta þess að aðilinn geti með eðlilegum hætti notað sér þann efnislega rétt sem felst í andmælaréttinum. Ég tek það fram að ég tel að sú yfirlýsing hjónanna sem bókuð er í fundargerðina að hjónin ætli ekki að svara bréfi F, hafi ekki leyst ráðuneytið undan því að nota heimild 1. mgr. 18. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um að setja málsaðila ákveðinn frest til þess að kynna sér gögnin og tjá sig um þau. Jafnframt bar ráðuneytinu við þessar aðstæður að leiðbeina hjónunum um rétt þeirra skv. 2. mgr. sömu lagagreinar til að fá afgreiðslu málsins frestað þar til þau höfðu kynnt sér gögnin og gert grein fyrir afstöðu sinni.

5.

Með vísan til þeirra atriða sem ég hef rakið hér að framan tel ég að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi í máli þessu byggt niðurstöðu úrskurðar síns, dags. 19. janúar 1996, á ófullnægjandi upplýsingum enda lá ekki fyrir ný, sjálfstæð og óvilhöll rannsókn á félagslegum og efnahagslegum högum hjónanna, A og B, sem ráðuneytinu var skylt að afla áður en ráðuneytið tók ákvörðun sína. Ráðuneytið byggði hins vegar niðurstöðu sína að hluta á gagni sem það hafði skriflega gefið hjónunum fyrirheit um að ekki yrði byggt á. Þá gætti ráðuneytið ekki með fullnægjandi hætti að andmælarétti hjónanna við meðferð málsins eins og nánar er rakið í þessu áliti.

Þegar litið er til þeirrar lagaskyldu ráðuneytisins að sjá til þess að fram fari ítarleg könnun á högum væntanlegra ættleiðenda með tilliti til eðlis slíkra mála og gildi slíkra upplýsinga þegar teknar eru ákvarðanir um útgáfu ættleiðingarleyfis, tel ég að ofangreindir annmarkar á málsmeðferð ráðuneytisins hafi leitt til þess að skort hafi á að fyrir hendi væru upplýsingar sem hefðu haft verulega þýðingu fyrir niðurstöðu málsins. Samkvæmt þessu tel ég að skilyrði 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið uppfyllt í máli þessu og dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi því ranglega synjað beiðni hjónanna um endurupptöku máls þeirra með bréfi, dags. 23. ágúst 1996.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að hjónin A og B hafi átt rétt á endurupptöku málsins samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þegar dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafnaði beiðni þeirra með bréfi, dags. 23. ágúst 1996. Af þessum sökum beini ég þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það taki umsókn hjónanna um útgáfu vilyrðis fyrir leyfi til að ættleiða erlent barn til endurskoðunar komi fram ósk um það frá þeim og taki við þá meðferð málsins mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu. Í því sambandi minni ég á lagaskyldur ráðuneytisins til að æskja umsagnar barnaverndarnefndar og hlutast til um ítarlega könnun á högum hjónanna. ,