Álit

I.

Með bréfi, dags. 12. maí 1997, leitaði B, hæstaréttarlögmaður, til umboðsmanns Alþingis og bar fram kvörtun vegna dánarbús A. Beinist kvörtunin að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu vegna úrskurðar þess frá 26. mars 1997 um greiðsluhlutdeild A heitins vegna dvalar hans á hjúkrunarheimilinu Z á árinu 1995.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 30. desember 1999.

II.

A andaðist 27. maí 1996. Hafði hann þá verið langlegusjúklingur á hjúkrunarheimilinu Z um hríð. Hin umdeilda greiðsluhlutdeild A vegna sjúkralegu á árinu 1995 var endanlega ákveðin 68.049 kr. á mánuði með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, sjúkratryggingadeildar, dags. 11. september 1995, sbr. staðfestingu á þeirri ákvörðun með bréfi, dags. 6. nóvember 1996.

Aðdragandinn að fyrrgreindri ákvörðun um greiðsluhlutdeild var sá að með bréfi, dags. 28. febrúar 1995, sendi Tryggingastofnun ríkisins Sjúkrahúsi Keflavíkurhéraðs lista yfir „þá langlegusjúklinga, sem taka áttu þátt í dvalarkostnaði sínum í hjúkrunarrými samkvæmt IV. kafla rgj. nr. 47/1990 um stofnanaþjónustu fyrir aldraða, sbr. síðari breytingar“. Var nafn A á lista þessum. Tekið var fram í bréfinu að fjárhæð sú sem stæði framan við nafn hvers langlegusjúklings sýndi hvað hann skyldi greiða mánaðarlega af eigin tekjum upp í dvalarkostnað sinn. Í tilviki A var tilgreind fjárhæðin 80.269 kr. Þá sagði svo í bréfinu:

„Skv. 15. gr. reglugerðarinnar skulu stjórnendur stofnunar óska eftir því við Tryggingastofnun ríkisins að hún kanni hvort langlegusjúklingur skuli taka þátt í greiðslu dvalarkostnaðar. Nauðsynlegt er því að þér sendið upplýsingar til Tryggingastofnunar ríkisins um þá sem þér teljið reglur um greiðsluhlutdeild ná til, en ekki eru á listanum.

Langlegusjúklingar mega nú halda eftir af tekjum sínum kr. 21.136 á mánuði (gildir frá 01.07.1993).

Skv. 15. gr. rgj. skal hver stofnun í byrjun hvers mánaðar innheimta hjá langlegusjúklingi hlut hans í dvalarkostnaði nýliðins mánaðar.“

Með bréfi, dags. 11. maí 1995, tilkynnti Sjúkrahús Suðurnesja lögmanni A að samkvæmt ósk Tryggingastofnunar ríkisins hefði þess verið farið á leit við sjúkrahúsið að innheimt yrði greiðsluhlutdeild A vegna sjúkralegu hans á Sjúkrahúsi Suðurnesja (Z) frá 1. janúar 1995 að fjárhæð 80.269 kr. á mánuði. Fjárhæð greiðsluhlutdeildar 1. janúar 1995 - 1. júní 1995 næmi 401.345 kr. Tekið var fram í bréfinu að framvegis yrði reikningur sendur mánaðarlega.

Með bréfi, dags. 17. ágúst 1995, svaraði lögmaðurinn bréfi Sjúkrahúss Suðurnesja frá 11. maí 1995. Tók hann fram að almennt væri viðurkennt að þjónustugjöld af því tagi sem hér um ræddi yrðu að taka mið af veittri þjónustu. Því yrðu svör við tilgreindum atriðum að liggja fyrir áður en unnt væri að taka afstöðu til greiðsluskyldunnar. Í þessu sambandi var óskað upplýsinga um það hvort Z væri sjúkrahús eða stofnun fyrir aldraða, sbr. 18. gr. laga nr. 82/1989, um málefni aldraðra, og jafnframt hvort daggjöld væru þau sömu í Z og á Sjúkrahúsi Suðurnesja í Keflavík. Óskað var eftir sundurliðun á samanlögðum árstekjum Z, sbr. 2. mgr. 39. gr. almannatryggingalaga, þ. á m. hve stór hluti af tekjunum væri greiðsluhlutdeild vistmanna/sjúklinga og fram kæmi „hve margir greiddu og af hve mörgum“ og eins hvort greiðslur væru mismunandi eftir tekjum viðkomandi og hver væri munur á hæstu og lægstu greiðsluhlutdeild. Ennfremur var óskað eftir upplýsingum um það hvað átt væri við með „eðlilegum reksturskostnaði á hverjum tíma“, sbr. 2. mgr. 39. gr. almannatryggingalaga, og hve hár sá kostnaður Z væri á ársgrundvelli sundurliðaður eftir helstu útgjaldaliðum. Þá var óskað eftir upplýsingum um hvernig hugtakið „tekjur“ í 1. og 2. mgr. 27. gr. laga nr. 82/1989, um málefni aldraðra, væri skilgreint, þ.e. hvort átt væri við brúttó eða nettó tekjur, t.d skattfrjálsar vaxtatekjur af bankainnstæðum og spariskírteinum ríkissjóðs. Bent var á í þessu sambandi að A ætti húseign sem hann hefði talsverðan kostnað af. Loks var farið fram á að sundurliðað yrði hvernig greiðsluhlutdeild A væri reiknuð út.

Í svarbréfi Sjúkrahúss Suðurnesja, dags. 18. ágúst 1995, kom fram að Z væri deild frá Sjúkrahúsi Suðurnesja og væri þar hjúkrunarheimili fyrir aldraða. Þá var gerð grein fyrir tekjum Z samkvæmt fjárlögum svo og rekstrargjöldum og skiptingu þeirra á einstaka útgjaldaliði. Tekið var fram að greiðslur vistmanna væru ákvarðaðar af Tryggingastofnun ríkisins og væri tekið mið af skattframtali viðkomandi. Árið 1995 væri tveimur sjúklingum gert að greiða vistgjald. Í niðurlagi bréfs sjúkrahússins var þess getið að öðrum spurningum í bréfi, dags. 17. ágúst 1995, yrði að beina til Tryggingastofnunar ríkisins.

Með bréfi, dags. 28. ágúst 1995, sneri lögmaður A sér til Tryggingastofnunar ríkisins með tilvísan til fyrrgreinds svarbréfs Sjúkrahúss Suðurnesja, dags. 18. ágúst 1995, og óskaði eftir því að stofnunin upplýsti um þau atriði í bréfi hans, dags. 17. ágúst 1995, sem væri á færi stofnunarinnar að svara. Vakti lögmaðurinn athygli á því að samkvæmt svari sjúkrahússins inntu einungis tveir af 28 vistmönnum/sjúklingum greiðsluhlutdeild af hendi. Með bréfi til Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 4. september 1995, sendi lögmaðurinn álagningarseðla og greiðslukvittanir fyrir opinberum gjöldum áranna 1994 og 1995 og beindi jafnframt þeirri spurningu til stofnunarinnar hvort greiðsluhlutdeild væri sú sama eftir því hvort einn eða fleiri væru saman á herbergi. Í svarbréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 11. september 1995, var vísað til þess að í reglugerð nr. 47/1990, sbr. breytingu frá 7. júní 1993 um stofnanaþjónustu aldraðra, kæmi fram að hefði langlegusjúklingur eigin tekjur sem að frádregnum staðgreiðsluskatti væru hærri en 21.136 kr. á mánuði skyldi hann með þeim tekjum sem umfram væru taka þátt í dvalarkostnaði frá þeim tíma er bætur almannatrygginga féllu niður. Aldrei skyldi vistmaður þó greiða hærri fjárhæð en sem næmi dvalarkostnaði eins og hann væri ákveðinn af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra. Í bréfinu var að finna tölulega útfærslu á greiðsluhlutdeild A. Kom þar fram að heildartekjur hans fyrir árið 1994, 1.220.614 kr., næmu að frádregnum staðgreiðsluskatti 1.070.222 kr. Samkvæmt því reiknaðist stofnuninni til að A hefði haft að jafnaði 89.185 kr. á mánuði. Tekjur umfram 21.136 kr. á mánuði, sbr. 3. mgr. 10. gr. reglugerðar um stofnanaþjónustu fyrir aldraða, væru því 68.049 kr. sem A bæri að greiða á mánuði í dvalarkostnað. Tekið var fram að við fyrri útreikninga hefði ekki verið reiknað með frádrætti vegna staðgreiðslu skatta. Að því er varðaði skilgreiningu á hugtakinu tekjur var á það bent að Tryggingastofnun ríkisins miðaði við „tekjur skv. skattframtali þ.e.a.s. greiðslur úr lífeyrissjóðum og eignatekjur“. Bréfinu fylgdi ákvörðun stofnunarinnar, dags. 11. september 1995, um greiðsluhlutdeild A á Sjúkrahúsi Suðurnesja er skyldi nema 68.049 kr. á mánuði frá 1. janúar 1995.

Með bréfi, dags. 9. október 1995, tilkynnti Sjúkrahús Suðurnesja A að á grundvelli nýrra upplýsinga um tekjur hefði greiðsluþátttaka hans í hjúkrunarrými verið endurreiknuð og ákveðin 68.049 kr. á mánuði frá janúar til og með september 1995. Með bréfi til Tryggingastofnunar ríkisins og Sjúkrahúss Suðurnesja, dags. 18. janúar 1996, mótmælti lögmaður A fyrrgreindum ákvörðunum um greiðsluhlutdeild hans og fór fram á að þær yrðu dregnar til baka og það endurgreitt sem innheimt hefði verið. Væri ekki á það fallist væri áskilinn réttur til að gera grein fyrir útgjöldum til lækkunar á greiðsluhlutdeildinni. Í bréfinu benti lögmaðurinn á að það væri aðalreglan samkvæmt 27. gr. laga nr. 82/1989 að Tryggingastofnun ríkisins greiddi allan dvalarkostnað á stofnunum fyrir aldraða á borð við Z en þó væri gert ráð fyrir þeirri undantekningu að vistmenn greiddu dvalarkostnað að hluta eða öllu með tekjum sínum umfram frítekjumark. Í lögunum væri þó ekki tekið af skarið um það hvernig tekjuhugtakið væri skilgreint en það væri eftirlátið framkvæmdavaldinu með reglugerð nr. 47/1990 og breytingum á henni, t.d. reglugerð nr. 236/1993. Frítekjumark væri 21.136 kr. á mánuði frá 1. júlí 1993. Ljóst væri að arður A af hlutabréfum hans í X hf., 1.162.688 kr. fyrir árið 1994 hefði verið lagður til grundvallar við ákvörðun greiðsluhlutdeildar 1995. Um þá ákvörðun stæði ágreiningurinn. Tryggingastofnun ríkisins hefði ekki skilgreint tekjuhugtakið frekar en fram kæmi í bréfi stofnunarinnar, dags. 11. september 1995. Þannig væru eignatekjur ekki skilgreindar frekar. Hins vegar yrði að skilja svarið þannig að vaxtatekjur, a.m.k. af bankainnstæðum og spariskírteinum ríkissjóðs hvort heldur þær væru skattfrjálsar eða ekki væru ekki skilgreindar sem tekjur, a.m.k. ekki þær skattfrjálsu.

Lögmaðurinn færði fram þau rök í bréfi sínu að greiðsluhlutdeildin hefði ekki næga lagastoð enda væri óheimilt að skilgreina tekjuhugtak 27. gr. laga nr. 82/1989 í reglugerð. Jafnvel þótt skilgreining tekjuhugtaksins með þessum hætti yrði talin standast væri skilgreining Tryggingastofnunar ríkisins allt að einu ekki rétt að því er snerti arðstekjurnar. Þá væri ennfremur á því byggt að greiðsluhlutdeild A væri augljós mismunun og brot á stjórnarskrárvörðum jafnræðisreglum. Nánar var þetta rökstutt svo að framsal löggjafans til framkvæmdavalds samkvæmt 27. gr. laga nr. 82/1989 til að setja nánari ákvæði um þátttöku vistmanna í greiðslu dvalarkostnaðar, þ.e. til skilgreiningar tekjuhugtaksins, væri ólögmætt enda væri um íþyngjandi undantekningar að ræða. Þá væri tekjuhugtakið ekki skilgreint með nákvæmum hætti í lögum. Við fyrstu sýn mætti ætla að átt væri við allar tekjur. Svo væri þó alls ekki þar sem t.d. vaxtatekjur, a.m.k. þær skattfrjálsu, væru í framkvæmd Tryggingastofnunar ríkisins ekki taldar til tekna. Vaxtatekjur væru eignatekjur með sama hætti og arður og væri því hér um mismunun að ræða. Þó væri það 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, um stofnanaþjónustu fyrir aldraða, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, um breytingu á þeirri reglugerð, sem tæki af allan vafa og skilgreindi tekjuhugtakið þannig að átt væri við eigin tekjur að frádregnum staðgreiðsluskatti. Staðgreiðsluskattur samkvæmt lögum nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda, væri einungis heimtur af launatekjum. Arður af hlutabréfum félli að sjálfsögðu ekki þar undir og væri því ekki staðgreiðsluskyldar tekjur. Samkvæmt þessu væri arður af hlutabréfum augljóslega undanþeginn hugtakinu tekjur í skilningi 27. gr. laga nr. 82/1989, sbr. 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, þegar greiðsluhlutdeild væri ákveðin. Samkvæmt þessu væri það meginatriðið að Tryggingastofnun ríkisins hefði enga heimild í lögum eða reglugerð til þess að víkka tekjuhugtakið svo sem gert hefði verið. Skýr lagaheimild þyrfti til að koma enda bæri að skýra íþyngjandi lagaákvæði, sem t.d. skertu eignir manna, þröngt og í vafatilvikum velja þann kost sem væri gjaldanda í hag.

Í bréfinu var síðan á það bent að samkvæmt 2. mgr. 31. gr. laga nr. 82/1989 bæri að endurskoða lögin innan fimm ára frá gildistöku þeirra. Sú endurskoðun hefði ekki farið fram. Þá væri tekið fram í 2. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 47/1990 að endurskoða skyldi reglugerðina eigi síðar en tveimur árum eftir gildistöku hennar. Líta mætti á breytingu á 10. gr. reglugerðarinnar sem endurskoðun svo langt sem hún næði en ekki teldist það endurskoðun þótt viðmiðunarfjárhæðum frítekjumarks hefði verið breytt. Líkja mætti lögunum og reglugerðinni við samning sem félli úr gildi að reynslutíma liðnum nema hann sætti raunverulegri endurskoðun eða væri staðfestur. Að þessu leyti skorti greiðsluhlutdeildina einnig lagastoð.

Þá hélt lögmaðurinn því fram í bréfinu að ákvörðun um greiðsluhlutdeild A bryti gegn jafnræðisreglum þar sem honum væri nánast einum eða í hópi örfárra sjúklinga gert að taka miklu meiri þátt í dvalarkostnaði en öðrum sjúklingum í Z fyrir sömu þjónustu. Mætti taka mið af því að hlutdeild sjúklinga í kostnaði við almenna heilbrigðisþjónustu væri ýmist engin eða mjög lág og allt að því ókeypis í langflestum tilvikum. Þess vegna væri greiðsluhlutdeildin ólögmæt mismunun og einnig vegna þess að Tryggingastofnun ríkisins hefði ekki fellt vexti undir tekjuhugtakið. Var vísað til H 1988:1532. Lögmaðurinn beindi að lokum þeim tilmælum til Tryggingastofnunar ríkisins í bréfi sínu að honum yrði látin í té nákvæm sundurliðun á því hvernig fjárhæðin 68.049 kr. væri ákveðin, sbr. bréf stofnunarinnar, dags. 11. september 1995.

Með bréfum, dags. 28. mars 1996, 17. júlí 1996 og 21. október 1996, ítrekaði lögmaður A ofangreint bréf sitt frá 18. janúar 1996 og krafðist svara. Með bréfi, dags. 19. apríl 1996, gerði Tryggingastofnun ríkisins lögmanninum grein fyrir tölulegum útreikningi á greiðsluhlutdeild A sbr. tilmæli hans í niðurlagi bréfs, dags. 18. janúar 1996. Samkvæmt þeim útreikningi voru lagðar til grundvallar greiðslur úr lífeyrissjóði 189.515 kr. svo og arður af hlutabréfum 1.162.939 kr. að frádregnum frádrætti frá eignatekjum 130.939 kr. eða alls 1.221.264 kr. sem tekjur. Frá þeirri fjárhæð var dregin staðgreiðsla (útsvar) 120.347 kr. Samkvæmt þessu var „gjaldstofn“ tilgreindur 1.100.917 kr. og meðaltekjur á mánuði því 91.743 kr. Mörk samkvæmt 2. gr. reglugerðar nr. 47/1990 næmu 21.136 kr. og mismunur, þ.e. greiðslur á mánuði 70.607 kr.

Í tilefni af framangreindu bréfi lögmanns A, dags. 18. janúar 1996, ritaði Tryggingastofnun ríkisins heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu bréf, dags. 19. apríl 1996. Í bréfinu var tekið fram að við framkvæmd á ákvæðum reglugerðar nr. 47/1990 varðandi þátttöku langlegusjúklinga í dvalarkostnaði hefði Tryggingastofnun ríkisins miðað við tekjur samkvæmt skattframtali, þ.e.a.s greiðslur úr lífeyrissjóðum og eignatekjur t.d. húsaleigutekjur, arð af hlutabréfum o.fl. Framkvæmdin væri þannig að tölvukerfi hjá Skýrr sækti upplýsingar um tekjur í skattskrá, drægi staðgreiðslu frá og reiknaði síðan greiðslugetu sjúklings. Var óskað eftir áliti ráðuneytisins á því hvort það teldi rétt að miða við eignatekjur þegar tekin væri ákvörðun um greiðsluhlutdeild langlegusjúklinga eða hvort eingöngu skyldi miðað við reglulegar (mánaðarlegar) greiðslur úr lífeyrissjóðum. Sama tekjuviðmiðun yrði væntanlega viðhöfð þegar greiðsluhlutdeild vistmanna samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar væri ákvörðuð. Með bréfi, dags. 30. júlí 1996, ítrekaði Tryggingastofnun ríkisins bréf sitt frá 19. apríl 1996.

Með bréfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 16. október 1996, ítrekaði stofnunin enn bréf sitt. Kom fram í bréfinu að A væri nú látinn og sæi B, hæstaréttarlögmaður, um skipti á dánarbúi hans. A hefði verið ákvörðuð greiðsluhlutdeild í dvalarkostnaði 68.049 kr. á mánuði frá 28. febrúar 1995 en hann hefði verið langlegusjúklingur í Z. Stofnunin væri á fjárlögum og kæmu greiðslur A væntanlega til frádráttar á fjárframlögum, sbr. 16. gr. reglugerðar nr. 47/1990 enda ættu tekjur þessar að færast í bókhald Z sem sértekjur. Gerð var grein fyrir því hlutverki Tryggingastofnunar ríkisins að kanna hvort langlegusjúklingur ætti að taka þátt í greiðslu dvalarkostnaðar og hversu mikið greiða skyldi. Við slíkan útreikning væri tekið tillit til allra tekna, þ.e. húsaleigutekna, vaxtatekna, arðgreiðslna o.fl. Enda þótt A hefði verið eini greiðsluskyldi sjúklingurinn í Z á umræddum tíma sem hefði þurft að greiða háan dvalarkostnað væri rétt að benda á að alltaf væru nokkrir einstaklingar sem þyrftu að greiða dvalarkostnað sinn að fullu. Þá var vikið að frádrætti staðgreiðsluskatts og bent á í því sambandi að leigutekjur af útleigðu húsnæði féllu ekki undir staðgreiðslu opinberra gjalda heldur væru slíkar tekjur skattlagðar eftir á. Í slíkum tilfellum væri ekki heimilt að draga frá skatta við útreikning á þátttöku í dvalarkostnaði. Sama gilti um skatt af arði af hlutabréfum. Slík regla leiddi í sumum tilvikum til þess að langlegusjúklingur héldi nánast engu eftir af tekjum sínum. Þá var í bréfinu vakin athygli á því að viðmiðunarmörk fjárhæðar samkvæmt reglugerð nr. 47/1990, sbr. reglugerð nr. 236/1993, sem langlegusjúklingur mætti halda eftir, þ.e. 21.136 kr., hefðu ekki verið hækkuð í rúm þrjú ár.

Með bréfi, dags. 6. nóvember 1996, tók Tryggingastofnun ríkisins til úrlausnar kröfu lögmanns dánarbús A samkvæmt bréfi hans, dags. 18. janúar 1996, sem hann hafði margítrekað eins og að framan greinir og staðfesti fyrri ákvörðun sína um að greiðsluhlutdeild A skyldi vera 68.049 kr. á mánuði. Tekið var fram að eins og kunnugt væri hefði verið leitað eftir áliti heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á málinu, sbr. bréf stofnunarinnar, dags. 19. apríl, 30. júlí og 16. október 1996. Svar hefði ekki borist og því væri afstaða stofnunarinnar óbreytt. Þá var þess getið að þegar reiknuð væri út greiðsluhlutdeild langlegusjúklinga væri tekið tillit til allra tekna viðkomandi sjúklings og frá þessum tekjum væri dreginn staðgreiðsluskattur.

Með kæru til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 2. desember 1996, krafðist lögmaður dánarbúsins þess að ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins um greiðsluhlutdeild A yrði felld úr gildi. Um kæruheimild var vísað til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 1. mgr. 2. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993. Um málavexti, lagarök og málsástæður var vísað til bréfs hans til Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 18. janúar 1996. Lögð var áhersla á þá túlkun á 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, að andlag greiðsluhlutdeildarinnar væru laun í skilningi laga nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda. Óheimilt væri að framselja stjórnvaldi vald til ákvörðunar greiðslna af þessu tagi er jafna mætti til skattlagningar. Þá var bent á að samkvæmt 41. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993 væri meginreglan sú að öllum sjúkratryggðum skyldi tryggð ókeypis vist að ráði læknis á sjúkrahúsum. A hefði verið langlegusjúklingur, sbr. bréf Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 6. nóvember 1996. Væri því torvelt að sjá hvernig 27. gr. laga nr. 82/1989 fengi samrýmst 41. gr. almannatryggingalaga. Þá var í kærunni bent á að í bréfi Tryggingastofnunar ríkisins frá 6. nóvember 1996 væri ekki nákvæm útlistun á því hvaða tekjur viðkomandi sjúklings væru andlag greiðsluhlutdeildar. Jafnframt var dregið í efa að t.d. vextir af skattfrjálsum bankainnstæðum féllu undir þá framkvæmd. Ef gæta ætti jafnræðis bæri að taka tillit til allra tekna hverju nafni sem nefndust. Framkvæmd væri erfið enda væri mikill misbrestur á því að skattfrjálsar innstæður og vextir af þeim væru taldar fram til skatts.

Með bréfi, dags. 3. mars 1997, ítrekaði lögmaðurinn erindi sitt og tók jafnframt fram að hann hefði enn ekki fengið staðfestingu ráðuneytisins á móttöku kærunnar.

Heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið tók kæruna til úrlausnar með úrskurði, dags. 26. mars 1997, og hafnaði kröfu dánarbús A um að ákvörðun sjúkratryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins um greiðsluhlutdeild A vegna dvalar hans að Z á árinu 1995 yrði felld úr gildi. Forsendur ráðuneytisins eru svofelldar í úrskurðinum:

„Í 34. gr. laga nr. 117/1993 um almannatryggingar er kveðið á um að hverjum þeim, sem sjúkratryggður er skv. 32. gr. sömu laga, skuli tryggð ókeypis vist að ráði læknis á sjúkrahúsum. Ákvæði laga nr. 82/1989 um málefni aldraðra hafa að geyma fyrirmæli um greiðslu dvalarkostnaðar aldraðra á stofnunum. Í 26. gr. laganna er að finna ákvæði þess efnis að dvalarkostnaður á stofnunum fyrir aldraða skuli greiðast af Tryggingastofnun ríkisins. Ákvæði 27. gr. laganna hafa hins vegar að geyma undantekningu frá framangreindri meginreglu. Skv. nefndu undantekningarákvæði ber vistmönnum að greiða dvalarkostnað að hluta eða að öllu leyti með tekjum sínum, sem eru umfram ákveðið frítekjumark. Í 3. mgr. 27. gr. laganna er tekið fram að setja skuli með reglugerð nánari ákvæði um þátttöku vistamanna í greiðslu dvalarkostnaðar, m.a. um hækkun viðmiðunartekna. Um framangreind atriði gildir reglugerð nr. 47/1990 um stofnanaþjónustu fyrir aldraða, með síðari breytingum. Í 1. mgr. 10. gr. þeirrar reglugerðar kemur fram að hafi langlegusjúklingur eigin tekjur, sem að frádregnum staðgreiðsluskatti eru hærri en kr. 21.136,- á mánuði, skuli hann með þeim tekjum, sem umfram eru, taka þátt í dvalarkostnaði. Gildir þetta með þeim takmörkunum að sjúklingur skal aldrei greiða hærri fjárhæð en sem nemur dvalarkostnaði í þjónustuhúsnæði aldraðra, eins og hann er ákveðinn af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra skv. 3. gr. sömu reglugerðar.

Ákvörðun sjúkratryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins um greiðsluhlutdeild [A] grundvallaðist á ákvæðum reglugerðar nr. 47/1990 um stofnanaþjónustu fyrir aldraða, með síðari breytingum. Sú reglugerð á sér stoð í 27. gr. laga nr. 82/1989 um málefni aldraðra. Skv. 1. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar skulu tekjur að frádregnum staðgreiðsluskatti lagðar til grundvallar ákvörðun um greiðsluþátttöku langlegusjúklinga. Verður að skilja nefnt ákvæði svo að þar undir falli arðstekjur sem og aðrar tekjur, enda þó ekki sé greiddur staðgreiðsluskattur af þeim tekjum. Þá verður ekki fallist á þá málsástæðu kæranda að með ákvæði 27. gr. framangreindra laga sé löggjafinn að framselja framkvæmdavaldshafa vald sitt með ólögmætum hætti. Þvert á móti verður talið að heimild ráðherra til setningar reglugerðar á grundvelli 27. gr. laganna rúmist innan eðlilegs ákvörðunar- og verksviðs framkvæmdavaldshafa. Telja verður að ákvörðun sjúkratryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins um greiðsluþátttöku [A] hafi verið í fullu samræmi við ákvæði þeirrar reglugerðar. Verður hvorki talið að sú gjaldtaka, sem þar um ræðir, feli í sér augljósa mismunun né brot á stjórnarskrárvörðum jafnræðisreglum eins og kærandi byggir á.

Ekki verður fallist á það með kæranda að ákvörðun sjúkratryggingadeildar Tryggingastofnunar ríkisins skorti lagastoð af þeirri ástæðu að lög nr. 82/1989 um málefni aldraðra hafi ekki sætt endurskoðun í samræmi við fyrirmæli 2. mgr. 31. gr. laganna. Sama gildir um reglugerð nr. 47/1990 um stofnanaþjónustu fyrir aldraða, sbr. 3. mgr. 17. gr. þeirrar reglugerðar. Hvorki í lögum nr. 82/1989 né reglugerð nr. 47/1990 er markaður ákveðinn líftími þrátt fyrir ákvæði, sem kveða á um að endurskoðun skuli fara fram innan tiltekinna tímamarka. Í samræmi við almenn lögskýringarsjónarmið verður að telja að lög og reglugerð haldi gildi sínu þar til þau eru numin úr gildi með formlegum hætti. Þannig hefur það ekki áhrif á gildi þeirra sem réttarheimilda þó svo endurskoðun hafi ekki farið fram í samræmi við fyrirmæli þar að lútandi.“

III.

Með bréfi, dags. 20. júní 1997, fór umboðsmaður Alþingis þess á leit við heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti umboðsmanni í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar lögmanns dánarbús A. Umboðsmaður Alþingis óskaði m.a. sérstaklega eftir greinargerð heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins um þann lagagrundvöll sem hin umdeilda ákvörðun um greiðsluhlutdeild A heitins byggðist á. Um þetta sagði svo í bréfi umboðsmanns:

„Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum dvaldist [A] á hjúkrunarheimilinu að [Z]. Samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 97/1990, um heilbrigðisþjónustu, falla hjúkrunarheimili undir sjúkrahús í skilningi IV. kafla laganna, en slík heimili eru í nefndu ákvæði skilgreind sem vistheimili fyrir aldraða og sjúklinga, sem búið er að sjúkdómsgreina, en þarfnast vistunar og meðferðar, sem hægt er að veita utan almennra og sérhæfðra sjúkrahúsa, sbr. og ákvæði um hjúkrunarheimili í IV. kafla laga nr. 82/1989, um málefni aldraðra. Hjúkrunarheimilið að [Z] er hluti af Sjúkrahúsi Suðurnesja, en sjúkrahúsið er á fjárlögum sem A-hluta stofnun, sbr. ákvæði þágildandi laga nr. 52/1966, um ríkisbókhald, gerð ríkisreiknings og fjárlaga, sbr. nú lög nr. 88/1997, um fjárreiður ríkisins.

Með tilliti til framanritaðs og ákvæða 34. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993, er tryggja sjúkratryggðum ókeypis vist að ráði læknis á sjúkrahúsum, óska ég eftir sjónarmiðum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins um túlkun og gildissvið ákvæða 27. gr. laga nr. 82/1989, um málefni aldraðra, sem hin umdeilda greiðsluhlutdeild er byggð á, þ. á m. með tilliti til stjórnskipulegrar jafnræðisreglu, sem nú hefur verið lögfest í 65. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sbr. 3. gr. stjórnskipunarlaga nr. 97/1995.“

Umboðsmaður Alþingis óskaði að auki eftir því í ofangreindu bréfi sínu að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið gerði sérstaklega grein fyrir því hvernig hin umdeilda greiðsluhlutdeild hefði verið ákvörðuð og hvaða reglur giltu í þeim efnum. Um þetta sagði svo í bréfinu:

„Samkvæmt 27. gr. laga nr. 82/1989 skulu vistmenn, sem hafa tekjur umfram tiltekna fjárhæð á mánuði, taka þátt í greiðslu dvalarkostnaðar á stofnunum fyrir aldraða. Nánari ákvæði um þátttöku vistmanna skal setja með reglugerð. Um þetta gilda ákvæði reglugerðar nr. 47/1990, um stofnanaþjónustu fyrir aldraða, með síðari breytingum, sbr. m.a. reglugerð nr. 236/1993, um breytingu á fyrrnefndu reglugerðinni. Í III. kafla reglugerðar nr. 47/1990 er fjallað um greiðslu dvalarkostnaðar í hjúkrunarrými. Í 1. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, segir svo: „Nú hefur langlegusjúklingur eigin tekjur, sem að frádregnum staðgreiðsluskatti eru hærri en kr. 21.136 á mánuði, skal hann þá með þeim tekjum sem umfram eru, taka þátt í dvalarkostnaði frá þeim tíma, sem bætur almannatrygginga falla niður. Þó skal hann í hverjum mánuði aldrei greiða hærri fjárhæð en sem nemur dvalarkostnaði í þjónustuhúsnæði aldraðra eins og hann er ákveðinn af heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu, sbr. 3. gr.“

Samkvæmt framangreindum ákvæðum laga og reglugerðar ræðst fjárhæð greiðsluhlutdeildar langlegusjúklings annars vegar af tekjum hans og hins vegar af „þaki“, sem tekur mið af dvalarkostnaði í þjónustuhúsnæði.

Hvorki í 27. gr. laga nr. 82/1989 né 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990 er þargreint tekjuhugtak skilgreint. Í bréfum Tryggingastofnunar ríkisins vegna máls [A], sem fylgdu kvörtuninni, kemur fram, að stofnunin velkist í nokkrum vafa um það, hvernig skilgreina beri hugtakið tekjur í þessu sambandi. Meðal annars liggja fyrir bréf Tryggingastofnunar ríkisins til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, þar sem spurst er fyrir um skilgreiningar í þessum efnum, sbr. bréf, dags. 19. apríl, 30. júlí og 16. október 1996. Ekki verður séð, að ráðuneytið hafi svarað þessum bréfum. Sjónarmið Tryggingastofnunar ríkisins um skilgreiningu á tekjum virðist miðast við „greiðslur úr lífeyrissjóðum og eignatekjur“, sbr. bréf stofnunarinnar, dags. 11. september 1995, til [B], hæstaréttarlögmanns. Í úrskurði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 26. mars 1997, kemur ekki fram nein almenn skilgreining á tekjuhugtaki í þessu sambandi. Með úrskurðinum staðfestir ráðuneytið einungis í raun, að tekjur frá lífeyrissjóðum og arður af hlutabréfum falli hér undir.

Í tilefni af framansögðu legg ég sérstaka áherslu á, að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið geri mér grein fyrir því, hvernig það telur að skilgreina beri umrætt tekjuhugtak og hvernig framkvæmd hefur verið háttað með tilliti til þess.“

Þá óskaði umboðsmaður Alþingis eftir skýringum ráðuneytisins á ákvæði 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 263/1993, um frádrátt staðgreiðsluskatta, og jafnframt á þeirri framkvæmd Tryggingastofnunar ríkisins að taka tillit til skattalegs frádráttar á móti arðstekjum við ákvörðun á fjárhæð tekna. Um þetta sagði svo í bréfi umboðsmanns Alþingis:

„Í 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, er miðað við eigin tekjur langlegusjúklings „að frádregnum staðgreiðsluskatti“. Samkvæmt 1. gr. laga nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda, er staðgreiðsla opinberra gjalda samkvæmt lögunum bráðabirgðagreiðsla tekjuskatts og útsvars launamanns á tekjuári og tryggingagjalds launagreiðenda á því ári. Staðgreiðsla opinberra gjalda tekur samkvæmt lögum nr. 45/1987 einungis til launa, eins og þau eru skilgreind í 5. gr. þeirra, þ. á m. lífeyris, tryggingabóta og styrkja. Samkvæmt þessu er ekki sjálfgefið, að staðgreiðsla svari til endanlegra skattgreiðslna, auk þess sem hún er afmörkuð við eina tegund tekna, þ.e. laun. Með tilliti til þessa tel ég ástæðu til að óska eftir skýringum heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á umræddu reglugerðarákvæði um frádrátt staðgreiðsluskatta, þ. á m. lagagrundvelli ákvæðisins, í ljósi framangreindra ákvæða um staðgreiðslu skatta og hvaða tilgangi þessu reglugerðarákvæði sé ætlað að þjóna. Eins og fram kemur í bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 16. október 1996, til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, er við ákvörðun greiðsluhlutdeildar ekkert tillit tekið til skattgreiðslna af öðrum tekjum en launum, sem falla undir staðgreiðslu. Samkvæmt þessu er ekkert tillit tekið til skattlagningar arðs af hlutabréfum, sem á reynir í [A]. Ég vek athygli ráðuneytisins á því, að hinn 1. janúar 1997 komu til framkvæmda lög nr. 94/1996, um staðgreiðslu skatts á fjármagnstekjur, sem m.a. taka til arðs, sbr. og lög nr. 97/1996, um breyting á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, með síðari breytingum.

Við ákvörðun Tryggingastofnunar ríkisins á fjárhæð tekna [A] til útreiknings á greiðsluhlutdeild hans var tekið tillit til þess skattalega frádráttar á móti arðstekjum, sem var að finna í 2. tölul. B-liðar 1. mgr. 30. gr. laga nr. 75/1981, en felldur var úr gildi með a-lið 5. gr. laga nr. 97/1996. Í úrskurði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 26. mars 1997 felst, að ráðuneytið staðfestir þessa ákvörðun. Af þessu tilefni óska ég eftir því, að ráðuneytið geri grein fyrir því, með hvaða hætti og að hvaða marki tekið hefur verið tillit til skattalegra frádráttarheimilda við ákvörðun tekna vegna greiðsluhlutdeildar.“

Að lokum fór umboðsmaður Alþingis fram á að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið legði fram tölulega greinargerð um hámark greiðsluhlutdeildar samkvæmt 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, svo og um endurskoðun fjárhæðar frítekjumarks til hækkunar. Um þessi atriði sagði svo í bréfi umboðsmanns:

„Í 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, er tekið fram, að langlegusjúklingur skuli „í hverjum mánuði aldrei greiða hærri fjárhæð en sem nemur dvalarkostnaði í þjónustuhúsnæði aldraðra eins og hann er ákveðinn af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, sbr. 3. gr.“ Eins og fyrr segir, er hér um „þak“ að ræða á fjárhæð greiðsluhlutdeildar. Hvorki í úrskurði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 26. mars 1997, né öðrum gögnum, sem fylgdu kvörtuninni, þ. á m. bréfum og gögnum frá Tryggingastofnun ríkisins, kemur fram töluleg greinargerð um þessa takmörkun á greiðsluhlutdeild. Óska ég eftir því, að ráðuneytið leggi fram útreikninga um þetta.

Samkvæmt 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, er frítekjumark til ákvörðunar á greiðsluhlutdeild 21.136 kr. Var miðað við þessa fjárhæð í tilviki [A]. Samkvæmt 2. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990 skal tekjuviðmiðun samkvæmt 1. [mgr.] greinarinnar breytast í samræmi við breytingar á tekjutryggingu almannatrygginga. Í bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 16. október 1996, til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins segir svo: „Að lokum leyfir undirrituð sér að benda á að rgj. nr. 47/1990 var síðast breytt með rgj. nr. 236/1993 en þá var sú fjárhæð, sem langlegusjúklingur má halda eftir, hækkuð í kr. 21.136. Þessi mörk hafa því ekki verið hækkuð í rúm 3 ár“. Með vísan til þess, sem hér hefur verið rakið, óska ég eftir skýringum ráðuneytisins á tilhögun og framkvæmd hækkunar umræddra viðmiðunarmarka.“

Með bréfum, dags. 21. ágúst 1997 og 3. nóvember 1997, ítrekaði umboðsmaður Alþingis ofangreint bréf frá 20. júní 1997. Með bréfi, dags. 3. desember 1997, gerði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið grein fyrir svörum sínum.

Um þann lagagrundvöll sem hin umdeilda ákvörðun um greiðsluhlutdeild var byggð á segir svo í svarbréfi ráðuneytisins:

„Hjúkrunarheimilið að [Z] telst vera sjúkrahús í skilningi 24. gr. laga nr. 97/1990 um heilbrigðisþjónustu.

Skv. 34. gr. almannatryggingalaga nr. 117/1993, er sjúkratryggðum skv. 32. gr. laganna tryggð ókeypis vist að ráði læknis í sjúkrahúsum, þar með talið á fæðingarstofnunum, sbr. þó 35. og 39. gr. laganna eða ákvæði sérlaga. Ákvæðið tryggir þannig ókeypis vist í sjúkrahúsi, en fjallar einnig „um þau tilvik þar sem sjúkrahúsvist er ekki tryggð að fullu“ eins og segir í athugasemdum um 34. gr. upphaflegs frumvarps til laga um almannatryggingar. (Alþt. 1993, A-deild, þskj. 86, bls. 677.)

Í upphaflega frumvarpinu hafði framangreint ákvæði 34. gr. ekki að geyma niðurlag þess um „ákvæði sérlaga“. Því orðalagi var bætt inn í meðförum þingsins. Tillaga þess efnis kom frá meirihluta heilbrigðis- og tryggingamálanefndar þar sem sagði m.a.: „Lagt er til að í 34. gr. sé einnig vísað til ákvæða sérlaga. Með því er vakin athygli á að í sérlögum geta verið ákvæði sem hér skipta máli. Í dag má benda á lög nr. 82/1989 um málefni aldraðra“. (Alþt. 1993, A-deild, þskj. 311-12, bls. 1622-1623.) Tillaga þessi var samþykkt óbreytt og felld inn í frumvarpið, sbr. nú lög nr. 117/1993 um almannatryggingar.

Það er því túlkun ráðuneytisins að ákvæði sérlaga sbr. umdeilt ákvæði 27. gr. laga nr. 82/1989 um málefni aldraðra gangi framar ákvæði 34. gr. almannatryggingalaga um ókeypis vist í sjúkrahúsi. Þá kveður ákvæði 26. gr. laga nr. 82/1989 á um að Tryggingastofnun ríkisins skuli greiða dvalarkostnað á stofnunum aldraðra skv. 18. gr., þ.e. þjónustuhúsnæði og hjúkrunarrými, sbr. þó 27. gr. laganna.

Ráðuneytið telur ákvæði 27. gr. taka til þess hóps aldraðra sem eins er ástatt um og telur það því ekki brjóta gegn jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Misháar greiðslur vistmanna byggjast á efnahag þeirra og telur ráðuneytið að slík mismunun fari ekki í bága við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar. Þannig er þeim sem vegna efnahagslegrar stöðu sinnar og til þess hafa bolmagn ætlað að taka þátt í kostnaði vegna dvalar sinnar á viðkomandi hjúkrunarheimili. Þá er m.a. bent á að greiðslur almannatrygginga svo sem ellilífeyrir og tekjutrygging eru mismunandi og er þar miðað við tekjur.

Ráðuneytið telur hina umdeildu ákvörðun um greiðsluhlutdeild [A] heitins vegna dvalar hans á hjúkrunarheimilinu að [Z] hafa átt nægjanlega stoð í 27. gr. laga nr. 82/1989 um málefni aldraðra.“

Um ákvörðun greiðsluhlutdeildarinnar, reglur þar að lútandi og skilgreiningu á tekjuhugtakinu, þ. á m. með tilliti til frádráttar staðgreiðsluskatta, segir svo í bréfi ráðuneytisins:

„Hin umdeilda greiðsluhlutdeild var ákvörðuð á grundvelli 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990 um stofnanaþjónustu fyrir aldraða, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, með stoð í 27. gr. laga nr. 82/1989. Tekjuhugtak reglugerðarinnar nær til allra tekna þ.m.t. eignatekna. Þó skal draga frá tekjum staðgreiðsluskatt áður en reiknað er út hversu mikið viðkomandi sjúklingur á að greiða. Við ákvörðun greiðsluhlutdeildar var því ekki tekið tillit til skattgreiðslna af öðrum tekjum en launum, sem falla undir staðgreiðslu í skilningi laga nr. 45/1987 um staðgreiðslu opinberra gjalda á því ári er greiðsluhlutdeildin var reiknuð út. Framkvæmdin var því í fullu samræmi við lögin og reglugerðina.

Vegna gildistöku laga nr. 94/1996, um staðgreiðslu skatts á fjármagnstekjur, sem m.a. taka til arðs, sbr. og lög nr. 97/1996, um breytingu á lögum nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt með síðari breytingum, telur ráðuneytið að frá 1. janúar 1997, þá er lög nr. 94/1996 komu til framkvæmda, komi skattur af fjármagnstekjum þ.m.t. arði, til frádráttar við ákvörðun greiðsluhlutdeildar skv. ákvæðum 27. gr. laga nr. 82/1989 og 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993.

Tilgangur reglugerðarákvæðisins er tvíþættur, annars vegar að tryggja vistmanni lágmarksgreiðslu til eigin nota en hins vegar að tryggja betri rekstrarskilyrði viðkomandi sjúkrahúss.“

Varðandi frádrátt frá tekjum samkvæmt skattalegum frádráttarheimildum og útreikninga á hámarki greiðsluhlutdeildar vísaði ráðuneytið til gagna er fylgdu svarbréfinu, þ.e. einkum bréfa Tryggingastofnunar ríkisins varðandi málið.

Um framkvæmd hækkunar á viðmiðunarmörkum sagði svo í bréfi ráðuneytisins:

„Að meginstefnu til byggjast viðmiðunarmörkin á mati á þörfum sjúklings og mati á því að hve miklu leyti sanngjarnt getur talist að langlegusjúklingur taki þátt í þeim kostnaði er fer í að halda uppi því þjónustustigi sem sú vistun krefst, sjá nú reglugerð nr. 561/1997, um (6.) breytingu á reglugerð nr. 47/1990 um stofnanaþjónustu fyrir aldraða. Þá hafa hækkanir þessara viðmiðunarmarka fylgt hækkunum annarra frítekjumarka almannatrygginga, sbr. nú síðast reglugerð nr. 562/1997, um hækkun frítekjumarka (tekjumarka) skv. lögum nr. 117/1993 um almannatryggingar, með síðari breytingum.“

Með bréfi, dags. 9. desember 1997, gaf umboðsmaður Alþingis lögmanni dánarbús A kost á að gera þær athugasemdir í tilefni af bréfinu sem hann teldi ástæðu til. Með bréfi, dags. 12. janúar 1998, gerði skiptastjórinn grein fyrir athugasemdum sínum. Kemur þar fram það sjónarmið hans að hvorki Tryggingastofnun ríkisins né heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hafi gefið skýr svör um það hvort skattfrjálsar vaxtatekjur falli í framkvæmd undir tekjuhugtak 27. gr. laga nr. 82/1989. Bendir hann á að a.m.k. hafi slíkar tekjur ekki verið lagðar til grundvallar við ákvörðun greiðsluhlutdeildar í tilviki A. Þá ítrekaði lögmaðurinn það sjónarmið að það sé hlutverk löggjafarvaldsins en ekki ráðuneytisins að skilgreina umrætt tekjuhugtak. Þaðan af síður sé Tryggingastofnun ríkisins sem heyri undir ráðuneytið bær til að skilgreina hugtak þetta. Þá áréttaði lögmaðurinn að skýra bæri afdráttarlaust orðalag 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, „að frádregnum staðgreiðsluskatti samkvæmt orðanna hljóðan.“

IV.

1.

Reglur um stofnanaþjónustu fyrir aldraða er að finna í lögum nr. 82/1989, um málefni aldraðra, með síðari breytingum. Samkvæmt 2. tölul., sbr. upphafsmálsl. 18. gr. laga nr. 82/1989, getur stofnanaþjónusta m.a. verið hjúkrunarrými á öldrunarstofnunum eða hjúkrunarheimili ætluð öldruðum einstaklingum sem eru of lasburða til að dveljast í þjónustuhúsnæði samkvæmt 1. tölul. sama ákvæðis. Í V. kafla laga nr. 82/1989 er kveðið á um kostnað við öldrunarþjónustu en samkvæmt 26. gr. laganna er það meginregla að dvalarkostnaður á stofnunum fyrir aldraða samkvæmt áðurnefndri 18. gr., þ.e. þjónustuhúsnæði eða hjúkrunarrými, greiðist af Tryggingastofnun ríkisins. Ákvæði 27. gr. laga nr. 82/1989 gerir hins vegar ráð fyrir þátttöku aldraðra vistmanna í greiðslu dvalarkostnaðar á ofangreindum stofnunum fyrir aldraða þegar uppfyllt eru skilyrði er lúta að fjárhagsgetu vistmanns. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Vistmenn, sem hafa tekjur umfram 11.000 kr. á mánuði, skulu taka þátt í greiðslu dvalarkostnaðar á stofnunum fyrir aldraða, sbr. 18. gr.

Með tekjum sínum, sem eru umfram 11.000 kr., skal vistmaður greiða dvalarkostnað sinn að hluta eða öllu.

Setja skal með reglugerð nánari ákvæði um þátttöku vistmanna í greiðslu dvalarkostnaðar, m.a. um hækkun viðmiðunartekna.“

Af hálfu lögmanns dánarbús A er því haldið fram að greiðsluhlutdeild aldraðra vistmanna samkvæmt tilvitnuðum ákvæðum 27. gr. laga nr. 82/1989 feli í sér „augljósa mismunun og [sé] brot á stjórnarskrárákvörðun jafnræðisreglum“. Með bréfi umboðsmanns Alþingis til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 20. júní 1997 var óskað eftir sjónarmiðum ráðuneytisins um túlkun og gildissvið 27. gr. laga nr. 82/1989, m.a. með tilliti til stjórnskipulegrar jafnræðisreglu, sbr. nú 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 3. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Í svarbréfi ráðuneytisins frá 3. desember 1997, sem tekið er upp í kafla III, er á því byggt að 27. gr. laga nr. 82/1989 taki til þess hóps aldraðra sem eins er ástatt um. Telur ráðuneytið því að ákvæðið brjóti ekki í bága við jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar. Ráðuneytið bendir á að „misháar greiðslur vistmanna [byggist] á efnahag þeirra og telur ráðuneytið að slík mismunun fari ekki í bága við jafnræðisreglu stjórnarskrárinnar“.

Hin stjórnskipulega jafnræðisregla, sbr. nú 65. gr. stjórnarskrárinnar, girðir jafnan ekki fyrir að þeir sem til þess hafa fjárhagslegt bolmagn standi undir greiðslum í tilefni af fenginni þjónustu á vegum hins opinbera eins og 27. gr. laga nr. 82/1989 gerir ráð fyrir enda þótt aðrir kunni að fá sömu þjónustu sér að kostnaðarlausu sökum fjárskorts. Minni ég hér á eftirfarandi athugasemdir í greinargerð með 3. gr. frumvarps þess er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995:

„[…] Þá felst ekki í [jafnræðisreglunni] að ríkið þurfi að tryggja öllum sömu aðstöðu án tillits til efnahags því nauðsynlegt er að þeir sem búa við rýran hag fái frekar efnahagslegan stuðning frá ríkinu en hinir sem hafa aðstæðna sinna vegna ekki þörf fyrir slíkan stuðning. Dæmum eins og þessum er ætlað að sýna fram á að réttlætanlegt getur verið að gera ákveðnum hópum hærra undir höfði í löggjöf í viðleitni til að rétta skertan hlut þeirra til jafnvægis við aðra þjóðfélagshópa. Markmið jafnræðisreglunnar er framar öllu að koma í veg fyrir manngreinarálit á grundvelli atriðanna sem eru talin í henni. Það er hins vegar ekki markmið hennar að útiloka að lögákveðin skilyrði fyrir réttindum eða skyldum geti tekið mið af þessum atriðum ef þau byggjast á málefnalegum forsendum.“ (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2086.)

Í þessu sambandi tek ég fram að samkvæmt 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, skal öllum sem þess þurfa tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Í athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 97/1995 kemur fram að þetta ákvæði svari að nokkru leyti til þágildandi 70. gr. stjórnarskrárinnar þar sem mælt hafi verið fyrir um rétt þess sem getur ekki séð fyrir sér og sínum og aðrir eru ekki framfærsluskyldir við til styrks úr almennum sjóðum. Síðan segir að „með [1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar sé] hins vegar ekki lögð til breyting frá gildandi reglu að því leyti að ekki er ráðgert að sá sem geti séð nægilega fyrir sér sjálfur þurfi að njóta réttar til slíkrar aðstoðar, en þann rétt væri þó fyllilega heimilt að veita honum ef löggjafinn kysi svo“. (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2109.) Þegar litið er til þessa ákvæðis í ljósi tilvitnaðra ummæla lögskýringargagna að baki jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar tel ég ekki ástæðu til að fjalla hér frekar um þennan þátt málsins. Ég tek aðeins fram að ákvæði laga á borð við 27. gr. laga nr. 82/1989 sem gera ráð fyrir því að hluti tiltekins hóps manna sem til þess hafa fjárhagslega burði skuli taka þátt í greiðslu kostnaðar af dvöl á sjúkrastofnunum en aðrir fái slíka þjónustu sér að kostnaðarlausu, verði að vera skýr og glögg. Þá verður framkvæmd slíkra lagaákvæða í einstökum tilvikum að byggjast á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum.

2.

Í almennum athugasemdum greinargerðar með V. kafla frumvarps þess er varð að lögum nr. 82/1989 segir m.a. svo:

„Önnur meginbreyting frumvarpsins felst í fyrirkomulagi greiðslu vegna dvalar á öldrunarstofnunum.

Þrátt fyrir ákvæði gildandi laga um málefni aldraðra er enn við lýði sú regla að aldraðir greiði hlutdeild í dvalarheimiliskostnaði hafi þeir lífeyrissjóðstekjur umfram frítekjumark. Þeir sem ekki hafa aðrar tekjur en bætur almannatrygginga fá ákveðna fjárhæð á mánuði til ráðstöfunar frá Tryggingastofnun ríkisins og stofnunin annast greiðslu vistkostnaðar með svokallaðri elliheimilisuppbót.

Þetta fyrirkomulag hefur sætt mikilli gagnrýni af tveimur ástæðum. Í fyrsta lagi sökum þess að þeir sem hafa lífeyrissjóðstekjur og greiða dvöl sína sjálfir hætta því ef heilsa versnar og þeir flytjast yfir á þyngra og dýrara þjónustustig. Þá tekur sjúkratryggingadeild Tryggingastofnunnar ríkisins við greiðslu hjúkrunarkostnaðar og lífeyrissjóðstekjur renna óskertar til hins aldraða. Í öðru lagi hefur gagnrýnin beinst að því að það skuli eingöngu vera lífeyrissjóðstekjur sem með þessum hætti hafa áhrif á hvort hinn aldraði greiði fyrir dvalarheimilisdvöl. Aldraður einstaklingur, sem hefur engar lífeyrissjóðstekjur en e.t.v. verulegar skattfrjálsar eignatekjur, sætir ekki sömu meðferð. Hann heldur eignatekjum sínum óskertum og Tryggingastofnun ríkisins greiðir dvalarheimilisdvöl hans að fullu auk þess sem hann fær mánaðarlega ráðstöfunarfé frá Tryggingastofnun ríkisins.

Þessu fyrirkomulagi er breytt í frumvarpinu þannig að Tryggingastofnun ríkisins greiðir fyrir vist á stofnunum fyrir aldraða, sbr. 18. gr. frumvarpsins. Hafi vistmaður tekjur umfram 11.000 kr. á mánuði skal hann taka þátt í greiðslu dvalarkostnaðar. Með tekjum umfram 11.000 kr. skal vistmaðurinn greiða dvalarkostnað að hluta eða öllu. Nánari fyrirmæli um fyrirkomulag þessara greiðslna skal setja með reglugerð.“ (Alþt. 1988-1989, A-deild, 2682.)

Í IV. kafla eldri laga nr. 91/1982, um málefni aldraðra, var fjallað um íbúðir og dvalarstofnanir fyrir aldraða en samkvæmt 3. tölul. 17. gr. voru það m.a. hjúkrunarheimili og hjúkrunardeildir ætlaðar öldruðum einstaklingum sem voru of lasburða til að dvelja á stofnunum. Samkvæmt 1. mgr. 26. gr. laganna skyldi kostnaður af vistun, m.a. á dvalarstofnun fyrir aldraða samkvæmt ofangreindum 3. tölul. 17. gr. laganna, greiðast af sjúkratryggingadeild Tryggingastofnunar ríkisins eða með beinum framlögum úr ríkissjóði. Ákvæði 2. – 5. mgr. 26. gr. laga nr. 91/1982, voru svohljóðandi:

„Skv. umboði vistmanna á dvalarstofnunum fyrir aldraða skv. 17. gr. 2.-4. tl. innheimtir sjúkratryggingadeild Tryggingastofnunar ríkisins þó hjá lífeyristryggingadeild sömu stofnunar, lífeyrissjóði vistmanna eða lætur innheimta hjá vistmanni sjálfum allt að fullu vistgjaldi, sbr. þó 3. mgr, eins og það er ákveðið á hverjum tíma af daggjaldanefnd. […]

Vistmaður á dvalarstofnun skv. 17. gr. 2. tl. skal þó halda eftir til eigin þarfa 25% tekna sinna og aldrei lægri fjárhæð en kr. 1 950 á mánuði. Vistmaður á dvalarstofnun skv. 17. gr. 3. og 4. tl. skal halda eftir til eigin þarfa 15% tekna sinna og aldrei lægri fjárhæð en kr. 1 330 á mánuði.

Við ákvörðun tekna vistmanna gilda ákvæði 19. gr. laga nr. 66 frá 1971 um almannatryggingar með síðari breytingum.

Fjárhæðir í 3. mgr. skulu breytast eftir sömu reglum og fjárhæðir bóta almannatrygginga.“

Af athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 91/1982, um málefni aldraðra, má annars vegar ráða að með 26. gr. laganna hafi verið stefnt að því færa í frekara mæli kostnað af rekstri dvalarstofnana fyrir aldraða undir almannatryggingakerfið með því að gera sjúkratryggingadeild Tryggingastofnunar ríkisins að greiða kostnað af vistun aldraðra á dvalarstofnunum. Sjúkratryggingadeild bar síðan að innheimta hjá lífeyristryggingadeild, lífeyrissjóði vistmanns eða eftir atvikum hjá vistmanni sjálfum allt að fullu vistgjaldi eins og það væri ákveðið á hverjum tíma. (Alþt. 1982-1983, A-deild, bls. 407.) Af orðalagi 2. mgr. 26. gr. laga nr. 91/1982 og lögskýringargögnum verður hins vegar ráðið að enda þótt að gert hafi verið ráð fyrir greiðsluþátttöku aldraðra vistmanna í kostnaði af vistun þeirra hafi það verið ætlun löggjafans að tryggja að eftir mánaðarlega innheimtu greiðsluhlutdeildar hjá hlutaðeigandi vistmanni stæði eftir lágmarksfjárhæð honum til framfærslu að öðru leyti. Þegar litið er til efnis 27. gr. laga nr. 82/1989 sem á reynir í þessu máli og tilvitnaðra athugasemda greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 82/1989, tel ég að lögfesting ákvæðisins hafi ekki átt að hafa í för með sér breytingu hvað þetta atriði varðar. Minni ég í þessu sambandi á athugasemdir í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 3. desember 1997 til umboðsmanns Alþingis þar sem fram kemur sú skoðun ráðuneytisins að tilgangur 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, um stofnanaþjónustu fyrir aldraða sem sett var með stoð í 3. mgr. 27. gr. laga nr. 82/1989 og nánar verður vikið að hér síðar, sé tvíþættur, þ.e. „annars vegar að tryggja vistmanni lágmarksgreiðslu til eigin nota en hins vegar að tryggja betri rekstrarskilyrði viðkomandi sjúkrahúss“.

Við skýringu á 1. mgr. 27. gr. laga nr. 82/1989 verður að hafa í huga forsögu og tilurð lagaákvæðisins, sem rakin er hér að framan, einkum um að fyrirkomulag það sem kveðið er á um í ákvæðinu eigi að framkvæma með þeim hætti að tryggt sé að hlutaðeigandi vistmaður hafi lágmarks ráðstöfunarfé í hverjum mánuði þrátt fyrir að ákveðið sé að innheimta hjá honum að fullu eða hluta kostnað vegna vistunarinnar. Þá tel ég að hafa verði sérstaklega í huga við framkvæmd ákvæðisins að það kveður á um greiðsluþátttöku aldraðra vistmanna sem til þess hafa fjárhagslega burði í kostnaði vegna vistunar þeirra á sjúkrastofnunum. Það fyrirkomulag felur í sér, eins og fyrr greinir, frávik frá meginreglu 26. gr. laga nr. 82/1989, sbr. og meginreglu laga nr. 117/1993 um að kostnaður af dvöl aldraðra á dvalarstofnunum sé greiddur úr ríkissjóði. Með hliðsjón af framangreindum atriðum og því að um íþyngjandi ráðstöfun er að ræða fyrir hlutaðeigandi vistmenn tel ég að við skýringu ákvæðisins beri að leggja til grundvallar þann lögskýringarkost sem best samrýmist þeim tilgangi sem að baki ákvæðinu býr og tryggir að mánaðarleg fjárhagsstaða vistmanna sé virt.

Með heimild í 3. mgr. 27. gr. laga nr. 82/1989 hefur heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra sett reglugerð nr. 47/1990, um stofnanaþjónustu fyrir aldraða, og er kveðið á um greiðsluþátttöku vistmanna í dvalarkostnaði í hjúkrunarrými í ákvæðum III. kafla reglugerðarinnar. Ákvæði 1. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, er svohljóðandi:

„Nú hefur langlegusjúklingur eigin tekjur sem að frádregnum staðgreiðsluskatti eru hærri en kr. 21 136 á mánuði skal hann þá með þeim tekjum sem umfram eru taka þátt í dvalarkostnaði frá þeim tíma sem bætur almannatrygginga falla niður. Þó skal hann í hverjum mánuði aldrei greiða hærri fjárhæð en sem nemur dvalarkostnaði í þjónustuhúsnæði aldraðra eins og hann er ákveðinn af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, sbr. 3. gr.“

Við það er miðað samkvæmt tilvitnuðu reglugerðarákvæði að vistmaður haldi eftir kr. 21.136 á mánuði að teknu tilliti til staðgreiðslu af tekjum þegar dregnar eru mánaðarlega frá tekjum hans greiðslur vegna kostnaðar af vistun hans á dvalarstofnun. Þó er gert ráð fyrir því að hlutaðeigandi vistmaður greiði aldrei meira á mánuði en sem nemur dvalarkostnaði í þjónustuhúsnæði aldraðra eins og sá kostnaður er ákvarðaður á hverjum tíma af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra.

Í 12. gr. reglugerðar nr. 47/1990 er kveðið á um fyrirkomulag við ákvörðun um greiðsluþátttöku vistmanna. Í ákvæðinu kemur fram að stjórnendum dvalarstofnunar sé skylt að óska eftir því við Tryggingastofnun ríkisins að hún kanni hvort nýr vistmaður sem leggst inn á hjúkrunarrými aldraðra skuli taka þátt í greiðslu dvalarkostnaðar samkvæmt áðurnefndri 10. gr. reglugerðarinnar. Um innheimtu og uppgjör greiðsluhlutdeildar vistmanna fer síðan eftir 13. gr. reglugerðarinnar en þar segir að dvalarstofnun skuli „í byrjun hvers mánaðar“ innheimta hjá öldruðum langlegusjúklingi, sbr. 12. gr., hlut hans í dvalarkostnaði nýliðins mánaðar. Þá skuli hlutaðeigandi dvalarstofnun gera Tryggingastofnun ríkisins skil á innheimtu hluta af mánaðarlegum greiðslum til viðkomandi stofnunar.

Í ákvæði 27. gr. laga nr. 82/1989 kemur fram að hafi vistmenn „tekjur umfram 11.000 kr. á mánuði“ skuli þeir taka þátt í greiðslu dvalarkostnaðar á stofnunum fyrir aldraða. Sambærilegt orðalag er að auki að finna í 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990. Þar segir að fyrirkomulag greiðsluþátttöku vistmanna sé síðan ákveðið nánar með þeim hætti að vistmaður skuli „í hverjum mánuði“ aldrei greiða hærri fjárhæð en sem nemur dvalarkostnaði í þjónustuhúsnæði aldraðra eins og það er nú ákveðið á hverjum tíma af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra. Þá kveður 13. gr. sömu reglugerðar á um það fyrirkomulag við innheimtu greiðsluhlutdeildar hjá hlutaðeigandi vistmanni og uppgjör greiðslna á milli viðkomandi dvalarstofnunar og Tryggingastofnunar ríkisins að slíkt sé framkvæmt mánaðarlega þannig að miðað sé við hlut vistmannsins í dvalarkostnaði nýliðins mánaðar.

Ég fæ ekki annað séð en að ákvæði 27. gr. laga nr. 82/1989, með tilliti til markmiðs þess og tilgangs, geri ráð fyrir því að innheimta greiðsluhlutdeildar aldraðra vistmanna skuli fara fram mánaðarlega enda verður vart séð að hægt sé með öðru móti að gæta með fullnægjandi hætti að því skilyrði ákvæðisins að hlutaðeigandi vistmaður hafi, þrátt fyrir greiðsluþátttöku sína, lágmarksfjárhæð sér til framfærslu í hverjum mánuði. Verður því nú að taka til skoðunar hvort framkvæmd stjórnvalda í þessu máli hafi verið í samræmi við ofangreind fyrirmæli 27. gr. laga nr. 82/1989 og reglugerðar nr. 47/1990.

3.

Í bréfi umboðsmanns Alþingis til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 20. júní 1997 var þess m.a óskað að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvernig hin umdeilda greiðsluhlutdeild hefði verið ákvörðuð og hvaða reglur hefðu gilt í þeim efnum. Í svarbréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 3. desember 1997 er ekki sérstaklega vikið að því hvernig greiðsluhlutdeildin hefði verið ákvörðuð. Fram kemur hins vegar sú skoðun ráðuneytisins að framkvæmdin hafi verið í fullu samræmi við lögin og reglugerðina. Þá er tekið fram, eins og áður er rakið, að tilgangur 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990 sé tvíþættur, þ.e. „annars vegar að tryggja vistmanni lágmarksgreiðslu til eigin nota en hins vegar að tryggja betri rekstrarskilyrði viðkomandi sjúkrahúss“.

Í úrskurði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 26. mars 1997 er lýst útreikningi á tekjustofni A til ákvörðunar um greiðsluhlutdeild hans. Þar kemur fram að hinn 28. febrúar 1995 hafi sjúkratryggingadeild Tryggingastofnunar ríkisins ákveðið að greiðsluhlutdeild A yrði kr. 80.269 á mánuði frá 1. janúar 1995. Með bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 11. september 1995, hafi greiðsluhlutdeild A hins vegar verið lækkuð í kr. 68.049 á mánuði þar sem við fyrri útreikning hafi láðst að draga frá staðgreiðsluskatt af tekjum hans. Síðan segir í úrskurðinum:

„[…] Er staðgreiðsluskattur hafði verið dreginn frá nam tekjustofn sá, sem var grundvöllur útreiknings greiðsluhlutdeildar [A], kr. 1.070.222,-. Voru þær tekjur, sem til grundvallar lágu, annars vegar til komnar vegna greiðslna úr lífeyrissjóðum að fjárhæð kr. 189.515,- og hins vegar vegna arðgreiðslna af hlutabréfum [A] í [X] hf., sem námu kr. 1.162.688,- á árinu 1994.“

Með tilliti til þessa og annarra gagna málsins tel ég liggja fyrir að við útreikning tekjustofns A við undirbúning ákvörðunar um greiðsluhlutdeild hans hafi verið miðað við tekjur hans samkvæmt skattframtali á tekjuárinu 1994. Hafi með því verið lagðar til grundvallar heildartekjur hans á því ári að teknu tilliti til tilgreindra frádráttarliða og þannig verið fundin fjárhæð ráðstöfunartekna hans á árinu 1995.

Ég tel að ofangreind framkvæmd við útreikning og ákvörðun á fjárhæð greiðsluhlutdeildar A heitins hafi ekki verið í samræmi við 1. mgr. 27. gr. laga nr. 82/1989, sbr. og 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990. Með því að leggja alfarið til grundvallar tekjur A á árinu 1994 samkvæmt skattframtali gjaldársins 1995 fremur en að miða við mánaðarlegar tekjur hans þann tíma sem greiðsluþátttaka hans tók til, þ.e. 1. janúar 1995 – 1. júní 1995, að teknu tilliti til staðgreiðsluskatta ef þeim var til að dreifa, verður ekki séð að Tryggingastofnun ríkisins og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytinu hafi verið fært að meta með fullnægjandi hætti áhrif greiðsluhlutdeildar A á mánaðarlega fjárhagsstöðu hans. Ég tel þannig að þessi framkvæmd hafi ekki með fullnægjandi hætti getað tryggt að uppfyllt væri það skilyrði 27. gr. laga nr. 82/1989 að A hefði undir höndum lágmarks ráðstöfunarfé sér til framfærslu að fjárhæð kr. 21.136, sbr. 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, eftir greiðslu vistunarkostnaðar þá mánuði á árinu 1995 sem hann var vistaður að Z. Þá tek ég sérstaklega fram að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið hefur ekki sýnt fram á að með ofangreindri framkvæmd hafi þrátt fyrir að hafa ekki verið í samræmi við fyrirmæli laga nr. 82/1989 og reglugerðar nr. 47/1990 í raun verið tekið fullnægjandi tillit til þess skilyrðis, að mánaðarleg fjárhagsstaða A væri tryggð enda þótt hann væri krafinn um greiðslur vegna vistunarkostnaðar.

4.

Tekjur A heitins á árinu 1994 voru fyrst og fremst arðgreiðslur af hlutafjáreign hans í X, þ.e. kr. 1.162.688. Í bréfi umboðsmanns Alþingis til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 20. júní 1997, lagði umboðsmaður áherslu á að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvernig það teldi að skilgreina bæri tekjuhugtak það sem fram kæmi í 27. gr. laga nr. 82/1989 og 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990. Þá óskaði umboðsmaður eftir skýringum ráðuneytisins á ákvæði 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, um frádrátt staðgreiðsluskatta, þ. á m. lagagrundvelli ákvæðisins í ljósi lagaákvæða um staðgreiðslu skatta og hvaða tilgangi þessu reglugerðarákvæði væri ætlað að þjóna. Þá vísaði umboðsmaður til þess, eins og fram kemur í bréfi Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 16. október 1996, til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, að við ákvörðun greiðsluhlutdeildar væri ekkert tillit tekið til skattgreiðslna af öðrum tekjum en launum, sem falla undir staðgreiðslu. Samkvæmt þessu hefði ekki verið tekið tillit til skattlagningar arðs af hlutabréfum sem á reyndi í málinu.

Í svarbréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 3. desember 1997 kemur fram að „tekjuhugtak reglugerðarinnar [nái] til allra tekna þ.m.t. eignatekna. Þó [skuli] draga frá tekjum staðgreiðsluskatt áður en reiknað er út hversu mikið viðkomandi sjúklingur á að greiða. [Hafi því] við ákvörðun greiðsluhlutdeildar […] ekki [verið] tekið tillit til skattgreiðslna af öðrum tekjum en launum, sem falla undir staðgreiðslu í skilningi laga nr. 45/1987 um staðgreiðslu opinberra gjalda á því ári er greiðsluhlutdeildin var reiknuð út“.

Framkvæmd Tryggingastofnunar ríkisins sem staðfest var í úrskurði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins í máli þessu var sú að arðstekjur A samkvæmt skattframtali gjaldárið 1995 vegna tekna hans á árinu 1994 voru alfarið lagðar til grundvallar við ákvörðun um mánaðarlega greiðsluhlutdeild hans vegna vistunar hans í hjúkrunarrými tímabilið 1. janúar 1995 – 1. júní 1995. Með því að um arðstekjur var að ræða og þar sem slíkar tekjur voru á þessum tíma ekki staðgreiðsluskyldar heldur komu til skattlagningar við álagningu skatta ár hvert var ekki að neinu leyti tekið tillit til skattgreiðslna af arðstekjum A við útreikning tekjustofns. Þessi framkvæmd hafði því í för með sér að gerður var greinarmunur á tekjum hlutaðeigandi vistmanna við ákvörðun greiðsluhlutdeildar þeirra og fjárhæð hennar þannig að þeir einir sem höfðu staðgreiðsluskyldar tekjur, sbr. 1. og 5. gr. laga nr. 45/1987, um staðgreiðslu opinberra gjalda, nutu góðs af frádrætti skatta við útreikning tekjustofns.

Áður er rakin sú niðurstaða mín að við framkvæmd 27. gr. laga nr. 82/1989 beri að miða við að ákvörðun um greiðsluhlutdeild vistmanns sé tekin mánaðarlega. Ákvæði 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990 um að taka beri tillit til staðgreiðslu skatta við útreikning greiðsluhlutdeildar er því að þessu leyti í samræmi við fyrirmæli lagaákvæðisins. Ég tel hins vegar að við útreikning tekjustofns vegna greiðsluþátttöku aldraðra vistmanna í hjúkrunarrými beri stjórnvöldum jafnframt að taka tillit til endanlegrar álagningar opinberra gjalda og þess hver áhrif hennar eru á fjárhagsstöðu vistmannsins í þeim mánuði sem hún kemur til.

Með hliðsjón af þeim atriðum sem rakin eru hér að framan fæ ég ekki séð að framkvæmd Tryggingastofnunar ríkisins og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins við útreikning og ákvörðun tekjustofns A heitins og innheimtu greiðsluhlutdeildar hans í vistunarkostnaði vegna dvalar hans á vistheimilinu Z á árinu 1995 hafi verið í samræmi við fyrirmæli 1. mgr. 27. gr. laga nr. 82/1989, um málefni aldraðra, sbr. og 1. mgr. 10. gr. og 1. mgr. 13. gr. reglugerðar nr. 47/1990, um stofnanaþjónustu fyrir aldraðra, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993.

5.

Samkvæmt 3. mgr. 27. gr. laga nr. 82/1989 skal setja með reglugerð nánari ákvæði um þátttöku vistmanna í greiðslu dvalarkostnaðar, m.a. um hækkun viðmiðunartekna. Samkvæmt þessu kemur fram í 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, að langlegusjúklingur skuli í hverjum mánuði aldrei greiða hærri fjárhæð en sem nemur „dvalarkostnaði í þjónustuhúsnæði aldraðra eins og hann er ákveðinn af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, sbr. 3. gr.“

Í bréfi umboðsmanns Alþingis til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 20. júní 1997, var vísað til þess að hvorki í úrskurði ráðuneytisins frá 26. mars 1997 né öðrum gögnum málsins kæmi fram töluleg greinargerð um þá takmörkun á greiðsluhlutdeild aldraðra vistmanna sem fram kæmi í ofangreindri 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993. Var því óskað eftir að ráðuneytið legði fram útreikninga í þessu efni. Í öðru lagi vakti umboðsmaður Alþingis athygli á því að samkvæmt 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, væri frítekjumark til ákvörðunar á greiðsluhlutdeild kr. 21.136. Benti umboðsmaður á að samkvæmt 2. mgr. 10. gr. sömu reglugerðar skyldi tekjuviðmiðun samkvæmt 1. gr. ákvæðisins breytast í samræmi við „breytingar á tekjutryggingu almannatrygginga“. Fram kæmi í bréfi Tryggingastofnunar ríkisins að nefndri tekjuviðmiðun hefði síðast verið breytt með breytingu á reglugerð nr. 47/1990 með reglugerð nr. 236/1993. Hefði tekjuviðmiðunin því ekki breyst í rúm 3 ár. Samkvæmt þessu óskaði umboðsmaður eftir skýringum ráðuneytisins á tilhögun og framkvæmd hækkunar umræddra viðmiðunarmarka.

Í svarbréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins frá 3. desember 1997 er í fyrsta lagi vísað til gagna er fylgdu svarbréfinu að því er varðaði útreikninga á hámarki greiðsluhlutdeildar. Síðan kemur eftirfarandi fram um þetta atriði í bréfi ráðuneytisins:

„Að meginstefnu til byggjast viðmiðunarmörkin á mati á þörfum sjúklings og mati á því að hve miklu leyti sanngjarnt getur talist að langlegusjúklingur taki þátt í þeim kostnaði er fer í að halda uppi því þjónustustigi sem sú vistun krefst, sjá nú reglugerð nr. 561/1997, um (6.) breytingu á reglugerð nr. 47/1990 um stofnanaþjónustu fyrir aldraða. Þá hafa hækkanir þessara viðmiðunarmarka fylgt hækkunum annarra frítekjumarka almannatrygginga, sbr. nú síðast reglugerð nr. 562/1997, um hækkun frítekjumarka (tekjumarka) skv. lögum nr. 117/1993 um almannatryggingar, með síðari breytingum.“

Af skoðun þeirra gagna sem fylgdu bréfi ráðuneytisins fæ ég ekki séð að þar sé að finna tölulega greinargerð um þá takmörkun greiðsluhlutdeildar vistmanns sem fram kemur í síðari málsl. 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990. Því nýtur ekki gagna í málinu þar sem gerð er af hálfu heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins grein fyrir hámarksfjárhæð dvalarkostnaðar og þýðingu hennar við framkvæmd og útreikning greiðsluhlutdeildar A. Þá hefur ráðuneytið ekki heldur lagt fram gögn sem bera með sér tölulega greinargerð um það með hvaða hætti hámarksfjárhæð dvalarkostnaðar hafi verið ákvörðuð.

Hafa verður í huga að með 27. gr. laga nr. 82/1989 er öldruðum vistmönnum sem til þess hafa fjárhagslega burði gert skylt að taka þátt í greiðslu kostnaðar ríkisins af dvöl þeirra á sjúkrastofnunum. Í því efni minni ég á að samkvæmt 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 236/1993, skal aldraður langlegusjúklingur aldrei greiða meira en nemur þeim kostnaði sem leiðir af dvöl hans á hlutaðeigandi sjúkrastofnun en þessi kostnaður skal ákveðinn af heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra á hverjum tíma. Þar sem greiðsluhlutdeild vistmanns getur þannig ekki orðið meiri en sá kostnaður er hlýst af dvöl hans legg ég áherslu á það að fyrir liggi á hverjum tíma hver sá kostnaður er. Þá legg ég jafnframt áherslu á að fyrir liggi töluleg greinargerð um það hvernig fjárhæð dvalarkostnaðar er fundin. Einungis með því móti gefst vistmanni raunhæfur kostur á því að meta hvort sú fjárhæð sem honum er gert að greiða hverju sinni, að teknu tilliti til þeirrar lágmarksfjárhæðar sem lög gera ráð fyrir að standi eftir honum til framfærslu, sé í eðlilegu samræmi við þann kostnað sem af dvölinni hlýst.

Áður er rakin niðurstaða mín um að framkvæmd Tryggingastofnunar ríkisins og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins í þessu máli hafi ekki verið í samræmi við lög. Með tilliti til hennar og þá einkum þess að ráðuneytið hefur ekki lagt fram nein gögn þar sem gerð er grein fyrir ákvörðun um hámarksfjárhæð dvalarkostnaðar samkvæmt 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990 og tölulegum útreikningi í því efni, tel ég ekki tilefni til þess að fjalla hér frekar um þetta atriði málsins. Ég tel þó rétt að minna á að umboðsmaður Alþingis óskaði eftir gögnum þar sem gerð væri grein fyrir hámarksfjárhæð dvalarkostnaðar og þýðingu hennar við framkvæmd og útreikning greiðsluhlutdeildar A. Ráðuneytið vísaði af því tilefni til gagna er fylgdu svarbréfi þess til umboðsmanns Alþingis frá 3. desember 1998 en ég ítreka að í þeim gögnum er ekki að finna slíkar upplýsingar. Beini ég samkvæmt þessu þeim tilmælum til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að það leitist við að haga gagnaöflun ráðuneytisins í tilefni af fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis framvegis með þeim hætti að samrýmist lögum nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

6.

Í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 3. desember 1997, kemur fram að „tekjuhugtak [reglugerðar nr. 47/1990, um stofnanaþjónustu aldraðra, með síðari breytingum nái] til allra tekna þ.m.t. eignatekna. Þó [skuli] draga frá tekjum staðgreiðsluskatt áður en reiknað [sé] út hversu mikið viðkomandi sjúklingur á að greiða“.

Af gögnum málsins má ráða að vafi ríkir af hálfu stjórnvalda um rétta túlkun á tekjuhugtaki 27. gr. laga nr. 82/1989. Ákvæði 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990 veitir heldur ekki haldbærar vísbendingar um skilning heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins á því hvaða tekjur koma til skoðunar við útreikning greiðsluhlutdeildar aldraðra vistmanna í kostnaði af dvöl þeirra á sjúkrastofnunum í merkingu laga nr. 82/1989.

Í kafla IV.1 hér að framan tók ég fram að ákvæði laga á borð við 27. gr. laga nr. 82/1989 sem gera ráð fyrir því að hluti tiltekins hóps manna sem til þess hafa fjárhagslega burði skuli taka þátt í greiðslu kostnaðar af dvöl á sjúkrastofnunum en aðrir fái slíka þjónustu sér að kostnaðarlausu, verði að vera skýr og glögg. Þá verður framkvæmd slíkra lagaákvæða að byggjast á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Með tilliti til þessa, íþyngjandi eðlis þeirrar ráðstöfunar sem hér um ræðir og þess að sumir vistmenn komast hjá því að taka þátt í greiðslu kostnaðar vegna fjárhagsstöðu sinnar, er mikilvægt, m.a. sökum réttaröryggis og í ljósi lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins, að vistmaður sem gert er að greiða allan eða hluta af kostnaði af dvöl sinni á sjúkrastofnun, geti ráðið af þeim lagareglum sem á reynir hvernig greiðsluhlutdeild hans verður ákvörðuð.

Hér er einnig til þess að líta að eftir setningu laga nr. 82/1989, um málefni aldraðra, hefur ákvæðum stjórnarskrár Íslands verið breytt og nú segir í 1. mgr. 76. gr. hennar, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, um breytingu á stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, með síðari breytingum:

„Öllum, sem þess þurfa, skal tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika.“

Í athugasemdum við 14. gr. í frumvarpi því sem síðar varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995 sagði meðal annars að í ákvæðinu væri gengið út frá að nánari reglur um félagslega aðstoð af þeim toga sem þar er fjallað um yrðu settar með lögum en með ákvæðinu væri markaður sá rammi „að til þurfi að vera reglur sem tryggi þessa aðstoð.“(Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2109-2110.)

Ég tel að af ákvæði 76. gr. stjórnarskrárinnar leiði ekki einungis að slíkar reglur þurfi að vera í lögum heldur þurfi þær að vera skýrar og glöggar um rétt einstaklinga sem hlut geta átt að máli. Á það meðal annars við um hvaða skilyrði þurfa að vera uppfyllt til að njóta aðstoðar og hvaða aðstoð sé í boði þegar þau atvik verða sem stjórnarskrárákvæðið vísar til.

Eins og áður greinir barst sú kvörtun sem hér er fjallað um til umboðsmanns Alþingis á árinu 1997 og með bréfi, dags. 20. júní 1997, óskaði umboðsmaður eftir því að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og bar í því efni fram tilteknar spurningar sem lýst er í III. kafla hér að framan. Ráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 3. september 1997. Ég nefni þetta hér til að vekja athygli á því að þegar á árinu 1997 hafði heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið haft sérstakt tilefni til þess að taka til skoðunar efni þeirra lagaákvæða sem á reynir í þessu máli og þá meðal annars í ljósi hinna breyttu ákvæða stjórnarskrárinnar.

Jafnframt því sem að framangreindu ákvæði stjórnarskrárinnar var breytt voru einnig gerðar breytingar á 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Þar var sérstaklega kveðið á um að ekki mætti fela stjórnvöldum ákvörðun um hvort leggja skuli á skatt, breyta honum eða afnema hann. Ég minni hér á að regla 27. gr. laga nr. 82/1989 felur í sér þátttöku vistmanna í dvalarkostnaði sem annars er greiddur af skatttekjum ríkisins. Í tilefni af þessari breytingu á stjórnarskránni ákvað umboðsmaður Alþingis á grundvelli 1. mgr. 5. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að taka að eigin frumkvæði til athugunar hvort gildandi lög um heimtu ýmissa gjalda uppfylltu þau skilyrði sem ákvæði 77. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. breytingu með stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995, gera til skattlagningarheimilda. Ritaði umboðsmaður fjármálaráðuherra bréf, dags. 3. maí 1996, og óskaði eftir að ráðuneytið léti honum í té þau gögn er kynnu að snerta álitaefnið og skýrði viðhorf sitt til þess. Þá óskaði umboðsmaður sérstaklega eftir því að honum yrðu veittar upplýsingar um hvort í ráði væri að kanna skipulega hvort gildandi skattlagningarheimildir uppfylltu þau skilyrði sem 77. gr., sbr. 40. gr. stjórnarskrárinnar, gera til skattlagningarheimilda og hvort ráðuneytið ætlaði sér að eiga frumkvæði að nauðsynlegum lagabreytingum. Með bréfi sama dag upplýsti umboðsmaður forsætisráðherra um málið.

Með bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 2. september 1996, var umboðsmanni meðal annars tilkynnt að ráðuneytið hefði ákveðið að skipa sérstaka nefnd sem fengi það hlutverk að fara yfir gildandi löggjöf með skipulegum hætti og kanna hvort hún uppfyllti þau skilyrði sem ákvæði 77. gr. stjórnarskrár, sbr. 15. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995, sbr. 40. gr. stjórnarskrárinnar, gera til skattlagningarheimilda. Þá sagði í bréfinu að gert væri ráð fyrir að fjármálaráðherra myndi hlutast til um nauðsynlegar lagabreytingar eftir því sem niðurstaða nefndarinnar gæfi tilefni til.

Fjármálaráðuneytið tilkynnti mér 3. mars 1999 að umrædd nefnd hefði lokið störfum með skýrslu til fjármálaráðherra. Fram kom að gert væri ráð fyrir að eftir að skýrslan hefði verið kynnt í ráðuneytum myndi hvert ráðuneyti vinna úr þeim athugasemdum sem gerðar væru í skýrslu nefndarinnar og lagabreytingar undirbúnar eftir því sem þörf krefði. Í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 9. júlí 1999, til umboðsmanns kom fram að eftir að nefndin skilaði skýrslu sinni í febrúar 1999 hafi verið hafist handa við að kynna efni hennar fyrir ráðuneytunum og tekið var fram að þeirri yfirferð væri að mestu lokið. Því var lýst hvernig staðið væri að kynningunni og tekið fram að af hálfu fjármálaráðuneytisins hefði verið lögð á það áhersla að ráðuneytin sæju til þess að málum yrði komið í viðunandi horf eins fljótt og unnt væri en jafnframt tekið fram að sú vinna væri á ábyrgð viðkomandi ráðuneytis.

Í nefndri skýrslu víkur nefndin meðal annars að lögum nr. 82/1989, um málefni aldraðra, og lýsir meðal annars því viðhorfi sínu að lagfæra þurfi ákvæði um greiðsluhlutdeild vistmanna samkvæmt 27. gr. laganna, þ. á m. að afmarka skýrar hugtakið tekjur. Einnig víkur nefndin að því að gera þurfi verulega bragarbót á ákvæðum reglugerðar nr. 47/1990, um stofnanaþjónustu fyrir aldraða og er í því efni sérstaklega vikið að ákvæði reglugerðarinnar um frádrátt „staðgreiðsluskatta“.

Samkvæmt 31. gr. laga nr. 82/1989 skyldi endurskoða þau lög innan fimm ára frá gildistöku þeirra. Í greinargerð með frumvarpi til laga um málefni aldraðra, sem lagt var fram á Alþingi 11. nóvember 1999, kemur fram að í samræmi við þetta ákvæði hafi samstarfsnefnd um málefni aldraðra unnið að endurskoðun laganna og lokið við drög að frumvarpi á útmánuðum 1997. Eftir að umsagnir höfðu borist frá þeim sem fengu drögin til umsagnar skipaði ráðherra nýja nefnd til að fara yfir umsagnirnar og endurskoða frumvarpsdrögin. Í framhaldi af því lagði ráðherra fram frumvarp á Alþingi vorið 1999 en það náði ekki fram að ganga. Frumvarpið var síðan enn endurskoðað og nokkrar breytingar gerðar á texta þess áður en það var að nýju lagt fram 11. nóvember 1999 eins og áður sagði. Texti 27. gr. laga nr. 82/1989 var tekinn óbreyttur upp í 21. gr. frumvarpsins að öðru leyti en því að tilgreind fjárhæð á mánuði var hækkuð úr 11.000 kr. í 29.217 kr. Í umræðum um frumvarpið á Alþingi var heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra sérstaklega spurður að því hvernig þessi síðast nefnda fjárhæð væri fundin. Í svari ráðherra sagði:

„Varðandi þá fjármuni sem gert er ráð fyrir að miðað sé við þá liggur svo sem enginn vísindalegur útreikningur þar að baki. Þetta varð niðurstaðan eftir mjög vandaða umfjöllun.“

Síðar kom fram að ástæða þess að talan endaði á 217 kr. væri vegna vísitöluhækkana. Frumvarp þetta var síðan að þessu leyti samþykkt óbreytt sem lög frá Alþingi 21. desember 1999 nema að fjárhæðin var hækkuð í 30.386 kr. Tekið var fram í nefndaráliti heilbrigðis- og trygginganefndar Alþingis að þetta væri gert í samræmi við reglugerð nr. 612/1999 sem hækkaði tekjumörkin og birt var í Stjórnartíðindum 20. september 1999 en gilti frá 1. september 1999.

Í ljósi þeirra sjónarmiða sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu um tekjuhugtak 27. gr. laga nr. 82/1989, tilvitnaðra breytinga á stjórnarskrá Íslands og sjónarmiða um réttaröryggi aldraðra vistmanna tel ég nauðsynlegt að efni 27. gr. laga nr. 82/1989, sbr. 21. gr. nýsamþykktra laga um málefni aldraðra, verði tekið til endurskoðunar með tilliti til afmörkunar á tekjum vistmanna sem taka eiga þátt í greiðslu dvalarkostnaðar. Sama gildir einnig um efni reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli 3. mgr. 27. gr. laga nr. 82/1989 að þessu leyti. Ég hef því ákveðið að tilkynna Alþingi og heilbrigðis- og tryggingamálaráðherra, með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, um þessa meinbugi á ákvæðum 27. gr. laga nr. 82/1989, sbr. 21. gr. nýsamþykktra laga um málefni aldraðra sem og á ákvæðum reglugerða um þetta efni. Eru það tilmæli mín að þessi ákvæði verði endurskoðuð hið fyrsta. Ég minni á að endurskoðun á þessu atriði laganna fór ekki fram við þá endurskoðun sem lýst er hér að framan þrátt fyrir að ráðuneytinu væri kunnugt um álitaefnið.

Ég tek að síðustu fram að í máli þessu er fjallað um atvik frá árinu 1995. Ég hef því ekki í áliti þessu tekið til skoðunar hvort og þá með hvaða hætti ákvæði 4. mgr. 67. gr. laga nr. 75/1981, um tekjuskatt og eignarskatt, sbr. 7. gr. laga nr. 97/1996, kunni að hafa áhrif gagnvart framkvæmd 27. gr. laga nr. 82/1989. Í umræddu ákvæði kemur m.a. fram að tekjur sem hafa sætt álagningu svonefnds fjármagnstekjuskatts skuli „ekki taldar til tekjuskattsstofns til viðmiðunar við útreikning bóta eða annarra greiðslna samkvæmt lögum um almannatryggingar, lögum um húsaleigubætur eða öðrum lögum nema sérstaklega sé kveðið á um það í þeim lögum“.

V.

Niðurstaða.

Með tilliti til þeirra atriða sem ég hef rakið hér að framan er það niðurstaða mín að framkvæmd Tryggingastofnunar ríkisins við ákvörðun greiðsluhlutdeildar A heitins, og úrskurður heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins af því tilefni, hafi ekki verið lögmæt. Beini ég því þeim tilmælum til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að ráðuneytið taki mál A heitins til endurskoðunar, komi fram ósk þess efnis frá lögmanni dánarbús hans og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í þessu áliti.

Við athugun mína á máli þessu hef ég komist að raun um að meinbugir eru á ákvæði 27. gr. laga nr. 82/1989 og 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, að því er varðar afmörkum á þeim tekjum aldraðra vistmanna sem taka þátt í greiðslu vistunarkostnaðar sem til skoðunar koma við ákvörðun greiðsluhlutdeildar. Hef ég því að auki ákveðið að vekja athygli Alþingis á niðurstöðum mínum í þessu áliti, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og beina þeim tilmælum til þess og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að fram fari hið fyrsta endurskoðun á ofangreindum ákvæðum.

VI.

Með bréfi til heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 6. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort lögmaður dánarbús A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum um hvernig brugðist hefði verið við athugasemdum mínum vegna meinbuga á 27. gr. laga nr. 82/1989 og 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990.

Í svari heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 19. júlí 2000, segir:

„Með bréfi dags. 11. febrúar 2000, ásamt síðari ítrekunum, óskaði [lögmaður dánarbús A] eftir afstöðu ráðuneytisins til þeirrar niðurstöðu, sem fram kemur í áliti yðar, um að ráðuneytið taki málið til endurskoðunar komi fram ósk þess efnis og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti yðar. Var erindið fyrst borið upp við Tryggingastofnun en það síðar ítrekað með meðfylgjandi bréfi dags. 10. maí 2000. Skv. upplýsingum Tryggingastofnunar í maímánuði s.l. mátti vænta niðurstöðu í lok júnímánaðar og tilkynnti ráðuneytið lögmanninum það með meðfylgjandi bréfi dags. 6. júní 2000. Ráðuneytið hefur nú ítrekað erindi sitt við Tryggingastofnun.“

Samkvæmt upplýsingum frá Tryggingastofnun ríkisins hafði málið ekki verið til lykta leitt þegar skýrslan fór í prentun.

Í framangreindu svari heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins segir enn fremur:

„Varðandi fyrirspurn yðar um það hvernig brugðist hafi verið við athugasemdum yðar vegna meinbuga á 27. gr. laga nr. 82/1989 og 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990, vísar ráðuneytið til bréfs dags. 3. febrúar 2000 þar sem yður er tilkynnt að tveimur lögfræðingum ráðuneytisins hafi verið falið að fara yfir efni skýrslu nefndar um heimildir til töku skatta og þjónustugjalda og koma með tillögur varðandi gjaldtökuákvæði er heyra undir ráðuneytið. Vinna lögfræðingarnir nú að samningu frumvarps vegna skilgreiningar á tekjuhugtaki laga nr. 125/1999 um málefni aldraðra. Þar sem það mál tengist lögum um almannatryggingar og gjaldtökuákvæðum þeirra laga var af hálfu ráðuneytisins ekki talið tímabært að gera breytingar á 27. gr. laga nr. 82/1989, fyrr en vinnu við skilgreiningu á tekjuhugtaki laga um almannatryggingar væri lokið.“

VII.

Í ofangreindu áliti mínu taldi ég að meinbugir væru á ákvæði 27. gr. laga nr. 82/1989 og 1. mgr. 10. gr. reglugerðar nr. 47/1990. Lutu þeir að afmörkun á þeim tekjum aldraðra vistmanna sem taka þátt í greiðslu vistunarkostnaðar sem til skoðunar koma við ákvörðun greiðsluhlutdeildar. Vakti ég athygli Alþingis á málinu, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og beindi þeim tilmælum til þess og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins að fram færi hið fyrsta endurskoðun á ofangreindu. Með bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins, dags. 21. desember 2001, sendi ráðuneytið mér meðal annars frumvarp sem þá hafði verið lagt fram á 127. löggjafarþingi 2001-2002 um breytingu meðal annars á lögum um almannatryggingar nr. 117/1993 og lögum um málefni fatlaðra nr. 82/1989. Tók ráðuneytið fram að í þessu frumvarpi væri meðal annars tekið tillit til athugasemda minna í ofangreindu áliti (mál nr. 2125/1997) varðandi skilgreiningu á tekjum. Umrætt frumvarp varð síðar að lögum nr. 74 frá 8. maí 2002.

Þá barst mér svohljóðandi bréf frá ráðuneytinu, dags. 5. mars 2002:

„Hjálagt sendast til fróðleiks ljósrit af bréfum Tryggingastofnunar ríkisins, dags. 22. febrúar 2002, þar sem fram kemur að stofnunin hefur endurreiknað greiðsluhlutdeild [A] í dvalarkostnaði á hjúkrunarheimilinu [Z], í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis nr. 2125/1997 frá 30. desember 1999.“