Álit

I.

Hinn 29. september 1997 leitaði B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði samgönguráðuneytisins frá 25. júlí 1997 þar sem staðfest var ákvörðun umsjónarnefndar fólksbifreiða, dags. 1. mars 1997, um að svipta A leyfi til aksturs leigubifreiðar. Er kvörtunin á því byggð að sú afmörkun á hugtakinu óflekkað mannorð sem fram kemur í 2. málslið 2. tl 4. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar, hafi ekki fullnægjandi lagastoð og þar með hafi umsjónarnefndinni ekki verið heimilt að svipta A leyfi til aksturs leigubifreiðar.

Hinn 31. maí 1998 andaðist A. Með bréfi umboðsmanns Alþingis 3. september 1998 til B, lögmanns hins látna, var þess óskað að umboðsmanni yrði tilkynnt um hvort lögmaðurinn hygðist fylgja kvörtun A eftir fyrir hönd dánarbús hans, sbr. seinni málslið 5. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar. Staðfesting þess efnis barst umboðsmanni Alþingis með bréfi, dags. 9. janúar 1999.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. júní 1999.

II.

Með dómi Héraðsdóms Reykjavíkur, sem upp var kveðinn 1. apríl 1996, var A sakfelldur fyrir brot er varða refsingu samkvæmt 1. mgr. 155. gr., 1. mgr. 159. gr., 1. mgr. 247. gr. og 248. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Hlaut A tíu mánaða fangelsi en fullnustu sjö mánaða af refsingunni var frestað skilorðsbundið í þrjú ár frá uppkvaðningu dómsins héldi A almennt skilorð 57. gr. almennra hegningarlaga.

Með bréfi, dags. 20. janúar 1997, var A tilkynnt um þá ákvörðun umsjónarnefndar fólksbifreiða á höfuðborgarsvæðinu frá 15. s.m. að svipta hann „atvinnuleyfi til leiguaksturs“ með vísan til ofangreinds héraðsdóms í máli A frá 1. apríl 1996 enda uppfyllti hann ekki lengur skilyrði 2. tl. 3. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, sbr. og 2. tl. 4. gr. og 13. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar. Í bréfi nefndarinnar var athygli A vakin á kærufresti og kæruheimild hans til samgönguráðuneytisins.

Hinn 8. mars 1997 kærði A ákvörðun umsjónarnefndar fólksbifreiða á höfuðborgarsvæðinu til samgönguráðuneytisins. Samgönguráðuneytið kvað upp úrskurð sinn 25. júlí 1997. Í forsendum úrskurðarins, sem staðfesti ofangreinda ákvörðun umsjónarnefndarinnar, segir m.a. svo:

„Í lögum um leigubifreiðar nr. 61/1995 er kveðið á um skilyrði sem uppfylla þarf til að mega aka bifreið í leiguakstri og er þeim einum sem hafa atvinnuleyfi heimilt að taka að sér eða stunda leiguakstur á fólki. Á ákveðnum svæðum er fjöldi atvinnuleyfa takmarkaður og gefur umsjónarnefnd fólksbifreiða út atvinnuleyfi á þeim svæðum. Í 3. gr. 1.-5. tl. laganna eru talin upp þau skilyrði sem uppfylla þarf til að öðlast slíkt leyfi. Þar á meðal er skilyrðið um óflekkað mannorð í 2. tl. 3. gr. laganna.

Hugtakið óflekkað mannorð sem víða gætir í lögum sem sérstakt skilyrði fyrir veitingu ákveðinna réttinda eða viðhalds slíkra réttinda, er ekki skýrt ákveðið og afmarkað, algilt og ófrávíkjanlegt hugtak sem jafnt gildi um öll starfssvið eða réttindi. Ekki er hægt að fallast á að kosningalög sé einhlítur mælikvarði þegar hugtakið óflekkað mannorð er til úrlausnar. Og hæpin er sú staðhæfing lögmannsins að ákvæði kosningalaga um óflekkað mannorð gildi sem stjórnarskrá væri í þessu sambandi. Kosningalögin eru almenn lög sem sett eru með mun einfaldari hætti en stjórnarskipunarlög. Hér er um eðlisólíka lagasetningu að ræða.

Þá er það ekki alls kostar rétt hjá lögmanninum að öll önnur lög sem varða óflekkað mannorð byggi á téðu ákvæði kosningalaga. Má hér nefna 2. mgr. 4. gr. l. 10/1993 um verðbréfasjóði þar sem þau atriði eru upptalin sem teljast flekka mannorð forsvarsmanna verðbréfasjóða svo að sjóðirnir geti ekki öðlast starfsleyfi skv. lögunum. Til slíks hátternis telst meðal annars það að menn megi ekki sýna af sér háttsemi sem gefur tilefni til að ætla að þeir muni ekki sinna starfi sínu á forsvaranlegan hátt. Þá er vert að nefna að í l. 9/1993 um verðbréfaviðskipti er skilyrði leyfis til verðbréfamiðlunar talin upp í 2. gr. þar er m.a. það skilyrði að umsækjendur hafi óflekkað mannorð og hafi aldrei verið sviptir forræði á búi sínu. Nærri má geta að við túlkun á þessu ákvæði laganna verði litið til þeirra leiðbeininga sem er að finna í l. 10/1993 um verðbréfasjóði enda er hér um sama starfsvettvang að tefla. Þá má geta þess að til Hæstaréttardómara eru gerðar ríkar kröfur eins og sjá má af Hæstaréttardómi uppkveðnum 9. desember 1989.

Við skilgreiningu á hugtakinu óflekkað mannorð í máli því sem hér er til úrlausnar verður að hafa þann tilgang laga um leigubifreiðar að auka gæði og öryggi þjónustu leigubifreiða, að leiðarljósi. Aðgangur að stéttinni er takmarkaður og gera verður strangar kröfur um ráðvendni þeirra sem atvinnuleyfi hljóta, m.a. vegna almannaheilla og öryggis þeirra sem nýta sér þjónustuna. Einnig verður að líta til þess hvort hegðun viðkomandi sé með þeim hætti að varhugavert sé að treysta honum að rækja þann starfa sem leyfi veitir.

Reglugerð nr. 224/1995 um leigubifreiðar er sett með heimild í 10. gr. l. 61/1995 um leigubifreiðar og er til nánari fyllingar og skýringar á ákvæðum laganna. Megintilgangur 2. tl. 1. mgr. 4. gr. er að auka traust almennings á þeim sem veitt er leyfi.“

Ráðuneytið vísaði að lokum til dóma Héraðsdóms Reykjavíkur frá 1. apríl 1996 og 13. september s.á. í málum A og sakavottorðs hans. Taldi ráðuneytið að með tilliti til þeirra brota sem hann hefði verið sakfelldur fyrir með ofangreindum dómum á árinu 1996 og sakavottorðs teldist A „ekki fullnægja skilyrðum til að hafa akstur leigubifreiðar til fólksflutninga að atvinnu sinni“.

III.

Með bréfi, dags. 1. október 1997, óskaði umboðsmaður Alþingis þess að samgönguráðuneytið afhenti honum gögn málsins, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Samgönguráðuneytið sendi umboðsmanni gögn málsins með bréfi, dags. 14. október 1997. Í kjölfarið óskaði umboðsmaður þess í bréfi, dags. 16. desember 1997, að samgönguráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega var óskað upplýst hvort ráðuneytið teldi, með hliðsjón af H 1972:74, vera stoð í lögum fyrir þeirri skilgreiningu hugtaksins óflekkað mannorð sem fram kæmi í 2. tl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar. Umboðsmaður Alþingis ítrekaði beiðni sína um skýringar frá samgönguráðuneytinu með bréfi, dags. 27. janúar 1998. Svarbréf ráðuneytisins barst síðan umboðsmanni 25. febrúar 1998. Í bréfinu segir m.a. svo:

„Hrd. 1972:74 varðar neitun lögreglustjórans í Reykjavík um að endurnýja ökuréttindi til farþegaflutninga í atvinnuskyni. Ráðuneytið telur að hér sé um mjög ólíkt mál að ræða frá því sem hér er til úrlausnar. Fyrrgreindur dómur fjallar um almennt hæfi til að aka bifreið til fólksflutnings en mál þetta varðar útgáfu atvinnuleyfis til aksturs leigubifreiða þar sem takmörkun ríkir. Það er mat ráðuneytisins að við skýringu á hugtakinu óflekkað mannorð í þessu máli, verði að hafa til hliðsjónar eðli atvinnuleyfa og tilgang laga og reglugerða um leigubifreiðar. Hér er fyrst og fremst verið að auka gæði og ekki síst öryggi leigubifreiða með hagsmuni almennings að leiðarljósi. Aðgangur að stéttinni er takmarkaður og ráðuneytið telur skylt að gera mjög strangar kröfur til þeirra sem í stéttinni starfa. Uppfylli menn ekki þessi skilyrði er þeim skylt að víkja úr stéttinni og hleypa öðrum að. Það getur ekki verið vilji löggjafans að vernda leigubifreiðastjóra sem hafa svo rýrt álit sitt og brotið af sér með þeim hætti sem í máli því er kvörtunin lýtur að.

Ráðuneytið vill enn fremur benda á að viðhorf þjóðfélagsins til hugtaksins óflekkað mannorð hefur breyst mjög frá því að Hrd. 1972:74 gekk. Í dóminum er vitnað til skilgreiningar kosningalaga á hugtakinu óflekkað mannorð enda er hún á þeim tíma eina skilgreiningin á hugtakinu í lögum. Það er óumdeilt að skilgreining þessi lýtur að hæfi manna til að kjósa í almennum kosningum hér á landi. Almenn mannréttindasjónarmið hafa nú leitt til þess að ekki er lengur krafist óflekkaðs mannorðs sem skilyrðis þess að taka þátt í almennum kosningum til Alþingis eða sveitarstjórna, enda ekki talið að hagsmunum almennings væri stefnt í hættu þótt einstaklingi sem ekki er talinn þess trausts verður að rækja trúnaðarstörf sem varðað geta hagsmuni almennings, sé veitt þessi heimild. Ennfremur hafa verið sett lög um verðbréfasjóði nr. 10/1993 er varða þetta álitaefni. Þar er að finna ákvæði í 2. mgr. 4. gr. sem skýrir hvað felst í hugtakinu óflekkað mannorð samkvæmt lögunum og er um mun strangara ákvæði að ræða en felst í kosningalögum.

Í eldri lögum um leigubifreiðar nr. 77/1989 var ekki notað hugtakið óflekkað mannorð heldur var það skilyrði fyrir veitingu leyfis að viðkomandi hafi ekki gerst sekur um alvarlegt refsilagabrot. Það var ekki vilji löggjafans að breyta þessu ákvæði efnislega með setningu laga nr. 61/1995 [...].

Ráðuneytið telur óumdeilt að það hafi haft fulla heimild til setningu þessa reglugerðarákvæðis sem hér er um deilt. Enda gerir greinargerðin ráð fyrir að þetta hugtak sé nánar skilgreint í reglugerð. Ástæða þess að notað var hugtakið óflekkað mannorð er sú að hér var verið að gæta samræmis milli bifreiðarstjóra í vöruflutningum og á langferðabifreiðum en samkvæmt skuldbindingum Íslands vegna samningsins um hið Evrópska efnahagssvæði bar ráðuneytinu að laga löggjöf sína að reglum þess sem kveða á um óflekkað mannorð bifreiðarstjóra.

[...] Ráðuneytið vill ennfremur taka fram að skilgreining 2. tl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 224/1995 sé síður en svo ströng með tilliti til eðlis þess starfs er leigubifreiðarstjórar sinna.“

Með bréfi umboðsmanns Alþingis, dags. 26. febrúar 1998, var B, lögmanni A, gefinn kostur á því að gera þær athugasemdir við ofangreindar skýringar samgönguráðuneytisins sem hann teldi ástæðu til að gera af því tilefni. Athugasemdir lögmannsins fyrir hönd A bárust umboðsmanni Alþingis 10. mars 1998. Telur lögmaðurinn að fordæmi það sem leiða má af H 1972:74 sé „í fullu gildi“. Þá telur hann að miða beri við skilgreiningu laga nr. 80/1987, um kosningar til Alþingis, á hugtakinu óflekkað mannorð. Af þessu telur hann leiða að ákvæði 2. tl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar, eigi sér ekki stoð í lögum.

IV.

1.

Mál þetta snýst um það hvort úrskurður samgönguráðuneytisins frá 25. júlí 1997 í máli A þar sem staðfest er ákvörðun umsjónarnefndar fólksbifreiða á höfuðborgarsvæðinu að svipta A atvinnuleyfi til aksturs leigubifreiðar, hafi verið í samræmi við lög.

2.

A heitinn fékk útgefið atvinnuleyfi nr. 1170 til aksturs leigubifreiðar hinn 25. febrúar 1982. Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, voru þeir sem höfðu atvinnuleyfi við gildistöku laganna háðir þeim breytingum á réttarstöðu þeirra sem lögin höfðu í för með sér. Af þessu leiðir að enda þótt A hafi öðlast atvinnuleyfi fyrir gildistöku laga nr. 61/1995 varð hann að uppfylla skilyrði 3. gr. laganna til þess að mega halda áfram akstri leigubifreiðarinnar.

Með ákvæðum 2. mgr. 8. gr. laga nr. 61/1995, sbr. 7. og 13. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar, hefur umsjónarnefnd fólksbifreiða fengið vald til að hafa með höndum umsjón og eftirlit með framkvæmd laga og reglugerða á þeim svæðum þar sem kveðið hefur verið á um takmörkun á fjölda fólksbifreiða í leiguakstri. Annast viðeigandi umsjónarnefnd þannig úthlutun atvinnuleyfa og afturköllun þeirra svo og eftirlit með þjónustu fólksbifreiðastöðva. Ákvörðunum umsjónarnefndar verður skotið til samgönguráðherra á grundvelli meginreglu 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Samkvæmt 3. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995 er heimilt að svipta leyfishafa atvinnuleyfi tímabundið ef hann brýtur gegn ákvæðum laga og reglugerða um leigubifreiðar en fyrir fullt og allt ef um alvarleg eða ítrekuð brot er að ræða. Nánar er kveðið á um sviptingu atvinnuleyfa leigubifreiðarstjóra í 13. gr. reglugerðar nr. 224/1995. Þar segir í 1. mgr. greinarinnar að ef leyfishafi fullnægir eigi lengur skilyrðum laga um leigubifreiðar til þess að halda atvinnuleyfi sínu eða brýtur á annan hátt gegn ákvæðum laganna eða reglugerðarinnar er umsjónarnefnd rétt að beita hann viðurlögum. Síðan segir að viðurlögin fari eftir eðli brotsins og á hvern hátt þau tengjast nýtingu atvinnuleyfisins. Samkvæmt 2. mgr. 13. gr. reglugerðarinnar eru viðurlögin þessi: Áminning, tímabundin svipting atvinnuleyfis og endanleg svipting atvinnuleyfis.

Telja verður það meginreglu þegar um atvinnuleyfi er að ræða að aðili verði ekki sviptur því nema tekin hafi verið ákvörðun um leyfissviptinguna á grundvelli skýrrar lagaheimildar og af stjórnvaldi sem til þess er bært að lögum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis í málinu nr. 959/1993 frá 21. mars 1994 (SUA 1994:37). Ég tel í þessu sambandi að ofangreind ákvæði 3. mgr. 7. gr., sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, feli í sér fullnægjandi lagaheimild til sviptingar (afturköllunar) á atvinnuleyfum leigubifreiðarstjóra af hálfu viðeigandi umsjónarnefndar fólksbifreiða í því tilviki þegar handhafi atvinnuleyfisins uppfyllir ekki lengur skilyrði laganna til að mega aka bifreið í leiguakstri.

3.

Þegar atvik þessa máls áttu sér stað var það eitt af skilyrðum laga nr. 61/1995 til þess að öðlast og viðhalda leyfi til aksturs leigubifreiðar að handhafi leyfisins hefði „óflekkað mannorð“, sbr. þágildandi 2. tl. 3. gr. laganna. Með 1. gr. laga nr. 71/1998, um breyting á lögum um leigubifreiðar, nr. 61/1995, var 2. tl. 3. gr. laga nr. 61/1995 breytt en þess ber að geta að ákvæðinu hefur verið breytt á ný með 1. gr. laga nr. 30/1999. Ég mun víkja hér síðar að tilefni þessara breytinga.

Ákvæði 2. tl. 3. gr. laga nr. 61/1995 tilgreindi einvörðungu sjálft hugtakið „óflekkað mannorð“ og hafði lagaákvæðið þannig eigi að geyma nánari útlistun á efnisinntaki þess. Í athugasemdum með því frumvarpi sem varð að lögum nr. 61/1995 koma ekki fram skýringar á hugtakinu en ég mun síðar víkja að þeim ummælum í athugasemdunum að þau skilyrði sem kveðið er á um í 3. gr. laganna séu efnislega í samræmi við þau skilyrði sem voru í 8. gr. laga nr. 77/1989.

Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, segir að samgönguráðherra setji reglugerð um nánari framkvæmd laganna. Með heimild í þessu ákvæði setti ráðherra reglugerð um leigubifreiðar nr. 224/1995. Í 4. gr. reglugerðarinnar eru ákvæði um skilyrði til að geta öðlast og haldið atvinnuleyfi til að mega aka bifreið í leiguakstri. Í 2. tl. segir:

„Óflekkað mannorð. Enginn telst hafa óflekkað mannorð sem dæmdur hefur verið til óskilorðsbundinnar fangelsisvistar eða varðhalds. Ef meira en fimm ár eru liðin frá uppkvaðningu dómsins og dómurinn hefur ekki kveðið á um lengri en 4 mánaða fangelsis- eða varðhaldsvist telst brotið fyrnt í skilningi laganna nema um sé að ræða skírlífisbrot eða að viðkomandi hafi verið dæmdur fyrir kynferðislegt ofbeldi. Brotið telst þó ætíð fyrnt ef viðkomandi hefur fengið uppreisn æru.“

Ákvæði 3. gr. laga nr. 61/1995 um skilyrði til að mega aka bifreið í leiguakstri komu í stað skilyrða sem voru í 8. gr. laga nr. 77/1989, um leigubifreiðar, en þar var það skilyrði samkvæmt 3. tl. að viðkomandi hefði „eigi gerst sekur um alvarlegt refsilagabrot“. Í athugasemdum við greinargerð með frumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 61/1995 kemur eftirfarandi m.a. fram:

„Skilyrði þau sem hér er kveðið á um eru efnislega í samræmi við þau skilyrði sem nú eru í 8. gr. laganna. Þau eru einnig í samræmi við þau skilyrði sem sett hafa verið öðrum bifreiðastjórum í framhaldi af aðild Íslands að samningnum um hið Evrópska efnahagssvæði, sbr. lög um skipulag á fólksflutningum með langferðabifreiðum, nr. 53/1987, með síðari breytingum, og lög um vöruflutninga á landi, nr. 47/1994. Nánari skýringar og leiðbeiningar um þessi skilyrði verða gefin út með reglugerð.“ (Alþt. 1994-1995, A-deild, bls. 2635.)

Í tilefni af þeim þætti athugasemdanna þar sem vísað er til skilyrða laga nr. 53/1987 og laga nr. 47/1994 sem sett voru með tilliti til skuldbindinga íslenska ríkisins samkvæmt samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, sbr. lög nr. 2/1993, skal tekið fram að af könnun minni á efni laganna og lögskýringargagna tel ég að tilvísun þessi hafi ekki sjálfstæða þýðingu við túlkun á hugtakinu „óflekkað mannorð” amkvæmt upphaflegu ákvæði 2. tl. 3. gr. laga nr. 61/1995.

Eins og ráðið verður af framangreindu var ekki í lögum nr. 61/1995, um leigubifreiðar, að finna skilgreiningu á hugtakinu óflekkað mannorð og lögskýringargögn svara því ekki skýrlega. Í máli þessu reynir því á hvort samgönguráðherra hafi á grundvelli almennrar reglugerðarheimildar í 10. gr. laga nr. 61/1995 verið heimilt að mæla fyrir um að hugtakið óflekkað mannorð skyldi í merkingu 2. tl. 3. gr. laga nr. 61/1995 túlkað með öðrum og þrengri hætti heldur en haldið er fram af hálfu lögmanns A að almennt hafi verið fylgt við túlkun á þessu hugtaki í öðrum íslenskum lögum.

4.

Hugtakið óflekkað mannorð er notað á ýmsum sviðum í íslenskri löggjöf sem skilyrði til þess að njóta ákveðinna lögbundinna réttinda eða sem almennt hæfisskilyrði. Hins vegar hefur það lengi tíðkast að þetta hugtak er notað í einstökum lögum án þess að þar sé skilgreint nánar hvað felist í því. Þannig var óflekkað mannorð eitt af skilyrðum kosningarréttar samkvæmt stjórnarskrá Íslands frá öndverðu og fram til breytinga sem gerðar voru á stjórnarskránni með stjórnarskipunarlögum nr. 65/1984 en óflekkað mannorð er enn kjörgengisskilyrði við kosningar til Alþingis, sbr. 1. mgr. 34. gr. stjórnarskárinnar nr. 33/1944, sbr. 3. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 65/1984. Hugtakið óflekkað mannorð hefur þrátt fyrir þetta aldrei verið skilgreint í stjórnarskránni heldur hefur það verið gert í kosningalögum frá fyrstu tíð. Var það reyndar svo að þótt hugtakið væri notað í almennum hegningarlögum frá gildistöku laga nr. 19/1940 og þar til gerðar voru breytingar á þeim með lögum nr. 31/1961 sem tilefni til að svipta menn í refsidómi kosningarrétti og kjörgengi til opinberra starfa og til annarra almennra kosninga, var hugtakið ekki skilgreint þar heldur við beitingu þess byggt á skilgreiningu kosningalaganna.

Í dómi Hæstaréttar frá 7. febrúar 1972 (H 1972:74) reyndi á neitun lögreglustjórans í Reykjavík um að endurnýja ökuréttindi manns til farþegaflutninga í atvinnuskyni en neitunin var byggð á því að lögreglustjóri taldi að maðurinn hefði flekkað mannorð, sbr. 4. mgr. 27. gr. umferðalaga nr. 40/1968. Í úrskurði sakadóms Reykjavíkur sem staðfestur var af Hæstarétti með skírskotun til forsendna sagði m.a.:

„[…] Í þeim lögum [nr. 40/1968] er engin skýrgreining á hugtakinu óflekkað mannorð, og í íslenzkri löggjöf er hvergi að finna almenna skýrgreiningu á hugtakinu. Í 2. gr. laga nr. 59/1959, sbr. 1. gr. laga nr. 45/1961, er skýrgreining á hugtakinu óflekkað mannorð sem kosningaréttarskilyrði.[…]

Dómurinn telur, að ekki komi til mála án beinna lagafyrirmæla að skýrgreina hugtakið flekkað mannorð á mismunandi hátt á hinum ýmsu stöðum í löggjöfinni. Þar af leiðir, að dómurinn telur, að hugtakið óflekkað mannorð í skilningi 4. mgr. 27. gr. umferðarlaga nr. 40/1968 og 2. gr. laga nr. 52/1959, sbr. 1. gr. laga nr. 45/1961, sé hið sama.“

Af hálfu þeirra fræðimanna sem fjallað hafa um hugtakið óflekkað mannorð hefur meðal annars með tilvísun til þessa dóms verið talið að við afmörkun á almennri merkingu hugtaksins í íslenskum lögum beri að fylgja skilgreiningu þess í lögum um kosningar til Alþingis, sbr. nú lög nr. 80/1987, komi ekki sjálfstæð skýring fram á hugtakinu í viðkomandi lögum. Rétt er að geta þess að svo virðist sem byggt sé einnig á þessum skilningi í athugasemd við lagafrumvarp til breytinga á því ákvæði 2. tl. 3. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, sem hér reynir á en frumvarp þetta varð síðar að lögum nr. 71/1998. Þar var tilefni lagabreytingarinnar m.a. skýrt með eftirfarandi hætti:

„Hér er skilgreint hvað felst í óflekkuðu mannorði. Samkvæmt gildandi lögum er þessa skilgreiningu að finna í reglugerð en þar sem kveðið er fastar að orði en í almennri skilgreiningu um óflekkað mannorð í lögum um kosningar til Alþingis, nr. 80/1987, var farin sú leið hér að skilgreina hvaða háttsemi sé þess eðlis að menn hafi með henni fyrirgert rétti sínum til að fá útgefið atvinnuleyfi eða starfsleyfi á leigubifreið.“(Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 3688.)

Eins og áður sagði hefur hugtakið óflekkað mannorð í ýmsum tilvikum verið notað sem lögbundið skilyrði þess að fá og halda ákveðnum starfsréttindum eins og gert var með 2. tl. 3. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar. Ég minni af því tilefni á eftirfarandi forsendur Hæstaréttar í dómi upp kveðnum 15. desember 1988 (H 1988:1532):

„Samkvæmt 69. gr. stjórnarskrárinnar þarf lagaboð til að leggja bönd á atvinnufrelsi manna. Með orðinu „lagaboð” er átt við sett lög frá Alþingi. Reglugerðarákvæði nægja ekki ein sér. Lagaákvæði er takmarka mannréttindi verða að vera ótvíræð. Sé svo ekki, ber að túlka þau einstaklingi í hag, því að mannréttindaákvæði eru sett til verndar einstaklingum en ekki stjórnvöldum.“

Þegar litið er til þess að löggjafinn hefur sjaldnast séð ástæðu til þess að skýrgreina hugtakið óflekkað mannorð nánar í einstökum lagaákvæðum þrátt fyrir að það hafi allt frá því fyrir síðustu aldamót víða verið notað í íslenskum lögum, tel ég að leggja verði til grundvallar við skýringu hugtaksins að það hafi almenna fastmótaða merkingu í íslenskri löggjöf nema einstök ákvæði laga kveði skýrlega á um annað efnisinntak þess, sbr. dóm Hæstaréttar frá 7. febrúar 1972 (H 1972:74), eða að slíkt verði beinlínis ráðið af lögskýringargögnum. Eins og áður sagði hefur við afmörkun á almennri merkingu hugtaksins óflekkað mannorð í íslenskri löggjöf verið litið til þeirra ákvæða íslenskra laga sem lengst hafa haldið gildi sínu og löggjafinn hefur sett til túlkunar á hugtakinu í stjórnarskránni. Allt frá setningu laga nr. 16/1877, um kosningar til Alþingis, hefur hugtakið óflekkað mannorð verið útfært á sama veg í kosningalöggjöfinni, sbr. 2. gr. laga nr. 18/1934, 2. gr. laga nr. 80/1942, 2. gr. laga nr. 52/1959, sbr. núgildandi 1. mgr. 3. gr. laga nr. 80/1987, um kosningar til Alþingis. Síðastnefnda ákvæðið er svohljóðandi:

„Enginn telst hafa óflekkað mannorð sem er sekur eftir dómi um verk sem er svívirðilegt að almenningsáliti, nema hann hafi fengið uppreist æru sinnar.“

Með 1. gr. laga nr. 45/1961, um breyting á lögum nr. 52 14. ágúst 1959 um kosningar til Alþingis, var bætt við nýrri 2. mgr. 2. gr. laga nr. 52/1959, sem er samhljóða núgildandi ákvæði 2. mgr. 3. gr. laga nr. 80/1987. Hefur þetta ákvæði að geyma nánari afmörkun á hugtakinu óflekkað mannorð í merkingu laganna. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Dómur fyrir refsivert brot hefur ekki flekkun mannorðs í för með sér, nema sakborningur hafi verið fullra 18 ára að aldri er hann framdi brotið og refsing sé 4 mánaða fangelsi óskilorðsbundið hið minnsta eða öryggisgæsla sé dæmd.“

Frumvarp það er varð að lögum nr. 45/1961 var flutt samfara frumvarpi til breytinga á almennum hegningarlögum nr. 19/1940 og er í athugasemdum fyrrnefnda frumvarpsins vísað til athugasemda greinargerðar sem fylgdi síðarnefnda frumvarpinu. Þar sagði m.a.:

„Úr því að stjórnarskráin skýrgreinir ekki hugtakið óflekkað mannorð fyrir sitt leyti, er sýnilegt, að til þess er ætlazt, að slíkt sé gert í almennum lögum. […] Með dönskum lögum frá 1939 var það ákvæði m.a. lögfest, eins og fyrr greinir, að refsiverður verknaður teldist ekki hafa mannorðsflekkun í för með sér, ef sökunautur var undir 18 ára aldri, er hann framdi brot sitt, og auk þess fólst ekki mannorðsflekkun í refsidómi, ef ídæmd refsing var undir 4 mánuðum. Samkvæmt þessu ákvæði telst refsidómur ekki flekka mannorð sökunauts, nema hann hafi framið verknað, sem svívirðilegur er að almenningsáliti, og auk þess verður refsing að vera 4 mánaða fangelsi hið lægsta. Telja verður, að þessi regla sé æskilegri en regla sú, sem fólgin er í gildandi lögum […].“ (Alþt. 1957, A-deild, bls. 566.)

Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 80/1987 sem eins og fyrr segir hefur staðið óbreytt í lögum um kosningar til Alþingis frá 1877, er það almennt skilyrði fyrir flekkun mannorðs að viðkomandi hafi verið dæmdur sekur í dómi um verk sem svívirðilegt er að almenningsáliti og að sá hinn sami hafi ekki fengið uppreist æru sinnar. Þá er áskilið í 2. mgr. 3. gr. sömu laga að hlutaðeigandi hafi að auki hlotið a.m.k. fjögurra mánaða óskilorðsbundna fangelsisrefsingu. Af ofangreindri tilvitnun til lögskýringargagna að baki efnisákvæði 2. mgr. 3. gr. laga nr. 80/1987 sem bætt var inn í eldri lög nr. 52/1959, um kosningar til Alþingis, á árinu 1961, leiðir að líta verður á þá reglu sem þar kemur fram sem frekari útfærslu á því hvenær brot verður talið hafa flekkun mannorðs í för með sér.

Af því sem að framan er rakið tel ég að leggja verði til grundvallar almenna afmörkun hugtaksins „óflekkað mannorð” eins og hún hefur verið mótuð í kosningalögum, nú í 1. og 2. mgr. 3. gr. laga nr. 80/1987, við túlkun á hugtakinu í 2. tl. 3. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, sem í gildi var á þeim tíma sem hér um ræðir nema annað verði skýrlega ráðið af skýringu á orðalagi og efni ákvæðis síðarnefndu laganna með tilliti til lögskýringargagna.

Í samræmi við framangreint er ég ekki sammála niðurstöðu samgönguráðuneytisins í úrskurði þess frá 25. júlí 1997 að því leyti sem þar er fjallað um áhrif ákvæða kosningalaga á almenna skýringu hugtaksins óflekkað mannorð í lögum. Í úrskurði ráðuneytisins segir að það sé ekki alls kostar rétt hjá lögmanni kæranda að „öll önnur lög sem varða óflekkað mannorð byggi á téðu ákvæði kosningalaga.“ Og síðan segir:

„Má hér nefna 2. mgr. 4. gr. l. 10/1993 um verðbréfasjóði þar sem þau atriði eru upptalin sem teljast flekka mannorð forsvarsmanna verðbréfasjóða svo að sjóðirnir geti ekki öðlast starfsleyfi skv. lögunum.“

Vegna þessarar tilvísunar tel ég nauðsynlegt að gera þá athugasemd að í umræddu ákvæði 2. mgr. 4. gr. laga nr. 10/1993, um verðbréfasjóði, var ekki notað hugtakið óflekkað mannorð heldur var þar mælt fyrir um sjálfstæð skilyrði sem viðkomandi einstaklingar þurftu að uppfylla. Ég tel því að hvorki verði litið til þessa ákvæðis við túlkun hugtaksins óflekkað mannorð í öðrum lögum né að af því verði dregin sú ályktun að löggjafinn hafi með þessu gefið vísbendingu um að túlka beri hugtakið óflekkað mannorð með þeim hætti að inntak hugtaksins sé mismunandi eftir því í hvaða lögum reyni á það.

5.

Ákvörðun um að svipta mann atvinnuleyfi til aksturs leigubifreiðar er verulega íþyngjandi úrræði enda hefur það áhrif á möguleika hlutaðeigandi að afla sér lífsviðurværis. Þegar slík ákvörðun byggir á því, eins og í þessu máli, að viðkomandi uppfylli ekki lengur lagaskilyrði fyrir handhöfn atvinnuleyfis tel ég að eins og undirstrikað er í áðurnefndum dómi Hæstaréttar frá 15. desember 1988 (H 1988:1532) að gera verði ríkar kröfur til þess að efni þess skilyrðis sem um ræðir sé skýrt og glöggt. Af þessu leiðir að ef vafi ríkir um rétta skýringu á efnisinntaki lagaskilyrðis fyrir atvinnuleyfi tel ég rétt að túlka slíkan vafa leyfishafanum í hag, a.m.k. þegar fyrir liggur að taka ákvörðun um hvort svipta eigi hlutaðeigandi slíku leyfi.

Ráðuneytið byggir á því í úrskurði sínum að við skilgreiningu á hugtakinu óflekkað mannorð í máli því sem hér er til úrlausnar verði „að hafa þann tilgang laga um leigubifreiðar að auka gæði og öryggi þjónustu leigubifreiða, að leiðarljósi.“ Þá er bent á að aðgangur að stéttinni sé takmarkaður og gera verði strangar kröfur um ráðvendni þeirra sem atvinnuleyfi hljóta, m.a. vegna almannaheilla og öryggis þeirra sem nýta sér þjónustuna. Einnig verði að líta til þess hvort hegðun viðkomandi sé með þeim hætti að varhugavert sé að treysta honum að rækja þann starfa sem leyfið veitir.

Ég minni í þessu sambandi á að eins og áður er fram komið tilgreindi ákvæði 2. tl. 3. gr. laga nr. 61/1995 einvörðungu sjálft hugtakið „óflekkað mannorð“ en þar var ekki að finna nánari útlistun á efnisinntaki þess. Ég tel með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ég rakti hér að framan um hversu íþyngjandi svipting leyfis til aksturs leigubifreiðar er, hafi ráðuneytinu ekki verið heimilt að byggja á þessum sjónarmiðum miðað við þann lagagrundvöll sem fyrir lá á þessum tíma. Ég vek jafnframt athygli á því að í athugasemdum með frumvarpi til þeirra laga sem síðar urðu lög nr. 61/1995 kom ekki annað fram um skýringu á ákvæðinu en að þau skilyrði sem mælt væri fyrir um í 3. gr. væru efnislega í samræmi við þau skilyrði sem þá voru í 8. gr. laga nr. 77/1989 en samkvæmt því var það skilyrði að viðkomandi hefði „eigi gerst sekur um alvarlegt refsilagabrot“. Í athugasemdunum var ekki sérstaklega vísað til brota sem vörðuðu störf leigubifreiðastjóra og sá mælikvarði var settur að þetta ætti aðeins við alvarlegri refsilagabrot. Verður þannig að ætla að við beitingu ákvæðisins hefði reynt á hliðstæð sjónarmið og við skýringu á orðunum „verk sem er svívirðilegt að almenningsáliti“ í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 80/1987, um kosningar til Alþingis.

Þá tel ég í samræmi við framangreind sjónarmið um þörf á ótvíræðri lagaheimild að þau orð í athugasemdum með 3. gr. í lagafrumvarpi því sem síðar varð að lögum nr. 61/1995, um að nánari skýringar og leiðbeiningar um þessi skilyrði yrðu gefin út í reglugerð, hafi ekki sjálfstætt getað verið grundvöllur fyrir því að skilgreina hugtakið óflekkað mannorð með þeim hætti sem gert var í 2. tl. 4. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar, að því marki sem ákvæðið mælti fyrir um víðtækara gildissvið hugtaksins en leiðir af þeirri almennu skýringu hugtaksins sem mótuð hefur verið með áratugalangri lagahefð á sviði kosningalöggjafar.

Þegar litið er til þeirra sjónarmiða sem ég hef rakið hér að framan um skýringu á hugtakinu óflekkað mannorð í þágildandi 2. tl. 3. gr. laga nr. 61/1995 sem um er deilt í máli þessu, tel ég að miða hafi átt við það við skýringu ákvæðisins að í því hafi falist krafa um að hlutaðeigandi umsækjandi eða handhafi leyfis til aksturs leigubifreiðar hafi ekki flekkað mannorð sitt í þeirri sömu merkingu og leiðir af almennri skýringu á hugtakinu óflekkað mannorð eins og það var á þessum tíma afmarkað á grundvelli 3. gr. laga nr. 80/1987, um kosningar til Alþingis.

Af ofangreindri niðurstöðu leiðir að ákvæði 2. tl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar, hafði ekki næga stoð í 2. tl. 3. gr. laga nr. 61/1995 enda var nægjanlegt samkvæmt reglugerðarákvæðinu að leyfishafi hefði verið dæmdur til óskilorðsbundinnar fangelsisvistar eða varðhalds. Ég minni á að þessum lagagrundvelli hefur nú verið breytt með lögum nr. 71/1998 eftir að úrskurður ráðuneytisins frá 25. júlí 1997 gekk.

6.

Sú ákvörðun umsjónarnefndar fólksbifreiða sem kærð var til samgönguráðuneytisins laut að því að A var sviptur leyfi til aksturs leigubifreiðar á grundvelli niðurstöðu dóms Héraðsdóms Reykjavíkur sem kveðinn var upp 1. apríl 1996. Í úrskurði samgönguráðuneytisins frá 25. júlí 1997 er niðurstöðu þessa dóms frá 1. apríl 1996 lýst en síðan segir í úrskurðinum:

„[…] Með öðrum dómi héraðsdóms Reykjavíkur 13. september 1996 var kærandi [A] dæmdur til greiðslu sektar og ökuleyfissviptingar í 12 mánuði fyrir umferðarlagabrot. Báðir þessir dómar staðfesta ótvírætt að hætta er á að [A] geti ekki sinnt starfi sínu á forsvaranlegan hátt. Samkvæmt sakarvottorði gekkst [A] á árunum 1970 til 1990 sjö sinnum með dómsátt undir að greiða sektir fyrir brot á áfengislögum og umferðarlögum og sætti sviptingu ökuleyfis árið 1971 tímabundið. Árið 1976 var hann dæmdur í varðhald og var sviptur ökuleyfi ævilangt fyrir ölvunarakstur.

Með vísan til framanritaðs eru brot A og háttsemi hans, sem lýst er í dómunum, þess eðlis að hann telst ekki fullnægja skilyrðum til að hafa akstur leigubifreiðar til fólksflutninga að atvinnu sinni. Því ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun.“

Í úrskurðarvaldi æðra stjórnvalds, eins og samgönguráðuneytisins í þessu tilviki, í tilefni af stjórnsýslukæru felst almennt, nema annað leiði af lögum á viðkomandi sviði, að það getur vísað málinu frá, staðfest ákvörðun lægra setts stjórnvalds, breytt henni, fellt hana úr gildi eða vísað málinu á ný til meðferðar lægra setts stjórnvalds. Hið æðra stjórnvald fer þannig almennt með sömu valdheimildir og lægra sett stjórnvald og endurskoðun þess á hinni kærðu ákvörðun tekur því jafnt til athugunar á staðreyndum og hinum lagalega þætti málsins. Sérstakar reglur um sjálfstæði og afmörkun verkefna lægra setts stjórnvalds í lögum kunna að leiða til frávika frá framangreindum meginreglum.

Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, sbr. 13. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar, er það verkefni umsjónarnefndar fólksbifreiða að taka ákvörðun um sviptingu atvinnuleyfis í því tilviki að leyfishafi fullnægir ekki lengur skilyrðum laga um leigubifreiðar til þess að halda atvinnuleyfi sínu. Hin kærða ákvörðun umsjónarnefndarinnar var byggð á niðurstöðu í ákveðnu dómsmáli og umsjónarnefndin hafði því sem lægra stjórnvald aðeins tekið afstöðu til þess hvort dómur Héraðsdóms Reykjavíkur frá 1. apríl 1996 ætti að leiða til sviptingar atvinnuleyfis A á grundvelli 2. tl. 4. gr. reglugerðar nr. 224/1995. Nefndin hafði þannig ekki fjallað um aðra dóma sem ráðuneytið vísar einnig til í rökstuðningi sínum fyrir þeirri niðurstöðu að staðfesta ákvörðun umsjónarnefndarinnar.

Af úrskurði ráðuneytisins verður ráðið að það taldi að fram væru komnar í máli A nýjar upplýsingar um atvik til viðbótar því sem umsjónarnefndin hafði byggt ákvörðun sína á. Játa verður æðra stjórnvaldi svigrúm við úrlausn um hvort það taki nýja ákvörðun í máli eða vísi því á ný til meðferðar hjá lægra settu stjórnvaldi vegna skorts á því að mál hafi verið nægjanlega upplýst af hálfu lægra stjórnvalds eða ný atvik hafi komið fram við rannsókn æðra stjórnvalds á málinu. Ég tel samkvæmt þessu að gæta verði sérstaklega að því að með úrskurði æðra stjórnvalds sem byggður er beinlínis á öðrum atvikum en lægra sett stjórnvald hafði áður byggt á, er girt fyrir þann möguleika að hlutaðeigandi geti fengið þá efnisúrlausn endurskoðaða með stjórnsýslukæru til æðra stjórnvalds. Eins og atvikum var háttað í þessu máli og þar sem þar var verið að fjalla um sviptingu atvinnuleyfis sem lög kveða á um að tiltekið lægra sett stjórnvald fjalli um, er það niðurstaða mín að rétt hefði verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að samgönguráðuneytið vísaði máli A á ný til úrlausnar hjá umsjónarnefndinni fyrst það taldi rétt að líta við úrlausn málsins til annarra atvika en umsjónarnefndin hafði byggt ákvörðun sína á. Með því var tryggt að A ætti þess kost ef umsjónarnefndin kaus að byggja nýja afgreiðslu málsins á öðrum atvikum en fyrri ákvörðun sína, að bera þá efnisúrlausn undir æðra stjórnvald. Slík niðurstaða ráðuneytisins hefði verið í betra samræmi við þau sjónarmið um réttaröryggi í stjórnsýslunni sem bæði skráðar og óskráðar réttarreglur um stjórnsýslukærur byggja á.

Áður er fram komið að A fékk útgefið leyfi til aksturs leigubifreiðar í febrúar 1982. Ég tel því og með hliðsjón af þeirri afmörkun á hugtakinu óflekkað mannorð sem ráðuneytið hafði sjálft ákveðið í reglugerð að ekki hafi verið tilefni til þess að vísa til upplýsinga úr sakavottorði A frá árinum 1970 til 1990 og tilgreina í því sambandi ákveðin atvik.

7.

Eins og fyrr greinir hlaut A heitinn blandaðan skilorðsdóm hinn 1. apríl 1996 fyrir margvísleg brot er talin voru varða við almenn hegningarlög nr. 19/1940. Samkvæmt dómsorði var honum gert að sæta þriggja mánaða fangelsi óskilorðsbundið en sjö mánaða fangelsi var skilorðsbundið til þriggja ára frá uppkvaðningu dómsins. Í öðrum dómi Héraðsdóms Reykjavíkur frá 13. september 1996 hlaut A aftur á móti sektarrefsingu að viðlögðu tíu daga varðhaldi til vara. Samkvæmt þessu er ljóst að refsing sú sem A hlaut fyrir dómi var ekki þess eðlis að hún hefði getað haft í för með sér flekkun mannorðs í merkingu þágildandi ákvæðis 2. tl. 3. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar, eins og talið hefur verið rétt að skýra það ákvæði hér að framan til samræmis við þá skýringu sem leiðir af efni 3. gr. laga nr. 80/1987 enda var ekki uppfyllt lágmarksskilyrðið um fjögurra mánaða óskilorðsbundna fangelsisrefsingu. Er því ekki tilefni til að ég taki afstöðu til þess hvort telja hefði átt brot A heitins svívirðileg að almenningsáliti.

Með vísan til þess sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að úrskurður samgönguráðuneytisins frá 25. júlí 1997 um að staðfesta þá ákvörðun umsjónarnefndar fólksbifreiða á höfuðborgarsvæðinu, dags. 1. mars 1997, að A heitinn skyldi sviptur atvinnuleyfi til leiguaksturs, hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli.

Ég tel rétt að taka fram að kvörtun sú sem borin var fram við umboðsmann vegna þessa máls beinist einvörðungu að því hvort heimilt hafi verið að svipta A atvinnuleyfi til aksturs leigubifreiða á grundvelli ákvæðis 2. tl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 224/1995, um leigubifreiðar. Ég hef því ekki tekið önnur atriði máls þessa til skoðunar, þ.m.t. hvernig staðið var að undirbúningi ákvörðunar umsjónarnefndar fólksbifreiða sem tilkynnt var A með bréfi, dags. 20. janúar 1997, og staðfest með bréfi nefndarinnar, dags. 1. mars 1997. Með sama hætti hef ég ekki tekið til athugunar hvernig staðið var að undirbúningi úrskurðar ráðuneytisins með tilliti til gagna sem vísað er til í úrskurðinum en ekki verður séð að hafi áður verið til umfjöllunar í málinu.

Niðurstaða.

V.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að úrskurður samgönguráðherra í máli A frá 25. júlí 1997 þar sem staðfest var ákvörðun umsjónarnefndar fólksbifreiða um að svipta A atvinnuleyfi sínu til aksturs leigubifreiða, hafi eigi átt sér stoð í þágildandi 2. tl. 3. gr. laga nr. 61/1995, um leigubifreiðar. Með vísan til þessa beini ég þeim tilmælum til samgönguráðherra að hann endurskoði mál A heitins, komi fram ósk þess efnis frá þeim aðilum sem greinir í ofangreindri 5. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995 og leiti leiða til að rétta hlut þeirra.

VI.

Með bréfi til samgönguráðuneytisins, dags. 6. apríl 2000, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort einhver sá sem greinir í 5. mgr. 7. gr. laga nr. 61/1995 hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.

Í svari samgönguráðuneytisins, dags. 7. apríl 2000, sagði að ekki hefði verið óskað endurupptöku málsins og hefði ráðuneytið því ekki aðhafst neitt frekar í málinu.

Í tilefni af framangreindu áliti mínu tel ég rétt að geta þess að 28. október 1999 var ákvæði 2. tölul. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 224/1995 breytt með 1. gr. reglugerðar nr. 725/1999, um breytingu á reglugerð nr. 224/1995 um leigubifreiðar með síðari breytingum. Hljóðar ákvæðið nú svo:

„Hafa ekki verið dæmdir til refsivistar eða framið alvarleg eða ítrekuð brot á lögum og reglugerðum sem um starfsgreinina gilda; hafi brot verið smávægilegt eða langt er um liðið frá því að brot var framið getur umsækjandi þó öðlast leyfi til leiguaksturs.“